楊 旭 徐憶斌

黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)中指出，當今世界正經歷百年未有之大變局，我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期。全球化進程的發(fā)展、國際經濟政治格局的改變、全球治理體系和治理規(guī)則的突破等都為我國帶來了新的挑戰(zhàn)和機遇。同時，我國國內經濟發(fā)展從高速增長階段進入高質量發(fā)展階段，我國進行經濟轉型升級、促進國內產業(yè)向全球價值鏈的中高端發(fā)展的需求日益明顯。國際和國內發(fā)展環(huán)境的變化，都要求我國不斷深化對外開放，建設更高水平開放型經濟新體制。而對外開放高地建設，是國家根據當前國際和國內經濟發(fā)展趨勢，做出的一項重大決策和部署，是建設更高水平開放型經濟體制的一項重要依托載體，是對外開放發(fā)展到新的階段的一種實現模式?！稕Q定》提出，要建設更高水平的開放型經濟新體制，必須實施更大范圍、更寬領域、更深層次的全面開放。根據《決定》的要求，在對外開放高地建設如火如荼的背景下，經濟發(fā)展水平相對落后的內陸地區(qū)如何進一步實現對外開放戰(zhàn)略、如何進一步建立內陸開放型經濟新體制，成為值得思考的問題。對此，本文將研究我國內陸對外開放高地建設的制度構想，進而嘗試探索建設內陸自由貿易港的可行路徑。

一、 中國對外開放高地建設的現狀及存在的問題

(一) 中國對外開放高地建設的現狀

2013年，隨著經濟全球化和世界經濟一體化的趨勢不斷加強，我國面臨深化改革任務和國內經濟轉型的壓力。為主動加快市場經濟體制改革和發(fā)展方式的轉變、全面提升我國開放型經濟水平，我國設立中國(上海)自由貿易試驗區(qū)，并將其作為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”。我國于2014年和2016年對自貿試驗區(qū)進行擴容，又于2018年設立海南自由貿易試驗區(qū)(港)，并在2019年對自貿試驗區(qū)再次進行擴容，經過六年的發(fā)展，我國自貿試驗區(qū)從沿海逐漸推廣到內陸，形成了“1+3+7+1+6”的建設新格局，自貿試驗區(qū)在沿海地區(qū)和內陸地區(qū)的制度創(chuàng)新和經濟拉動方面都取得了一定成果。在制度創(chuàng)新方面，各個自貿試驗區(qū)立足自身戰(zhàn)略定位，充分發(fā)揮各自的區(qū)位、自然資源和產業(yè)基礎等優(yōu)勢，在政府職能轉變、產業(yè)轉型升級、投資開放、金融等領域形成了一批制度改革創(chuàng)新的經驗。如上海自由貿易試驗區(qū)從探索“負面清單”模式、企業(yè)備案制和“一線徹底放開、二線安全高效管住”的創(chuàng)新監(jiān)管模式入手，推動政府管理方式和管理體制改革；(1)參見孫舒寧：《自由貿易試驗區(qū)政府職能轉變評價報告》，載《中國自貿區(qū)發(fā)展報告(2018—2019)》，社會文獻科學出版社2019年版，第26頁。重慶自由貿易試驗區(qū)將深化口岸開放和監(jiān)管制度創(chuàng)新作為突破口，進一步擴大開放、推動貿易深度轉型升級；(2)參見王力、王偉：《自由貿易試驗區(qū)轉型升級評價報告》，載前引①，社會文獻科學出版社書，第45頁。天津自由貿易試驗區(qū)提出金融改革條例，在投融資便利化方面提出了許多創(chuàng)新舉措。

除此之外，海南自由貿易試驗區(qū)(港)的設立標志著我國對外開放戰(zhàn)略進入了新的發(fā)展階段。在第二屆中國國際進口博覽會開幕式上，習近平主席提出“加快推進海南自由貿易港建設、打造開放新高地”，彰顯了新時代我國擴大開放的決心。目前，海南在自由貿易港建設方面取得了階段性成果。在交通運輸方面，海南省逐步構建聯(lián)通世界的交通網絡，據統(tǒng)計，海南省2019年開通國際航線突破一百條，并通過入境免簽等政策進一步方便境外人員自由進出；在外商投資方面，海南出臺了國際投資“單一窗口”建設、簡化外資企業(yè)設立程序等舉措，吸引了越來越多的外國投資者；在便民惠民方面，越來越多涉及旅游、醫(yī)療、教育等領域的利民開放政策和項目在海南落地，惠及海南島內外的游客和市民，為打造海南開放經濟生態(tài)圈奠定了基礎。

(二) 中國對外開放高地建設存在的問題

目前，我國處于經濟發(fā)展的新常態(tài)，這意味著我國經濟增長速度由高速轉變?yōu)橹懈咚?，經濟增長動力由要素與投資驅動轉變?yōu)閯?chuàng)新驅動，經濟結構不斷優(yōu)化升級，經濟、政治、社會建設都呈現出新態(tài)勢。在經濟新常態(tài)的背景下，以創(chuàng)新驅動提升我國參與全球價值鏈分工的競爭能力，以產業(yè)結構優(yōu)化帶動產業(yè)轉型升級，并以此推動更高水平開放型經濟體制的建設，促進經濟的高質量發(fā)展，這是我國應對國際國內新形勢所做的必然選擇。對外開放高地建設，其目的在于通過對外開放和對內改革，以制度創(chuàng)新促進我國的產業(yè)轉型。因此，對外開放高地建設是國家根據當前國際和國內經濟發(fā)展，做出的一項重大的決策和部署，是建設更高水平開放型經濟體制的一項重要依托載體，是對外開放發(fā)展到新的階段的一種實現模式。如前所述，對外開放高地建設在沿海和內陸都取得了階段性成果，但仍然存在一些問題。

1. 內陸區(qū)域開放型經濟發(fā)展不協(xié)調

近年來，內陸開放經濟體制和內陸對外開放高地建設不斷完善，但內陸區(qū)域開放型經濟發(fā)展還不夠協(xié)調。截至2019年，我國內陸地區(qū)設立了7個自由貿易區(qū)，30個綜合保稅區(qū)，17個出口加工區(qū)和2個內陸開放型經濟試驗區(qū)等內陸區(qū)域開放平臺。由于內陸地區(qū)跨區(qū)域治理資源短缺、配套制度滯后、跨區(qū)域治理結構失衡，導致內陸各省(區(qū)市)之間非良性競爭，出現各自為政、產業(yè)結構趨同、治理資源浪費等現象，區(qū)域合作制度方面不協(xié)調的問題突出，影響了內陸區(qū)域開放平臺的發(fā)展，(3)參見汪萌萌：《創(chuàng)新引領內陸開放型經濟高水平發(fā)展的對策研究》，載《創(chuàng)新科技》2019年第7期。進而影響了內陸開放型經濟的發(fā)展。內陸區(qū)域開放型經濟發(fā)展不協(xié)調的主要原因在于內陸開放從頂層推動的改革較少。大部分內陸開放平臺的建設和管理，都主要依靠地方政府的推動和監(jiān)督。在這種情況下，內陸開放型經濟發(fā)展要進行區(qū)域性協(xié)調就存在很大的難度。

2. 內陸地區(qū)產業(yè)轉型程度較低

雖然隨著內陸開放型經濟的發(fā)展，內陸地區(qū)正在加速融入全球生產和國際分工，但內陸地區(qū)的產業(yè)轉型程度較低，仍處于全球價值鏈的底端。首先，內陸地區(qū)經濟發(fā)展與沿海地區(qū)相比更為落后，加工貿易是內陸地區(qū)參與全球經濟的主要方式，而內陸地區(qū)的加工貿易主要依靠土地資源和勞動力等生產要素，且許多出口企業(yè)并未掌握產品的核心科技，導致許多出口產品看起來屬于高科技產品，但實際上附加值較低，進而導致內陸地區(qū)的產業(yè)處于全球價值鏈的底端。產業(yè)低端加上企業(yè)的自主創(chuàng)新能力不足，對內陸地區(qū)的產業(yè)轉型造成了消極影響。其次，內陸地區(qū)開放程度不高也是內陸地區(qū)產業(yè)轉型程度較低的主要原因之一，內陸地區(qū)無法充分利用對外開放制度吸引外資，從而促進相關企業(yè)的技術進步，進一步開拓市場經濟，實現經濟發(fā)展的動能轉換。

3. 內陸地區(qū)區(qū)域輻射帶動效應不強

我國的內陸對外開放高地成為內陸開放經濟發(fā)展的突破口，并具有良好的開放成效，但內陸地區(qū)開放載體平臺區(qū)域輻射帶動效應仍然不強。首先，如前所述，一些對外開放高地產業(yè)同質競爭嚴重、功能趨同，與其相配套的對外貿易流通網絡的連通性不強，這就導致對外開放高地很難發(fā)揮其對周邊地區(qū)的經濟輻射、帶動作用。其次，由于缺乏跨區(qū)域發(fā)展的機制，各內陸對外開放高地的聯(lián)系不緊密，也很難發(fā)揮對周邊地區(qū)的輻射功能。

二、 內陸自由貿易港建設的必要性和可行性分析

《決定》指出，應加快自由貿易試驗區(qū)、自由貿易港等對外開放高地的建設。由此可見，現階段我國對外開放新高地主要是指自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港。與自由貿易試驗區(qū)相比，自由貿易港不僅更加具有貿易、稅收、投資等方面的自由，也更加具有制度安排的自由。黨的十九大報告提出“賦予自由貿易試驗區(qū)更大改革自主權、探索建設自由貿易港”，這是我國全面深化改革、構建全面開放新格局的重要舉措。2018年4月13日，習近平主席在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上鄭重宣布設立海南自由貿易港。根據我國對外開放制度建設的歷史經驗，海南既是我國對外開放的新高地，也是我國對外開放的新起點。目前我國內陸有7個自由貿易試驗區(qū)，沒有自由貿易港。無論是從必要性角度分析，還是從可行性角度分析，在今天建設更高水平的開放型新體制背景下，經濟水平相對落后的內陸地區(qū)要施行進一步的經濟開放戰(zhàn)略、進一步提升開放型經濟發(fā)展水平，就要將自由貿易港作為對外開放高地建設的目標。

(一) 內陸自由貿易港建設的必要性

從現實需要的層面分析，我國內陸地區(qū)需要探索建設自由貿易港。首先，在內陸地區(qū)探索建設自由貿易港能緩和內陸區(qū)域開放型經濟發(fā)展不協(xié)調的問題。建設自由貿易港是自上而下的系統(tǒng)集成改革，是國家層面推動的、深層次的改革。在國家層面整體統(tǒng)籌下，內陸開放型經濟發(fā)展要進行區(qū)域性協(xié)調占有更大的優(yōu)勢。其次，在內陸地區(qū)探索建設自由貿易港能促進內陸地區(qū)產業(yè)的轉型升級。建設自由貿易港意味著創(chuàng)造更優(yōu)質的、更開放的營商環(huán)境，形成更具有樞紐作用的物流中心，更能吸引國際船只與貨物進出與過境，在吸收國外資金、先進的科學技術與管理經驗的同時，能讓我國企業(yè)更具有競爭力，從而引領內陸地區(qū)的產業(yè)轉型，增加內陸地區(qū)的國際競爭力。再次，在內陸地區(qū)探索建設自由貿易港能增加內陸地區(qū)區(qū)域輻射帶動效應。自由貿易港本身是一個集生產、消費、轉口貿易等功能于一體的經濟生態(tài)圈，與自由貿易試驗區(qū)相比，其具有更大的輻射范圍，能夠帶動周邊產業(yè)和經濟的發(fā)展，從而進一步促進內陸地區(qū)開放型經濟的發(fā)展。最后，在我國建設更高水平開放型新體制的今天，自由貿易港能夠為內陸地區(qū)開放制度的建設提供一個更自由的平臺，為內陸地區(qū)的開放指明方向。

從國家戰(zhàn)略的層面分析，我國內陸地區(qū)應探索建設自由貿易港。首先，就內陸地區(qū)的發(fā)展而言，建設自由貿易港意味著建設與國際對標的涉外經貿法律法規(guī)和管理辦法，有助于提高內陸地區(qū)的經濟向外度、國際知名度和國際參與度，提高內陸地區(qū)的國際地位，使內陸地區(qū)向國際交往中心靠攏。其次，自由貿易港所具有的樞紐作用能夠打開內陸地區(qū)新的開放路徑，通過打造我國中部、西部開放高地，讓內陸地區(qū)的開放更好地對標國際，更大程度地參與建設更高水平的開放型經濟新體制，推動形成全面開放的新格局。再次，自由貿易港能夠促進內陸地區(qū)發(fā)揮互聯(lián)互通樞紐的作用，能夠推動長江經濟帶、西部大開發(fā)的戰(zhàn)略發(fā)展。最后，內陸的自由貿易港可以成為服務“一帶一路”建設的重要工具。國際上許多經濟帶都是通過不同功能的自由貿易港串聯(lián)起來的，如“中印孟緬經濟走廊”及“印度洋和波斯灣的交通運輸經濟大走廊”，我國的自由貿易港也應承擔“一帶一路”國家自由貿易港連接“點”的功能，打通中國與“一帶一路”沿線國家的聯(lián)絡通道，成為陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的戰(zhàn)略樞紐，使中國“一帶一路”的建設有基本抓手。(4)參見彭曦：《探索建設中國特色自由貿易港功能定位》，載《中國自由貿易試驗區(qū)發(fā)展藍皮書(2017—2018)》，中山大學出版社2018年版，第31頁。

(二) 內陸自由貿易港建設的可行性

改革開放四十多年來，我國對外開放制度建設從依靠優(yōu)惠政策到以制度創(chuàng)新為主，從服務國內到著眼國際，并將對外開放制度從沿海逐步推廣到內地，從零星火點到全面鋪開，以經濟特區(qū)為基點，逐步形成從經濟特區(qū)到沿海開放城市，再到沿海開發(fā)區(qū)，最后到內地的對外開放格局。順應改革開放四十多年來的發(fā)展趨勢，對照“制度創(chuàng)新”“推廣內地、全面開放”“著眼國際”的開放型經濟體制建設經驗，我國內陸自由貿易港的建設構想符合經驗所得。除此之外，內陸地區(qū)的自身優(yōu)勢也為自由貿易港的建設增加了可行性。

1. 許多內陸地區(qū)具有突出的地理和區(qū)位上的優(yōu)勢

著眼于國際層面的對外開放戰(zhàn)略任務，我國中西部內陸地區(qū)位于亞歐大陸心臟地帶，連接東西、貫通南北，是世界的地理中樞，具有獨特的區(qū)位優(yōu)勢。正如麥金德的名言，“誰統(tǒng)治‘心臟地帶’，誰就統(tǒng)治了‘世界島’；誰支配了‘世界島’，誰就支配了全世界”。我國內陸地區(qū)毗鄰東南亞、南亞、中亞諸國，就我國新疆而言，陸上鄰國就有8個，貿易口岸、邊民互市市場的開放促進了區(qū)域的密切聯(lián)系和邊境貿易的蓬勃發(fā)展。重視對內陸地區(qū)地理區(qū)位優(yōu)勢的利用，推動內陸對外開放高地建設，尤其是自由貿易港的建設，不僅能在國內層面上促進我國經濟在新常態(tài)下的充分發(fā)展、平衡發(fā)展、協(xié)調發(fā)展，形成全面、均衡、立體的開放新格局，而且在國際層面上有利于與“一帶一路”倡議相互承托，對各國的經濟發(fā)展也能發(fā)揮更大的引領、帶動、普惠的作用。

2. 大部分內陸地區(qū)適用我國對外開放制度創(chuàng)新成果

總結改革開放四十多年的經驗得出，僅依靠政策優(yōu)惠無法滿足開放型經濟高質量發(fā)展的需求，應探索對外開放制度的創(chuàng)新。近年，我國取得了多項制度創(chuàng)新成果并日益成熟完善，建設內陸對外開放高地可在稅收、金融、監(jiān)管和市場準入等方面因地制宜地適用這些成熟的制度創(chuàng)新成果。以市場準入方面的制度為例，2018年3月15日十三屆全國人大二次會議表決通過了我國規(guī)范外商投資的基礎型法律——《中華人民共和國外商投資法》，吸收了國際通行的“負面清單+準入前國民待遇”制度，這標志著我國正在加強與國際經貿規(guī)則的對接，實現高水平的投資自由化與便利化，鼓勵對外開放制度的創(chuàng)新和推廣實踐。這些制度創(chuàng)新成果是內陸地區(qū)對外開放新高地建設的鋪路磚，為內陸自由貿易港的建設增加了可行性。

3. 內陸地區(qū)基礎服務設施狀況已有較大改善

隨著西部大開發(fā)、長江經濟帶發(fā)展等經濟戰(zhàn)略的鋪開，中央財政資金持續(xù)向中西部地區(qū)傾斜，用于交通、信息、水利、生態(tài)環(huán)境等基礎設施建設領域，同時大量資金用于支持西部地區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等基本公共服務領域的建設，致力于改變東西基礎設施發(fā)展不平衡、差異過大的現狀。此外，我國建立了對口支援、對口幫扶和對口協(xié)作等東西部互動機制，為西部地區(qū)人才培養(yǎng)、經濟社會建設等提供了有力的支撐。隨著我國改革開放步伐的加快推進，特別是“一帶一路”建設以來西部地區(qū)對外開放和市場化程度不斷提高，更多國內外投資商扎根于西部地區(qū)發(fā)展，這有力地證明了經過二十多年的努力，目前中西部的基礎服務設施建設已卓有成效，落后的狀況大為改觀，與東部的基本公共服務供給水平的差距在不斷縮小，這樣的基礎設施條件為內陸自由貿易港的建設提供了有力的支持。

4. 內陸地區(qū)網絡化交通布局全面延伸

內陸地區(qū)的鐵路、高速公路等交通方式，相較于海運，更具便利快捷、靈活、低風險的比較優(yōu)勢，且經過二十多年的扶持建設，內陸交通網絡化布局已初具規(guī)模。中國高鐵的“八縱八橫”、中歐班列的東中西3條國際聯(lián)運通道等，共同打造了中國交通的脊梁。中西部中心城市始發(fā)、終點直達歐洲的中歐班列，每周“八去八回”高頻次常態(tài)化運營，交通網絡遍布歐盟、俄羅斯及中亞地區(qū)。泛亞鐵路已開工建設，并日趨完善，今后鐵路將成為內陸地區(qū)與東南亞和印度洋沿岸地區(qū)交往的主動脈。另外，處于國際航空樞紐的中西部城市地區(qū)，如重慶、成都、鄭州等地，利用自身水港、陸港或空港的優(yōu)勢，對接延伸至內陸地區(qū)的水道航運以及國際鐵路干線，形成了多式聯(lián)運的國際通道體系，為打造內陸對外開放高地提供了高度便利化的交通條件。

5. 內陸地區(qū)所依托的國內外市場具有較強的支撐力

我國內陸對外開放高地可直接對接十幾個陸上鄰國以及東南亞、南亞、中亞、歐洲等廣闊的經濟腹地，具有人口密集、交流頻繁、國內外市場潛力大、經濟互補性和支撐性強的特點。一方面，貨物在內陸對外開放高地地區(qū)的轉口和加工制造需求量較大，內陸地區(qū)可利用自身土地資源豐富、人口密集的優(yōu)勢，建造貨物倉儲、配送、加工、集散等國際性基地；另一方面，人員和經貿往來帶動服務貿易增長，有助于形成新的經濟增長點，推動產業(yè)結構升級，實現服務業(yè)開放與制造業(yè)開放的良性互動，促使區(qū)域經濟的協(xié)同、平衡、融合發(fā)展。

三、 內陸自由貿易港的建設內容和路徑

內陸自由貿易港的建設可對照參考“一帶一路”倡議的“五通”目標和建設經驗，以政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通、民心相通五個方面的標準，努力加強和升級自身建設，帶動周圍地區(qū)經濟的繁榮，逐步形成區(qū)域大合作格局。

在政策溝通方面，從國家立法和政策層次上看，國家在制定關于自由貿易港的法律和政策時，首先要注重立法和政策的協(xié)調性和一致性，其次要明確各經濟功能區(qū)的個性任務和功能定位，從宏觀上設計并指導各內陸自由貿易港之間及與其他經濟功能區(qū)之間的跨區(qū)域合作；從地方立法和政策層次上看，各地方立法機關和行政機關不僅要具體地細化落實國家立法，根據各自的功能定位制訂翔實可行的發(fā)展計劃，相互之間也要就經濟發(fā)展戰(zhàn)略和對策進行充分交流對接，共同制訂推進區(qū)域合作的規(guī)劃和措施，協(xié)商解決合作中的問題，共同為務實合作及大型項目的實施提供政策支持，避免相互競爭或各自為政的局面。

在設施聯(lián)通方面，內陸自由貿易港要有完備成熟的配套基礎設施，健全港內區(qū)域綜合服務功能，完善金融、保險、法律、商業(yè)等一系列與貿易相關的服務，尤其是物流的集疏運體系，從而吸引外商投資，提高貨物貿易和服務貿易部門的開放程度。在交通領域，要在地理上以內陸自由貿易港為中心，優(yōu)先打通缺失路段、暢通瓶頸路段、調配交通信息、提升道路通達水平，形成多式聯(lián)運的國際通道體系，集中構建并升級發(fā)揮陸運、空運等快捷便利的比較優(yōu)勢；在能源領域，要推進跨境電力與輸電通道建設，積極開展區(qū)域電網升級改造合作；在通信領域，要共同推進跨境光纜等通信干線網絡建設，暢通信息交流，使內陸自由貿易港成為便利發(fā)達的“信息港”。另外，要注意“互聯(lián)網+”技術與各領域工作的結合，借助科技的東風實現貿易自由、投資自由、金融自由、信息交換自由，為跨境貿易和外商投資構建“便利化”的營商環(huán)境。

在貿易暢通方面，要約束行政管理權力，適用成熟完備的對外開放創(chuàng)新制度，構建完善的市場體系，消除投資和貿易壁壘，實施惠商、利商的政策，推動貿易跨地區(qū)、跨所有制有序發(fā)展。其一，地方政府或管理機構要轉變管理理念，厘清政府與市場的邊界，采取更為靈活高效的管理和運行機制，探索建立與國際規(guī)則相適應的、科學便利高效的管理方式。例如，在準入方面以備案制管理方式為主，既要發(fā)揮市場的積極作用，又要建立強有力的領導架構，簡化內陸自由貿易港行政管理層級，進一步推進“放管服”改革，對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度、探索縮減負面清單范圍、放寬市場準入，貫徹落實事中、事后監(jiān)管的職能，推動形成行政監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、公眾參與的綜合監(jiān)管體系。其二，支持、引導港內企業(yè)通過并購、股權投資等形式開展境外投資，拓展相互投資領域，在產業(yè)合作、融資保障、知識產權保護、外匯管理、國家安全審查等方面創(chuàng)新機制，建立境外投資風險預警和應急處置機制。其三，參考適用聯(lián)合國國際貿易的“單一窗口”標準，實現貿易數據協(xié)同、簡化和標準化。搭建統(tǒng)一的公共信息服務平臺，實現貿易投資規(guī)則和政策方面的高度公開和透明，推動內陸自由貿易港與其他港口海關、檢驗檢疫部門及口岸監(jiān)管部門高效配合、互認資質，共同推行內陸自由貿易港快捷通關模式，精簡審批事項，減少制度性交易成本。其四，實施較為優(yōu)惠的稅制安排和便捷的稅務服務體系，全面推行網上辦稅，提供在線納稅咨詢、涉稅事項辦理情況查詢等服務，逐步實行跨區(qū)域稅務通辦，實現辦稅便利化。其五，大力降低基礎設施交易成本，構建信息化、專業(yè)化、組織化的現代物流體系和運輸保障體系，發(fā)展新型跨境貿易，吸引資金與技術流入，促進國際經濟技術開發(fā)和合作，培育高新技術制造業(yè)和現代服務業(yè)，挖掘貿易新增長點，促進貿易平衡，推動新興產業(yè)合作，帶動內陸腹地形成外向型產業(yè)體系和開放型經濟，形成世界級產業(yè)集群。其六，內陸自由貿易港的人民法院要以積極有為的新姿態(tài)主動適應和服務經濟發(fā)展的新常態(tài)，為內陸自由貿易港的經濟社會發(fā)展營造良好的法治環(huán)境，為港內經濟穩(wěn)定增長提供堅強有力的司法保障。法院要在法治框架內創(chuàng)造性地化解關于內陸自由貿易港的法律與現行法律間的潛在沖突，依法保障內陸自由貿易港的制度創(chuàng)新；加強對“新技術、新業(yè)態(tài)、新產業(yè)、新商業(yè)模式”的司法保護，充分發(fā)揮審判職能，向社會傳遞清晰明確的司法價值取向，讓投資者有穩(wěn)定預期，維護外國投資者的合法權益，推動形成法治化營商環(huán)境和公平開放統(tǒng)一的市場環(huán)境；堅持走環(huán)境資源司法專門化之路，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，不斷提升環(huán)境資源審判體系和審判能力現代化水平，捍衛(wèi)內陸自由貿易港內美好宜居的生態(tài)環(huán)境。

在資金融通方面，將內陸自由貿易港打造為區(qū)域新興的金融中心，優(yōu)化跨境金融結算服務，增強跨境金融服務功能，提高金融服務水平，推動跨境人民幣業(yè)務創(chuàng)新發(fā)展和跨境投融資便利化改革，以金融促投資、促貿易，形成企業(yè)發(fā)展全程的金融支持，完善金融風險防控體系。內陸自由貿易港可借助西部大開發(fā)經濟戰(zhàn)略中金融優(yōu)先支持、優(yōu)先推動發(fā)展的理念，著力建設金融配套服務產業(yè)，以金融創(chuàng)新為突破口探索陸上國際貿易規(guī)則。比如，重慶開立了針對中歐班列的全球第一份跨境鐵路聯(lián)運提單國際信用證，并依托中新項目南向通道開立內陸第一單鐵海聯(lián)運信用證，創(chuàng)新實施鐵路運輸信用證結算，為鐵路國際貿易融資及結算提供了參考藍本。(5)參見余川江、白佳琦：《內陸自由貿易港的屬性及建設內容和路徑》，載《西部論壇》2019年第2期。

在民心相通方面，當內陸自由貿易港成為高素質人才的聚集地時，創(chuàng)新和科技才能成為港內主導的生產要素，更多的經濟效益和價值才能被創(chuàng)造出來。內陸自由貿易港要深化人才發(fā)展體制機制改革，探索構建具有國際競爭力的人才制度體系。一方面設立專項資金，對引進高層次人才、團隊及其創(chuàng)新項目予以支持。制定高層次人才和技能型人才的引進、培養(yǎng)、服務、激勵等相關管理辦法，為人才簽證、居留、執(zhí)業(yè)、創(chuàng)業(yè)、住房、子女入學、就醫(yī)等提供便利。對持有外國人永久居留證的外籍高層次人才在內陸自由貿易港內創(chuàng)辦科技企業(yè)等創(chuàng)新活動，給予其與中國公民同等的待遇。另一方面推進跨國教育和人才自主培養(yǎng)合作，支持境外知名大學、科研教育機構與中方合作在內陸自由貿易港內創(chuàng)辦人才培養(yǎng)機構，鼓勵中外教育機構共建學校和人才實習實訓基地。

四、 中國內陸自貿港制度構建的初步設想與策略選擇

鑒于內陸自由貿易港在區(qū)域選擇、立法模式、開放程度、內涵要求等方面，與我國的自由貿易試驗區(qū)以及海南自由貿易港等經濟功能區(qū)有諸多不同之處，因此，國家應考慮內陸自由貿易港的區(qū)位優(yōu)勢、個性任務和功能定位，另行選址單獨設立內陸自由貿易港，使其與其他的經濟功能區(qū)區(qū)別開來，以更好地發(fā)揮內陸自由貿易港集中展示改革開放的偉大成果、輻射引領周邊地區(qū)的經濟發(fā)展、服務國家對外開放戰(zhàn)略的作用。

建設自由貿易港，國際通行的做法是先立法，后設港，再運作。之前中國自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港先劃區(qū)后立法的建設路徑與國際經驗有一定差別，可能存在區(qū)域定位不明晰、開放預期不穩(wěn)定等問題。另外，隨著國家法制建設成果突飛猛進、法治理念建設日益先進，我國的法律體系日趨嚴密和完善，立法權限和規(guī)則已經基本確立，2000年《立法法》的頒布即是重要標志。如果繼續(xù)“破法改革”，會破壞法律的權威，中斷法律秩序的統(tǒng)一性，令國內民眾、執(zhí)法部門和司法系統(tǒng)無所適從。

為了維護法律的威嚴性和統(tǒng)一性，增強民眾對法律的信服，樹立法律適用部門的權威，正如習近平總書記所言：“凡屬重大改革都要于法有據”(6)《揚帆破浪再起航——以習近平同志為核心的黨中央推進黨和國家機構改革紀實》，載“中國政府網”，http://www.gov.cn/xinwen/2019-07/06/content_5406818.htm，最后訪問日期：2020年4月15日?！母镩_放的探索和推進必須要在法治框架內進行，內陸對外開放高地制度，即內陸自由貿易港的成立也應如此，必須堅持先立法統(tǒng)籌，再設港運作。2019年3月15日十三屆全國人大二次會議議程中承載了海南自由貿易港法立法起草等工作。國家立法層面上，在起草海南自由貿易港法的法律內容時，可以將內陸自由貿易港建設的有關制度容納進來，澄清內陸自由貿易港的相關概念、建立條件以及配套制度，對內陸自由貿易港的功能定位提前進行安排和設計，授予內陸自由貿易港所在地的立法機關適當的立法權限，為之后發(fā)揮立法的積極引領作用做好鋪墊，承托內陸高地開放建設制度符合預期、穩(wěn)步開展、順利落地。在地方立法層面上，內陸自由貿易港地區(qū)立法機關需用足、用好其立法權，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則的前提下，允許內陸自由貿易港立足改革創(chuàng)新實踐需要，根據授權對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定，明確港內管理體制、投資、貿易、金融、稅收、法治環(huán)境以及綜合監(jiān)管等內容，為地區(qū)改革開放工作提供有力而穩(wěn)定的制度支撐。在規(guī)范性文件的制定方面，國務院各部委和自由貿易港地方政府通過上級授權或法定職權，在自由貿易港建設的各具體領域出臺若干規(guī)范性文件，以保證改革開放措施的順利推行和穩(wěn)健落地。

在立法模式上，與內陸自由貿易港開放、便捷、高效的貿易節(jié)奏相適應，最佳的立法模式是中央授權、地方立法，該模式具有較高的靈活性，可以賦予內陸自由貿易港更大的創(chuàng)新自主權。在國家統(tǒng)一的法律體系內、法治框架中，內陸自由貿易港立法機關或管理機構以清單式批量申請授權，中央立法機關授權后，港區(qū)管理機構在職權界限內和港區(qū)區(qū)劃范圍內嚴格、高效、規(guī)范地行使立法權，凡涉及調整現行法律的，由有關部門按法定程序向國家最高立法機關提出相關議案，經授權或者決定后實施；涉及調整現行行政法規(guī)的，由有關部門按法定程序經國務院授權或者決定后實施。與該立法模式一脈相承的是內陸自由貿易港自下而上的立法方式——內陸自由貿易港地區(qū)立法機關、管理機構自主立法，并向上級主管部門備案，由上級主管部門進行立法后的監(jiān)督。要建設更高水平開放型經濟新體制、因地制宜地打造數個內陸對外開放高地，不能將內陸自由貿易港的全部立法任務賦予我國立法機關——全國人大及其常委會。原因之一在于，中國是一個大國，全國人大及其常委會無法將國家所有地區(qū)和所有工作的繁重立法任務巨細無遺地握于手中。原因之二在于，內陸自由貿易港根據各自的區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)展目標和功能定位不同，具體立法目標也不盡相同，中央立法機關至多只能制定關于內陸自由貿易港建設一般性規(guī)則的法律，且立法內容較為抽象，法律實際的可操作性和執(zhí)行性并不強。原因之三在于，內陸自由貿易港信息變幻迅速、經濟發(fā)展節(jié)奏較快，只有由港內管理機構進行具體的立法工作才能接地氣跟上港內的發(fā)展形勢、根據實際情況抓主要矛盾，從而及時更新立法、指導實踐，作出有利于開放、符合改革精神的規(guī)定或解釋，進行前瞻性的發(fā)展規(guī)劃。處理好法制統(tǒng)一與自主立法之間關系的關鍵在于扎實執(zhí)行中央立法，同時通過自主立法，制定反映內陸自由貿易港要求和特點的立法，來解決中央立法無法解決的問題。二者雙向互動，互為促進，緊密聯(lián)系，不可或缺。國家中央機構仍需高屋建瓴，進行更高水平開放型經濟新體制的頂層設計，在宏觀上把握各內陸自由貿易港的立法方向。而港內管理機構具體立法工作要注意與各區(qū)域協(xié)同發(fā)展，服從和服務于國家對外開放戰(zhàn)略，實現偉大復興的中國夢。

五、 結 語

回顧改革開放四十多年的壯闊歷程，中國開放型經濟體制的建設從依靠優(yōu)惠政策到以制度創(chuàng)新為主，從沿海逐漸推廣到內地、從零星火點到全面鋪開，從高速發(fā)展到高質量發(fā)展，從服務國內到著眼國際。在如今經濟新常態(tài)的發(fā)展背景下，國家對外開放經濟建設取得了諸多重大成果，但在內陸地區(qū)仍存在區(qū)域開放型經濟發(fā)展不協(xié)調、產業(yè)轉型程度較低和區(qū)域輻射帶動效應不強的問題，制約著我國全面改革開放的繼續(xù)深化和國內經濟的轉型步伐。在見證東部沿海地區(qū)開放程度不斷深化，海南自由貿易港發(fā)展日趨完善的同時，我們也應關注并思索內陸中西部地區(qū)的對外開放高地建設路徑，內陸自由貿易港是一個可供選擇的內陸開放方案。我國內陸自由貿易港不同于自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港，且以現實條件和經驗來看，內陸自由貿易港也具有其建立的可行性。應考慮內陸自由貿易港的差異化區(qū)位優(yōu)勢和功能定位，先中央立法統(tǒng)籌，后另行設港運作，由此發(fā)揮內陸自由貿易港帶動區(qū)域經濟發(fā)展、服務國家總體開放戰(zhàn)略的功能。