●趙子豪

（北京警察學(xué)院，北京102202）

生態(tài)補(bǔ)償制度是用于防止生態(tài)環(huán)境破壞及促進(jìn)生態(tài)功能系統(tǒng)良性發(fā)展的法律制度，將從事生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)的工作者作為主要補(bǔ)償對(duì)象，按照一定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補(bǔ)償，以保證生態(tài)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。但隨著生態(tài)建設(shè)進(jìn)程不斷加快，生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題也日益凸顯，如補(bǔ)償主體不明確、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償方式單一以及補(bǔ)償機(jī)制不健全等，要求結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境保護(hù)的實(shí)際情況，制定科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償制度，為生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)建設(shè)提供法律保障。

一、生態(tài)補(bǔ)償制度概述

生態(tài)補(bǔ)償制度主要是指通過(guò)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，對(duì)生態(tài)修復(fù)及環(huán)境污染治理管理范圍內(nèi)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失，按照法律制度相關(guān)要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，以降低個(gè)人或者組織在生態(tài)建設(shè)及保護(hù)中的虧缺，提高生態(tài)建設(shè)效益。一般情況下，生態(tài)補(bǔ)償包括國(guó)家公權(quán)主體、社會(huì)組織在內(nèi)的補(bǔ)償主體和生態(tài)建設(shè)者，管轄區(qū)域內(nèi)地方政府，補(bǔ)償范圍內(nèi)居民，環(huán)保技術(shù)研發(fā)主體，環(huán)保型企業(yè)在內(nèi)的受償主體。在實(shí)際補(bǔ)償管理中，以補(bǔ)償法律制度為準(zhǔn)則，明確生態(tài)補(bǔ)償主體，通過(guò)協(xié)商或者核算成本，采用合理可行的獎(jiǎng)勵(lì)金補(bǔ)償、稅收減免政策補(bǔ)償、項(xiàng)目開發(fā)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)補(bǔ)償方式，并堅(jiān)持補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系化、補(bǔ)償模式多樣化的原則，確保利益受損方能夠得到相應(yīng)的虧損補(bǔ)償或補(bǔ)貼，減少經(jīng)營(yíng)損失，將補(bǔ)償金或者補(bǔ)貼資金用于生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償效果的最大化作用。[1]

二、生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題分析

生態(tài)補(bǔ)償以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的，對(duì)生態(tài)環(huán)境污染治理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、生態(tài)破壞等投入成本或者經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償，通過(guò)采用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。而生態(tài)補(bǔ)償工作的實(shí)施，必須建立完善的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，以法律制度確保生態(tài)功能建設(shè)需要，約束生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。但就目前而言，在生態(tài)補(bǔ)償中還存在許多問(wèn)題有待解決。

（一）生態(tài)補(bǔ)償主體不明確

生態(tài)補(bǔ)償對(duì)象分為補(bǔ)償主體和受償主體。補(bǔ)償主體主要指國(guó)家公權(quán)主體、地方政府及社會(huì)組織，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重的生態(tài)破壞問(wèn)題時(shí)，國(guó)家應(yīng)積極推行補(bǔ)償政策，對(duì)大型生態(tài)修復(fù)工程給予補(bǔ)貼，地方政府應(yīng)對(duì)保護(hù)管理區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)工程進(jìn)行修復(fù)補(bǔ)償，社會(huì)組織通過(guò)多種渠道眾籌生態(tài)補(bǔ)償資金，以保證生態(tài)補(bǔ)償工作有序開展。但由于部分偏遠(yuǎn)地區(qū)受經(jīng)濟(jì)水平的限制，享受不到國(guó)家推行的補(bǔ)償政策，存在生態(tài)補(bǔ)償主體混亂的問(wèn)題，使多數(shù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)者、生態(tài)環(huán)境保護(hù)者無(wú)法獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。

（二）生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低是現(xiàn)階段生態(tài)補(bǔ)償工作難以順利實(shí)施的重要影響因素之一，部分地區(qū)在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，對(duì)水源地居民按照每公頃150元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。因生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，不能彌補(bǔ)投資者及建設(shè)者的經(jīng)濟(jì)損失。

（三）生態(tài)補(bǔ)償方式單一

生態(tài)補(bǔ)償方式可以細(xì)化為政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)龋ㄟ^(guò)多樣生態(tài)補(bǔ)償方法，提高補(bǔ)償效果，降低經(jīng)濟(jì)損失。但部分地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償仍以資金補(bǔ)償為主，忽視了政策補(bǔ)償、人才技術(shù)補(bǔ)償、項(xiàng)目開發(fā)補(bǔ)償?shù)榷喾N補(bǔ)償方式的應(yīng)用，使生態(tài)補(bǔ)償方式過(guò)于單一，無(wú)法發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畲笮в谩2]

（四）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全

生態(tài)補(bǔ)償法律制度確立能夠防止生態(tài)環(huán)境破壞，減少環(huán)境污染問(wèn)題，以免因生態(tài)環(huán)境問(wèn)題影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。在實(shí)際生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，正是缺少以法律為保障的新型生態(tài)補(bǔ)償制度，沒(méi)有可以參考的制度依據(jù)及法律保障，使補(bǔ)償主體及受償主體權(quán)責(zé)不明確，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償工作無(wú)法順利進(jìn)行。

三、完善生態(tài)補(bǔ)償制度的具體措施

（一）明確生態(tài)補(bǔ)償主體及標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償制度建立及實(shí)施必須遵循科學(xué)合理的補(bǔ)償原則，在確立生態(tài)補(bǔ)償制度時(shí)，應(yīng)明確生態(tài)補(bǔ)償主體，按照補(bǔ)償實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，制定可行的補(bǔ)償制度，維護(hù)全體民眾的利益，確保利益平衡，以減少生態(tài)受損方的經(jīng)濟(jì)損失。一方面，要建立扶貧開發(fā)協(xié)同機(jī)制。要求在落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度過(guò)程中，明確生態(tài)補(bǔ)償主體、客體所承擔(dān)的職責(zé)，需要當(dāng)?shù)卣l(fā)揮主體作用，加強(qiáng)財(cái)政資金投入，建設(shè)重點(diǎn)功能區(qū)，完善生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)解決農(nóng)業(yè)種植環(huán)境破壞、重工業(yè)生產(chǎn)污染等問(wèn)題。同時(shí)要求社會(huì)組織共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程建設(shè)，促進(jìn)地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人口之間的平衡，為生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)打好基礎(chǔ)。另一方面，要完善生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。要求省市政府依據(jù)地方生態(tài)環(huán)境及生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，發(fā)布符合生態(tài)建設(shè)的補(bǔ)償條例，在明確生態(tài)補(bǔ)償主客體責(zé)任的基礎(chǔ)上，優(yōu)化考核獎(jiǎng)勵(lì)體系，將生態(tài)補(bǔ)償工作落到實(shí)處，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)發(fā)展。

（二）完善生態(tài)稅收及相關(guān)制度

生態(tài)稅收是構(gòu)成生態(tài)補(bǔ)償法律制度的重要組成元素，主要是指以正規(guī)手段及途徑征收用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的費(fèi)用，以征收生態(tài)稅的方式，減少環(huán)境污染問(wèn)題。加大生態(tài)污染稅征收力度，能夠?qū)ιa(chǎn)企業(yè)起到一定的約束作用，將生產(chǎn)活動(dòng)中產(chǎn)生的環(huán)境污染降到最低。要發(fā)揮生態(tài)稅收的作用，就需要地方政府完善稅收政策，結(jié)合生態(tài)環(huán)境污染程度及生態(tài)建設(shè)的具體情況，制定統(tǒng)一的征稅標(biāo)準(zhǔn)，征收相應(yīng)的環(huán)境污染稅，降低環(huán)境污染率。[3]還應(yīng)健全生態(tài)稅收體系，不斷改革和完善生態(tài)稅收制度，將森林資源、土地資源、水資源等納入生態(tài)稅征收范圍，通過(guò)擴(kuò)大生態(tài)稅征收范圍，進(jìn)一步提高生態(tài)稅收效果，為生態(tài)建設(shè)提供保障。

（三）創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化模式

生態(tài)補(bǔ)償法律制度包括生態(tài)稅收制度、資源稅制度、補(bǔ)償基金制度等，健全和完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度能夠彌補(bǔ)現(xiàn)存法律制度不足，達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)兼顧發(fā)展的目的。在具體實(shí)施中，要結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)及生態(tài)建設(shè)趨向進(jìn)行全面分析，制定符合地區(qū)發(fā)展要求的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，不斷創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化模式，尋找生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)建設(shè)發(fā)展的新契機(jī)。一方面，要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方法，可以從轉(zhuǎn)變地方經(jīng)濟(jì)增值方式入手，將生態(tài)建設(shè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，大力發(fā)展地方特色產(chǎn)業(yè)，如林業(yè)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)等，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素融合，提高生態(tài)建設(shè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為生態(tài)補(bǔ)償工作及生態(tài)建設(shè)創(chuàng)造發(fā)展空間。另一方面，要構(gòu)建市場(chǎng)化模式，明確資源使用權(quán)范圍及排污權(quán)交易界限，促進(jìn)生態(tài)資本化、市場(chǎng)化，加快推進(jìn)生態(tài)建設(shè)。

（四）建立生態(tài)建設(shè)投資融資體制

在推進(jìn)生態(tài)建設(shè)及生態(tài)補(bǔ)償工作中，要求地方政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，注重生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，加大生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政資金投入力度，為生態(tài)補(bǔ)償工作開展提供充足的資金。但僅依靠政府撥款，可能會(huì)出現(xiàn)財(cái)政緊縮情況，需要政府積極引導(dǎo)社會(huì)各組織參與生態(tài)補(bǔ)償投資融資，秉承“誰(shuí)投資、誰(shuí)獲益”以及“政府投入為主，社會(huì)團(tuán)體投資為輔”的原則，鼓勵(lì)全員參與，以獲得更多的生態(tài)補(bǔ)償資金。一方面，應(yīng)做好生態(tài)補(bǔ)償投資融資宣傳工作，運(yùn)用信息技術(shù)建立網(wǎng)絡(luò)宣傳平臺(tái)，利用平臺(tái)發(fā)布與生態(tài)補(bǔ)償投資融資的相關(guān)信息，使更多人了解生態(tài)補(bǔ)償工作內(nèi)容及投資融資優(yōu)勢(shì)，吸引社會(huì)參與。另一方面，要擴(kuò)展生態(tài)補(bǔ)償投資融資渠道，可以通過(guò)推行國(guó)債資金、銀行借貸或者中小企業(yè)投資開發(fā)新項(xiàng)目等形式，開創(chuàng)新的投資融資路徑，形成多元化投資融資格局，保證生態(tài)補(bǔ)償工作順利進(jìn)行。[4]

（五）加大科學(xué)技術(shù)研發(fā)投入力度

地方政府加快推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，必須做好生態(tài)補(bǔ)償工作，構(gòu)建規(guī)范化的生態(tài)補(bǔ)償體系，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將生態(tài)補(bǔ)償納入法律范圍，為生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)建設(shè)提供法律保障。而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畲蠡в?，要求注重科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用，積極引進(jìn)先進(jìn)的環(huán)境污染治理與生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)技術(shù)，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)技術(shù)研發(fā)力度，將科學(xué)技術(shù)合理應(yīng)用于生態(tài)建設(shè)中，通過(guò)新能源技術(shù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)等新技術(shù)的應(yīng)用，提高環(huán)境保護(hù)及生態(tài)建設(shè)效果，為生態(tài)補(bǔ)償工作打好基礎(chǔ)。同時(shí)，完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度，應(yīng)注重理論的指導(dǎo)，依據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)，分析環(huán)境污染問(wèn)題以及生態(tài)資源消耗量，及時(shí)采取相應(yīng)的補(bǔ)償措施，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償效用，推動(dòng)生態(tài)建設(shè)持續(xù)化發(fā)展。

（六）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度立法管理

生態(tài)補(bǔ)償及項(xiàng)目建設(shè)工作開展需要建立科學(xué)合理的制度，以法律制度作為生態(tài)建設(shè)保障，能夠避免許多不必要的問(wèn)題?，F(xiàn)階段完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度應(yīng)從立法環(huán)節(jié)入手，盡快修訂地方生態(tài)項(xiàng)目開發(fā)及重點(diǎn)工程建設(shè)相關(guān)法律條例，將生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境污染治理納入法律范圍內(nèi)，確保生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)建設(shè)工作有法可依。而加強(qiáng)生態(tài)立法，應(yīng)重點(diǎn)把握兩個(gè)立法原則：一是要堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利義務(wù)原則。以“生態(tài)污染者承擔(dān)責(zé)任、投資受益者補(bǔ)償、生態(tài)養(yǎng)護(hù)者受益”為生態(tài)補(bǔ)償權(quán)責(zé)衡量標(biāo)準(zhǔn)，明確生態(tài)補(bǔ)償主客體所享受的利益及應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償效果；二是要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則。貫徹落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念，把地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)聯(lián)系起來(lái)，在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染治理工作，將生態(tài)補(bǔ)償列入立法管理范圍，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償向科學(xué)化、制度化方向發(fā)展。[5]

四、結(jié)語(yǔ)

生態(tài)補(bǔ)償制度是生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的重要保障，通過(guò)建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，約束生態(tài)環(huán)境消費(fèi)，可避免過(guò)度開發(fā)造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染等問(wèn)題。為了激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為，國(guó)家及政府有關(guān)部門一方面可結(jié)合生態(tài)補(bǔ)償中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償法律制度，明確生態(tài)補(bǔ)償主體職責(zé)，按照生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立生態(tài)稅收制度；另一方面依據(jù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，不斷創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方法，加大科技研發(fā)投入，構(gòu)建生態(tài)建設(shè)投資融資體制，擴(kuò)展生態(tài)補(bǔ)償融資渠道。通過(guò)加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法管理，保證立法的科學(xué)性和合理性，可推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度化發(fā)展。