王加銘，劉浩田

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形式的不斷發(fā)展，人們?cè)谙硎芨颖憷⒖茖W(xué)、完善的生活方式的同時(shí)，各種安全問題也應(yīng)運(yùn)而生。校園安全問題來源于“大學(xué)生的安全意識(shí)和校園周邊的復(fù)雜環(huán)境，同時(shí)也包括校園自身管理中的硬件與軟件設(shè)施”[1]。校園安全問題有很多，其中校園交通安全問題隨著社會(huì)車輛的普及以及學(xué)校的開放性日益增強(qiáng)而愈發(fā)突出，這種經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而產(chǎn)生的在物質(zhì)層面與制度層面之間的矛盾，亟待從法律層面予以規(guī)制。

我國高校校內(nèi)交通安全法律規(guī)制存在“自治性強(qiáng)”“體系性弱”的現(xiàn)象，體現(xiàn)為沒有專門的法律規(guī)制對(duì)該領(lǐng)域予以規(guī)范，實(shí)施細(xì)則以高校自主制定為主。“高校校園交通安全”的上位概念是“高校校園交通”，而有關(guān)交通的規(guī)制其實(shí)就隱藏了對(duì)交通安全的規(guī)制要素。不難理解，交通存在的意義便是安全。而作為“高校校園交通安全”上位概念的“校園交通”，其概念范圍大于“高校校園交通”，包含一切校園交通法規(guī)的要素。本文選擇“高校校園交通安全”而非“校園交通”的法規(guī)進(jìn)行匯總評(píng)析，希望通過理論研究，系統(tǒng)而全面地對(duì)我國各位階現(xiàn)有規(guī)制進(jìn)行整體和逐條的評(píng)析，從而為以后的實(shí)證或理論研究提供思路和基礎(chǔ)。

一、高校校內(nèi)交通安全法規(guī)現(xiàn)狀

本文查詢北大法寶，嘗試窮盡我國成文法中的有關(guān)法律規(guī)范。將我國交通類法規(guī)的最上位法《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《道交法》）排在首位開始檢索，相關(guān)檢索結(jié)果如下：

（一）關(guān)鍵詞“校園”并含“交通”

同義詞選項(xiàng)、標(biāo)題選項(xiàng)下，輸入“校園”并含“交通”進(jìn)行查詢，出現(xiàn)4 篇中央法規(guī)、42 篇地方法規(guī)（地方規(guī)范性文件6 篇、地方工作文件34 篇、行政許可批復(fù)2 篇）。經(jīng)過瀏覽，發(fā)現(xiàn)大部分法規(guī)雖然在題目中出現(xiàn)了目標(biāo)詞條，但是內(nèi)容實(shí)際上與本文需要搜集的規(guī)范文本有出入，需要進(jìn)一步細(xì)致篩選出有用的文本。4 篇中央法規(guī)均是“通知”，都是交通運(yùn)輸部等作出的水上安全進(jìn)校園的宣傳活動(dòng)通知。由此可以看出，我國存在通過制定較高位階的法律文本敦促全國各行政主體加強(qiáng)校園交通安全宣傳教育的痕跡。但這些通知生效時(shí)間為2015 年到2017 年，近些年并未有新規(guī)章出臺(tái)。6 篇地方規(guī)范性文件也是有關(guān)加強(qiáng)校園交通安全管理的通知，此類法規(guī)文本是前述中央法規(guī)的下位法。其余規(guī)范性文件也多是地方性的為貫徹上位法或者進(jìn)行宣傳教育工作的通知。

2.關(guān)鍵詞“校園交通”

同義詞選項(xiàng)、全文選項(xiàng)下，輸入“校園交通”進(jìn)行搜索，出現(xiàn)10 篇中央法規(guī)、185 篇地方法規(guī)（地方性法規(guī)1 篇、地方政府規(guī)章1 篇、地方規(guī)范性文件58篇、地方工作文件125 篇），其中失效2 篇，法規(guī)遍布各省。10 篇中央法規(guī)對(duì)于校園交通的規(guī)制、形式均是文本中的單個(gè)法條；地方法規(guī)有些直接以校園交通相關(guān)內(nèi)容為文本題目，有些僅僅在文本內(nèi)的某條涉及。比如地方性法規(guī)只有《廣東省學(xué)校安全條例》1 篇，地方政府規(guī)章只有《湖北省校車安全管理辦法》1 篇，其余的盡管在文本中涉及校園交通的內(nèi)容，但單看題目并不能分辨出與校園交通有關(guān)。

3.關(guān)鍵詞“校內(nèi)交通”

同義詞選項(xiàng)、全文選項(xiàng)下，輸入“校內(nèi)交通”進(jìn)行搜索，出現(xiàn)5篇中央法規(guī)、94篇地方法規(guī)（地方性法規(guī)1篇、地方性規(guī)范文件22篇、地方工作文件67篇、行政許可批復(fù)4篇），其中失效4篇，法規(guī)遍布各省。5篇中央法規(guī)由國務(wù)院有關(guān)部門或部門聯(lián)合發(fā)布工作意見或者通知，其中某單條對(duì)校內(nèi)交通的內(nèi)容有規(guī)定；而地方法規(guī)有些直接以校園交通相關(guān)內(nèi)容為題目，有些僅僅在文本內(nèi)的某條涉及。比如地方性法規(guī)只有《河北省學(xué)校安全條例》1篇，其余的盡管文本涉及校園交通的內(nèi)容，但單看題目并不能分辨出與校園交通有關(guān)。

4.關(guān)鍵詞“學(xué)校安全條例”

文章推測(cè)，應(yīng)該仍存在大量的地方性法規(guī)未能搜集到，故調(diào)整詞條為“學(xué)校安全條例”，結(jié)果出現(xiàn)13 篇地方法規(guī)（8 篇省級(jí)地方性法規(guī)、4 篇設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)、1 篇自治條例和單行條例）。8 篇省級(jí)地方性法規(guī)分別是湖北、廣東、河北、山東、黑龍江、云南、遼寧，省份遍布我國各個(gè)方位，具有代表意義。調(diào)整詞條為“安全管理辦法”，出現(xiàn)大量關(guān)于“校車安全管理辦法”的法律文本，故直接搜索“校車安全管理辦法”，有地方政府規(guī)章7 篇，涉及寧夏、山東、湖北3 省及沈陽、西安2 市。

5.校園安全管理辦法

本文搜集整理部分高校自主制定的有關(guān)校園安全的管理辦法，進(jìn)行閱覽、整理、研究，試圖發(fā)現(xiàn)各高校目前自主制定相關(guān)主題規(guī)范的邏輯。選取各高校規(guī)范樣本的標(biāo)準(zhǔn)是：其一，在全國范圍內(nèi)盡可能廣地選取樣本；其二，選取樣本學(xué)校的整體實(shí)力應(yīng)盡可能包含各梯度；其三，選取樣本的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容應(yīng)具有代表性、特點(diǎn)性。故研究者選定重慶、上海各一所高校的安全管理辦法進(jìn)行研究。

二、高校校內(nèi)交通安全法規(guī)存在的問題

（一）體系化程度欠缺

體系化指向的是高校校內(nèi)安全法規(guī)“組合而形成的一個(gè)呈現(xiàn)體系化的有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一整體”[2]，“不是機(jī)械、混亂地堆積在一起，而是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類組合?！?/p>

1.各個(gè)省份的地方性法規(guī)

總則部分各省均只概括性地對(duì)交通安全作了規(guī)定，表現(xiàn)為明確相關(guān)主體如交通運(yùn)輸部門、公安部門負(fù)有維持交通安全等職責(zé)。

針對(duì)學(xué)校安全保障職責(zé)，相關(guān)規(guī)定主要如下：其一，各省均規(guī)定了高校校園門前地面相關(guān)標(biāo)志、設(shè)施的設(shè)置義務(wù)以及沒有行人過街設(shè)施的措施等；其二，各省均規(guī)定了公安機(jī)關(guān)等主體職責(zé)；其三，各省均規(guī)定了校外車輛進(jìn)校之義務(wù)以及事故發(fā)生處理義務(wù)；其四，各省均規(guī)定了學(xué)校與公安機(jī)關(guān)合作保障的情形。

針對(duì)學(xué)校安全管理職責(zé)，相關(guān)規(guī)定主要如下：其一，各省均規(guī)定了學(xué)校組織活動(dòng)之職責(zé)；其二，各省均規(guī)定了學(xué)校安全教育義務(wù)；其三，各省均規(guī)定了校車管理相關(guān)事項(xiàng)，但河北省若干次出現(xiàn)了“校車安全條例”，該省著重強(qiáng)調(diào)校車安全的相關(guān)事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)應(yīng)有的職責(zé)；其四，各省均規(guī)定了校車等駕駛工具操控人的資格問題。綜上，各省大同小異地規(guī)定了學(xué)校組織活動(dòng)、安全教育的職責(zé)，以及校車的標(biāo)準(zhǔn)、駕駛員等主要內(nèi)容。

2.各個(gè)省份的學(xué)校安全條例

各個(gè)省份的學(xué)校安全條例主要規(guī)定了總則、學(xué)校安全保障職責(zé)、學(xué)校安全管理職責(zé)、事故處理、法律責(zé)任、附則。

總則規(guī)定了制定本規(guī)范的法律根據(jù)，一些基本概念、基本原則以及縣級(jí)以上人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及各級(jí)政府部門、社會(huì)組織、學(xué)校、學(xué)生、新聞媒體等主體的義務(wù)?？倓t的特點(diǎn)是，隨著文本生效、修改時(shí)間的向后推移，對(duì)主體的種類規(guī)定得越全面?！皩W(xué)校安全保障職責(zé)”部分主要是規(guī)定具有學(xué)校安全保障職責(zé)的行政部門、社會(huì)機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)等主體的職責(zé)，不同省份的條例表現(xiàn)為不同的規(guī)定方式?！皩W(xué)校安全管理職責(zé)”部分主要規(guī)定了學(xué)校、學(xué)生、未成年監(jiān)護(hù)人等校內(nèi)人員、主體應(yīng)具有的職責(zé)等問題，這一部分不同的省份同樣略有差別?！笆鹿侍幚怼辈糠忠?guī)定了安全事故、自然災(zāi)害、校園霸凌等事故處理的解決機(jī)制。“法律責(zé)任”則規(guī)定了違反本條例產(chǎn)生的法律后果。

（二）立法的約束性不足

立法的約束性指向的是上位立法的約束，是一種“積極的與正面的控制”[3]，強(qiáng)調(diào)通過上位立法實(shí)現(xiàn)對(duì)下位立法的規(guī)范指引。

1.《道交法》的概括性適用

《道交法》第119 條第1 款規(guī)定：“‘道路’，是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會(huì)機(jī)動(dòng)車通行的地方，包括廣場(chǎng)、公共停車場(chǎng)等用于公眾通行的場(chǎng)所?！庇纱丝梢钥闯?，《道交法》調(diào)整范圍包括高校校園內(nèi)，《道交法》為高校校內(nèi)交通安全法律規(guī)制的上位法。

《道路交通事故處理程序規(guī)定》因《道交法》對(duì)高校內(nèi)交通的適用而當(dāng)然地也適用。高校校園內(nèi)發(fā)生交通事故，其處理程序完全適用于此程序規(guī)定。高校對(duì)于交通事故的處理屬于突發(fā)事件與事后追責(zé)的范疇，而對(duì)此如何預(yù)防或減少事后傷害才是值得關(guān)注的地方?！兜缆方煌ㄊ鹿侍幚沓绦蛞?guī)定》作為部門規(guī)章，位階較高，對(duì)處理高校校內(nèi)交通事故具有指導(dǎo)作用，但仍應(yīng)與校外公共交通處理思路有所區(qū)別，將重心放在分析更低位階、相關(guān)度更高的規(guī)范才能更深入了解我國目前對(duì)校內(nèi)交通安全問題的規(guī)制情況。

2.下位地方立法的簡(jiǎn)化規(guī)定

在地方立法中，長(zhǎng)陽土家族自治縣的條例最明顯的特點(diǎn)是對(duì)公安機(jī)關(guān)的職責(zé)作了大量簡(jiǎn)化，以往以公安機(jī)關(guān)作主語的條款被省略；昆明市的條例較為簡(jiǎn)略，沒有分章節(jié)且只有22 條；寧波市的條例在規(guī)模和體系上更接近省級(jí)條例的水準(zhǔn)。省級(jí)條例作為市級(jí)條例的上位法，具有更抽象、更普遍、更全面的特點(diǎn)。首先，在條款數(shù)量上，省級(jí)的條款數(shù)量明顯要多于市級(jí)。其次，在立法的全面性上，省級(jí)條例比市級(jí)條例更加全面，體系更為科學(xué)。最后，省級(jí)條例數(shù)量比市級(jí)條例數(shù)量多，但這顯然與慣常的情形不符。由于我國單一制的政體和中國特色的大陸法系法制體系，省級(jí)條例的數(shù)量應(yīng)該少于地市一級(jí)的數(shù)量，內(nèi)容上地市一級(jí)的細(xì)致程度也應(yīng)該比省一級(jí)更深，更具有地方治理特色。但目前這一現(xiàn)象是相反的。

（三）部分規(guī)范的可操作性不強(qiáng)

可操作性是指條款在適用的過程中必須“程序清晰”[4]，要求規(guī)范條款在適用過程中必須清晰、明確、具體，不存在矛盾。通過考察部分學(xué)校的校內(nèi)規(guī)范，發(fā)現(xiàn)存在可操作性不強(qiáng)的問題，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.規(guī)范較為籠統(tǒng)

重慶大學(xué)將文件內(nèi)容分為總則、車輛分類、智能卡分類三章，上海理工大學(xué)將文件內(nèi)容分為總則、管理機(jī)構(gòu)、車輛管理、違規(guī)處罰、附則五章，西安電子科技大學(xué)將文件內(nèi)容分為總則、車輛認(rèn)證范圍、車輛認(rèn)證流程及方法、車輛停放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及權(quán)限管理、學(xué)校各門口通行規(guī)定、車輛行駛及停放要求、車輛違規(guī)處理、其他八章。各個(gè)學(xué)校關(guān)于校園交通的規(guī)定或辦法雖然有所差異，但只是側(cè)重點(diǎn)有所不同，在規(guī)定的內(nèi)容上必要的種類都有所涉及。

2.規(guī)范過于簡(jiǎn)單

上海理工大學(xué)以對(duì)學(xué)校保衛(wèi)處的職責(zé)規(guī)范作為整篇文本內(nèi)容的主線。西安電子科技大學(xué)的規(guī)定相對(duì)最為詳細(xì)，總則規(guī)定了基本原則，體現(xiàn)出科學(xué)的規(guī)范體系特征，在其后的規(guī)定中，對(duì)有關(guān)車輛的各方面規(guī)范均作了較為詳細(xì)的規(guī)定，但仍存在漏洞，如依照一輛車的屬性、認(rèn)證流程與方法、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、罰款情形等邏輯順序制定規(guī)范，內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，很多具體調(diào)控都只是簡(jiǎn)略規(guī)定?？傮w上看，各個(gè)學(xué)校的校內(nèi)規(guī)范其實(shí)都是圍繞著校園交通安全問題的主要矛盾制定的，因?yàn)樾@交通的大多數(shù)情形是校外車輛與校內(nèi)交通管理的矛盾，需要建立與此有關(guān)的制度，并明確各主體權(quán)責(zé)，確定懲罰標(biāo)準(zhǔn)。只有校園交通安全的管理辦法建立起來后，才能形成較為完整的高校校內(nèi)交通安全體系。

三、高校校內(nèi)交通安全法規(guī)完善路徑

（一）充實(shí)高校校園安全“立法體系”

“高校校內(nèi)交通安全”的上位概念是“校園安全”，高校校內(nèi)交通安全固然重要，但是從我國的實(shí)際情況出發(fā)，將其作為單獨(dú)領(lǐng)域去進(jìn)行高位階立法，是不妥當(dāng)?shù)?。其一，用法律?guī)范調(diào)整的社會(huì)關(guān)系僅僅是部分社會(huì)關(guān)系，被法律關(guān)系所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系也可以被其他方式調(diào)整（比如政策、宗教、道德）。其二，將某一方面的社會(huì)關(guān)系細(xì)化為已知的法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的類型，有助于界定這一社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)，從而減少重復(fù)立法。其三，即便適合用法律規(guī)范調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，被以哪種形式的法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整、法律規(guī)范規(guī)制的程度和界限是多少，也有很多值得考慮的地方。其四，從現(xiàn)有規(guī)制框架體系之下進(jìn)行完善和有限度地突破，是解決校園交通安全問題立法最有效、最現(xiàn)實(shí)的做法。因此，筆者認(rèn)為不必將高校校園交通安全作為著重視角進(jìn)行立法，而是應(yīng)該完善“學(xué)校安全”方面的立法，進(jìn)而解決本篇所要解決的問題。

要從法律規(guī)制角度解決高校校園交通安全問題，一是完善上位法，二是完善下位法，或者說一是完善硬法，二是指導(dǎo)軟法。兩者思路不同。從上位法來講，校園交通的主要規(guī)范形式是中央層級(jí)的關(guān)于道路交通的立法如《中華人民共和國道路交通安全法》，以及省市一級(jí)的校園安全立法如某省校園安全條例和地市一級(jí)的其他規(guī)范文本中關(guān)于校園交通的單個(gè)條款或章節(jié)。完善校園安全相關(guān)法律體系進(jìn)而完善校園交通問題是最符合現(xiàn)實(shí)的思路。從下位法來說，校園交通的主要規(guī)范形式是各個(gè)高校自主制定的軟法規(guī)范，各高校往往單獨(dú)制定以校園交通為主題的管理辦法。這一層次規(guī)范的制定權(quán)歸屬于各高校，從而使各高校能夠根據(jù)自身情況做出最“因地制宜”的辦法。

（二）發(fā)揮上位立法的引領(lǐng)和羈束作用

一般而言，在上位立法的引領(lǐng)下，系統(tǒng)構(gòu)建下位立法實(shí)現(xiàn)法律控制的手段最為有效，這一領(lǐng)域的規(guī)制在目前看來，下位法的時(shí)效、效用都最佳，而上位法的概括性是根深蒂固的。因此解決的方式一是對(duì)高校自主制定的校園交通管理辦法予以規(guī)范，通過上位法的形式體現(xiàn)出來；二是通過敦促制定和完善軟法規(guī)范從而將上位法的原則和規(guī)則予以貫徹。由于軟法規(guī)制具有自治性強(qiáng)、位階低、規(guī)制范圍和效果佳的特點(diǎn)，因此軟法規(guī)制的制定應(yīng)該“有法可依時(shí)必依，無法可依時(shí)借鑒，依法時(shí)盡量全面”。

（三）綜合運(yùn)用法律規(guī)范和“軟法”規(guī)范

首先，各高校在歸屬上同屬于教育部門主管，但是其校園交通安全的保障職責(zé)仍有很大一部分來源于社會(huì)及當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)與其他政府部門等的協(xié)助，這就對(duì)我國相關(guān)領(lǐng)域的立法有所啟示。其次，校園交通安全發(fā)展正處于國家相關(guān)法律法規(guī)未完善的時(shí)期，因此，在校園交通安全規(guī)范統(tǒng)一的初期，應(yīng)由政府監(jiān)管規(guī)范為主，高校自我監(jiān)督為輔，校園交通安全應(yīng)具有更強(qiáng)的規(guī)范性，要合理配置一個(gè)由政府與高校共同參與的法律規(guī)制體制。分析過去的經(jīng)驗(yàn)，立足現(xiàn)實(shí)，要構(gòu)建一個(gè)合理有效的校園交通安全規(guī)范模式，就要配備完備的法律體系、全國統(tǒng)一的校園交通標(biāo)準(zhǔn)、明確政府—高校監(jiān)管模式、有效接軌的社會(huì)交通運(yùn)輸行業(yè)與校園交通系統(tǒng)、互通的校園交通安全信息共享平臺(tái)。在以上思路的引導(dǎo)下，在具體的實(shí)施中，仍然需要與之相關(guān)各方的努力，才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。政府在其中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在各高校監(jiān)督模式體系之下，探尋我國校園交通安全法律規(guī)制的合理途徑，完善校園交通安全標(biāo)準(zhǔn)，通過立法來“理順高校校園交通管理體制”[5]。

（四）增強(qiáng)規(guī)范的可操作性

針對(duì)相關(guān)規(guī)范暴露出的原則化、簡(jiǎn)單化問題，需保證法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)的完整，保證立法語言的嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范。一方面，保證法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)的完整性。對(duì)于法律規(guī)范結(jié)構(gòu)完整性的實(shí)現(xiàn)，主要是強(qiáng)調(diào)“法律規(guī)范具有明確性、肯定性，法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)具有完整性”[6]，針對(duì)目前高校校內(nèi)交通法規(guī)相關(guān)規(guī)范中內(nèi)容不明確、簡(jiǎn)單化、邏輯結(jié)構(gòu)模糊等問題，必須予以充實(shí)，具體完善路徑主要有以下三個(gè)方面：其一是相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)在條文中盡量避免過多地規(guī)定原則性條款，即使使用了原則性條款，也要以列舉的形式對(duì)原則性條款進(jìn)行具體的操作設(shè)定，即實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)立法；其二是相關(guān)立法中要盡量明確法律規(guī)范所包含的完整的法律規(guī)則，并對(duì)法律規(guī)范涉及的適用前提、操作準(zhǔn)則、法律責(zé)任予以明確；其二是保證立法語言的嚴(yán)謹(jǐn)和規(guī)范?！傲⒎ㄕZ言文字不僅比一般的語言文字要嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、簡(jiǎn)潔、通俗、明確，而且它也是所有法的語言文字中最為嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、簡(jiǎn)潔、通俗、明確的一種語言文字”[6]。立法語言規(guī)制直接決定著條文的嚴(yán)密性。未來在制定、修正相關(guān)法規(guī)時(shí)，要特別注意立法語義的規(guī)范性，這就需要“提高立法人員素質(zhì)，建立穩(wěn)定的專業(yè)化隊(duì)伍”[7]，可以定期對(duì)立法人員進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)在立法時(shí)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮立法專家參與立法的功能，必要時(shí)組織專門的調(diào)研、評(píng)估、論證。

四、結(jié)語

文章立足于理論分析，通過法釋義學(xué)、規(guī)范分析等方法，對(duì)高校校內(nèi)交通安全法規(guī)予以整體性分析，但從解決實(shí)際問題的角度出發(fā)，單純對(duì)我國高校校內(nèi)交通法規(guī)制進(jìn)行改革，并不能從根本上決解問題，而相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展與規(guī)制似乎更加重要。在交通領(lǐng)域，加強(qiáng)學(xué)校交通安全設(shè)施的硬件水平或者健全學(xué)校交通安全管理機(jī)制，比單純從法律制度構(gòu)架上進(jìn)行規(guī)制更加有效。畢竟法律歸根結(jié)底是由物質(zhì)文化基礎(chǔ)決定的，發(fā)展經(jīng)濟(jì)需要最先進(jìn)的交通運(yùn)輸設(shè)備，當(dāng)資源極大豐富的時(shí)候，交通安全問題似乎就能迎刃而解。