鄭 磊 趙計義

一、 引論：年報事例視角的備案審查對象類型研究

備審對象“全覆蓋”，不僅是加強備案審查制度和能力建設(shè)一以貫之的工作線索，也是考察研究備審實踐的觀察線索。盡管這只是一項現(xiàn)象型線索，尚不是備案審查制度的核心問題本身，卻不僅是推進備案審查核心問題的工作抓手，各系統(tǒng)之間備案審查銜接聯(lián)動機制都以備案審查對象為基礎(chǔ)媒介，而且是探究備審核心問題的觀察窗口。(1)職是之故，“全覆蓋”連續(xù)成為筆者關(guān)于2018年第二份、2019年第三份備審年報兩份評述的首個視角；這尤其體現(xiàn)在2018年報中，“全覆蓋”是該份報告“最為明顯的標(biāo)志性關(guān)鍵詞，成為貫穿整個報告的邏輯線索”。參見鄭磊、趙計義：《“全覆蓋”的備案審查制度體系勾勒——2018年備案審查年度報告評述》，載《中國法律評論》2019年第4期；鄭磊、趙計義：《2019年備案審查年度報告評述》，載《中國法律評論》2020年第2期?；诖死?，黨的十八屆四中全會在首次明確提出“加強備案審查制度和能力建設(shè)”時，緊隨其后的要求便是“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，這正是當(dāng)前“全覆蓋”概稱的政策來源。

基于上述意義，每年的備案審查年度報告都闡述并蘊含了豐富的備案審查對象內(nèi)容，根據(jù)相關(guān)內(nèi)容的案件關(guān)聯(lián)性或者信息來源，主要可以分為兩種：一種是備審對象類型的抽象信息，這是關(guān)于備審對象類型內(nèi)容的直接陳述、抽象介紹，主要出現(xiàn)在報告開篇的備審“基本框架”闡述以及專門關(guān)于備案情況的板塊中；(2)2017年年報開篇“基本框架”、“備案工作情況”，2018年年報開篇對全國人大常委會備案審查范圍的介紹、“關(guān)于落實有件必備的情況”，2019年年報開篇再次介紹“基本框架”以及“報送備案的有關(guān)情況”。另一種是備審對象類型的具體信息，這是備審報告選取的事例關(guān)于所涉及的備審對象類型內(nèi)容的事例陳述、具體介紹，又可成為備審對象類型的事例信息，主要出現(xiàn)在報告關(guān)于審查情況、有備必審情況、有錯必糾情況的板塊中(如表1所示)。

表1 三年備案審查工作報告(2017—2019)事例出現(xiàn)位置匯總表

2019年備案審查工作報告中關(guān)于備審對象的信息尤其豐富，不僅首次出現(xiàn)了監(jiān)察法規(guī)這類新增備審對象，而且首次提到了行政法規(guī)、特別行政區(qū)立法等前兩份備審年報中未提及備審對象。拙作《2019年備案審查年度報告評述》概括了報告中呈現(xiàn)的備審對象“‘全覆蓋’四增”(3)備審對象“全覆蓋”的“四增”主要指監(jiān)察法規(guī)增補為備審對象、特區(qū)立法備審情況列入年報、繼續(xù)推動司法規(guī)范性文件納入備審范圍、法規(guī)性質(zhì)的決議決定。參見前引①，鄭磊、趙計義2020年文。現(xiàn)象，是基于年報中的備審對象類型抽象信息展開；與此同時，2019年報列舉了15件備審事例，所蘊含的備審對象類型具體信息尚有待挖掘。這項工作，在結(jié)合2017年以來三份備審年報積累的事例、2019年12月全國人大常委會法工委首批公布的14件備審典型案例等進行對比研讀，將更為飽滿。在本評述中，筆者正是擬從年報事例視角挖掘備審對象類型的具體信息，申言之，以2019年備審年報事例所涉及的備審對象類型為基礎(chǔ)、為提綱，綜合比較三年備審年報事例、各方披露的備審事例，結(jié)合時間變化、類型結(jié)構(gòu)的縱橫線索，立體揭示的事例中的備審對象具體信息，具體信息連接前述“四增”的抽象信息互通理解、交相輝映，可更全面、更深入地考察與展示備審年報中備審對象類型信息。

二、 2019年備審年報15件事例所涉?zhèn)鋵弻ο箢愋透艣r

2019年備案審查報告列舉了15件事案(議題)，涉及地方性法規(guī)、常委會決定、行政法規(guī)、司法解釋等典型備審對象以及非典型備審對象的規(guī)范性文件，(4)典型備審對象與非典型備審對象，是根據(jù)是否屬于全國人大常委會備案審查范圍區(qū)分。所謂典型備審對象，是指根據(jù)《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等規(guī)定，屬于全國人大常委會備案審查范圍的規(guī)范性文件類型，是其直接備審對象，主要是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋。與之對應(yīng)，不屬于全國人大常委會備案審查范圍但已列入人大系統(tǒng)備審范圍的規(guī)范性文件，可概稱為非典型備審對象。參見前引①，鄭磊、趙計義2019年文。各部分?jǐn)?shù)量及其對應(yīng)事例，如下表所示。

表2 2019年備審年報15件事案(議題)所涉規(guī)范性文件類型表(5)2019年備案審查報告所列舉的備案審查事例15項事例中有13項集中在第二部分“開展審查的有關(guān)情況”，2項事例為專項審查事例，分布在第三部分“開展專項清理工作的有關(guān)情況”。

根據(jù)2019年備審年報，2019年全國人大常委會法工委共對公民、組織提出的138件審查建議進行審查研究，提出了處理意見并向建議人反饋?！读⒎ǚā返?01條規(guī)定，審查研究情況應(yīng)當(dāng)向建議人反饋，并可以向社會公開?，F(xiàn)階段全國人大常委會對公民、組織提出的審查建議的審查研究情況進行公開的主要途徑仍然是備案審查工作報告，但限于報告的篇幅，第一，無法將所有備案審查事例進行介紹，報告中列出的事例(即使包含專項審查的兩件事例)，年報事例涉及僅10%左右的審查建議事例，第二，無法將備案審查事例完整的審查研究情況予以體現(xiàn)，其論證只能有限呈現(xiàn)。不過，對備案審查事例有選擇的公開，雖然無法獲知全部的備案審查事例，但從另一個角度講，全國人大常委會法工委對事例的選擇性呈現(xiàn)可以透露出全國人大常委會備案審查工作的布局與重點。從15件年報事例的角度看，與前兩份備審年報相比，2019年報的審查對象類型體現(xiàn)出三項明顯的結(jié)構(gòu)性特征(如圖1所示；同時，為便于對比，筆者將前兩份年報評述中的年報事例表匯列如后)值得進一步展開探討：其一，地方性法規(guī)占比持續(xù)并更為顯著地居于備案審查“第一重點對象”；(6)參見前引①，鄭磊、趙計義2019年文。其二，非典型備案審查對象明顯降低；其三，行政法規(guī)單列涉及；其四，廢止收容教育法律規(guī)定和制度相關(guān)的全國人大常委會決定在兩份年報連續(xù)涉及。此外，在年報事例的表述上，2019年報中“有的”型概稱式備審對象措辭明顯增加。

圖1 年備案審查工作報告(2017—2019)事例所涉?zhèn)浒笇彶閷ο箢愋蛿?shù)量圖

位序年報事例(17件)報告中所處位置所涉規(guī)范性文件的類型及占比所涉規(guī)范性文件類型匯總(事例數(shù)量、占比)2道路交通管理的地方性法規(guī)和規(guī)章二(二)地方性法規(guī)、規(guī)章10河北省人大常委會《關(guān)于促進農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》三(一)省人大決定11《上海市道路交通管理條例》先予扣留行駛證規(guī)定三(一)地方性法規(guī)地方性法規(guī)(6,35%)12以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的多省、市法規(guī)三(二)13地方性法規(guī)“超生即辭退”規(guī)定三(二)14地方性法規(guī)著名商標(biāo)制度三(二)地方性法規(guī)1生態(tài)環(huán)境保護方面的各類規(guī)范性文件二(一)統(tǒng)稱各類規(guī)范性文件4信用懲戒制度類規(guī)范性文件二(三)“有關(guān)方面”規(guī)范性文件5“地方金融條例”二(三)“一些地方”規(guī)范性文件16湖南省司法廳《關(guān)于“四大類”外司法鑒定事項管理有關(guān)問題的通知》三(三)政府規(guī)范性文件17浙江省“兩院”等《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》三(三)地方“兩院”規(guī)范性文件規(guī)范性文件(5,29%)6最高人民法院婚姻法司法解釋(二)第二十四條三(一)7最高人民法院《關(guān)于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》三(一)8最高人民法院公司法司法解釋(二)有關(guān)股東、董事清算責(zé)任的規(guī)定三(一)9最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》三(一)司法解釋司法解釋(4,24%)2道路交通管理的地方性法規(guī)和規(guī)章二(二)地方性法規(guī)、規(guī)章15《江蘇省工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》三(三)政府規(guī)章規(guī)章(2,12%)3廢止收容教育法律規(guī)定和制度二(二)全國人大常委會決定(行政法規(guī))全國人大常委會決定(1,6%)

表4 2017年備審年報10項事例(或議題)所涉規(guī)范性文件類型表

三、 地方性法規(guī)持續(xù)衛(wèi)冕備審“第一重點對象”

三年備審年報列舉事例所涉及的備案審查對象，一以貫之的一項結(jié)構(gòu)性特點是地方性法規(guī)占比穩(wěn)居首位，而且，2019年報中地方性法規(guī)事例以73%占比創(chuàng)新高，遠(yuǎn)超過2018年的35%，(7)參見前引①，鄭磊、趙計義2019年文。向2017年60%比例超越性回歸(如表5所示)?？梢哉f，筆者在2018年備審年報評述中指出的地方性法規(guī)一直是全國人大常委會備案審查的“第一重點對象”現(xiàn)象特征不僅未發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，而且在占比上進一步突顯強化，地方性法規(guī)是持續(xù)呈現(xiàn)備案審查工作成效顯示度的一個重要方面。

表5 三年備案審查工作報告(2017—2019)地方性法規(guī)事例與占比匯總表

進一步細(xì)分考察地方性法規(guī)事例所涉的具體法規(guī)種類，2017年6件地方性法規(guī)事例中，單獨涉及省級地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的事例各1件，同時涉及省、設(shè)區(qū)的市法規(guī)事例3件，1件未明確地方性法規(guī)具體類型。2018年共6件事例，3件是對2017年地方性事例的“回頭看”，另外3件中省級地方性法規(guī)2件，1件未明確地方性法規(guī)類型。2019年年報中僅有2件事例明確地方性法規(guī)名稱，1件為省級地方性法規(guī)，1件為經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)。

表6 三年備案審查工作報告(2017—2019)地方性法規(guī)事例所涉法規(guī)種類表

地方性法規(guī)在備審年報事例中穩(wěn)居首位，有我國立法制度包括立法監(jiān)督制度等多方面因素的綜合原因，設(shè)區(qū)的市擴容立法、備案審查基本功能結(jié)構(gòu)，是其中的兩項關(guān)鍵原因，也是有效應(yīng)對地方性法規(guī)備審負(fù)荷的關(guān)鍵著力點。

首先，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方立法主體數(shù)量眾多，地方性法規(guī)基礎(chǔ)數(shù)量龐大，尤其是2015年《立法法》修改以來設(shè)區(qū)的市擴容立法后地方立法主體迅速增加，是地方性法規(guī)成為第一備審對象的數(shù)量原因。從地方性法規(guī)立法主體數(shù)量，據(jù)統(tǒng)計，截至2019年3月，規(guī)章以上各級各類規(guī)范文件制定主體共有750個，(8)參見梁鷹：《備案審查制度若干問題探討》，載《地方立法研究》2019年第6期。其中近半為地方性法規(guī)制定主體353個，含省級地方性法規(guī)制定主體31個、市級地方性法規(guī)制定主體322個。從地方性法規(guī)的數(shù)量或報備數(shù)量上看，在全國人大常委會備案審查的對象類型中，地方性法規(guī)遠(yuǎn)高于其他各類備案審查對象，例如，2018年備審年報披露，“據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018年11月底”，報送備案的現(xiàn)行有效行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的累計總數(shù)是“12 397件”，其中，“行政法規(guī)755件，省級地方性法規(guī)6 083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3 519件，自治條例和單行條例995件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)335件，司法解釋710件”。2019年備審年報開始披露年度數(shù)字，2019年報送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋“共1 485件”，其中，“行政法規(guī)53件，省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)516件，設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級市地方性法規(guī)718件，自治條例和單行條例99件，經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)58件，司法解釋41件”。2015年《立法法》修改，設(shè)區(qū)的市擴容立法，市級地方性法規(guī)制定主體從原來49個“較大的市”分批迅速增至目前的322個，激增的地方性法規(guī)制定主體數(shù)量和法規(guī)數(shù)量中，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的數(shù)量和占比很快超過了省級地方性法規(guī)。(9)在2017、2018兩份備審年報中，省級地方性法規(guī)報備數(shù)字高于設(shè)區(qū)的市法規(guī)的主要原因在于，其統(tǒng)計口徑并非年度數(shù)字，而是截止統(tǒng)計時的累計數(shù)字，省級地方性法規(guī)的報備數(shù)字是包含了歷年來報備法規(guī)的數(shù)字，而設(shè)區(qū)的市擴容立法后增加的報備法規(guī)數(shù)字在這兩年年報的累積數(shù)字中尚未明顯地顯現(xiàn)出來。例如，2017年報指出，“十二屆全國人大以來，截至2017年12月上旬，常委會辦公廳共接收報送備案的……省級地方性法規(guī)2 543件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)1 647件”，2018年報指出，“據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2018年11月底，制定機關(guān)共向全國人大常委會報送備案……省級地方性法規(guī)6 083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3 519件”。如何確保新獲得地方立法權(quán)主體制定的地方性法規(guī)維護國家法制統(tǒng)一、提高立法質(zhì)量，一直是《立法法》修改討論和修改后實踐中的焦點問題，“五道防線”觀點是各種討論中較為全面的概括。(10)《立法法》2015年修改三審稿討論以來，時任全國人大法律委主任委員喬曉陽、全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜分別在不同場合多次指出，《立法法》從事前、事中和事后設(shè)置“五道防線”來“管住地方立法權(quán)”：第一道，“全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進”，不是一股腦放開；第二道，地方立法權(quán)限定在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護和歷史文化保護事項；第三道，“不抵觸原則”；第四道，制定的地方性法規(guī)要報省一級人大常委會批準(zhǔn)后才能施行；第五道，備案審查制度。參見王逸吟、劉夢：《五道防線管住地方立法權(quán)——全國人大常委會法工委負(fù)責(zé)人答問立法法修改》，載《光明日報》2015年3月10日；王延輝：《“五道防線”避免地方立法過多過濫》，載《河南日報》2015年4月14日；等等。就日常機制而言，則主要端賴兩類審查機制：事前審查批準(zhǔn)，事后備案審查。(11)參見鄭磊：《省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)備案審查權(quán):制度需求與規(guī)范空間》，載《政治與法律》2019年第2期。無論是省級人大常委會對市法規(guī)的審批指導(dǎo)還是市法規(guī)報請全國人大常委會備案審查的數(shù)量與負(fù)荷，都隨著設(shè)區(qū)的市擴容立法實踐的展開不斷提升，兩者在地方立法實踐中的關(guān)鍵性和相關(guān)理論研究中的重要性與之俱增。(12)就設(shè)區(qū)的市法規(guī)審批指導(dǎo)機制而言，基于其關(guān)鍵性和重要性，李飛主任2019年第二十五次全國地方立法工作座談會上的講話主題就聚焦于《加強和改進省(區(qū))人大常委會對設(shè)區(qū)的市立法工作的審批指導(dǎo)》，全國人大常委會法工委2019年罕見地在同一主題“省級人大常委會審批、指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會法規(guī)的實踐經(jīng)驗、主要問題及對策分析”下設(shè)置三項委托課題。關(guān)于設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事前批準(zhǔn)和事后備審之間的分工，長期以來，一直有論者建議賦予較大的市完整的立法權(quán)，將報省、自治區(qū)人大常委會的批準(zhǔn)程序改為備案程序。2015年修改《立法法》時，這也是爭論的一個問題。考慮到全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，立法主體大量增加，為了維護法制統(tǒng)一，還是有必要由省級人大常委會進行批準(zhǔn)。(13)參見李飛：《加強和改進省(區(qū))人大常委會對設(shè)區(qū)的市立法工作的審批指導(dǎo)——在第二十五次全國地方立法工作座談會上的講話》，載《法制日報》2019年11月19日。另，參見武增主編：《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社2015年版，第265-267頁。事實上，設(shè)區(qū)的市擴容立法后省級人大常委會對市法規(guī)的立法監(jiān)督，一方面，審查批準(zhǔn)活動，不僅數(shù)量大幅增加，而且在審查批準(zhǔn)程序之外向前衍生拓展形成指導(dǎo)機制；另一方面，設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事后備案審查的數(shù)量與負(fù)荷，在市法規(guī)迅速新增以及加強備案審查的雙重作用下，同樣迅速增加。事前審批指導(dǎo)活動的有效運作與健全完善，客觀上預(yù)防式分擔(dān)了關(guān)于設(shè)區(qū)的市法規(guī)事后備案審查的負(fù)擔(dān)，但仍然無法阻擋此類對象備案審查工作的持續(xù)增加，尤其無法應(yīng)對設(shè)區(qū)的市法規(guī)在實施中大量發(fā)現(xiàn)的備案審查線索。

在“事前批審—事后備審”的機制分工格局上應(yīng)對第一備審對象地方性法規(guī)審查負(fù)荷問題上，有兩方面的工作可以為此塊備案審查工作提供關(guān)鍵著力點。(14)關(guān)于應(yīng)對第一備審對象地方性法規(guī)審查負(fù)荷問題，除了文中從在“事前批審—事后備審”的機制分工格局中提及的兩方面工作外，仍有多方面重要的應(yīng)對性工作可展開，例如，有效發(fā)揮審查建議等依申請審查的線索功能、以點帶面開展專項清理工作，充分利用和發(fā)揮司法部作為地方性法規(guī)另一備案主體通過備案審查銜接聯(lián)動機制向全國人大常委會法工委先后移送地方性法規(guī)線索的功能。第一方面，加強和完善設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審批指導(dǎo)機制，既事前分流此類備案審查負(fù)荷，也為備案審查提供素材和經(jīng)驗。事前事后階段性分工的審批指導(dǎo)與備案審查，原理上具有相通性，尤其在審查基準(zhǔn)的運用上，對地方性法規(guī)的備案審查工作如何從審查實踐更為豐富的審批指導(dǎo)工作中汲取和提煉經(jīng)驗，是重要的素材著力點。第二方面，激活省級人大常委會對其的備案審查權(quán)。對于激增的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在實施中才浮現(xiàn)的合法性瑕疵，如何實現(xiàn)“有備必審、有錯必糾”，全國人大常委會的單一備案審查主體耗費了過大比例的制度資源仍捉襟見肘。對此，如沈春耀主任指出，“指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市地方立法工作，主要屬于省、自治區(qū)人大常委會的職責(zé)，全國人大常委會應(yīng)主要通過省級人大常委會來指導(dǎo)有關(guān)工作”，(15)沈春耀：《在第二十四次全國地方立法工作座談會上的小結(jié)講話》(2018年9月17日，天津)，載“中國人大網(wǎng)”，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2018-09/20/content_2061462.htm，最后訪問日期：2020年3月23日。這項論述對于思考激活省級人大常委會對設(shè)區(qū)的市法規(guī)的備案審查權(quán)同樣具有啟發(fā)意義。憲法與法律對此雖未明確規(guī)定，卻留下了憲法基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)、備案基礎(chǔ)、特有審查基準(zhǔn)基礎(chǔ)匯聚的制度空間，可形成以全國人大常委會、省級人大常委會為雙重備案審查主體的設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查主體結(jié)構(gòu)。(16)參見前引，鄭磊文。這是應(yīng)對第一備審對象地方性法規(guī)審查復(fù)合的結(jié)構(gòu)著力點。

其次，“維護國家法制統(tǒng)一”以“保證中央令行禁止”為重點并作為其主要實現(xiàn)途徑的基本功能結(jié)構(gòu)，(17)參見鄭磊、趙計義：《備案審查制度基本功能的語詞展開——基于全國人大常委會工作報告以及備案審查年度報告的梳理》，載《法治現(xiàn)代化研究》2019年第5期。是地方性法規(guī)成為第一備審對象的功能定位原因。2017年備案審查年報中提到，“備案審查制度具有兩重基本功能，一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實施，同時對提高地方立法質(zhì)量也具有積極作用”，“2+1”的功能闡述中體現(xiàn)了對“中央—地方”關(guān)系維度的側(cè)重，并列提及的“提高地方立法質(zhì)量”更凸顯了對地方性法規(guī)備案審查的偏重。2018年備案審查年報中對備案審查的“初衷所在，職責(zé)所在”論述為“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實施，保護公民法人合法權(quán)利”，備案審查的基本功能擴充為三元結(jié)構(gòu)，(18)參見前引，鄭磊、趙計義文。2019年備案審查年報延續(xù)了這一表述結(jié)構(gòu)，也延續(xù)了“中央—地方”關(guān)系維度為抓手，以地方性法規(guī)為保證黨中央令行禁止、維護國家法制統(tǒng)一的側(cè)重點的思路，這集中體現(xiàn)在三年備審年報的專項審查事例中。2017年年報指出專項審查是“貫徹黨中央重大決策部署、配合重要法律修改、落實全國人大常委會監(jiān)督工作計劃，或者回應(yīng)社會關(guān)注熱點”而進行的集中審查，對同取消或者下放部分行政審批事項的法律修改內(nèi)容不一致的地方性法規(guī)107件進行審查研究，對涉及自然保護區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進行專項審查。2018年推動生態(tài)環(huán)境保護方面規(guī)范性文件全面清理工作則是“認(rèn)真貫徹黨中央決策部署和全國人大常委會決議精神”，各地清理發(fā)現(xiàn)存在與上位法規(guī)定不一致等問題“需要研究處理的法規(guī)共1 029件”，該年“修改514件、廢止83件”。2019年的專項清理工作，一是持續(xù)開展生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理工作，“貫徹全國人大常委會有關(guān)決議精神”，“督促地方修改300件、廢止44件”；二是食品藥品安全領(lǐng)域地方性法規(guī)專項清理，“根據(jù)黨中央有關(guān)精神”組織開展，“重點解決地方性法規(guī)與新修改的有關(guān)法律不一致、不配套的問題”。

2019年報15件事例中地方性法規(guī)11件占比一枝獨秀之外，關(guān)于其他典型備案審查對象，涉及全國人大常委會決定、行政法規(guī)、司法解釋的事例分別僅有1件。其中，司法解釋的備案審查事例明顯減少，2017年和2018年均各有4件，2019年則僅有1件2018年已經(jīng)提及的最高人民法院公司法司法解釋(二)有關(guān)股東、董事清算責(zé)任的規(guī)定的事例。由此凸顯了當(dāng)前備審工作對“中央—地方”關(guān)系維度的側(cè)重，其側(cè)重程度明顯高于“立法—立法”“立法—行政”“立法—司法”等關(guān)系維度。

此外，關(guān)于非典型性備審對象的事例從2018年報的7件銳減至2019年報的1件，客觀上促進了2019年地方性法規(guī)事例比例的增加，這就與2019備審事例審查對象的第二項結(jié)構(gòu)性特征相關(guān)了。

四、 推動非典型性審查對象各歸其主

“非典型性審查對象的出現(xiàn)和凸顯”，是2018年年報事例的“一個明顯變化”。(19)參見前引①，鄭磊、趙計義2019年文。除了全國人大常委會自身加強備案審查工作之外，2018年報開始強調(diào)，推動“各有關(guān)方面”對各自備審對象“加大備案審查工作力度”，這些備審對象正是不屬于全國人大常委會備案審查范圍的非典型備審對象。對此，2018年報分三類非典型備審對象予以強調(diào)，并通過對應(yīng)的年報事例提及全國人大常委會法工委在此中的銜接聯(lián)動、監(jiān)督促進舉措，其中居多同地方人大常委會相關(guān)。一是規(guī)章，舉例了《江蘇省工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》事例；二是地方“兩院”規(guī)范性文件，舉例浙江省“兩院”等《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見》事例；三是其他規(guī)范性文件，例如，舉例了湖南省司法廳《關(guān)于“四大類”外司法鑒定事項管理有關(guān)問題的通知》事例。在類型列舉、事例例說的同時，2018年報還明確了判斷哪些規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查的兩項標(biāo)準(zhǔn)：一是制定主體標(biāo)準(zhǔn)，“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍”，這是2017年報已經(jīng)提及的形式標(biāo)準(zhǔn)。(20)判斷備審對象的制定主體標(biāo)準(zhǔn)，在2017年報“下一步……擬著重加強和改進”的工作中已有強調(diào)：做到應(yīng)備盡備，落實全國人大常委會提出的“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”和“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實現(xiàn)備案全覆蓋”的要求。二是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，這是2018年報開始增加明確的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，“將影響老百姓切身利益、直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的各類規(guī)范性文件依法納入人大備案審查范圍”。

非典型備案審查對象在2018年年報事例中出現(xiàn)并陡增至7件之后，在2019年年報中卻驟減，僅列1件，并非由于其不再成為備審工作重點，而是因為推動各級人大常委會等備案審查主體對相關(guān)非典型備案審查對象進行各司其職、守土有責(zé)地展開備案審查顯現(xiàn)出了效果。將非典型性備審對象納入備案審查范圍，同推動地方人大常委會健全備案審查工作，是一個硬幣的兩面。非典型對象的備案審查情況主要應(yīng)在地方人大的備案審查工作報告等文書中予以展現(xiàn)，由此，2019年報大大地調(diào)低了非典型性備審對象事例，而從兩個方面去概括性地關(guān)注地方人大常委會非典型對象備審情況的相關(guān)成效：一是其確立備案審查工作情況報告制度的情況，二是各地將非典型性對象納入備審的總的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

2019年備案審查工作在“基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)方面，重要舉措高密度呈現(xiàn)，(21)2019年備案審查工作在“基礎(chǔ)設(shè)施”的舉措，舉其要者，可歸納為“基礎(chǔ)設(shè)施五化”：審查能力組織化、工作辦法規(guī)范化、內(nèi)容披露案例化、建議提請信息化、備審年報常規(guī)化。參見前引①，鄭磊、趙計義2019年文?！俺掷m(xù)推動地方人大常委會備案審查制度”是其中典型的一個方面。在這方面，“以建立健全人大常委會聽取審議備案審查工作情況報告制度機制為抓手”，而其“目的就是要把‘一府一委兩院’所有規(guī)范公民、法人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范性文件都納入人大常委會監(jiān)督工作范圍”。在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上，兩個方面均取得了可觀的實效。在地方人大備案審查專項報告方面，“31個省、自治區(qū)、直轄市已實現(xiàn)向人大常委會專項報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r，15個省、自治區(qū)所屬的85個設(shè)區(qū)的市、自治州也已報告本級備案審查工作情況”。

在非典型性對象納入地方人大常委會備審的總體情況方面，“地方政府規(guī)章基本上納入地方人大常委會備案審查范圍，有14個省(區(qū)、市)將地方有關(guān)司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍，有2個省納入依申請審查范圍”。據(jù)不完全統(tǒng)計(如下表7所示)，黑龍江、廣東、內(nèi)蒙古等多個省份，分別在2018年、2019年制定相關(guān)地方性法規(guī)，將地方“兩院”規(guī)范性文件納入備案范圍。上海市人大常委會主任會議在2019年9月通過《關(guān)于市高級人民法院、市人民檢察院規(guī)范性文件備案審查工作的若干規(guī)定》，為“兩院”規(guī)范性文件備審工作制定專項的規(guī)范性文件，在依據(jù)形式上開全國專門規(guī)定之先河。(22)參見前引①，鄭磊、趙計義2019年文。截至2020年3月底，四川、湖北、河北等省份也將司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

表7 司法規(guī)范性文件納入備審范圍的“17+2”省情況表(截至2020年3月底)

說明：*表示制定新條例更替原來備審條例，這樣的新增方式，嚴(yán)格地說，處于制定新增與修改新增之間。

五、 關(guān)于全國人大常委會決定的事例重復(fù)顯現(xiàn)

廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件，是2018年、2019年備案審查年報中連續(xù)提及的事例，這是一個具有多重重要意義的里程碑事例，筆者舉其中三方面的意義簡述之：年報事例重復(fù)性列舉的推動作用、審查對象意義、審查基準(zhǔn)特征。

(一)年報事例重復(fù)性列舉的推動作用

年報事例所遴選的是大量備案審查事件中在審查方式、審查對象或?qū)彶榛鶞?zhǔn)等某一方面具有典型性的事例；而在多份年報中重復(fù)出現(xiàn)、連續(xù)提及的事例(如下表匯總)，不僅是社會關(guān)注熱點，而且常常因涉及面廣、歷史積累、多方利益關(guān)聯(lián)等原因而具有較高的社會復(fù)雜性。廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件的復(fù)雜性及其重大意義，從目前披露和報道的已有豐富信息中足以獲知，以其中審查建議多方多年不斷提出和相關(guān)部門回復(fù)意見形成共識的過程就可見一斑。

表8 三年備案審查工作報告(2017—2019)重復(fù)事例匯總表

據(jù)報道，有關(guān)收容教育制度的提案，全國政協(xié)委員朱征夫于2014—2018年間就提交了四次，前三次于2014年、2016年、2017年兩會期間以廢除收容教育制度的名義提交；黨的十九大提出“推進合憲性審查工作”后，朱征夫第四次提出的是進行合憲性審查的提案(2018年)，承辦單位為全國人大常委會法工委，并收到了相關(guān)回復(fù)。(23)參見陳麗媛：《對話朱征夫：廢止收容教育制度，因為根本沒在教育人》，載“新京報網(wǎng)”，http://www.bjnews.com.cn/edu/2019/03/05/553199.html，最后訪問日期：2020年3月23日；孟亞旭：《收容教育制度有望被廢止》，載《北京青年報》2018年12月26日。除朱征夫之外，2014年曾有律師向全國人大常委會提出審查建議，2016年全國政協(xié)委員張抗抗提出有關(guān)廢止收容教育制度的提案，均由法工委承辦，當(dāng)時尚未促成收容教育制度的廢止。(24)參見梁鷹：《2019年備案審查工作情況報告述評》，載《中國法律評論》2020年第1期。歷次建議收到的反饋意見的情況的變化體現(xiàn)出廢止共識達(dá)成的過程，例如，公安部對朱征夫前兩次議案答復(fù)，第一次(2014年)對收容教育制度的評價為對凈化社會風(fēng)氣是有作用的，第二次(2016年)則是承認(rèn)這個制度逐漸暴露出一些問題，兩次均認(rèn)為收容教育制度起到了一定的積極作用，并提到近年來出現(xiàn)了一些變化，誠如2018年報指出：“各有關(guān)方面對廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識，啟動廢止工作的時機已經(jīng)成熟?！痹诖嘶A(chǔ)上，2018年報建議有關(guān)方面適時相關(guān)議案，廢止收容教育制度。在2019年“兩會”上，再次有代表提出廢止收容教育制度，直至2019年11月27日，國務(wù)院提出《關(guān)于提請廢止收容教育制度的議案》。由此可管窺，年報事例的重復(fù)出現(xiàn)，既體現(xiàn)了該事例備審工作推動之難度，也表達(dá)了積極推動該事例備審進程的決心與努力。

(二) 涉及全國人大常委會決定的審查對象意義

廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件在審查對象方面的意義，既是備案審查活動開始涉足全國人大常委會決定第一例，也是全國人大常委會決定廢止與備案審查活動交織推進的第一例。2013年12月28日，第十二屆全國人大常委會第六次會議通過《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，同樣是涉及《憲法》人身自由條款的全國人大常委會決定的廢止，所不同的是，廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件以備案審查工作內(nèi)容的維度呈現(xiàn)，并且如前所述兩度成為備審年報事例。

收容教育制度的規(guī)范載體，與勞動教養(yǎng)制度相同，涉及行政法規(guī)及其作為其規(guī)范基礎(chǔ)的全國人大常委會決定；在廢止制度的決定文本中，均不諱言所廢止的主要對象，首先是指有關(guān)“法律規(guī)定”。(25)兩者的決定內(nèi)容分別指出：“廢止《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款，以及據(jù)此實行的收容教育制度”，“廢止1957年8月1日第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七十八次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定的決議》及《國務(wù)院關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》”。2018年報首次提及該事例時，審查研究情況介紹中首先從主要法律依據(jù)1991年全國人大常委會《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》入筆并以之為線索展開。2019年12月，十三屆全國人大常委會第十五次會議上，從國務(wù)院《關(guān)于提請廢止收容教育制度的議案》到全國人大常委會《關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》，文件名稱的變化，常委會最終通過的決定標(biāo)題中增加明確了“法律規(guī)定”，并在決定內(nèi)容中列舉指出此指“《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款”。

該事例的審查對象意義，除了前述備案審查相關(guān)性、常委會決定相關(guān)性之外，還在兩種相關(guān)性疊加而形成的衍生意義。其一，關(guān)于常委會決定的備審相關(guān)性如何進一步推進至備審決定相關(guān)性，申言之，目前的年報事例關(guān)于相關(guān)常委會決定的審查研究，主要體現(xiàn)在審查研究過程中，并未就此作出備案審查決定；形成關(guān)于常委會決定的常委會備案審查決定乃至合憲性審查決定，并體現(xiàn)關(guān)于常委會決定的相關(guān)審查論證，值得思考關(guān)注。其二，常委會決定相關(guān)性，如何進一步延展至關(guān)于全國人大常委會法律的合憲性審查，這是理論與實踐中存在較大分歧的一個問題，卻是推進合憲性審查工作繞不過的“阿喀琉斯之踵”。(26)關(guān)于法律的合憲性審查，參見鄭磊：《守護憲法：對法律進行憲法審查的解釋方案——以憲法文本及其沿革為基礎(chǔ)的考量》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2009年第5期。

這一衍生意義的展開，諸多重要的理論問題有待廓清，諸如，全國人大常委會決定的屬性，不同類型的決定的屬性區(qū)別及其對關(guān)于其審查的影響，關(guān)于這類審查對象審查程序設(shè)定同對地方性法規(guī)的審查、對常委會法律的審查程序有何不同之處，其審查決定的直接作出以及對系爭常委會決定作出的廢止決定之間功能關(guān)聯(lián)與效力關(guān)系如何。

(三) 合憲性審查基準(zhǔn)隱匿在于“不適應(yīng)基準(zhǔn)”之中

在審查基準(zhǔn)特征方面，收容教育制度與《憲法》第40條人身自由條款具有直接關(guān)聯(lián)，而相關(guān)審查建議中包含了2018年的合憲性審查提案建議，但是在年報介紹的廢止理由中并沒有提及憲法依據(jù)與憲法字眼，(27)在《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》(2019年12月28日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過)以及《全國人民代表大會憲法和法律委員會關(guān)于〈國務(wù)院關(guān)于提請廢止收容教育制度的議案〉審議結(jié)果的報告》(2019年12月7日)關(guān)于廢止理由的闡述中也沒有直接提及憲法依據(jù)與憲法字眼。而是運用了“不適應(yīng)現(xiàn)實情況”的審查基準(zhǔn)邏輯(文中簡稱“不適應(yīng)基準(zhǔn)”)，該基準(zhǔn)是當(dāng)前備審實踐中隱匿合憲性審查基準(zhǔn)的去處之一。

“不適應(yīng)基準(zhǔn)”論證的重點在于是否因“不適應(yīng)現(xiàn)實情況”而需要廢止或調(diào)整，而非是否抵觸了上位法。2018年報在收容教育事例時已經(jīng)運用這一基準(zhǔn)，對1993年制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》既肯定了其“制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定”，又肯定了其實施多年在實踐中多方面“發(fā)揮了積極作用”，但是法工委關(guān)于建議廢止理由的論證重點在于：現(xiàn)實情況已經(jīng)發(fā)生變化，“近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行”。從而，“為了深入貫徹全面依法治國精神”建議有關(guān)方面提出議案。2019年報繼續(xù)單列該事例，并介紹了這一審查基準(zhǔn)邏輯運用的對于該事例的實際效果：2019年第十三屆全國人大第二次會議上有代表提出相關(guān)議案，國務(wù)院也適時提出了《關(guān)于提請廢止收容教育制度的議案》，在審議備審年報的同次常委會上《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》最終獲得通過。在此事例基礎(chǔ)上，2019年報關(guān)于“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的運用進一步拓展專列“推動對不適應(yīng)現(xiàn)實情況的規(guī)定作出廢止或調(diào)整”部分，列舉三件事例說明，除了繼續(xù)列舉廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件外，還拓展使用至《城市供水條例》未繳納水費可處以罰款的規(guī)定、地方性法規(guī)超生即開除等規(guī)定兩件事例。各件事例的論證中，均清晰地呈現(xiàn)出“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的三個邏輯層次：“制定時情形”—“不適應(yīng)現(xiàn)實情況情形”—建議調(diào)整廢止。(28)關(guān)于“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的三個邏輯層次，參見前引①，鄭磊、趙計義2019年文。審查主體基于“情勢變更”建議或要求立法機關(guān)修改的情形，在我國臺灣地區(qū)有一定的實踐。臺灣地區(qū)“違警罰法”曾規(guī)定由警察直接裁決拘留、罰役，對此，“司法院大法官”在釋字第166號解釋中認(rèn)為，“違警罰法”的相關(guān)規(guī)定關(guān)系公民身體自由的處罰，屬于法院職權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)由法院依法定程序進行；但違警行為并非不應(yīng)該懲罰?！斑`警罰法”在1947年之前制定，1947年之后為維護社會安全及防止危害，未及時進行修改，但解釋作出之時已經(jīng)是1980年，“情勢已有變更”，因此為加強對公民身體自由的保障，“違警罰法”有關(guān)拘留罰役由警察機關(guān)裁決的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)迅速改為由法院依法定程序為之。對比“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的前述三個邏輯層次，該166號解釋更多地聚焦于“不適應(yīng)現(xiàn)實情況情形”層面的論證。

三層次的論證邏輯，連同其適用情形狀況，分別對應(yīng)顯現(xiàn)出四項論證特點。第一，問題普遍性，“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的適用常常出現(xiàn)在社會關(guān)注度高乃至有一定敏感度的歷史遺留積累議題中，面臨的問題普遍性是其適用的一個前提特點。第二，歷史合理性，包括制定時的規(guī)范合理性以及多年實施中的功能合理性。例如，法工委指出，《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》制定的目的是“補充修改當(dāng)時的刑法和治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定，制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定”，與此同時，“實施多年來，在維護社會治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會風(fēng)氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用”。第三，變動滯后性，這包括客觀滯后性與主觀滯后性兩個方面。在客觀方面，“隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的深入推進，特別是2013年廢止勞動教養(yǎng)制度后，情況發(fā)生了很大變化”的宏觀原因，以及“近年來，收容教育措施的運用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行”的具體原因，導(dǎo)致了收容教育制度的客觀滯后性。而主觀滯后性，是指對客觀滯后性的主觀認(rèn)識已經(jīng)達(dá)成共識，如2018年報指出“通過調(diào)研論證，各有關(guān)方面對廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識”，綜合客觀滯后性及其主觀共識，可以說“啟動廢止工作的時機已經(jīng)成熟”。第四，調(diào)整廢止的建議性、自主性，2018年報中“建議有關(guān)方面適時提出議案，廢止收容教育制度”，2019年報則介紹了“國務(wù)院已經(jīng)向全國人大常委會提出《關(guān)于提請廢止收容教育制度的議案》”。

這四個方面的特點，不僅僅是該基準(zhǔn)的論證特點，也體現(xiàn)出“不適應(yīng)基準(zhǔn)”適用情形的特點。體現(xiàn)政策性內(nèi)容的高位階法法規(guī)，較容易成為審查基準(zhǔn)的適用對象中。社會轉(zhuǎn)型時期，政策性內(nèi)容規(guī)范、法政策較在出臺指出更多地顯現(xiàn)出其歷史合理性與靈活性，隨著社會發(fā)展積累至社會背景的變換，其滯后性則不斷積累，因此，在轉(zhuǎn)型時期這類基準(zhǔn)適用事例較為豐富；而且，這類基準(zhǔn)更多地出現(xiàn)在高位階的法規(guī)范中，2019年報中適用該基準(zhǔn)的三件事例，分別涉及全國人大常委會決定、行政法規(guī)、地方性法規(guī)(參見表2)、年報事例首次涉及全國人大常委會決定，不僅出現(xiàn)在這里的事例中，而且這類基準(zhǔn)會成為這類審查對象的審查基準(zhǔn)的主要類型之一。

六、 行政法規(guī)首次單列事例

廢止收容教育法律規(guī)定和制度事例同時涉及了兩類規(guī)范性文件，除了前述1991年全國人大常委會通過的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，還有國務(wù)院據(jù)此制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。前者是授權(quán)依據(jù)和上位法，2018年備審年報主要圍繞常委會決定介紹該事例中的審查研究，后者行政法規(guī)在審查研究情況中只是提及并未直接進行評價。2019年備案審查年報則列舉了1件單獨關(guān)于行政法規(guī)進行備案審查的事例，關(guān)于《城市供水條例》對未繳納水費可處以罰款的規(guī)定的事例，成為備審年報中首例行政法規(guī)單獨作為審查對象的年報事例。

行政法規(guī)在中國特色社會主義法律體系中所具有起承轉(zhuǎn)合的結(jié)構(gòu)性樞紐地位，決定了其在備案審查對象體系中所具有的結(jié)構(gòu)性意義，年報事例開始單列行政法規(guī)事例將有助于這些意義的彰顯。

首先，從法律—行政法規(guī)的位階關(guān)系看，行政法規(guī)事例首現(xiàn)，實現(xiàn)了《立法法》層面規(guī)定的備案審查對象的“全覆蓋”。備案審查制度在《立法法》中已具體化的部分中，2019年報事例首次單列涉及的行政法規(guī)，是其中最高位階的審查對象。關(guān)于狹義的法律可否構(gòu)成我國合憲性審查的對象，在憲法規(guī)范層面，盡管分歧較大，但《憲法》“序言”第13自然段、第5條關(guān)于憲法最高效力的正反雙重強調(diào)，尤其是“一切法律……不得同憲法相抵觸”明列式強調(diào)為關(guān)于法律的審查的憲法空間提供了效力基礎(chǔ)。(29)從現(xiàn)行憲法的意義脈絡(luò)體系出發(fā)，與審查法律相關(guān)的憲法的效力、審查主體、審查權(quán)限、審查要求等主要問題，《憲法》均規(guī)定了效力基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)、權(quán)限基礎(chǔ)與基準(zhǔn)規(guī)范。參見前引，鄭磊文。在具體制度設(shè)定與實踐運行方面，對法律草案審議中的事前合憲性審查已展開實踐運行，而對法律的事后“合憲性備案審查”尚無具體的制度設(shè)計。于是，基于理論分歧有待廓清、制度設(shè)計有待具體化，審查主體與審查對象主體在物理上的機構(gòu)同體，審查主體謙抑性立場等方面的現(xiàn)實原因，對法律的合憲性審查的實踐及其頻率受到現(xiàn)實的制約，這尤其凸顯出對位階僅次于法律的行政法規(guī)的充分展開備案審查的位階意義。單列涉及行政法規(guī)年報事例的出現(xiàn)，對于在備案審查對象“全覆蓋”具有規(guī)范層面和實踐層面的雙重意義，并為關(guān)于法律的合憲性審查好好臨近位階規(guī)范對象審查的實踐積累。

其次，從行政法規(guī)—地方立法的位階關(guān)系看，行政法規(guī)事例首現(xiàn)，展開了關(guān)于地方立法的上位中央立法中數(shù)量最大的一類規(guī)范的審查。在大規(guī)模立法的時代，應(yīng)對“有法可依”的法規(guī)范依據(jù)需求，在數(shù)量上主要有賴于行政法規(guī)?！爸袊厣鐣髁x法律體系”于2010年如期形成，十年以來，這一數(shù)量比例關(guān)系的慣性仍然存在，截至2019年12月，我國現(xiàn)行有效的法律277件、行政法規(guī)600多件、地方性法規(guī)12 000多件。(30)參見王晨：《堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度》，載《人民日報》2019年11月19日。行政法規(guī)年報事例的出現(xiàn)與豐富，意味著備審對象類型結(jié)構(gòu)在“第一重點對象”地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上向其數(shù)量上的主要上位法行政法規(guī)推進拓展。

再次，在多系統(tǒng)多元備案審查系統(tǒng)的備審統(tǒng)一上看，行政法規(guī)事例首現(xiàn)，有利于推動行政法規(guī)發(fā)揮銜接聯(lián)動的樞紐規(guī)范類型作用。銜接聯(lián)動機機制主要是指全國人大常委會在人大系統(tǒng)內(nèi)或跨人大系統(tǒng)向外的移送與轉(zhuǎn)送，但通過司法部渠道的銜接聯(lián)動一個特有的景象需納入備審聯(lián)動機制一并考察，即《立法法》規(guī)定地方性法規(guī)同時“報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”的雙頭備案機制，圍繞重疊備案對象地方性法規(guī)，司法部積極向法工委移送備案審查線索，形成雙向轉(zhuǎn)送現(xiàn)象，轉(zhuǎn)送數(shù)字從2018年備審年報首次專項披露的“43件”，到2019年年報中激增至近五倍，“今年5月和10月，司法部通過備案審查銜接聯(lián)動機制先后移送地方性法規(guī)200件”。這是銜接聯(lián)動機制的標(biāo)志性的一個方面，集中體現(xiàn)出銜接聯(lián)動機制在備案審查工作中重要程度的不斷提升。沈春耀主任在第二十五次全國地方立法工作座談會上的小結(jié)講話中，將通過銜接聯(lián)動機制移交移轉(zhuǎn)后進行的審查，與主動審查、依申請、依請求進行的審查以及專項審查和集中清理工作并列為四大審查方式。(31)參見前引，梁鷹文。關(guān)于司法部的移送審查中關(guān)于備案審查對象的一項關(guān)鍵問題是，以是否符合行政法規(guī)作為地方性法規(guī)合法性審查側(cè)重點的司法部審查研究問題，而法工委不認(rèn)為存在問題的情形，為該行政法規(guī)本身是否存在抵觸上位法情形提供了線索意義，例如，《黑龍江省母嬰保健條例》2005年修改時仍然保留“強制婚檢”內(nèi)容，究竟是違背2003年通過的行政法規(guī)《婚姻登記條例》，還是該行政法規(guī)違反了《母嬰保健法》，(32)參見亓樹新：《黑龍江強制婚檢爭議再現(xiàn)法律沖突》，載《中國青年報》2005年7月26日。這項爭議就屬此類情形。行政法規(guī)年報事例若連接這些線索，將進一步豐富司法部轉(zhuǎn)送機制的結(jié)構(gòu)性意義，即銜接聯(lián)動與審查范圍拓展的互相促進：一方面，轉(zhuǎn)送機制被賦予打開審查對象范圍的功能，另一方面，拓展的審查范圍有助于促進轉(zhuǎn)送機制實現(xiàn)備審統(tǒng)一。

七、 “有的”措辭突出類化處理

備案審查年報事例是否要公布系爭規(guī)范性文件的具體名稱、審查建議人等要素，不僅涉及年報事例介紹的內(nèi)容要素，也與事例命名方式的統(tǒng)一與規(guī)范相關(guān)，三份備審年報中出現(xiàn)方式尚不盡相同。

2017年備案審查年報中對地方性法規(guī)進行審查的事例中并未出現(xiàn)過具體的地方性法規(guī)名稱，廣為人知的“潘洪斌案”中的系爭法規(guī)《杭州市道路交通安全管理條例》是通過媒體披露，備審年報中只是使用“有關(guān)地方性法規(guī)”的稱謂。

2018年備案審查年報是對系爭規(guī)范性文件名稱進行了顯名化嘗試，在“對有關(guān)規(guī)范性文件中存在的問題及時予以督促糾正和妥善處理”以及“推動各有關(guān)方面加大備案審查工作力度”兩部分列舉的事例中的9件事例均具體列明了制定主體以及規(guī)范性文件的名稱，典型如對《上海市道路交通管理條例》、河北省人大常委會《關(guān)于促進農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》的具名介紹。

2019年年報中，回到不列明與上位法規(guī)定不一致的地方性法規(guī)的名稱，而多處使用了“有的”式的泛指表述方式。有7件事例使用了“有的地方性法規(guī)”，占第二部分所列舉的13件事例的54%；若單以地方性法規(guī)這一類型而論，年報第二部分9件涉及地方性法規(guī)的審查事例，7件為地方性法規(guī)與憲法法律不一致的審查事例，均采用“有的地方性法規(guī)”的表述方式，2件為肯定地方立法探索的審查事例則具體列明了所涉及的2件地方性法規(guī)的名稱。

在地方性法規(guī)抵觸上位法的年報事例介紹中淡化制定主體，采用“有的”措辭，可以發(fā)揮多方面的客觀效果：

其一，有利于表明問題的多見性，促進同類問題及時糾錯。“有的”措辭的現(xiàn)象，并非僅僅是個案現(xiàn)象，只是依審查建議的審查或當(dāng)前主動審查僅涉及其中個例，制定主體類型化支撐，有利于推動存在同類問題的制定主體自主糾正問題，豐富了備審處理方案等效力形態(tài)，客觀上增強了覆蓋之全。

其二，有利于兼顧“有錯必糾”和保護地方立法積極性?！坝绣e必糾”是備案的審查的基本要求，避免過度糾錯以及避免引糾錯對地方創(chuàng)新立法積極性帶來不利影響乃至寒蟬效應(yīng)，是這項基本要求的重要內(nèi)容?！坝械摹贝朕o是妥當(dāng)處理堅持“有錯必糾”與保護地方創(chuàng)新立法積極性的有益嘗試，有利于為備審活動緩解審查對象制定主體的排斥與對抗，在一定程度上獲得其理解乃至支持。

其三，有利于在明確抵觸上位法的共同現(xiàn)象的同時有區(qū)別地科學(xué)界定立法責(zé)任。立法責(zé)任與一般法律責(zé)任有著重大區(qū)別，需謹(jǐn)慎為之。立法責(zé)任的機制建設(shè)和具體判定，可歸責(zé)性前提的準(zhǔn)確認(rèn)定，是否區(qū)別對待、科學(xué)界定，也是保護地方立法積極性的關(guān)鍵問題。例如，2017年7月，黨中央公開通報甘肅祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的問題，《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)條例》成為“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”實例。但是實踐中，還是受這一地方立法“放水”事件的影響，一些地方人大的同志思想上有了“包袱”，甚至不敢放手創(chuàng)新探索。(33)參見朱寧寧：《卸“包袱”吃“定心丸”保護鼓勵地方創(chuàng)新立法》，載《法制日報》2019年11月19日。對此，在第二十五次地方立法工作座談會上，王晨副委員長明確了“對于主動擔(dān)當(dāng)作為，積極推動中央重大決策部署落實的地方性法規(guī)”，只要滿足三方面條件，“就實現(xiàn)了備案審查的目的，不必追究相關(guān)責(zé)任”：一是主觀方面，“沒有違反黨中央方針政策、規(guī)避上位法規(guī)定的故意”；二是客觀方面，“沒有造成重大不良影響”；三是問題的糾正，“問題及時進行改正”。同樣一類抵觸上位法的現(xiàn)象，產(chǎn)生的具體原因不盡相同，年報事例淡化制定主體，“有的”措辭概稱，僅點出抵觸現(xiàn)象，不涉及立法責(zé)任判定，留待糾錯不追責(zé)或糾錯追責(zé)的各類情形的具體判斷和區(qū)別處理，有助于具有針對性地且全面地實現(xiàn)備案審查目的。

八、 余論：備案審查案例研究正當(dāng)其時

綜上，筆者主要以2019年備案審查年報的備審事例為素材，闡述關(guān)于備審對象類型的具體信息。這既是關(guān)于備案審查對象研究的事例信息挖掘嘗試，也是備案審查案例研究的一種嘗試。

備案審查事案例的積累、研究，既是備案審查制度和能力建設(shè)的基礎(chǔ)，也是其建設(shè)成效的典型體現(xiàn)。截至目前，備案審查事例的集中來源，主要是三類：備審年報事例、集中披露事例、內(nèi)部交流事例。2019年，是備案審查工作案例化的一個重要年份，前兩類事例來源在2019年12月有所突破：其一，年報事例載體常規(guī)化。作為備審案例第一類常規(guī)來源的年報事例的載體備案審查工作報告，自2017年以來連續(xù)推進至第三次向全國人大常委會報告，可以說，全國人大常委會年度聽取和審議法工委備案審查工作情況逐漸“形成慣例和制度”，“備案審查工作在常委會層面實現(xiàn)了顯性化”，(34)梁鷹主任在備審年報的第二次出場(2018)時就作出“已經(jīng)形成慣例”的判斷，參見梁鷹：《全國人大常委會2018年備案審查工作報告述評》，載《中國法律評論》2019年第1期。這也是年報事例“形成慣例”與“顯性化”。其二，集中披露有突破。全國人大常委會法工委在長沙舉行的“備案審查工作研討會”上，首次披露了14件遴選自各省級人大常委會提供的備案審查典型案例，隨后通過《法制日報》公眾號向社會披露。(35)參見朱寧寧：《政府替企業(yè)還錢？撤銷！超生即辭退？立即清理！》，載《法制日報》2019年12月13日。2020年8月，全國人大常委會法工委備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》重磅出版，設(shè)置全國人大常委會案例、省級、市級、縣級人大常委會案例四篇，共收錄169件案例；其中，第一篇全國人大常委會案例中，分設(shè)法律案例、行政法規(guī)案例、地方性法規(guī)案例、司法解釋及其他規(guī)范性文件案例、規(guī)章及其他規(guī)范性文件案例五個類別。

備案審查案例研究的時機已經(jīng)到來。盡管各類備審事例信息披露的充分程度，均有待大大加強，但隨著備審事例披露出現(xiàn)、增多和持續(xù)，運用多元方法，充分挖掘和凝練備審事例中的各類信息，已是可以有的放矢地展開積累、推進研究。

根據(jù)事例素材采用口徑的不同，可展開群案研究、個案研究、例證研究，指導(dǎo)性案例研究在這方面的積累可為借鑒。群案研究，聚焦一組備審事例及其統(tǒng)計信息，選取某項內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)或某系列內(nèi)容為綱，展開類型化研究以及統(tǒng)計式研究；個案研究，包括聚焦備一個審事例個案圍繞一個代表性問題，以及以個案案件脈絡(luò)中的各項爭點為綱展開分析；例證研究，圍繞某個研究主題，對應(yīng)性選用分散的備審事例的相關(guān)內(nèi)容要素來舉例闡述。(36)章劍生教授區(qū)分指導(dǎo)性案例研究的三種進路：群案研究、個案研究、例證研究，“如果作個案研究，那么選擇某一個案作為研究對象的原因，可能是它隱含著一個新問題，或者一個代表性問題；如果是群案研究，那就要在確定一個客觀范圍的基礎(chǔ)上選擇某一標(biāo)準(zhǔn)。這與指導(dǎo)案例在適用‘類似’案件時可能是有所不同的”。參見章劍生等：《座談：判例研究、法治發(fā)展與法學(xué)教育》，載《交大法學(xué)》2018年第3期；周偉等：《判例研究六人談：判例研究及其對中國法學(xué)理論的影響》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2015年第5期；黃卉、章劍生：《判例研究及其方法——基于第七期“判例研讀沙龍”的評論性綜述》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2011年第3期。

根據(jù)借助案例素材中所圍繞的研究主題的不同，可以凝練制度建構(gòu)原理與審查原理兩大類主題的研究。備審事例的披露，不僅本身就是加強備案審查制度和能力建設(shè)的重要舉措，也傳遞著豐富的備審制度建設(shè)政策信息與原理信息，挖掘與體系化這類信息，尤其是當(dāng)前備審事例研究的一項重點。各項審查原理的凝練與體系化，是備審事例研究的常規(guī)重點，盡管這受限于僅有的備審事例數(shù)量及其事例信息素材的不充分性，但這些事例引出的問題或話題已構(gòu)成了較為豐富的研究素材。從問題素材的角度看，以近期披露的25件各省備案審查事例為例，至少揭示出以下問題值得探討：第一，備案審查的啟動方式，不同于全國人大常委會備審年報依申請審查的來源及各自比重，披露案例中，地方人大常委會依職權(quán)審查事例較多，實踐中根據(jù)其他備審主體的“征詢”開展審查、委托律師事務(wù)所進行合法性審查等做法，如何從啟動機制角度進行考察；第二，審查基準(zhǔn)，合法性基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是地方人大常委會主導(dǎo)性審查基準(zhǔn)，而合理性審查基準(zhǔn)在審查中也不可偏廢，且客觀存在，例如“北京市、區(qū)兩級人大常委會審查糾正本級政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件”、“山東省人大常委會審查糾正《某市快遞網(wǎng)點管理辦法》關(guān)于對侵犯快件安全等行為設(shè)定行政處罰的規(guī)定”等事例采用“不適當(dāng)”基準(zhǔn)，這顯然不同于2019年備審年報中“推動對不適應(yīng)現(xiàn)實情況的規(guī)定作出廢止或調(diào)整”合理性基準(zhǔn)，通過對各類基準(zhǔn)實踐素材的對比、區(qū)分與類型化，可對范疇型的審查基準(zhǔn)進一步細(xì)分形成適用型審查基準(zhǔn)研究。第三，備案審查的處理結(jié)果，相較于全國人大常委會備審年報已經(jīng)出現(xiàn)多種判斷結(jié)果，包括抵觸上位法的判斷、“理解上可能存在歧義、執(zhí)行中可能帶來上位法有關(guān)規(guī)定不落實”的情形，地方人大常委會備案審查事例披露的處理結(jié)果主要修改、廢止或暫停適用為主。

表9 備案審查案例研究方法組合類型表

不同的方法角度，區(qū)分出不同的方法類型群；以方法角度為要素，可組合細(xì)分豐富的方法運用，僅以前述事例素材選用口徑、研究主題兩大要素，就可組合形成如上表所示的六種方法組合，本文的嘗試接近于聚焦2019年報事例群案研究、圍繞審查對象建制原理的探討。備審事例研究的各種方法組合的運用，不僅各有其對應(yīng)的實踐需要與理論需求，而且有利于從不同角度打開拓展備案審查實踐途徑與理論視野，在此過程中，進一步推進“加強備案審查制度和能力建設(shè)”與中國憲法學(xué)的研究相得益彰、互為促進。