鄧曉蕾

自十二屆全國人大常委會第二十四次會議決定對《民辦教育促進(jìn)法》作出修改后，獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)之路迎來了新的發(fā)展契機(jī)。但在政策執(zhí)行指引下，獨(dú)立學(xué)院能否走出獨(dú)具特色的民辦教育路徑獲得再次繁榮發(fā)展需要多方力量的參與。因此，對獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行研究，可以為其找尋合適的發(fā)展路徑。

一、獨(dú)立學(xué)院發(fā)展現(xiàn)狀

（一）獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展歷史

獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展經(jīng)歷了三段較為重要的時期。首先，獨(dú)立學(xué)院的萌芽發(fā)展期。這一期間，獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展是我國教育領(lǐng)域的一種戰(zhàn)略變革。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會亟需青年人才，因此高校作為培養(yǎng)人才的陣地不斷走向大眾化。在一定程度上，高等教育供給不足的缺陷滿足不了民眾教育需求，故此獨(dú)立學(xué)院的出現(xiàn)很好地彌補(bǔ)了這一短板。從1998 年開始，浙江和江蘇兩省率先依托高校力量，積極吸納社會資本加入辦學(xué)擴(kuò)招的道路，由此產(chǎn)生了高校背景下的民辦二級學(xué)院，形成了校企合作、政校合作、校校合作的三角辦學(xué)模式。截至2003 年，我國共發(fā)展360 多所二級學(xué)院，雖然當(dāng)時政府對民辦二級學(xué)院的態(tài)度較為謹(jǐn)慎，但民辦二級學(xué)院還是成為高等教育大眾化的主要路徑[1]。其次，獨(dú)立學(xué)院迎來適應(yīng)期。此階段最大的標(biāo)志就是國家對其正名，正式將民辦二級學(xué)院確認(rèn)為獨(dú)立學(xué)院。教育部2003 年8 號文件確立了成立獨(dú)立學(xué)院具備的軟硬件條件，鼓勵用民辦機(jī)制來促進(jìn)高校辦學(xué)機(jī)制的創(chuàng)新。從2003 年開始，獨(dú)立學(xué)院愈加貼近社會的需求，適應(yīng)高校辦學(xué)戰(zhàn)略的發(fā)展，不斷利用多渠道吸納社會資本擴(kuò)大辦學(xué)。這一時期的獨(dú)立學(xué)院既兼具公辦高校的品牌，享有得天獨(dú)厚的教學(xué)資源，又有民間資本的注入提供活力，因此獨(dú)立學(xué)院走向繁榮是必然的趨勢。最后，獨(dú)立學(xué)院走向發(fā)展轉(zhuǎn)型期。2008 年，獨(dú)立學(xué)院發(fā)展到一定程度后，獨(dú)立學(xué)院應(yīng)該如何發(fā)展成為了新的課題。獨(dú)立學(xué)院到底是獨(dú)立發(fā)展還是保持現(xiàn)狀，成為了當(dāng)時亟需探索的問題。2008 年教育部對獨(dú)立學(xué)院提出的“優(yōu)、獨(dú)、民”原則為其發(fā)展轉(zhuǎn)型提供了方向。自《民辦教育促進(jìn)法》修正以來，獨(dú)立學(xué)院正式迎來了發(fā)展轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)契機(jī)，要切實(shí)堅(jiān)持獨(dú)立民辦原則，查準(zhǔn)科學(xué)定位，實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新，就需要獨(dú)立學(xué)院在政策執(zhí)行的指引下形成特色。

（二）獨(dú)立學(xué)院的基本現(xiàn)狀

目前，我國獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展基本存在如下共性：首先，獨(dú)立學(xué)院吸納了較多投資主體，引入了比公辦學(xué)校更多的資源。獨(dú)立學(xué)院設(shè)置的前提與公辦高校不同，其兼具民營資本的特色，比高校多出較多的投資主體，資源更加多元化、復(fù)雜化，由此也形成了較多的利益機(jī)制。其次，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)依然依賴高校。由于獨(dú)立學(xué)院能夠借助高校母體的教學(xué)資源，因此能夠吸納較多的學(xué)生，形成辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)招的局勢。一些獨(dú)立學(xué)院自己也吸納了較多的專任教師教學(xué)，逐步形成獨(dú)具自身特色的辦學(xué)品牌，發(fā)揮出專業(yè)價(jià)值，最終能夠更好地服務(wù)于地方教育和社會實(shí)踐[2]。盡管如此，獨(dú)立學(xué)院在最初還是較為依賴母體高校資源的品牌宣傳。并且全國大部分獨(dú)立學(xué)院專業(yè)建設(shè)較為相同，沒體現(xiàn)出地區(qū)人文環(huán)境的特色差異，最終成為批量教學(xué)的產(chǎn)品。最后，獨(dú)立學(xué)院在教育改革背景下，存在如何實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定發(fā)展，是否要進(jìn)行獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)改革等問題。在全國獨(dú)立學(xué)院中，每年只有較小部分的獨(dú)立學(xué)院在嘗試改革，而更多的獨(dú)立學(xué)院持觀望態(tài)度，并未真正參與到轉(zhuǎn)設(shè)層面中。因此，如何消除獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的困境與疑惑成為目前最大的現(xiàn)實(shí)問題。

二、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)之路存在的困境

（一）政策執(zhí)行尚不成熟

對獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行轉(zhuǎn)設(shè)設(shè)置的政策規(guī)定，至今來看存在不完善、不成熟的問題。首先，政策問題的復(fù)雜性。正是因?yàn)楠?dú)立學(xué)院自身具備投資主體的多元性、復(fù)雜性的特點(diǎn)，導(dǎo)致政策在執(zhí)行時必須考慮較多復(fù)雜的問題。阻礙獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)之路的首要問題之一就是利益劃分，隨之而來的就是資產(chǎn)劃分問題。政策規(guī)定在資產(chǎn)過戶這一問題上是不完善的，涉及政府較多部門的共同論證。所以，在政策制定上必須協(xié)同幾個部門的意見才能執(zhí)行出切實(shí)可行的方案。其次，政策執(zhí)行時面對的目標(biāo)群體較多。獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)路徑中，首要考慮的群體就是學(xué)生，如何保證學(xué)生平穩(wěn)過渡，如何保證學(xué)生現(xiàn)實(shí)需求，體現(xiàn)了辦學(xué)的理念初衷。轉(zhuǎn)設(shè)時也要考慮投資者的利益，錯綜復(fù)雜的利益機(jī)制導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院在轉(zhuǎn)設(shè)時制定的政策不能以偏概全。一些獨(dú)立學(xué)院對政策轉(zhuǎn)設(shè)的理解不同也導(dǎo)致他們對轉(zhuǎn)設(shè)的態(tài)度不一[3]。最后，政策的規(guī)定定位模糊。獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的模式到底是哪種，在現(xiàn)行的政策中并未規(guī)定清晰。實(shí)踐中，較多的獨(dú)立學(xué)院對轉(zhuǎn)設(shè)態(tài)度舉棋不定，從而影響了轉(zhuǎn)設(shè)的效果。

（二）辦學(xué)目標(biāo)較為模糊

獨(dú)立學(xué)院的投資者是站在利益博弈的角度考慮學(xué)校的運(yùn)行和管理。對高校而言，當(dāng)初舉辦獨(dú)立學(xué)院的想法是獲得更多的財(cái)政收入來彌補(bǔ)自身支出的不足，因此，對于獨(dú)立學(xué)院來說，辦學(xué)的目標(biāo)就未能像純公辦學(xué)校一樣只是教學(xué)管理，其公共產(chǎn)品特征的教育產(chǎn)品性質(zhì)較為薄弱，教育公益性質(zhì)也存在弱化的趨向。故此，獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)目標(biāo)中公益性價(jià)值占據(jù)較小比重，最終影響了獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)定位。從全國獨(dú)立學(xué)院的共性來看，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)之路受到高校和社會利益的制約，在利益博弈下辦學(xué)目標(biāo)定位不明確，從而危及學(xué)生的求學(xué)質(zhì)量。同時，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)也受到自身?xiàng)l件的制約，失去了高校資源的庇護(hù)，自身存在資源、生源、品質(zhì)等方面的困境，無法突破現(xiàn)有的辦學(xué)環(huán)境取得新的生存之道。獨(dú)立學(xué)院依附高校母體教育資源的現(xiàn)實(shí)限制了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)發(fā)展。綜上，自身缺乏較好的品牌，無法滿足學(xué)生的需求，從而導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)存在困難。

（三）執(zhí)行和監(jiān)管有偏差

獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)主要依靠政府政策的推動，因此政府和學(xué)校的執(zhí)行和監(jiān)管顯得尤為重要。然而，從獨(dú)立學(xué)院目前轉(zhuǎn)設(shè)數(shù)量較少的現(xiàn)實(shí)來看，參與獨(dú)立學(xué)院管理的舉辦者未能堅(jiān)定貫徹執(zhí)行相關(guān)政策，政府的監(jiān)管也有待加強(qiáng)。政府相關(guān)部門對獨(dú)立學(xué)院的教育辦學(xué)、產(chǎn)權(quán)資源等方面負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，作為政策的執(zhí)行者，如果不能及時將政策精神執(zhí)行到位，勢必對獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)產(chǎn)生滯后影響。而獨(dú)立學(xué)院的舉辦者、管理者不能從深層次理解國家相關(guān)的立法和政策導(dǎo)向，勢必難以接受面臨的局面，從而導(dǎo)致轉(zhuǎn)設(shè)存在困難。從轉(zhuǎn)設(shè)成功的獨(dú)立學(xué)院的經(jīng)驗(yàn)來看，政策的執(zhí)行度、獨(dú)立學(xué)院的態(tài)度和心理、行為導(dǎo)向，都影響著學(xué)院的走勢。一旦政府和獨(dú)立學(xué)院在政策執(zhí)行過程中更多考慮地方利益和自身利益，有選擇性地執(zhí)行一些政策，就會導(dǎo)致轉(zhuǎn)設(shè)存在滯后。比如一些獨(dú)立學(xué)院因?yàn)檎邎?zhí)行和政府監(jiān)管的不到位，對提出申請轉(zhuǎn)設(shè)的獨(dú)立學(xué)院財(cái)務(wù)狀況的考核和已經(jīng)轉(zhuǎn)設(shè)成民辦獨(dú)立學(xué)院的經(jīng)營狀況無法進(jìn)行及時評估，最終導(dǎo)致獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)前后面臨巨大的困難而自身無法解決的窘境。

三、獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的路徑出路

（一）從立法上完善政策保障

獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)路徑上遇到的最大阻礙就是立法對轉(zhuǎn)設(shè)規(guī)定不甚完善，獨(dú)立學(xué)院要想取得轉(zhuǎn)設(shè)成功的結(jié)果，就要在立法上更加明確獨(dú)立的內(nèi)容，即明確規(guī)定校園獨(dú)立、產(chǎn)權(quán)獨(dú)立、法人獨(dú)立、財(cái)務(wù)獨(dú)立等方面的法律細(xì)節(jié)。國家和政府要從法律層面保障轉(zhuǎn)設(shè)的政策執(zhí)行，明確政策的精神和細(xì)節(jié)內(nèi)容。其中最為重要的就是獨(dú)立學(xué)院的法人及產(chǎn)權(quán)問題。法人獨(dú)立，是獨(dú)立學(xué)院開辦學(xué)校的前提，獨(dú)立學(xué)院能夠獨(dú)立對外行使民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)，可以提升獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)后自主辦學(xué)的積極性。獨(dú)立學(xué)院產(chǎn)權(quán)不明晰，資產(chǎn)過戶困難重重已經(jīng)成為難轉(zhuǎn)設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境。盡管教育部相關(guān)規(guī)定提出了獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的兩條路徑，即盈利和非盈利，但在真正轉(zhuǎn)設(shè)的選擇上并非如此簡單。獨(dú)立學(xué)院有較多投資者參與投資，存在利益沖突，因此在立法政策上如果采取“一刀切”，就會嚴(yán)重影響投資者加大投入的積極性。如果獨(dú)立學(xué)院選擇走盈利發(fā)展道路，就只能自行尋找發(fā)展路徑，但有可能會使獨(dú)立學(xué)院與高校間的糾紛、產(chǎn)權(quán)以及資產(chǎn)清算、決策體制和教育教學(xué)管理陷入混亂狀態(tài)。所以，獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)必須要在立法和政策上明確產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，選擇合適的形式舉辦獨(dú)立學(xué)院。

（二）探索新辦學(xué)機(jī)制和目標(biāo)

獨(dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)，獨(dú)立是最終的目標(biāo)，所以獨(dú)立學(xué)院需要探索新的辦學(xué)機(jī)制，精準(zhǔn)且科學(xué)定位辦學(xué)目標(biāo)，以自身特色作為基礎(chǔ)辦成品牌，這是轉(zhuǎn)設(shè)之后新的目標(biāo)和健康發(fā)展的出路。獨(dú)立學(xué)院選擇發(fā)展的路徑，不論盈利與否，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分且科學(xué)的取舍論證，提高自身的應(yīng)用價(jià)值，體現(xiàn)出特色，解決好專業(yè)同質(zhì)化的問題，唯有這樣才能解決好獨(dú)立學(xué)院的市場需求。從獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)成功的經(jīng)驗(yàn)來看，探索新的辦學(xué)機(jī)制和明確辦學(xué)目標(biāo)可以從以下幾方面著手：第一，主動對接有關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，在地方人才需求的基礎(chǔ)上結(jié)合地方資源特色辦出特色專業(yè)。第二，克服辦學(xué)條件較差的弱點(diǎn)，克服等待和觀望的心態(tài)，積極創(chuàng)造條件，不斷改善辦學(xué)條件，做好迎接新一輪規(guī)范發(fā)展的準(zhǔn)備。要堅(jiān)定不移走內(nèi)涵發(fā)展提升教育教學(xué)質(zhì)量、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的道路。獨(dú)立學(xué)院在發(fā)展中要傾斜性增加辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入，提高辦學(xué)質(zhì)量，追求高品質(zhì)的課堂，不斷引進(jìn)高層次師資隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)學(xué)院的穩(wěn)定發(fā)展。第三，借鑒總結(jié)高校的有益經(jīng)驗(yàn)，狠抓教育教學(xué)和管理，構(gòu)建健全的人才培育體系，不斷提升育人質(zhì)量。

（三）貫徹執(zhí)行措施強(qiáng)化監(jiān)管

政府在獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)之路上需要扮演執(zhí)行和監(jiān)管的角色。一方面，政府需要全面貫徹促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的全部政策。同時，政府也要做好監(jiān)管職能，在轉(zhuǎn)設(shè)前后需要深入考察獨(dú)立學(xué)院是否轉(zhuǎn)設(shè)得當(dāng)、是否執(zhí)行到位、是否克服困難、是否需要扶持等等，能夠及時指引和糾正獨(dú)立學(xué)院進(jìn)行轉(zhuǎn)設(shè)時相關(guān)工作不到位的不足。另一方面，政府要積極轉(zhuǎn)變政府職能，牢牢抓住中央相關(guān)政策精神，貫徹立法實(shí)施，搞好“放管服”的轉(zhuǎn)設(shè)改革。因?yàn)楠?dú)立學(xué)院的轉(zhuǎn)設(shè)需要政府的積極推動和扶持，僅僅依靠獨(dú)立學(xué)院自身力量是無法完成全面轉(zhuǎn)設(shè)的，所以政府要在頂層上做好管理，盡快出臺關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的法律法規(guī)，使獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)發(fā)展有法可依，有章可循。但是政府也要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，以獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)的目標(biāo)作為前提，創(chuàng)新監(jiān)管方式，激發(fā)獨(dú)立學(xué)院主體活力，促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院持續(xù)健康發(fā)展。

四、結(jié)語

獨(dú)立學(xué)院作為新時期我國高等教育體制改革出現(xiàn)的一種特殊的辦學(xué)機(jī)制與模式，順應(yīng)了教育體制改革的要求，適時、有序地將獨(dú)立學(xué)院轉(zhuǎn)設(shè)為獨(dú)立建制民辦高校，具有重大意義。