鄭國(guó)萍，王大江，任可心

河北科技師范學(xué)院，河北 秦皇島066004

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)，發(fā)揮基礎(chǔ)先導(dǎo)性作用的京津冀教育協(xié)同也已進(jìn)入全面落實(shí)的攻堅(jiān)階段。京津冀教育協(xié)同涉及從中央到地方的各級(jí)教育行政部門之間的互動(dòng)合作，協(xié)調(diào)運(yùn)行，其教育協(xié)同發(fā)展的地域空間結(jié)構(gòu)需要新型的府際關(guān)系與之耦合。府際關(guān)系是指政府之間在垂直和水平上縱橫交錯(cuò)的關(guān)系以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。[1]（P26～33）府際關(guān)系分析范式強(qiáng)調(diào)研究中央與地方、地方與地方等各級(jí)政府之間的互動(dòng)合作的動(dòng)態(tài)關(guān)系，其同樣適用于研究京津冀教育協(xié)同發(fā)展中的府際關(guān)系的協(xié)調(diào)和優(yōu)化問題。

一、京津冀教育協(xié)同發(fā)展府際關(guān)系的現(xiàn)實(shí)困境

府際關(guān)系是在垂直、平行和斜向上形成的多層次、多維度的府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，體現(xiàn)了各級(jí)政府在縱向、橫向、斜向多維向度上形成的縱橫交叉的復(fù)雜政府關(guān)系形態(tài)。從“向度說”角度，京津冀教育協(xié)同發(fā)展中的教育行政部門之間，同樣包含著縱向、橫向、斜向三種府際關(guān)系形態(tài)，在各向度均存在一定的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）縱向府際的政策執(zhí)行梗阻

縱向府際關(guān)系是指管理不同空間尺度的政府體系間的上下級(jí)隸屬關(guān)系。[2]（P5～6）京津冀教育協(xié)同的縱向府際關(guān)系主要包括中央教育行政部門與京津冀三地教育行政部門之間的關(guān)系。在政府主導(dǎo)模式下，中央與京津冀三省市相關(guān)教育行政部門不斷建章立制，頒布實(shí)施了一系列京津冀教育協(xié)同的政策文件，三地教育機(jī)構(gòu)組成不同的教育聯(lián)盟，為京津冀教育協(xié)同發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)條件與政策支撐。但與此同時(shí)，京津冀教育協(xié)同發(fā)展的縱向府際關(guān)系，遭遇了一系列政策執(zhí)行中的梗阻問題，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

第一，二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政策認(rèn)知的梗阻。京津冀教育協(xié)同主要是政府主導(dǎo)的自上而下的協(xié)同模式，居于主導(dǎo)地位的中央政府及其教育行政部門是政策制定者，居于從屬地位的京津冀各級(jí)教育行政部門是政策執(zhí)行者。由于中央與京津冀地方教育行政部門的行政區(qū)劃級(jí)別差異，在教育協(xié)同的政策制定、體制機(jī)制建設(shè)、信息系統(tǒng)構(gòu)建等方面存在二元結(jié)構(gòu)局面，導(dǎo)致上下級(jí)之間缺乏足夠有效的溝通與協(xié)調(diào)，資源和信息無法在上下機(jī)構(gòu)、部門之間有效流通，形成一個(gè)在體系和結(jié)構(gòu)上相對(duì)封閉的孤島現(xiàn)象。地方教育行政部門對(duì)京津冀教育協(xié)同政策的內(nèi)容缺乏系統(tǒng)理解，對(duì)利益分配缺乏高度認(rèn)同，從而導(dǎo)致政策認(rèn)知梗阻。進(jìn)而對(duì)協(xié)同缺乏自主性，影響京津冀區(qū)域教育協(xié)同發(fā)展局面的真正形成。

第二，職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致政策落實(shí)的梗阻。職責(zé)同構(gòu)是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。[3]（P101～112）縱向府際關(guān)系存在嚴(yán)重的“職責(zé)同構(gòu)”問題，即中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間事權(quán)不明，職責(zé)不專。[4]（P116-120）在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”思想指導(dǎo)下，形成上下級(jí)隸屬的差異化設(shè)置和管理。在京津冀教育府際關(guān)系中，職責(zé)同構(gòu)致使在政策落實(shí)中出現(xiàn)梗阻表征：一是，政策落實(shí)的機(jī)械化。在政策落實(shí)上，由于機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)、政策對(duì)應(yīng)，京津冀地方教育行政部門組織對(duì)政策存在簡(jiǎn)單復(fù)制現(xiàn)象，不能因地制宜，缺少靈活性，從而致使政策與地方教育發(fā)展不匹配，不能夠充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刈陨韮?yōu)勢(shì)以實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，導(dǎo)致教育發(fā)展同質(zhì)化，造成資源浪費(fèi)，在職業(yè)教育、高等教育等領(lǐng)域尤為明顯。二是，政策落實(shí)的敷衍化。地方教育行政部門出于自身利益考慮，在政策落實(shí)過程中會(huì)出現(xiàn)敷衍、虛假和選擇性執(zhí)行，致使某些協(xié)同僅停留于表層，無法落地。由此，京津冀教育協(xié)同產(chǎn)生政府推動(dòng)和學(xué)校自主之間的矛盾，呈現(xiàn)“高呼聲、低動(dòng)力”的局面，使政策執(zhí)行不到位和不徹底。

（二）橫向府際的協(xié)同低效

橫向府際關(guān)系是指同級(jí)政府之間的關(guān)系，主要包括同區(qū)域的各個(gè)同級(jí)別的政府之間、不同區(qū)域的各個(gè)同級(jí)別政府之間的關(guān)系。[5]（P10～13）京津冀教育協(xié)同的橫向府際關(guān)系主要指京津冀三地教育行政部門之間的協(xié)同關(guān)系。由于地方政府始終存在“理性經(jīng)濟(jì)人”特性，京津冀教育協(xié)同中的橫向府際關(guān)系也是一個(gè)尋求利益均衡的過程，呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)博弈的演變過程。在教育協(xié)同過程中，處于利益受損方的地方教育行政部門，會(huì)采取回避的方式使協(xié)同趨于形式或失敗，致使府際之間的博弈陷入“囚徒困境”，從而出現(xiàn)協(xié)同低效率的局面，主要表現(xiàn)為：

第一，京津冀跨地區(qū)教育服務(wù)供給低效。京津冀教育協(xié)同發(fā)展最大障礙，是供給側(cè)提供的教育資源和服務(wù)與需求側(cè)的教育需求在數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)上不相匹配，出現(xiàn)嚴(yán)重的供需關(guān)系矛盾。[6]（P95～100）要加快解決京津冀三地教育配套建設(shè)和教育資源等方面的平衡問題。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，京津冀三地教育資源配置水平在區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部均存在顯著差異。在地方保護(hù)主義觀念制約下，擁有較好教育資源的京津地區(qū)，首先是解決區(qū)域內(nèi)部的資源差距問題，然后再是解決區(qū)域間的資源差距。由于區(qū)域內(nèi)部，如北京市區(qū)與周邊區(qū)縣的資源就存在顯著差距，需要首先進(jìn)行區(qū)域內(nèi)的教育服務(wù)供給。區(qū)域間的教育服務(wù)供給還處于零散的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的狀態(tài)，加之教育服務(wù)供給平臺(tái)尚未真正建立，造成京津冀跨區(qū)域教育服務(wù)供給在數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)上低效的局面。

第二，京津冀跨區(qū)域教育行政部門組織協(xié)調(diào)低效。京津冀教育協(xié)同涉及跨區(qū)域的教育行政部門組織之間的協(xié)調(diào)。當(dāng)今，雖然三地建立了各種協(xié)同組織和聯(lián)盟，但由于多種因素共同作用，京津冀跨區(qū)域教育行政部門組織之間的協(xié)調(diào)合作呈現(xiàn)明顯的低效問題。其一，由于地方保護(hù)主義影響，地方教育行政部門會(huì)因?yàn)樽非罄孀畲蠡纬蛇\(yùn)行中權(quán)力的碎片化，以及服務(wù)功能的裂解性。致使某些協(xié)作交流工作呈現(xiàn)單一化、表面化現(xiàn)象，未能進(jìn)入深層次的人才培養(yǎng)等實(shí)質(zhì)性戰(zhàn)略協(xié)同階段。其二，京津冀教育協(xié)同中對(duì)于教育的結(jié)構(gòu)布局和發(fā)展路徑等缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，制度體制機(jī)制等尚不完善，使橫向協(xié)同處于無序化狀態(tài)。協(xié)同組織機(jī)構(gòu)不健全以及交流合作技術(shù)平臺(tái)水平低下等，使協(xié)同發(fā)展中信息交流不暢與信息資源不對(duì)稱。由此，橫向協(xié)同無法惠及京津冀廣大的各級(jí)各類教育主體，缺乏協(xié)同的可持續(xù)性發(fā)展。

（三）斜向府際的合作乏力

斜向府際關(guān)系是指不同區(qū)域的各類不同級(jí)別政府之間的關(guān)系。[5]京津冀教育協(xié)同發(fā)展的斜向府際關(guān)系主要包括京津冀各教育行政部門與非本區(qū)域的下一級(jí)地方教育行政部門之間的關(guān)系、互不隸屬的京津冀地方下一級(jí)教育行政部門之間的關(guān)系等。當(dāng)前的京津冀教育協(xié)同進(jìn)入關(guān)鍵階段，呈現(xiàn)多元化縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)狀形態(tài)，需要關(guān)注基于斜向視角的京津冀教育協(xié)同中互不統(tǒng)轄的不同層級(jí)之間的府際關(guān)系。目前京津冀教育斜向府際呈現(xiàn)合作乏力表征。

第一，斜向府際合作定位不清。斜向府際關(guān)系通過打破或超越行政級(jí)別的束縛，尋找共同利益的契合點(diǎn)，并以行政契約或者法律的方式達(dá)成共識(shí)，形成和諧共處乃至共治的局面，以達(dá)成軟治理的共贏目標(biāo)。京津冀各級(jí)教育行政部門簽訂了各級(jí)各類教育合作協(xié)議好幾十項(xiàng)。但由于合作定位尚不清晰，忽略各自教育的戰(zhàn)略定位和轉(zhuǎn)型發(fā)展，還未尋找到共同利益的根本契合點(diǎn)，致使合作發(fā)展演變?yōu)閹头鍪桨l(fā)展，忽略自身教育的優(yōu)勢(shì)和特色。

第二，斜向府際合作無序化。目前，在政府主導(dǎo)的同時(shí)，三地的教育合作組織熱情高漲，各種合作聯(lián)盟與協(xié)作組織日益增多。但是，斜向府際教育協(xié)同缺乏上一級(jí)教育行政部門的整體統(tǒng)籌規(guī)劃、參與指導(dǎo)和有效監(jiān)督。目前的各級(jí)各類教育合作多數(shù)以環(huán)京津節(jié)點(diǎn)城市為主，合作呈現(xiàn)零散式、碎片化、無序化的狀態(tài)。

二、京津冀教育協(xié)同發(fā)展府際關(guān)系困境成因

“集體行動(dòng)”作為一種社會(huì)建構(gòu)，是研究當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中各種矛盾和沖突的一個(gè)統(tǒng)攝性概念。京津冀教育協(xié)同發(fā)展作為一種“集體行動(dòng)”，其府際關(guān)系困境的生成因素復(fù)雜，主要包括以下幾方面。

（一）僵化行政區(qū)劃體制的羈絆

由于京津冀所處的特殊區(qū)域環(huán)境以及行政區(qū)劃體制的限制，京津冀三地長(zhǎng)期處于橫向上森嚴(yán)的條塊分割狀態(tài)、縱向上層級(jí)束縛的僵化行政體制，由此形成利益的地區(qū)化和各自為政等現(xiàn)象。地方教育行政部門“理性人”的利己性構(gòu)成行政壁壘，成為京津冀教育協(xié)同發(fā)展的羈絆，也成為制約京津冀三地教育行政部門間協(xié)同的深層次原因，增加了三地跨界治理的難度。

由于京津冀三地僵化行政區(qū)劃體制的羈絆，在京津冀教育協(xié)同發(fā)展的各類政策制定過程中，作為全國(guó)政治文化中心的北京與毗鄰優(yōu)勢(shì)港口的天津，二者擁有各自教育發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，更加關(guān)注本轄區(qū)的當(dāng)前利益，沒有一個(gè)整體的區(qū)域規(guī)劃，缺乏對(duì)于區(qū)域整體利益的協(xié)調(diào)和整合。由此阻礙了人才、教育資源和要素等在區(qū)域間的自由流動(dòng)，形成京津兩地的極化效應(yīng)，阻礙京津冀三地教育協(xié)同發(fā)展。

（二）傳統(tǒng)區(qū)域觀念的錯(cuò)位

由于傳統(tǒng)行政區(qū)域觀念深入人心，京津冀區(qū)域教育協(xié)同大多會(huì)從本轄區(qū)利益出發(fā)制定區(qū)域教育規(guī)劃，而缺乏整體協(xié)同發(fā)展觀念。這種觀念因素的制約，主要表現(xiàn)在京津冀三地自身教育觀念的錯(cuò)位。首先，北京對(duì)于津冀的教育服務(wù)持理所應(yīng)當(dāng)?shù)膽B(tài)度。由于北京的虹吸效應(yīng)，無論在教育資源、人才培養(yǎng)和引進(jìn)上都占據(jù)津冀無法比擬的優(yōu)勢(shì)，對(duì)津冀的服務(wù)習(xí)以為常。在協(xié)同發(fā)展中，也是一種幫扶者的心態(tài)。其次，天津的競(jìng)爭(zhēng)觀念。由于京津的不同城市功能定位，天津通過各種方法和途徑引進(jìn)教育資源來發(fā)展教育，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量，努力縮小與北京的差距。再次，河北的“等靠要”觀念。在長(zhǎng)期服務(wù)京津中，河北一直沒有處理好自主發(fā)展與借力發(fā)展的關(guān)系，更多希望借京津冀教育協(xié)同給予更多的教育資源，借力發(fā)展自身教育，沒有形成自主發(fā)展意識(shí)。京津冀三地發(fā)展觀念的錯(cuò)位，缺少整體協(xié)同發(fā)展觀念，是京津冀區(qū)域教育發(fā)展重要的桎梏，制約著京津冀教育府際關(guān)系的協(xié)調(diào)和整合。

（三）利益結(jié)構(gòu)差異的博弈

府際關(guān)系的本質(zhì)即以權(quán)力配置和利益分配關(guān)系為主導(dǎo)。根據(jù)“理性經(jīng)紀(jì)人”理論，各級(jí)各類教育行政部門除了具有謀求公共利益的利他動(dòng)機(jī)，同時(shí)還具有追求自身地區(qū)利益最大化的利己動(dòng)機(jī)。由此，京津冀教育的府際之間產(chǎn)生利益博弈問題。

一是，中央與京津冀地方教育行政部門之間的利益博弈。在當(dāng)前政治生活中，中央政府作為博弈行動(dòng)的主動(dòng)方，出于疏解首都非核心功能的需要，首先給出了自己的教育疏解策略選擇；而京津冀地方教育行政部門結(jié)合自身的利益訴求，作出應(yīng)對(duì)。二者在博弈中的策略選擇和行動(dòng)存在先后之分。二是，京津冀各級(jí)地方教育行政部門之間的博弈。無論有無行政隸屬關(guān)系的處于橫向和斜向關(guān)系上的地方教育行政部門之間，都只存在“合作”或“不合作”兩種策略的選擇，由此會(huì)出現(xiàn)基于地區(qū)利益最大化而非京津冀利益最大化的最佳選擇。而京津冀教育府際關(guān)系的協(xié)同，最終目的就是使府際間利益博弈走向利益共贏，實(shí)現(xiàn)京津冀教育整體利益和效用的最大化。

（四）教育協(xié)同制度和體制機(jī)制的不健全

通過教育行政部門主導(dǎo)、教育主體自發(fā)組織等各種形式，目前京津冀已建立了一些教育協(xié)同組織，實(shí)現(xiàn)了一些教育資源的共享與交流。但是，從《京津冀教育協(xié)同發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020 年）》等相關(guān)政策文件可知，京津冀教育協(xié)同制度、管理體制與合作機(jī)制等方面尚不完善，是造成縱向府際政策梗阻、橫向府際協(xié)同低效與斜向府際合作乏力的直接原因。

第一，京津冀教育協(xié)同制度不健全，缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性與法治化。表現(xiàn)為：一是，已有的教育協(xié)同制度較為零散，系統(tǒng)性與規(guī)范性有待增強(qiáng)。當(dāng)下的教育協(xié)同仍然處于淺層次、松散狀的合作狀態(tài)，亟待推進(jìn)深層次制度化合作。同時(shí)，教育協(xié)同所必須的制度構(gòu)成，如教育協(xié)同組織協(xié)調(diào)制度、教育協(xié)同司法審查制度、教育協(xié)同法律保障制度、教育協(xié)同行政問責(zé)制度等尚未建構(gòu)。二是，教育協(xié)同制度法治化程度不高。已經(jīng)建構(gòu)的各種教育協(xié)同制度文件呈現(xiàn)出臨時(shí)性、隨意性、應(yīng)對(duì)式等特點(diǎn)，法治化程度亟待加強(qiáng)。第二，京津冀教育協(xié)同的管理體制尚不明晰。目前中央和區(qū)域各層級(jí)教育行政部門的責(zé)任結(jié)構(gòu)與合作方式尚未完全厘清，京津冀教育協(xié)同缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，致使各方的優(yōu)勢(shì)、特點(diǎn)和需求等出現(xiàn)重疊和沖突現(xiàn)象，管理體制尚需進(jìn)一步明晰。第三，京津冀教育府際合作機(jī)制尚待完善。京津冀教育協(xié)同主要靠三地教育行政部門之間進(jìn)行協(xié)同合作，目前尚未構(gòu)建具有權(quán)威性和執(zhí)行力的上一級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有形成區(qū)域協(xié)調(diào)治理機(jī)制，且缺乏長(zhǎng)效保障機(jī)制。

三、京津冀教育協(xié)同的府際關(guān)系協(xié)調(diào)模式構(gòu)建

京津冀教育協(xié)同發(fā)展過程中府際關(guān)系的協(xié)調(diào)和整合是實(shí)現(xiàn)京津冀全方位協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)。京津冀教育協(xié)同應(yīng)以頂層規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、共贏發(fā)展為原則，從組織架構(gòu)、文化重塑、制度建設(shè)、技術(shù)支撐等維度，構(gòu)建一個(gè)高度協(xié)調(diào)、整合和網(wǎng)絡(luò)化的京津冀教育府際關(guān)系協(xié)調(diào)模式，以探尋京津冀教育協(xié)同發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑。

（一）理順多重府際關(guān)系，整體性治理

整體性治理理論的理念包括“協(xié)調(diào)”“整合”和“網(wǎng)絡(luò)化”，其為京津冀教育協(xié)同提供了完整的治理思路和框架。[7]（P32～37）依據(jù)和運(yùn)用整體性治理理論，在橫向、縱向以及斜向三個(gè)向度的多重府際關(guān)系形態(tài)下，構(gòu)建協(xié)同共贏的京津冀教育府際關(guān)系協(xié)調(diào)模式。

第一，構(gòu)建良性的中央與地方的縱向府際關(guān)系。首先，責(zé)權(quán)明確是理順縱向府際關(guān)系的出發(fā)點(diǎn)。京津冀教育協(xié)同是跨行政層級(jí)的區(qū)域協(xié)同，須明確劃分中央與地方教育行政部門的職責(zé)權(quán)限范圍。在國(guó)家層面進(jìn)行頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，建立跨區(qū)域的高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)、統(tǒng)領(lǐng)和監(jiān)督京津冀三地教育協(xié)同發(fā)展工作，逐步推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)。其次，促進(jìn)中央與地方教育行政部門關(guān)系民主化。在重大教育決策出臺(tái)過程中，應(yīng)該充分吸納地方教育行政部門參與，并充分聽取各地方的教育利益訴求。最后，加強(qiáng)中央與地方教育行政部門關(guān)系法制化。應(yīng)將中央與地方的職權(quán)配置和調(diào)整程序進(jìn)一步法制化，使之具有充分的法律保障和約束。

第二，重塑地方教育行政部門間橫向府際關(guān)系。一方面，京津冀教育協(xié)同須充分考慮區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)的教育協(xié)同發(fā)展需求，繼續(xù)完善協(xié)作機(jī)制來促進(jìn)區(qū)域間、區(qū)域內(nèi)的教育協(xié)作與教育資源整合。另一方面，要重建地方教育行政部門間的博弈規(guī)則與合作秩序，形成以開放式制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)的制度合作，通過制度創(chuàng)新吸引教育資源、創(chuàng)新教育技術(shù)、促進(jìn)教育發(fā)展。

第三，加強(qiáng)構(gòu)建教育行政部門間的斜向關(guān)系。教育行政部門應(yīng)在跨界的區(qū)域協(xié)同發(fā)展中起主導(dǎo)作用，充分鼓勵(lì)和引導(dǎo)各級(jí)教育行政部門參與區(qū)域治理，進(jìn)一步深化多中心教育行政部門之間的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)斜向府際關(guān)系治理。同時(shí)，加強(qiáng)公私部門之間的合作，構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，提升區(qū)域教育資源的公共服務(wù)水平、質(zhì)量和效率。

（二）重塑傳統(tǒng)的教育行政文化，協(xié)同共贏

行政文化是公共行政體系的深層結(jié)構(gòu)與精神內(nèi)核。[8]（P83～88）通過轉(zhuǎn)變京津冀教育行政文化觀念，解決僵化行政區(qū)劃體制和傳統(tǒng)區(qū)域觀念問題，以促進(jìn)京津冀教育協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。

第一，打破行政壁壘，重塑傳統(tǒng)的教育行政文化。京津冀教育的協(xié)同發(fā)展不僅要尊重教育發(fā)展規(guī)律，更要尊重區(qū)域發(fā)展規(guī)律。京津冀應(yīng)在觀念、制度和行為等方面，重塑良好健康的教育行政文化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育行政文化創(chuàng)新，由“封閉”型文化向“開放”型文化的轉(zhuǎn)變。作為跨界區(qū)域，京津應(yīng)首先消除行政區(qū)劃思想，革新區(qū)域教育觀念，打破教育行政體制壁壘，主動(dòng)對(duì)接河北。以實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，分級(jí)錯(cuò)位發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域的人才、教育資源、資本的自由流動(dòng)，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域健康、有序地協(xié)同。

第二，樹立協(xié)同共贏的價(jià)值理念，打造利益共同體。思想認(rèn)識(shí)是展開行動(dòng)的基礎(chǔ)與條件，價(jià)值理念決定行動(dòng)方向。作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀教育協(xié)同要基于京津冀區(qū)域整體利益考量，樹立協(xié)同共贏價(jià)值理念，形成利益共同體意識(shí)，由利益轉(zhuǎn)為協(xié)同，使京津冀教育府際之間的博弈走出“囚徒困境”。首先，京津應(yīng)明確自身教育發(fā)展定位，運(yùn)用梯度發(fā)展理論，發(fā)揮京津教育發(fā)展對(duì)河北的涓滴效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)教育的錯(cuò)位發(fā)展和優(yōu)勢(shì)發(fā)展。其次，河北在做好承接疏解非首都核心教育功能的同時(shí)，應(yīng)打破教育發(fā)展中“等靠要”觀念的桎梏，找準(zhǔn)自身在京津冀教育協(xié)同發(fā)展中優(yōu)勢(shì)與定位，積極對(duì)接京津，主動(dòng)轉(zhuǎn)變自身教育發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)教育的跨越式內(nèi)涵發(fā)展。

（三）完善教育協(xié)同制度，創(chuàng)新教育協(xié)同體制機(jī)制

區(qū)域協(xié)同關(guān)鍵在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。京津冀教育協(xié)同應(yīng)在政府主導(dǎo)下，聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新的有機(jī)整體，建立合理清晰的協(xié)同發(fā)展制度，不斷探索創(chuàng)新教育協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制。

第一，以制度建設(shè)為保障。要不斷完善和創(chuàng)新京津冀教育府際合作的政策制度，建構(gòu)起規(guī)范的京津冀教育協(xié)同組織協(xié)調(diào)制度、教育協(xié)同司法審查制度、教育協(xié)同法律保障制度、教育協(xié)同行政問責(zé)制度等一系列制度。探索構(gòu)建基于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、跨越行政區(qū)劃的京津冀教育協(xié)同制度體系，為協(xié)同發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

第二，以體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口。京津冀教育協(xié)同發(fā)展涉及中央、京津冀三地教育行政部門和各級(jí)各類教育主體，是一種跨地區(qū)、跨組織、跨文化的合作創(chuàng)新。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育協(xié)同，關(guān)鍵的突破口在于體制機(jī)制的創(chuàng)新。首先，應(yīng)建立形成三級(jí)教育領(lǐng)導(dǎo)體制：由中央教育行政部門組建的領(lǐng)導(dǎo)小組作為決策層，京津冀教育行政部門聯(lián)席會(huì)議作為協(xié)調(diào)層，京津冀下一級(jí)地方教育行政部門間協(xié)調(diào)會(huì)作為執(zhí)行層，從而構(gòu)建京津冀教育協(xié)同發(fā)展的治理體系。其次，創(chuàng)新京津冀教育區(qū)域協(xié)商合作機(jī)制。基于縱向、橫向和斜向多維度的府際關(guān)系，建立高層次的合作磋商協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全一體化的教育協(xié)同激勵(lì)機(jī)制、利益約束、分享與補(bǔ)償機(jī)制等區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，完善跨區(qū)域教育服務(wù)的供給。

（四）以信息技術(shù)為載體，搭建京津冀教育資源共享平臺(tái)

在“教育+互聯(lián)網(wǎng)”時(shí)代，京津冀教育協(xié)同發(fā)展需突破時(shí)空限制，借助大數(shù)據(jù)、人工智能與虛擬現(xiàn)實(shí)等創(chuàng)新信息技術(shù)，搭建基于區(qū)塊鏈的教育資源共享框架。既能保障資源供給方的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，又能提升教育資源的質(zhì)量，還能擴(kuò)大教育資源的共享范圍。[9]（P114～120）在區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間，實(shí)現(xiàn)資源實(shí)時(shí)共享、教育教學(xué)互動(dòng)和資本要素的自由流動(dòng)，解決京津冀教育公共服務(wù)供給水平低下問題，推動(dòng)京津冀教育協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展。

因此，要把握好各級(jí)各類教育的發(fā)展定位，建立京津冀教育的整體性數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，分階段搭建京津冀教育資源共享平臺(tái)。在基礎(chǔ)教育階段，三地應(yīng)依托各自的地緣優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，構(gòu)建優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)教育資源共享平臺(tái)。在高等教育階段，高校在資源建設(shè)上分工合作，開發(fā)基于不同領(lǐng)域?qū)W科的優(yōu)勢(shì)特色課程，構(gòu)建一流教育資源共享平臺(tái)。在職業(yè)教育階段，構(gòu)建虛擬實(shí)訓(xùn)資源共享平臺(tái)，使職業(yè)教育教學(xué)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)等進(jìn)行跨區(qū)域的融合。在成人教育階段，可以依托三地的開放大學(xué)構(gòu)建具有鮮明地方特色的終身教育資源共享平臺(tái)。

概言之，京津冀教育協(xié)同作為一個(gè)兼具整體性與開放性的有機(jī)協(xié)調(diào)系統(tǒng)，需要構(gòu)建一個(gè)高度協(xié)調(diào)、整合和網(wǎng)絡(luò)化的京津冀教育府際關(guān)系協(xié)調(diào)模式。使京津冀教育從府際沖突走向府際協(xié)同，從府際競(jìng)爭(zhēng)走向府際合作，從府際關(guān)系碎片化走向府際關(guān)系整合化。[10]（P32～34）形成資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏的教育協(xié)同新格局，最終實(shí)現(xiàn)京津冀教育一體化。