穆 瀾

(云南財(cái)經(jīng)大學(xué) 云南 昆明 650221)

一、績(jī)效指標(biāo)的含義

全面實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理的重點(diǎn)在于績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建。預(yù)算績(jī)效指標(biāo)一般用來(lái)指導(dǎo)部門(mén)和項(xiàng)目的具體工作，因此其必須具有可測(cè)性、定量性以及可比性三種性質(zhì)。績(jī)效指標(biāo)和績(jī)效目標(biāo)之間不一定存在精準(zhǔn)的一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化描述，有時(shí)多個(gè)績(jī)效指標(biāo)共同來(lái)描述一個(gè)績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效指標(biāo)體系也由此形成。績(jī)效目標(biāo)如何設(shè)定以及如何將其細(xì)化和量化為科學(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)體系是績(jī)效管理的關(guān)鍵，同時(shí)也是一大難點(diǎn)。

二、績(jī)效指標(biāo)體系的現(xiàn)狀分析

預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)造方式按照部門(mén)職責(zé)不同可以分為建立基于部門(mén)的績(jī)效指標(biāo)體系以及建立基于項(xiàng)目分類(lèi)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系兩類(lèi)。各部門(mén)在實(shí)際操作中一般根據(jù)分類(lèi)索引、查找關(guān)鍵詞來(lái)提取所需的指標(biāo)。不同省份在項(xiàng)目的類(lèi)別劃分方面有著不同的分類(lèi)索引,但一般都是根據(jù)預(yù)算科目細(xì)化績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行操作,這樣便于各部門(mén)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作,但是也加大了統(tǒng)計(jì)各指標(biāo)的使用頻率的難度,績(jī)效指標(biāo)的動(dòng)態(tài)調(diào)整難以進(jìn)行,而且容易弱化各部門(mén)間績(jī)效評(píng)價(jià)的可比性。

總之,隨著近年來(lái)的不斷努力與改進(jìn),我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系逐步完善,呈現(xiàn)出指標(biāo)覆蓋范圍逐步擴(kuò)大、各具體指標(biāo)的隸屬關(guān)系更為清晰等特點(diǎn),對(duì)績(jī)效管理起到了重要的指導(dǎo)作用,進(jìn)一步加大了對(duì)財(cái)政總體績(jī)效的把控。

三、現(xiàn)階段績(jī)效指標(biāo)存在的問(wèn)題

(一)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全。我國(guó)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還處于初期探索階段，現(xiàn)行的指標(biāo)體系只能部分反映績(jī)效，而不能充分解釋績(jī)效。預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和管理對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的效果起著決定性作用。因此，應(yīng)把重點(diǎn)放在制訂績(jī)效指標(biāo)上，但在現(xiàn)階段，這一過(guò)程的實(shí)施略顯困難，因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效指標(biāo)的制定尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各部門(mén)在制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)以及預(yù)算執(zhí)行方面被過(guò)度關(guān)注，反映環(huán)境效益的指標(biāo)卻被忽略了。各部門(mén)在制定預(yù)算績(jī)效指標(biāo)時(shí)會(huì)制定一些對(duì)本部門(mén)影響不大的共性指標(biāo)，對(duì)于能夠反映本部門(mén)實(shí)際情況的個(gè)別指標(biāo)的制定很少，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍不健全。

(二)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)普遍存在重定性指標(biāo)、輕定量指標(biāo)的缺陷。在預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系中，定性指標(biāo)的使用要多于定量指標(biāo)，這是因?yàn)槎恐笜?biāo)離不開(kāi)數(shù)據(jù)的支持，而績(jī)效數(shù)據(jù)信息采集的工作量較大、成本較高，定量績(jī)效指標(biāo)的歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)較少且整理較為凌散，數(shù)據(jù)分析能力不足。因此定性指標(biāo)便成為了主要設(shè)置的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，導(dǎo)致定量指標(biāo)的設(shè)置被忽視。

(三)指標(biāo)分析建設(shè)能力不足?？?jī)效評(píng)價(jià)一般伴隨著大量績(jī)效信息的產(chǎn)生，若要保持整個(gè)動(dòng)態(tài)績(jī)效信息數(shù)據(jù)庫(kù)的有效運(yùn)行，強(qiáng)大的數(shù)據(jù)處理和分析能力是財(cái)務(wù)部門(mén)必須所具備的。根據(jù)績(jī)效信息總結(jié)部門(mén)行政行為的特點(diǎn)和執(zhí)行力，進(jìn)而預(yù)測(cè)政策實(shí)施的效果，為制定政策提供參考。預(yù)算主管部門(mén)財(cái)務(wù)人員一般更加重視財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，對(duì)其他數(shù)據(jù)的采集關(guān)注較少，這樣會(huì)造成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的綜合反饋有偏差，導(dǎo)致預(yù)算主管部門(mén)直接從年度工作報(bào)告和上級(jí)文件中選擇最簡(jiǎn)單的產(chǎn)出指標(biāo)。在具體工作中，過(guò)于注重反映工作結(jié)果的產(chǎn)出指標(biāo)，設(shè)置的指標(biāo)里很少有反映效益的，指標(biāo)分析建設(shè)能力稍顯不足，設(shè)計(jì)能夠全面衡量資金效益目標(biāo)指標(biāo)的能力需要加強(qiáng)。

(四)根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)形成的結(jié)論缺乏可比性。不同地區(qū)同類(lèi)項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性和穩(wěn)定性,使得不同層級(jí)單位的整體預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)算以及同一部門(mén)、同一項(xiàng)目不同年度的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法統(tǒng)一比較,不具有可比性。

四、完善績(jī)效指標(biāo)的相關(guān)建議

(一)科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)。定量指標(biāo)對(duì)準(zhǔn)確衡量支出績(jī)效有一定作用，但是由于公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的績(jī)效目標(biāo)通常是多元的、非盈利的，有些績(jī)效目標(biāo)不能界定為定量指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這就要求通過(guò)設(shè)置定性指標(biāo)對(duì)績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行主觀評(píng)價(jià)。所以應(yīng)把定量指標(biāo)與定性指標(biāo)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。除了將二者結(jié)合使用，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中，還應(yīng)把定量指標(biāo)設(shè)置為主要指標(biāo)，定性指標(biāo)設(shè)置為輔助指標(biāo)。其次，既要使用共同指標(biāo)，又要使用個(gè)別指標(biāo)。用共同指標(biāo)反映一般原則，用個(gè)別指標(biāo)反映實(shí)際特點(diǎn)。根據(jù)績(jī)效考核對(duì)象在屬性、功能、行業(yè)、領(lǐng)域等方面的差異和特點(diǎn)，對(duì)共同指標(biāo)體系進(jìn)行區(qū)分和構(gòu)建，按照預(yù)算支出的預(yù)期目標(biāo)設(shè)計(jì)共性指標(biāo)體系來(lái)體現(xiàn)普遍原則，按照具體的項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)置個(gè)性指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)實(shí)際特點(diǎn)。

(二)優(yōu)化指標(biāo)評(píng)價(jià)法。在科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)后，應(yīng)從以下兩個(gè)方面優(yōu)化指標(biāo)評(píng)價(jià)法。第一步，確定指標(biāo)體系的權(quán)重。當(dāng)所確定的指標(biāo)體系中各指標(biāo)之間沒(méi)有相關(guān)性或相關(guān)性較低時(shí)，可以采用層次分析法對(duì)人們的主觀判斷和思維過(guò)程進(jìn)行量化。第二步，嘗試將定性指標(biāo)轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)。面對(duì)在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中過(guò)度使用定性指標(biāo)的問(wèn)題，可以通過(guò)對(duì)定性指標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)分解等可操作的定量分析方法，盡可能提高定性指標(biāo)的準(zhǔn)確性和降低定性指標(biāo)的模糊程度。定性評(píng)價(jià)通過(guò)將結(jié)果科學(xué)合理地轉(zhuǎn)化為可量化性，從而為整個(gè)評(píng)價(jià)體系的科學(xué)決策提供合理的依據(jù)。

(三)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。3E原則，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性是國(guó)外預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)一般遵循的原則。隨著預(yù)算績(jī)效改革的不斷完善，國(guó)外預(yù)算績(jī)效指標(biāo)更加重視結(jié)果的影響，注重實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)，重視以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效模式。在英國(guó)預(yù)算績(jī)效改革過(guò)程中，在預(yù)算績(jī)效委員會(huì)和預(yù)算績(jī)效技術(shù)專(zhuān)家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，本部門(mén)制定了相關(guān)的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)；在與預(yù)算績(jī)效技術(shù)專(zhuān)家協(xié)商的基礎(chǔ)上，波蘭建立了預(yù)算績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，更加強(qiáng)調(diào)了預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的完整性，進(jìn)而提高了預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的質(zhì)量。與國(guó)外的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系相比，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系在結(jié)構(gòu)上還有待進(jìn)一步完善。

(四)集財(cái)政、主管部門(mén)和社會(huì)之力共同構(gòu)建?？?jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建工作繁重，僅靠一方獨(dú)立完成難度較大。建議以財(cái)政部為統(tǒng)領(lǐng)，財(cái)政部、中央主管部門(mén)和省、市財(cái)政部門(mén)三者之間互相合作，開(kāi)展聯(lián)合攻關(guān)，確保績(jī)效指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性。擬采取區(qū)域或省市合作的形式，選擇分項(xiàng)目的組織方式，組建多個(gè)合作團(tuán)隊(duì)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，共同搭建績(jī)效指標(biāo)體系的總體框架，根據(jù)重要程度對(duì)核心指標(biāo)進(jìn)行排序，最后由財(cái)政部統(tǒng)一組織驗(yàn)收，完善后進(jìn)行頒布，從而指導(dǎo)全國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理工作。這樣，就可以規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理，統(tǒng)一績(jī)效的效率、效益、質(zhì)量原則，進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理由粗放型向精細(xì)型轉(zhuǎn)變。