唐 鈺

一、問題的提出

國家監(jiān)察體制的改革意味著我國的反腐敗工作進入了全新的階段，原本隸屬檢察機關的反貪反瀆職能轉由監(jiān)察機關享有，職務犯罪案件偵辦職能的轉換，也帶來了監(jiān)檢銜接的問題。有學者指出，《監(jiān)察法》頒布后監(jiān)察權的性質、監(jiān)察法的規(guī)范設置等前置性問題已經(jīng)不是最重要的問題，至少不是當下必須解決的問題。而關于監(jiān)察規(guī)則的適用，監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接問題，才是當前急需關注的問題[1]。2018 年《刑事訴訟法》再次進行了修改，從檢察機關提前介入、強制措施的銜接等方面對監(jiān)察調查與刑事訴訟的銜接進行了規(guī)定。

修改后的《刑事訴訟法》第170 條第1 款規(guī)定，對于監(jiān)察機關移送起訴的案件，檢察機關審查后認為需要進行證據(jù)補充的，應當退回補充調查，在必要的情況下可以自行補充偵查。這一規(guī)定體現(xiàn)了立法者在監(jiān)察體制改革后，在監(jiān)檢銜接的難題中如何進行證據(jù)補充所進行的努力。早在《刑事訴訟法》修改之前，以上規(guī)定已經(jīng)在《監(jiān)察法》第47 條出現(xiàn)，并且在以上規(guī)定之外，還對退回補充調查的次數(shù)及時間等進行了限制。隨后出版的《監(jiān)察法釋義》也對自行補充偵查的適用情形進行了說明，2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》照搬了該釋義中自行補充偵查的適用情形。至此，監(jiān)察調查案件證據(jù)補充模式正式確立并相對完善。

根據(jù)上述法律規(guī)定，對于需要證據(jù)補充的職務犯罪案件，立法賦予了檢察機關兩種選擇，即退回補充調查或者自行補充偵查，并且相較于自行補充偵查來說，退回補充調查具有優(yōu)先性，后者只有在存在必要時才適用。這種模式并不陌生。按照既往的證據(jù)補充模式，對于公安機關偵辦的案件，若檢察機關認為案件證據(jù)存在缺陷，有必要進行證據(jù)補充的，可以選擇退回公安機關補充偵查，也可以采取自行補充偵查的方式進行?？梢钥闯?，《刑事訴訟法》第170條設立的證據(jù)補充模式，雖然有不同之處，但實質上是參照公安機關偵辦案件的證據(jù)補充模式來設立的，屬于同一種制度框架，即“自補或退補”。

這種“新舊并存”的證據(jù)補充模式，引起了學者們的諸多探討。有學者認為立法者賦予檢察機關退補（自補）權是為了實現(xiàn)對監(jiān)察機關的監(jiān)督[2]；有學者認為證據(jù)補充模式的存在是檢察機關制約監(jiān)察機關的體現(xiàn)[3]；另有論者避開了這一問題，從實踐分析退回補充調查和自行補充偵查的不足，進一步提出立法應當對二者的適用情形進行完善[4]。學者們對于該證據(jù)補充模式多是在研究監(jiān)檢兩機關如何銜接時進行簡單的討論，文章也更多地涉及強制措施的銜接、檢察機關提前介入等。雖有少數(shù)學者對證據(jù)補充模式的理論和實踐問題進行了單獨研究，但在界定證據(jù)補充模式的性質時都將其看成是檢察機關對監(jiān)察機關的監(jiān)督[5]，不能正確認識到其制約性質，從而無法真正有效地解決實踐中監(jiān)檢機關在證據(jù)補充模式中的銜接問題。

立法者設立該證據(jù)補充模式，目的在于解決刑事訴訟與監(jiān)察調查程序的銜接問題。但是也帶來了一些問題：證據(jù)補充模式的性質是什么？它對監(jiān)察機關起到的是監(jiān)督作用還是制約作用？監(jiān)察機關與檢察機關在退回補充調查和自行補充偵查中如何銜接？本文將對這些問題的理論基礎和實踐問題進行探討。

二、證據(jù)補充模式的性質

“退補或自補”的證據(jù)補充模式設立以來，學界對其屬于檢察機關的監(jiān)督職能還是制約功能產(chǎn)生了分歧。有學者認為，證據(jù)補充決定是檢察機關行使監(jiān)督職能的體現(xiàn)[6]。檢察機關是法律監(jiān)督機關，有權監(jiān)督一切訴訟活動，監(jiān)察調查案件也應當屬于被監(jiān)督的范圍，故證據(jù)補充決定是對監(jiān)察調查活動的監(jiān)督[7]。這種觀點錯誤地把監(jiān)察調查納入訴訟活動的范圍，實際上監(jiān)察調查并不屬于訴訟活動，不受刑事訴訟法規(guī)制。

（一）證據(jù)補充決定依附于審查起訴權

檢察機關對案件審查后，可以作出起訴、不起訴決定以及介于二者之間的證據(jù)補充決定。證據(jù)補充決定依附于檢察機關的審查起訴權，它以檢察機關的審查為基礎，對其性質的判斷可以通過對審查起訴權的分析來進行。

審查起訴是對監(jiān)察機關的制約，原因在于監(jiān)察機關與檢察機關二者之間是相互制約關系而不是相互監(jiān)督。

首先，將審查起訴看成是對監(jiān)察機關的監(jiān)督實質上是陷入了“檢察機關是法律監(jiān)督機關”的死角中。從概念上來看，監(jiān)督與制約的區(qū)別在于“監(jiān)督是對辦案的監(jiān)督，而制約是在辦案中制約”。審查起訴是檢察機關在辦理職務犯罪案件中進行的，并不是在監(jiān)察機關辦案過程中以監(jiān)督者的身份對調查活動進行監(jiān)督。并且，審查起訴權并不屬于法律監(jiān)督權的范圍?！度嗣駲z察院組織法》將檢察機關法律監(jiān)督權的行使范圍規(guī)定為訴訟活動和執(zhí)法活動等，而調查活動具有獨立性，并不屬于訴訟活動的范圍。①《人民檢察院組織法》第20 條。同時，法律監(jiān)督的結果為提出檢察建議、抗訴等，審查起訴的結果為起訴、不起訴以及證據(jù)補充，二者并不相同。

其次，立法上否認了審查起訴的監(jiān)督性質。司法對公權力具有制約的功能②習近平主席在2014 年1 月7 日的中央政法工作會議上的講話明確提出司法具有“制約公權”的功能。，憲法與監(jiān)察法將監(jiān)察機關與檢察機關的關系表述為“互相配合、互相制約”③《憲法》第172 條第2 款；《監(jiān)察法》第4 條第2 款。，國家監(jiān)委在相關工作會議上也強調檢察機關與監(jiān)察機關要相互制約，監(jiān)察機關要配合好檢察機關的退回補充調查工作[8],表明了審查起訴是對監(jiān)察調查的制約?！侗O(jiān)察法釋義》中也明確表示審查起訴是制約監(jiān)察機關的方式，實踐中監(jiān)檢機關也形成了互相制衡的關系[9]。審查起訴的監(jiān)督性質并未被承認。

最后，打擊腐敗犯罪的特殊需要否定了同步監(jiān)督的可能性。當前我國反腐斗爭取得壓倒性勝利，但反腐形勢依舊嚴峻，全面從嚴治黨任重道遠。④2018 年12 月31 日召開的中央政治局會議上，習近平主席在作出“反腐敗斗爭取得壓倒性勝利”重大判斷的同時，也明確重申“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，全面從嚴治黨依然任重道遠”。打擊此類犯罪的難度在于證據(jù)收集工作的特殊性與困難性。與普通犯罪不同，職務違法犯罪案件對言詞證據(jù)的依賴性較強，與案件有關的物證或書證等也較難收集和固定，而被調查人具有較強的反調查能力，證據(jù)收集工作往往較難進行。同時，此類犯罪的當事人通常與他人形成利益鏈，為了更高效地打擊腐敗犯罪，防止被調查人和其他相關人員阻礙調查活動的順利進行，調查活動往往秘密進行，立法者也因此沒有賦予檢察機關同步監(jiān)督的權力。

（二）證據(jù)補充決定是對監(jiān)察機關的制約

審查起訴是通過對案件結果的選擇來實現(xiàn)對監(jiān)察機關的制約。作為審查起訴的結果之一，證據(jù)補充決定屬于對監(jiān)察機關的制約是毋庸置疑的。這種制約屬于事后制約，即檢察機關不能介入調查活動對監(jiān)察機關進行監(jiān)督，只能在調查終結并移送審查起訴后，通過對案件結果的選擇即不起訴決定或證據(jù)補充決定來進行制約。

監(jiān)察機關作為政治機關[10]，具有更為強大的公權力。為了避免其自身的腐敗，立法不僅從權力制約方面對監(jiān)察機關權力進行限制，還對其權力監(jiān)督進行了規(guī)范?！侗O(jiān)察法》構建了人大監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合的監(jiān)督體系。人大監(jiān)督表現(xiàn)為向人大作專項工作報告、接受人大的執(zhí)法檢查等；①《監(jiān)察法》第53 條。內(nèi)部監(jiān)督表現(xiàn)為在監(jiān)察機關設立內(nèi)部專門監(jiān)督機構，對監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵守法律的行為進行監(jiān)督，除此之外，下級監(jiān)察機關還受到上級監(jiān)察機關的領導與監(jiān)督；②《監(jiān)察法》第55 條。外部監(jiān)督表現(xiàn)為依法公開信息，接受社會、民主的監(jiān)督。③《監(jiān)察法》第54 條。當前我國反腐工作取得顯著成效，離不開各機關在懲治腐敗中的互相配合，更離不開各機關對監(jiān)察機關的監(jiān)督和制約。

三、監(jiān)檢銜接下證據(jù)補充模式的實踐困境及其成因

立法雖然設置了較理想的權力限制模式，但是從當前的實踐來看，事后制約的方式并沒有充分發(fā)揮其應有的效果。在實踐中，不起訴決定與退回補充調查是最主要的適用方式。然而，退回補充調查雖有所適用，實踐中卻異化成“邊審查邊補充”的模式，極大地削弱其制約作用。自行補充偵查更是沒有適用先例。④根據(jù)《最高人民檢察院工作報告》，2018 年全國檢察機關受理各級監(jiān)委移送職務犯罪16092 人，其中不起訴250 人，退回補充調查1869 人次；2019 年受理各級監(jiān)委移送職務犯罪24234 人，不起訴704 人，退回補充調查7806 人次?？梢钥闯?，不起訴決定以及退回補充調查成為檢察機關制約監(jiān)察機關的主要方式，但是自行補充偵查并未得到適用。立法者設立的證據(jù)補充模式，并未能真正有效地實現(xiàn)其應有的制約作用。

（一）自行補充偵查在實踐中沒有適用先例

在檢察機關具有偵查經(jīng)驗的人員轉隸監(jiān)察機關之前，對于公安機關偵辦的案件需要補充證據(jù)的，檢察機關往往不會采取自行補充偵查的方式進行，自行補充偵查的適用率遠遠低于公安機關補充偵查，甚至在有的地區(qū)，適用退回補充偵查的案件高達數(shù)百件，而適用自行補充偵查的案件卻為零[11]。隨著檢察機關自偵部門的轉隸，檢察機關面臨無偵查人員、無偵查經(jīng)驗等現(xiàn)實問題，自行補充偵查的適用率也更為低下。筆者對A、B、C 三個檢察院調查后發(fā)現(xiàn)，不僅職務犯罪案件沒有自行補充偵查，公安機關移送的也沒有出現(xiàn)過自行補充偵查，自行補充偵查成為了一個空有其名的條款。究其原因，主要有以下幾點：

首先，缺乏偵查經(jīng)驗導致檢察機關拒絕自行補充偵查。原本行使職務犯罪偵查權的檢察機關人員轉隸為監(jiān)察機關工作人員，對案件進行審查起訴的檢察機關工作人員往往不具備偵查的經(jīng)驗，加上職務犯罪人員往往具有復雜的社會關系，反偵查能力較高，加大了檢察機關自行補充偵查的難度。

其次，由于缺乏經(jīng)驗，檢察人員在自行補充偵查時會產(chǎn)生一定的心理負擔。如果自己收集到的證據(jù)與監(jiān)察機關的存在出入，甚至出現(xiàn)監(jiān)察機關調查的證據(jù)表明有罪而經(jīng)過補充后發(fā)現(xiàn)并無犯罪事實的情況，會引起監(jiān)察機關的不滿，所以檢察機關補充偵查的積極性不高。

最后，立法的不完善也導致自行補充偵查并未得到適用。自行補充偵查的具體實施細則并不明確，相關的程序以及法律責任等也無法可依，導致實施較為困難。為了避免因自行補充偵查而陷入被追責的風險，檢察人員可能會拒絕采取這種方式。

（二）退回補充調查相關細節(jié)不完善

退回補充調查的設置賦予了監(jiān)察機關在遺漏證據(jù)時彌補的機會，通過對證據(jù)的補充促使案件符合起訴條件，達到打擊犯罪的目的。但是由于具體操作細則的缺失導致退回補充調查制度的制約功能無法完全有效地發(fā)揮。

2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對退回補充調查后強制措施的銜接等作出了規(guī)定，但是關于退回補充調查的具體情形仍無法律規(guī)定，實踐中也產(chǎn)生了許多困擾檢察機關工作人員的問題，這些問題或多或少地影響到退回補充調查制度的實施。

第一，身份的轉換問題。進入審查起訴階段后，被調查人的身份轉變?yōu)榉缸锵右扇耸俏阌怪靡傻?，但是案件被退回監(jiān)察機關后，其是否應當隨著案件回流到調查階段而變回原來的身份。

第二，強制措施的轉換問題。案件進入審查起訴階段后，被調查人變?yōu)榉缸锵右扇?，可能已被逮捕，如果案件被退補后，是否需要將其一并交由監(jiān)察機關留置。

第三，監(jiān)察人員會見的問題。案件被退補后，犯罪嫌疑人（或被調查人）被采取強制措施時，監(jiān)察人員作為調查人員而非偵查人員，是否能夠憑相關證件直接會見并訊問犯罪嫌疑人（被調查人）。

第四，律師幫助權的問題。被調查人在監(jiān)察調查階段，為了確保案件調查的秘密性，沒有聘請律師進行幫助的權利，而當案件進入退回補充調查時，案件的秘密性是否存在？對于其是否享有律師幫助的權利法律也沒有進行相應的規(guī)定。這些問題不僅對犯罪嫌疑人（被調查人）的權利存在一定的影響，也限制了檢察機關退回補充調查的決定以及監(jiān)察機關證據(jù)補充的展開。

四、監(jiān)檢銜接下證據(jù)補充模式的完善

證據(jù)補充模式的設置，賦予了監(jiān)察機關對瑕疵案件進行彌補的機會。檢察機關和監(jiān)察機關在辦理職務違法犯罪案件中應當遵循互相配合、互相制約的原則，[9]10檢察機關要加強自身能力建設，在審查起訴階段客觀公正地行使權力，不能一味地只配合而不制約。只有真正落實監(jiān)檢兩機關“互相配合、互相制約”的工作原則，才能切實有力地打擊腐敗犯罪，形成良好的政治風氣。證據(jù)補充模式作為制約監(jiān)察機關的途徑之一，對其進行完善是處理好在職務犯罪案件中監(jiān)檢兩機關關系的關鍵。

（一）規(guī)范自行補充偵查的適用情形與機制

作為證據(jù)補充方式之一，自行補充偵查早已存在。《刑事訴訟法》修改之前，檢察機關對于公安機關移送的案件，審查后認為需要進行證據(jù)補充的，可以選擇自行補充偵查，也可以選擇退回補充偵查。在監(jiān)檢銜接下的證據(jù)補充模式中，選擇何種方式進行證據(jù)補充的決定權仍然掌握在檢察機關手里。但是與以往證據(jù)補充模式不同，當監(jiān)察機關調查案件存在需要證據(jù)補充的情況，檢察機關在選擇證據(jù)補充方式時受到一定的限制?！侗O(jiān)察法》與《刑事訴訟法》都對自行補充偵查與退回補充調查的適用順序進行了限制，自行補充偵查只有在“必要時”才能夠適用。

相較于退回補充調查，檢察機關采用自行補充偵查具有一定的優(yōu)勢。首先，檢察機關對于案件證據(jù)存在哪些不足具有較豐富的經(jīng)驗，由其進行補充偵查能夠更為高效地對證據(jù)進行補充，彌補案件在證據(jù)方面的不足，達到起訴的標準。其次，檢察機關參與到證據(jù)補充環(huán)節(jié)，能夠在這一過程中對案件更為了解，從而形成嚴密的證據(jù)鏈條，讓案件能夠經(jīng)受住法律的審判。最后，自行補充偵查能起到核實證據(jù)的作用，而退回補充調查則由于證據(jù)收集主體的同一，會掩蓋過去調查中產(chǎn)生的問題，不能發(fā)揮補充偵查的制約作用。

在規(guī)范自行補充偵查的具體情形上，2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》照搬了《監(jiān)察法釋義》的相關內(nèi)容，對于言詞類證據(jù)存在細節(jié)上的瑕疵，或者物證、書證等需要補充鑒定的，以及通過自行補充偵查更為高效的，可以采取自行補充偵查。①《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百四十四條第一款規(guī)定：“對于監(jiān)察機關移送起訴的案件，具有下列情形之一的，人民檢察院可以自行補充偵查：（一）證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內(nèi)容主要情節(jié)一致，個別情節(jié)不一致的；（二）物證、書證等證據(jù)材料需要補充鑒定的；（三）其他由人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實的情形。”作出如此限制的原因在于：第一，監(jiān)察調查案件具有政治性強、較為敏感等特點[9]214，因此立法者賦予了退回補充調查優(yōu)先地位，對自行補充偵查的限制也是維護監(jiān)察機關是行使國家監(jiān)督權的專責機關地位的體現(xiàn)；第二，此類證據(jù)只是存在輕微的瑕疵，由檢察機關補充偵查不會對案件事實造成實質性影響，且可以避免案件經(jīng)歷復雜的退補程序，使證據(jù)補充更為高效；第三，負責審查起訴的檢察人員即便不具備良好的偵查能力，而此類證據(jù)收集難度較小，如對物證、書證的補充鑒定等只存在程序上的瑕疵，無需具備較強的偵查能力。

上述規(guī)定對檢察機關的自行補充偵查權進行了較大的限制，使得本就遭到冷落的自行補充偵查更難加以適用。雖然在列舉具體的情形后，立法者設置了兜底條款對其他情形進行概括性規(guī)定，但是在兜底條款下，一些問題的重要性往往會被其掩蓋，如當監(jiān)察機關違法收集證據(jù)時是否需要自行補充偵查等，為了避免檢察機關工作人員以沒有明確規(guī)定為由而拒絕自行補充偵查，必須規(guī)范自行補充偵查的適用情形。

第一，監(jiān)察調查人員存在非法取證行為的。2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定存在非法取證行為時，檢察機關可以退回補充調查。但是這種情況下退回補充調查，往往會無功而返，因為監(jiān)察機關不會承認自己存在非法取證的行為，對檢察機關讓其積極收集與自身違反法律程序相關的證據(jù)會產(chǎn)生心理抵制。

第二，監(jiān)察機關推諉塞責，怠于補充調查或者一次退查仍未查清的，沒有二次退回的必要的。這種情況下即使通過退回監(jiān)察機關，也不能達到證據(jù)補充的目的，而采取自行偵查的方式往往能更好地查清案件事實。

（二）完善退回補充調查機制

退回補充調查在證據(jù)補充模式中具有優(yōu)先地位，作為補充證據(jù)的一種方式，具有以下三個特點：第一，補充性。補充調查的目的是為了彌補證據(jù)的漏洞，通過補充證據(jù)材料使得證據(jù)更為充分，具有符合定罪量刑的證據(jù)能力和證明力，從而形成嚴密的證據(jù)體系，能夠承受法院的審判。第二，法定性。這項權力只能由法律規(guī)定，法律也只賦予了檢察機關這一權力，意味著是否退回的決定權掌握在檢察機關手里，其他任何機關都無權行使該權力，同時檢察機關決定退回補充調查也要遵循法律規(guī)定的程序、條件等。第三，逆向性。檢察機關將已經(jīng)調查完畢的案件退回調查機關補充調查，意味著此時案件由公訴階段退回到調查階段，是程序的逆向運行。

退回補充調查適用時，案件倒流至監(jiān)察機關，被調查人或犯罪嫌疑人的羈押時間也會變長，相關的訴訟權利有被侵犯的可能性。2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對退回補充調查的強制措施銜接作出了一些規(guī)定，但實踐中仍存在一些適用難題，厘清以下問題更有利于退回補充調查機制的適用：

第一，案件退補后，犯罪嫌疑人身份沒有變更的必要。監(jiān)察機關將案件移送檢察機關審查起訴后，被調查人的身份轉換為犯罪嫌疑人。退補后若轉換為被調查人，即使案件回流到監(jiān)察機關手里，犯罪嫌疑人的身份也無需再變?yōu)楸徽{查人。

第二，案件退補后，也沒有將犯罪嫌疑人一并交由監(jiān)察機關留置的必要。原因在于在退回補充調查后，犯罪嫌疑人仍應受刑事訴訟法的規(guī)制，既然其身份不存在變更的必要，也就無需轉換關押場所。并且如果將其轉回留置場所，極有可能超出《監(jiān)察法》規(guī)定的六個月的留置時間，不僅導致程序違法，也會侵犯犯罪嫌疑人的權利。

第三，監(jiān)察人員的會見問題。2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第343 條第3 款規(guī)定，退補后犯罪嫌疑人已被采取強制措施的，監(jiān)察人員應當有權在羈押場所會見并訊問犯罪嫌疑人。①《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第二百三十三條第三款規(guī)定：“人民檢察院決定退回補充調查的案件，犯罪嫌疑人已被采取強制措施的，應當將退回補充調查情況書面通知強制措施執(zhí)行機關。監(jiān)察機關需要訊問的，人民檢察院應當予以配合?！睂嵺`中為了能讓監(jiān)察人員順利進行補充調查，檢察機關通過制作提押證，陪同監(jiān)察機關工作人員將犯罪嫌疑人提出來，最后由監(jiān)察人員單獨對犯罪嫌疑人進行會見。這種方式緩解了監(jiān)察人員身份尷尬的局面，但是并不能徹底解決這一問題，應當通過立法明確規(guī)定監(jiān)察人員向強制措施機關出示相關證件材料后，有權直接對犯罪嫌疑人進行訊問。

（三）明確補充調查期間嫌疑人律師幫助權及其限度

監(jiān)察法并未賦予被調查人取得律師幫助的權利，許多學者紛紛對此進行批評，要求賦予律師介入調查階段的權利[12][13]。職務犯罪案件的特殊性要求調查活動的秘密性，而調查活動的秘密性否認了律師介入的可能。

立法者拒絕律師介入的原因在于職務犯罪案件具有特殊性。監(jiān)察機關負責的案件都具有特殊性與復雜性，打擊對象具有很強的反調查能力，并且當事人一般具有復雜的社會關系，與他人形成一定的利益鏈，證據(jù)收集工作也較普通案件更難。為了防止相關人員得知事跡敗露而毀滅證據(jù)或者潛逃，調查工作往往秘密進行，這也是拒絕律師介入的根本原因。許多刑訴法學者將這個問題復雜化，是因為沒有看到任何權利的設置模式都應當根據(jù)實際情況這一事實，實踐中，既不能照搬國外職務犯罪偵查司法審查的模式，也不能硬套我國對待一般刑事犯罪偵查的原有模式，要清醒地認識到監(jiān)委調查不是刑事訴訟法中的偵查，而是政治性機關的特殊調查這一性質，要認識到立法不允許監(jiān)委調查中律師介入的原因和合理性。

根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，當案件移送檢察機關審查起訴時，犯罪嫌疑人有權聘用律師提供幫助，但是當案件被退回監(jiān)察機關補充調查時，律師是否還能介入案件并沒有明確規(guī)定。有學者主張，案件被退回補充調查期間，也應當賦予犯罪嫌疑人律師幫助的權利[14]。本文贊同這一觀點，當案件調查完畢交由檢察機關審查起訴時，當事人的身份轉變?yōu)榉缸锵右扇?，按照刑事訴訟法的相關規(guī)定，案件交由審查起訴后，律師就可以進行閱卷并可以與犯罪嫌疑人會見。也就是說，此時律師可以遵循刑事訴訟法的規(guī)定，對犯罪嫌疑人予以幫助，若在證據(jù)補充階段拒絕律師介入，無疑是一大倒退。因此，在證據(jù)補充階段，應當賦予嫌疑人律師幫助權利。

在賦予律師幫助權時，法律還應當明確律師在補充調查階段只能對案件材料進行書面審查，不能直接介入監(jiān)察機關的補充調查之中。原因在于律師辯護權的行使僅針對公訴審查，而補充調查并不是公訴權的派生，其具有獨立性。在退回補充調查之后，案件回流到調查階段，此時案卷材料掌握在監(jiān)察機關手里，其所進行的補充調查活動仍應當依照《監(jiān)察法》的規(guī)定進行，是行使調查權的表現(xiàn)，具有獨立性，不受《刑事訴訟法》的規(guī)制。案件處于調查程序中，出于對調查活動保密的需要，律師自然不能直接參與其中。

此外，法律還應當對檢察機關告知律師的內(nèi)容以及律師的保密義務作出相應的限制。在退回補充調查方面，法律僅規(guī)定了檢察機關應當告知監(jiān)察機關退補的理由及內(nèi)容等，對律師的保密義務以及檢察機關告知律師的內(nèi)容以及范圍并沒有進行明確規(guī)定。雖然實踐中拒絕律師介入補充調查階段已經(jīng)成為共識，但是考慮到職務犯罪案件的特殊性，法律應當明確規(guī)范律師的保密義務以及檢察機關的告知范圍。

第一，明確檢察機關的告知范圍。法律只規(guī)定了檢察機關對監(jiān)察機關的告知義務，但是針對律師的告知范圍卻并未作出明確規(guī)定。檢察機關在作出證據(jù)補充決定后，應當及時告知律師該決定，但不能透露補充的原因、內(nèi)容等。

第二，明確律師在退回補充調查階段的權利。律師在證據(jù)補充階段，有權會見犯罪嫌疑人、對檢察機關的案卷進行書面查閱，也有權了解案件是否進入證據(jù)補充程序。

第三，賦予律師特殊的保密義務。案件退補后，由監(jiān)察機關補充調查，補充調查活動仍應受到秘密性保護。為了防止對監(jiān)察機關的補充調查活動造成影響，法律應當明確規(guī)定律師具有特殊的保密義務，不能透露案件情況、證據(jù)內(nèi)容等，也不得向檢察機關或監(jiān)察機關詢問退補的情況、內(nèi)容等。

（四）堅持監(jiān)檢機關相互制約的原則

“打鐵必須自身硬”，黨的十八大以來，習近平總書記一直強調“誰來監(jiān)督紀委”的問題[15]。作為懲治腐敗瀆職行為的監(jiān)察機關，立法者賦予其強大的政治地位和較高的權力，同時為了避免監(jiān)察機關由于自身權力過大而產(chǎn)生濫用權力的情況，立法者從內(nèi)部與外部兩方面對監(jiān)察機關的權力進行了相應的限制。

為了解決自我監(jiān)督的問題，防止監(jiān)督者自身就是腐敗者現(xiàn)象的發(fā)生，監(jiān)察機關在其內(nèi)部設立了專門的監(jiān)督機構，對監(jiān)察人員的執(zhí)紀執(zhí)法情況進行監(jiān)督。同時，通過對調查、審查等權力的分散來防止權力的集中及濫用。外部制約則表現(xiàn)為與其他國家機關的關系。檢察機關對監(jiān)察機關的制約表現(xiàn)在審查起訴中。案件經(jīng)過審查后，無非有三種結果：起訴、不起訴以及證據(jù)補充。

近兩年來，不起訴決定很好地達到了制約監(jiān)察機關的效果，①根據(jù)《最高人民檢察院工作報告》，2018 年全國檢察機關共受理監(jiān)委移送職務犯罪16092 人，其中不起訴250 人；2019 年受理各級監(jiān)委移送職務犯罪24234 人，其中不起訴704 人，不起訴率同比增長1.1 個百分點。但是證據(jù)補充決定并沒有得到良好的實施。退回補充調查作為制約的主要方式之一，在實踐中卻異化成“邊補充邊審查”的模式，自行補充偵查難以適用的情況，極大地限制了檢察機關的制約能力。

立法者設置證據(jù)補充模式的本意是讓存在缺漏的案件得到彌補的機會，同時為檢察機關制約監(jiān)察機關提供一種方式。監(jiān)察機關在面對案件可能面臨不起訴或者被退補的風險時，在調查過程中會更盡心盡力，使案件能夠順利通過審查進入法院審判。

檢察機關應當加強自身的能力建設，在反腐工作中不僅要相互配合，還要遵循相互制約的原則。要發(fā)揮好證據(jù)補充決定的制約作用，對于應當作出證據(jù)補充決定的案件，該自行補充偵查的自行補充偵查。對于應當退補的案件，不能為了降低“案-件比”而當退不退，這種人為控制下的“案-件比”，不僅違反了法律規(guī)定的程序，而且也不是檢察機關辦案質量的真正體現(xiàn)。

檢察機關必須堅守“互相配合、互相制約”的工作原則，提高自身的能力與水平，發(fā)揮審查起訴階段自身對監(jiān)察機關的制約能力，完善案件證據(jù)鏈，促使進入法院案件的公訴“訴得起、判得下”，這樣才能真正地在與監(jiān)察機關的相互配合中有效打擊職務違法犯罪。

五、結語

證據(jù)補充決定是檢察機關制約監(jiān)察機關的具體方式。在實踐中，不起訴決定已經(jīng)發(fā)揮了其應有的制約作用。但是立法上相關細節(jié)的不完善以及退回補充調查在實踐中異化成“邊審查邊補充”等模式導致退回補充調查的制約功能并不能完全有效地發(fā)揮，而自行補充偵查在實踐中少有適用的先例。充分發(fā)揮證據(jù)補充模式的制約功能，必須通過法律來完善證據(jù)補充模式。

首先，規(guī)范自行補充偵查的適用情形。除現(xiàn)有的三種情形外，還應增加以下兩種情形：第一，監(jiān)察機關存在非法取證的行為或者可能的；第二，監(jiān)察機關怠于補充調查或者退回補充調查后仍然事實不清，沒有退回必要的。

其次，明確退回監(jiān)察機關補充調查的案件，犯罪嫌疑人身份、相關強制措施不變，賦予監(jiān)察人員直接會見并訊問犯罪嫌疑人的權利。

再次，賦予犯罪嫌疑人律師幫助的權利。如在《刑事訴訟法》第170 條第1 款后增加一款“案件被退回補充調查或者檢察機關自行補充偵查的，犯罪嫌疑人有權委托律師提供幫助?！?/p>

最后，明確檢察機關的告知范圍以及律師的特殊保密義務。檢察機關作出證據(jù)補充決定后應當告知律師，但不得向律師透露補充的理由、需要補充的證據(jù)材料及內(nèi)容等；律師不得透露與案件有關的信息，不得參與、過問監(jiān)察機關的退回補充調查活動。