鄭 磊 趙計(jì)義

一、 引論：年報(bào)事例視角的備案審查對(duì)象類型研究

備審對(duì)象“全覆蓋”，不僅是加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)一以貫之的工作線索，也是考察研究備審實(shí)踐的觀察線索。盡管這只是一項(xiàng)現(xiàn)象型線索，尚不是備案審查制度的核心問(wèn)題本身，卻不僅是推進(jìn)備案審查核心問(wèn)題的工作抓手，各系統(tǒng)之間備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制都以備案審查對(duì)象為基礎(chǔ)媒介，而且是探究備審核心問(wèn)題的觀察窗口。(1)職是之故，“全覆蓋”連續(xù)成為筆者關(guān)于2018年第二份、2019年第三份備審年報(bào)兩份評(píng)述的首個(gè)視角；這尤其體現(xiàn)在2018年報(bào)中，“全覆蓋”是該份報(bào)告“最為明顯的標(biāo)志性關(guān)鍵詞，成為貫穿整個(gè)報(bào)告的邏輯線索”。參見(jiàn)鄭磊、趙計(jì)義：《“全覆蓋”的備案審查制度體系勾勒——2018年備案審查年度報(bào)告評(píng)述》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4期；鄭磊、趙計(jì)義：《2019年備案審查年度報(bào)告評(píng)述》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第2期?；诖死恚h的十八屆四中全會(huì)在首次明確提出“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”時(shí)，緊隨其后的要求便是“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，這正是當(dāng)前“全覆蓋”概稱的政策來(lái)源。

基于上述意義，每年的備案審查年度報(bào)告都闡述并蘊(yùn)含了豐富的備案審查對(duì)象內(nèi)容，根據(jù)相關(guān)內(nèi)容的案件關(guān)聯(lián)性或者信息來(lái)源，主要可以分為兩種：一種是備審對(duì)象類型的抽象信息，這是關(guān)于備審對(duì)象類型內(nèi)容的直接陳述、抽象介紹，主要出現(xiàn)在報(bào)告開(kāi)篇的備審“基本框架”闡述以及專門關(guān)于備案情況的板塊中；(2)2017年年報(bào)開(kāi)篇“基本框架”、“備案工作情況”，2018年年報(bào)開(kāi)篇對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的介紹、“關(guān)于落實(shí)有件必備的情況”，2019年年報(bào)開(kāi)篇再次介紹“基本框架”以及“報(bào)送備案的有關(guān)情況”。另一種是備審對(duì)象類型的具體信息，這是備審報(bào)告選取的事例關(guān)于所涉及的備審對(duì)象類型內(nèi)容的事例陳述、具體介紹，又可成為備審對(duì)象類型的事例信息，主要出現(xiàn)在報(bào)告關(guān)于審查情況、有備必審情況、有錯(cuò)必糾情況的板塊中(如表1所示)。

表1 三年備案審查工作報(bào)告(2017—2019)事例出現(xiàn)位置匯總表

2019年備案審查工作報(bào)告中關(guān)于備審對(duì)象的信息尤其豐富，不僅首次出現(xiàn)了監(jiān)察法規(guī)這類新增備審對(duì)象，而且首次提到了行政法規(guī)、特別行政區(qū)立法等前兩份備審年報(bào)中未提及備審對(duì)象。拙作《2019年備案審查年度報(bào)告評(píng)述》概括了報(bào)告中呈現(xiàn)的備審對(duì)象“‘全覆蓋’四增”(3)備審對(duì)象“全覆蓋”的“四增”主要指監(jiān)察法規(guī)增補(bǔ)為備審對(duì)象、特區(qū)立法備審情況列入年報(bào)、繼續(xù)推動(dòng)司法規(guī)范性文件納入備審范圍、法規(guī)性質(zhì)的決議決定。參見(jiàn)前引①，鄭磊、趙計(jì)義2020年文。現(xiàn)象，是基于年報(bào)中的備審對(duì)象類型抽象信息展開(kāi)；與此同時(shí)，2019年報(bào)列舉了15件備審事例，所蘊(yùn)含的備審對(duì)象類型具體信息尚有待挖掘。這項(xiàng)工作，在結(jié)合2017年以來(lái)三份備審年報(bào)積累的事例、2019年12月全國(guó)人大常委會(huì)法工委首批公布的14件備審典型案例等進(jìn)行對(duì)比研讀，將更為飽滿。在本評(píng)述中，筆者正是擬從年報(bào)事例視角挖掘備審對(duì)象類型的具體信息，申言之，以2019年備審年報(bào)事例所涉及的備審對(duì)象類型為基礎(chǔ)、為提綱，綜合比較三年備審年報(bào)事例、各方披露的備審事例，結(jié)合時(shí)間變化、類型結(jié)構(gòu)的縱橫線索，立體揭示的事例中的備審對(duì)象具體信息，具體信息連接前述“四增”的抽象信息互通理解、交相輝映，可更全面、更深入地考察與展示備審年報(bào)中備審對(duì)象類型信息。

二、 2019年備審年報(bào)15件事例所涉?zhèn)鋵弻?duì)象類型概況

2019年備案審查報(bào)告列舉了15件事案(議題)，涉及地方性法規(guī)、常委會(huì)決定、行政法規(guī)、司法解釋等典型備審對(duì)象以及非典型備審對(duì)象的規(guī)范性文件，(4)典型備審對(duì)象與非典型備審對(duì)象，是根據(jù)是否屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍區(qū)分。所謂典型備審對(duì)象，是指根據(jù)《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等規(guī)定，屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的規(guī)范性文件類型，是其直接備審對(duì)象，主要是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋。與之對(duì)應(yīng)，不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍但已列入人大系統(tǒng)備審范圍的規(guī)范性文件，可概稱為非典型備審對(duì)象。參見(jiàn)前引①，鄭磊、趙計(jì)義2019年文。各部分?jǐn)?shù)量及其對(duì)應(yīng)事例，如下表所示。

表2 2019年備審年報(bào)15件事案(議題)所涉規(guī)范性文件類型表(5)2019年備案審查報(bào)告所列舉的備案審查事例15項(xiàng)事例中有13項(xiàng)集中在第二部分“開(kāi)展審查的有關(guān)情況”，2項(xiàng)事例為專項(xiàng)審查事例，分布在第三部分“開(kāi)展專項(xiàng)清理工作的有關(guān)情況”。

根據(jù)2019年備審年報(bào)，2019年全國(guó)人大常委會(huì)法工委共對(duì)公民、組織提出的138件審查建議進(jìn)行審查研究，提出了處理意見(jiàn)并向建議人反饋?！读⒎ǚā返?01條規(guī)定，審查研究情況應(yīng)當(dāng)向建議人反饋，并可以向社會(huì)公開(kāi)。現(xiàn)階段全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)公民、組織提出的審查建議的審查研究情況進(jìn)行公開(kāi)的主要途徑仍然是備案審查工作報(bào)告，但限于報(bào)告的篇幅，第一，無(wú)法將所有備案審查事例進(jìn)行介紹，報(bào)告中列出的事例(即使包含專項(xiàng)審查的兩件事例)，年報(bào)事例涉及僅10%左右的審查建議事例，第二，無(wú)法將備案審查事例完整的審查研究情況予以體現(xiàn)，其論證只能有限呈現(xiàn)。不過(guò)，對(duì)備案審查事例有選擇的公開(kāi)，雖然無(wú)法獲知全部的備案審查事例，但從另一個(gè)角度講，全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)事例的選擇性呈現(xiàn)可以透露出全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作的布局與重點(diǎn)。從15件年報(bào)事例的角度看，與前兩份備審年報(bào)相比，2019年報(bào)的審查對(duì)象類型體現(xiàn)出三項(xiàng)明顯的結(jié)構(gòu)性特征(如圖1所示；同時(shí)，為便于對(duì)比，筆者將前兩份年報(bào)評(píng)述中的年報(bào)事例表匯列如后)值得進(jìn)一步展開(kāi)探討：其一，地方性法規(guī)占比持續(xù)并更為顯著地居于備案審查“第一重點(diǎn)對(duì)象”；(6)參見(jiàn)前引①，鄭磊、趙計(jì)義2019年文。其二，非典型備案審查對(duì)象明顯降低；其三，行政法規(guī)單列涉及；其四，廢止收容教育法律規(guī)定和制度相關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)決定在兩份年報(bào)連續(xù)涉及。此外，在年報(bào)事例的表述上，2019年報(bào)中“有的”型概稱式備審對(duì)象措辭明顯增加。

圖1 年備案審查工作報(bào)告(2017—2019)事例所涉?zhèn)浒笇彶閷?duì)象類型數(shù)量圖

位序年報(bào)事例(17件)報(bào)告中所處位置所涉規(guī)范性文件的類型及占比所涉規(guī)范性文件類型匯總(事例數(shù)量、占比)2道路交通管理的地方性法規(guī)和規(guī)章二(二)地方性法規(guī)、規(guī)章10河北省人大常委會(huì)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》三(一)省人大決定11《上海市道路交通管理?xiàng)l例》先予扣留行駛證規(guī)定三(一)地方性法規(guī)地方性法規(guī)(6,35%)12以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的多省、市法規(guī)三(二)13地方性法規(guī)“超生即辭退”規(guī)定三(二)14地方性法規(guī)著名商標(biāo)制度三(二)地方性法規(guī)1生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的各類規(guī)范性文件二(一)統(tǒng)稱各類規(guī)范性文件4信用懲戒制度類規(guī)范性文件二(三)“有關(guān)方面”規(guī)范性文件5“地方金融條例”二(三)“一些地方”規(guī)范性文件16湖南省司法廳《關(guān)于“四大類”外司法鑒定事項(xiàng)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》三(三)政府規(guī)范性文件17浙江省“兩院”等《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見(jiàn)》三(三)地方“兩院”規(guī)范性文件規(guī)范性文件(5,29%)6最高人民法院婚姻法司法解釋(二)第二十四條三(一)7最高人民法院《關(guān)于審理破壞野生動(dòng)物資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》三(一)8最高人民法院公司法司法解釋(二)有關(guān)股東、董事清算責(zé)任的規(guī)定三(一)9最高人民檢察院《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》三(一)司法解釋司法解釋(4,24%)2道路交通管理的地方性法規(guī)和規(guī)章二(二)地方性法規(guī)、規(guī)章15《江蘇省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》三(三)政府規(guī)章規(guī)章(2,12%)3廢止收容教育法律規(guī)定和制度二(二)全國(guó)人大常委會(huì)決定(行政法規(guī))全國(guó)人大常委會(huì)決定(1,6%)

表4 2017年備審年報(bào)10項(xiàng)事例(或議題)所涉規(guī)范性文件類型表

三、 地方性法規(guī)持續(xù)衛(wèi)冕備審“第一重點(diǎn)對(duì)象”

三年備審年報(bào)列舉事例所涉及的備案審查對(duì)象，一以貫之的一項(xiàng)結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)是地方性法規(guī)占比穩(wěn)居首位，而且，2019年報(bào)中地方性法規(guī)事例以73%占比創(chuàng)新高，遠(yuǎn)超過(guò)2018年的35%，(7)參見(jiàn)前引①，鄭磊、趙計(jì)義2019年文。向2017年60%比例超越性回歸(如表5所示)?？梢哉f(shuō)，筆者在2018年備審年報(bào)評(píng)述中指出的地方性法規(guī)一直是全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的“第一重點(diǎn)對(duì)象”現(xiàn)象特征不僅未發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，而且在占比上進(jìn)一步突顯強(qiáng)化，地方性法規(guī)是持續(xù)呈現(xiàn)備案審查工作成效顯示度的一個(gè)重要方面。

表5 三年備案審查工作報(bào)告(2017—2019)地方性法規(guī)事例與占比匯總表

進(jìn)一步細(xì)分考察地方性法規(guī)事例所涉的具體法規(guī)種類，2017年6件地方性法規(guī)事例中，單獨(dú)涉及省級(jí)地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的事例各1件，同時(shí)涉及省、設(shè)區(qū)的市法規(guī)事例3件，1件未明確地方性法規(guī)具體類型。2018年共6件事例，3件是對(duì)2017年地方性事例的“回頭看”，另外3件中省級(jí)地方性法規(guī)2件，1件未明確地方性法規(guī)類型。2019年年報(bào)中僅有2件事例明確地方性法規(guī)名稱，1件為省級(jí)地方性法規(guī)，1件為經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。

表6 三年備案審查工作報(bào)告(2017—2019)地方性法規(guī)事例所涉法規(guī)種類表

地方性法規(guī)在備審年報(bào)事例中穩(wěn)居首位，有我國(guó)立法制度包括立法監(jiān)督制度等多方面因素的綜合原因，設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法、備案審查基本功能結(jié)構(gòu)，是其中的兩項(xiàng)關(guān)鍵原因，也是有效應(yīng)對(duì)地方性法規(guī)備審負(fù)荷的關(guān)鍵著力點(diǎn)。

首先，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方立法主體數(shù)量眾多，地方性法規(guī)基礎(chǔ)數(shù)量龐大，尤其是2015年《立法法》修改以來(lái)設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法后地方立法主體迅速增加，是地方性法規(guī)成為第一備審對(duì)象的數(shù)量原因。從地方性法規(guī)立法主體數(shù)量，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年3月，規(guī)章以上各級(jí)各類規(guī)范文件制定主體共有750個(gè)，(8)參見(jiàn)梁鷹：《備案審查制度若干問(wèn)題探討》，載《地方立法研究》2019年第6期。其中近半為地方性法規(guī)制定主體353個(gè)，含省級(jí)地方性法規(guī)制定主體31個(gè)、市級(jí)地方性法規(guī)制定主體322個(gè)。從地方性法規(guī)的數(shù)量或報(bào)備數(shù)量上看，在全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的對(duì)象類型中，地方性法規(guī)遠(yuǎn)高于其他各類備案審查對(duì)象，例如，2018年備審年報(bào)披露，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年11月底”，報(bào)送備案的現(xiàn)行有效行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的累計(jì)總數(shù)是“12 397件”，其中，“行政法規(guī)755件，省級(jí)地方性法規(guī)6 083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3 519件，自治條例和單行條例995件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)335件，司法解釋710件”。2019年備審年報(bào)開(kāi)始披露年度數(shù)字，2019年報(bào)送備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋“共1 485件”，其中，“行政法規(guī)53件，省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)516件，設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市地方性法規(guī)718件，自治條例和單行條例99件，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)58件，司法解釋41件”。2015年《立法法》修改，設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法，市級(jí)地方性法規(guī)制定主體從原來(lái)49個(gè)“較大的市”分批迅速增至目前的322個(gè)，激增的地方性法規(guī)制定主體數(shù)量和法規(guī)數(shù)量中，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的數(shù)量和占比很快超過(guò)了省級(jí)地方性法規(guī)。(9)在2017、2018兩份備審年報(bào)中，省級(jí)地方性法規(guī)報(bào)備數(shù)字高于設(shè)區(qū)的市法規(guī)的主要原因在于，其統(tǒng)計(jì)口徑并非年度數(shù)字，而是截止統(tǒng)計(jì)時(shí)的累計(jì)數(shù)字，省級(jí)地方性法規(guī)的報(bào)備數(shù)字是包含了歷年來(lái)報(bào)備法規(guī)的數(shù)字，而設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法后增加的報(bào)備法規(guī)數(shù)字在這兩年年報(bào)的累積數(shù)字中尚未明顯地顯現(xiàn)出來(lái)。例如，2017年報(bào)指出，“十二屆全國(guó)人大以來(lái)，截至2017年12月上旬，常委會(huì)辦公廳共接收?qǐng)?bào)送備案的……省級(jí)地方性法規(guī)2 543件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)1 647件”，2018年報(bào)指出，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018年11月底，制定機(jī)關(guān)共向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送備案……省級(jí)地方性法規(guī)6 083件，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)3 519件”。如何確保新獲得地方立法權(quán)主體制定的地方性法規(guī)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、提高立法質(zhì)量，一直是《立法法》修改討論和修改后實(shí)踐中的焦點(diǎn)問(wèn)題，“五道防線”觀點(diǎn)是各種討論中較為全面的概括。(10)《立法法》2015年修改三審稿討論以來(lái)，時(shí)任全國(guó)人大法律委主任委員喬曉陽(yáng)、全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任鄭淑娜分別在不同場(chǎng)合多次指出，《立法法》從事前、事中和事后設(shè)置“五道防線”來(lái)“管住地方立法權(quán)”：第一道，“全面賦權(quán)、穩(wěn)步推進(jìn)”，不是一股腦放開(kāi)；第二道，地方立法權(quán)限定在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)事項(xiàng)；第三道，“不抵觸原則”；第四道，制定的地方性法規(guī)要報(bào)省一級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后才能施行；第五道，備案審查制度。參見(jiàn)王逸吟、劉夢(mèng)：《五道防線管住地方立法權(quán)——全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人答問(wèn)立法法修改》，載《光明日?qǐng)?bào)》2015年3月10日；王延輝：《“五道防線”避免地方立法過(guò)多過(guò)濫》，載《河南日?qǐng)?bào)》2015年4月14日；等等。就日常機(jī)制而言，則主要端賴兩類審查機(jī)制：事前審查批準(zhǔn)，事后備案審查。(11)參見(jiàn)鄭磊：《省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)備案審查權(quán):制度需求與規(guī)范空間》，載《政治與法律》2019年第2期。無(wú)論是省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)市法規(guī)的審批指導(dǎo)還是市法規(guī)報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的數(shù)量與負(fù)荷，都隨著設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法實(shí)踐的展開(kāi)不斷提升，兩者在地方立法實(shí)踐中的關(guān)鍵性和相關(guān)理論研究中的重要性與之俱增。(12)就設(shè)區(qū)的市法規(guī)審批指導(dǎo)機(jī)制而言，基于其關(guān)鍵性和重要性，李飛主任2019年第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話主題就聚焦于《加強(qiáng)和改進(jìn)省(區(qū))人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的審批指導(dǎo)》，全國(guó)人大常委會(huì)法工委2019年罕見(jiàn)地在同一主題“省級(jí)人大常委會(huì)審批、指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)法規(guī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、主要問(wèn)題及對(duì)策分析”下設(shè)置三項(xiàng)委托課題。關(guān)于設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事前批準(zhǔn)和事后備審之間的分工，長(zhǎng)期以來(lái)，一直有論者建議賦予較大的市完整的立法權(quán)，將報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)程序改為備案程序。2015年修改《立法法》時(shí)，這也是爭(zhēng)論的一個(gè)問(wèn)題?？紤]到全面賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，立法主體大量增加，為了維護(hù)法制統(tǒng)一，還是有必要由省級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行批準(zhǔn)。(13)參見(jiàn)李飛：《加強(qiáng)和改進(jìn)省(區(qū))人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作的審批指導(dǎo)——在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的講話》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年11月19日。另，參見(jiàn)武增主編：《中華人民共和國(guó)立法法解讀》，中國(guó)法制出版社2015年版，第265-267頁(yè)。事實(shí)上，設(shè)區(qū)的市擴(kuò)容立法后省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)市法規(guī)的立法監(jiān)督，一方面，審查批準(zhǔn)活動(dòng)，不僅數(shù)量大幅增加，而且在審查批準(zhǔn)程序之外向前衍生拓展形成指導(dǎo)機(jī)制；另一方面，設(shè)區(qū)的市法規(guī)的事后備案審查的數(shù)量與負(fù)荷，在市法規(guī)迅速新增以及加強(qiáng)備案審查的雙重作用下，同樣迅速增加。事前審批指導(dǎo)活動(dòng)的有效運(yùn)作與健全完善，客觀上預(yù)防式分擔(dān)了關(guān)于設(shè)區(qū)的市法規(guī)事后備案審查的負(fù)擔(dān)，但仍然無(wú)法阻擋此類對(duì)象備案審查工作的持續(xù)增加，尤其無(wú)法應(yīng)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)在實(shí)施中大量發(fā)現(xiàn)的備案審查線索。

在“事前批審—事后備審”的機(jī)制分工格局上應(yīng)對(duì)第一備審對(duì)象地方性法規(guī)審查負(fù)荷問(wèn)題上，有兩方面的工作可以為此塊備案審查工作提供關(guān)鍵著力點(diǎn)。(14)關(guān)于應(yīng)對(duì)第一備審對(duì)象地方性法規(guī)審查負(fù)荷問(wèn)題，除了文中從在“事前批審—事后備審”的機(jī)制分工格局中提及的兩方面工作外，仍有多方面重要的應(yīng)對(duì)性工作可展開(kāi)，例如，有效發(fā)揮審查建議等依申請(qǐng)審查的線索功能、以點(diǎn)帶面開(kāi)展專項(xiàng)清理工作，充分利用和發(fā)揮司法部作為地方性法規(guī)另一備案主體通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制向全國(guó)人大常委會(huì)法工委先后移送地方性法規(guī)線索的功能。第一方面，加強(qiáng)和完善設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審批指導(dǎo)機(jī)制，既事前分流此類備案審查負(fù)荷，也為備案審查提供素材和經(jīng)驗(yàn)。事前事后階段性分工的審批指導(dǎo)與備案審查，原理上具有相通性，尤其在審查基準(zhǔn)的運(yùn)用上，對(duì)地方性法規(guī)的備案審查工作如何從審查實(shí)踐更為豐富的審批指導(dǎo)工作中汲取和提煉經(jīng)驗(yàn)，是重要的素材著力點(diǎn)。第二方面，激活省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)其的備案審查權(quán)。對(duì)于激增的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在實(shí)施中才浮現(xiàn)的合法性瑕疵，如何實(shí)現(xiàn)“有備必審、有錯(cuò)必糾”，全國(guó)人大常委會(huì)的單一備案審查主體耗費(fèi)了過(guò)大比例的制度資源仍捉襟見(jiàn)肘。對(duì)此，如沈春耀主任指出，“指導(dǎo)設(shè)區(qū)的市地方立法工作，主要屬于省、自治區(qū)人大常委會(huì)的職責(zé)，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)主要通過(guò)省級(jí)人大常委會(huì)來(lái)指導(dǎo)有關(guān)工作”，(15)沈春耀：《在第二十四次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的小結(jié)講話》(2018年9月17日，天津)，載“中國(guó)人大網(wǎng)”，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2018-09/20/content_2061462.htm，最后訪問(wèn)日期：2020年3月23日。這項(xiàng)論述對(duì)于思考激活省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市法規(guī)的備案審查權(quán)同樣具有啟發(fā)意義。憲法與法律對(duì)此雖未明確規(guī)定，卻留下了憲法基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)、備案基礎(chǔ)、特有審查基準(zhǔn)基礎(chǔ)匯聚的制度空間，可形成以全國(guó)人大常委會(huì)、省級(jí)人大常委會(huì)為雙重備案審查主體的設(shè)區(qū)的市法規(guī)審查主體結(jié)構(gòu)。(16)參見(jiàn)前引，鄭磊文。這是應(yīng)對(duì)第一備審對(duì)象地方性法規(guī)審查復(fù)合的結(jié)構(gòu)著力點(diǎn)。

其次，“維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一”以“保證中央令行禁止”為重點(diǎn)并作為其主要實(shí)現(xiàn)途徑的基本功能結(jié)構(gòu)，(17)參見(jiàn)鄭磊、趙計(jì)義：《備案審查制度基本功能的語(yǔ)詞展開(kāi)——基于全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告以及備案審查年度報(bào)告的梳理》，載《法治現(xiàn)代化研究》2019年第5期。是地方性法規(guī)成為第一備審對(duì)象的功能定位原因。2017年備案審查年報(bào)中提到，“備案審查制度具有兩重基本功能，一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實(shí)施，同時(shí)對(duì)提高地方立法質(zhì)量也具有積極作用”，“2+1”的功能闡述中體現(xiàn)了對(duì)“中央—地方”關(guān)系維度的側(cè)重，并列提及的“提高地方立法質(zhì)量”更凸顯了對(duì)地方性法規(guī)備案審查的偏重。2018年備案審查年報(bào)中對(duì)備案審查的“初衷所在，職責(zé)所在”論述為“保證黨中央令行禁止，保障憲法法律實(shí)施，保護(hù)公民法人合法權(quán)利”，備案審查的基本功能擴(kuò)充為三元結(jié)構(gòu)，(18)參見(jiàn)前引，鄭磊、趙計(jì)義文。2019年備案審查年報(bào)延續(xù)了這一表述結(jié)構(gòu)，也延續(xù)了“中央—地方”關(guān)系維度為抓手，以地方性法規(guī)為保證黨中央令行禁止、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的側(cè)重點(diǎn)的思路，這集中體現(xiàn)在三年備審年報(bào)的專項(xiàng)審查事例中。2017年年報(bào)指出專項(xiàng)審查是“貫徹黨中央重大決策部署、配合重要法律修改、落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃，或者回應(yīng)社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)”而進(jìn)行的集中審查，對(duì)同取消或者下放部分行政審批事項(xiàng)的法律修改內(nèi)容不一致的地方性法規(guī)107件進(jìn)行審查研究，對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)集中進(jìn)行專項(xiàng)審查。2018年推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面規(guī)范性文件全面清理工作則是“認(rèn)真貫徹黨中央決策部署和全國(guó)人大常委會(huì)決議精神”，各地清理發(fā)現(xiàn)存在與上位法規(guī)定不一致等問(wèn)題“需要研究處理的法規(guī)共1 029件”，該年“修改514件、廢止83件”。2019年的專項(xiàng)清理工作，一是持續(xù)開(kāi)展生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域規(guī)范性文件集中清理工作，“貫徹全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)決議精神”，“督促地方修改300件、廢止44件”；二是食品藥品安全領(lǐng)域地方性法規(guī)專項(xiàng)清理，“根據(jù)黨中央有關(guān)精神”組織開(kāi)展，“重點(diǎn)解決地方性法規(guī)與新修改的有關(guān)法律不一致、不配套的問(wèn)題”。

2019年報(bào)15件事例中地方性法規(guī)11件占比一枝獨(dú)秀之外，關(guān)于其他典型備案審查對(duì)象，涉及全國(guó)人大常委會(huì)決定、行政法規(guī)、司法解釋的事例分別僅有1件。其中，司法解釋的備案審查事例明顯減少，2017年和2018年均各有4件，2019年則僅有1件2018年已經(jīng)提及的最高人民法院公司法司法解釋(二)有關(guān)股東、董事清算責(zé)任的規(guī)定的事例。由此凸顯了當(dāng)前備審工作對(duì)“中央—地方”關(guān)系維度的側(cè)重，其側(cè)重程度明顯高于“立法—立法”“立法—行政”“立法—司法”等關(guān)系維度。

此外，關(guān)于非典型性備審對(duì)象的事例從2018年報(bào)的7件銳減至2019年報(bào)的1件，客觀上促進(jìn)了2019年地方性法規(guī)事例比例的增加，這就與2019備審事例審查對(duì)象的第二項(xiàng)結(jié)構(gòu)性特征相關(guān)了。

四、 推動(dòng)非典型性審查對(duì)象各歸其主

“非典型性審查對(duì)象的出現(xiàn)和凸顯”，是2018年年報(bào)事例的“一個(gè)明顯變化”。(19)參見(jiàn)前引①，鄭磊、趙計(jì)義2019年文。除了全國(guó)人大常委會(huì)自身加強(qiáng)備案審查工作之外，2018年報(bào)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)“各有關(guān)方面”對(duì)各自備審對(duì)象“加大備案審查工作力度”，這些備審對(duì)象正是不屬于全國(guó)人大常委會(huì)備案審查范圍的非典型備審對(duì)象。對(duì)此，2018年報(bào)分三類非典型備審對(duì)象予以強(qiáng)調(diào)，并通過(guò)對(duì)應(yīng)的年報(bào)事例提及全國(guó)人大常委會(huì)法工委在此中的銜接聯(lián)動(dòng)、監(jiān)督促進(jìn)舉措，其中居多同地方人大常委會(huì)相關(guān)。一是規(guī)章，舉例了《江蘇省工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》事例；二是地方“兩院”規(guī)范性文件，舉例浙江省“兩院”等《關(guān)于非醫(yī)學(xué)需要鑒定胎兒性別行為適用法律的若干意見(jiàn)》事例；三是其他規(guī)范性文件，例如，舉例了湖南省司法廳《關(guān)于“四大類”外司法鑒定事項(xiàng)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》事例。在類型列舉、事例例說(shuō)的同時(shí)，2018年報(bào)還明確了判斷哪些規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：一是制定主體標(biāo)準(zhǔn)，“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍”，這是2017年報(bào)已經(jīng)提及的形式標(biāo)準(zhǔn)。(20)判斷備審對(duì)象的制定主體標(biāo)準(zhǔn)，在2017年報(bào)“下一步……擬著重加強(qiáng)和改進(jìn)”的工作中已有強(qiáng)調(diào)：做到應(yīng)備盡備，落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)提出的“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”和“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋”的要求。二是內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，這是2018年報(bào)開(kāi)始增加明確的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，“將影響老百姓切身利益、直接涉及公民權(quán)利義務(wù)的各類規(guī)范性文件依法納入人大備案審查范圍”。

非典型備案審查對(duì)象在2018年年報(bào)事例中出現(xiàn)并陡增至7件之后，在2019年年報(bào)中卻驟減，僅列1件，并非由于其不再成為備審工作重點(diǎn)，而是因?yàn)橥苿?dòng)各級(jí)人大常委會(huì)等備案審查主體對(duì)相關(guān)非典型備案審查對(duì)象進(jìn)行各司其職、守土有責(zé)地展開(kāi)備案審查顯現(xiàn)出了效果。將非典型性備審對(duì)象納入備案審查范圍，同推動(dòng)地方人大常委會(huì)健全備案審查工作，是一個(gè)硬幣的兩面。非典型對(duì)象的備案審查情況主要應(yīng)在地方人大的備案審查工作報(bào)告等文書(shū)中予以展現(xiàn)，由此，2019年報(bào)大大地調(diào)低了非典型性備審對(duì)象事例，而從兩個(gè)方面去概括性地關(guān)注地方人大常委會(huì)非典型對(duì)象備審情況的相關(guān)成效：一是其確立備案審查工作情況報(bào)告制度的情況，二是各地將非典型性對(duì)象納入備審的總的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

2019年備案審查工作在“基礎(chǔ)設(shè)施”的建設(shè)方面，重要舉措高密度呈現(xiàn)，(21)2019年備案審查工作在“基礎(chǔ)設(shè)施”的舉措，舉其要者，可歸納為“基礎(chǔ)設(shè)施五化”：審查能力組織化、工作辦法規(guī)范化、內(nèi)容披露案例化、建議提請(qǐng)信息化、備審年報(bào)常規(guī)化。參見(jiàn)前引①，鄭磊、趙計(jì)義2019年文?！俺掷m(xù)推動(dòng)地方人大常委會(huì)備案審查制度”是其中典型的一個(gè)方面。在這方面，“以建立健全人大常委會(huì)聽(tīng)取審議備案審查工作情況報(bào)告制度機(jī)制為抓手”，而其“目的就是要把‘一府一委兩院’所有規(guī)范公民、法人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范性文件都納入人大常委會(huì)監(jiān)督工作范圍”。在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上，兩個(gè)方面均取得了可觀的實(shí)效。在地方人大備案審查專項(xiàng)報(bào)告方面，“31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已實(shí)現(xiàn)向人大常委會(huì)專項(xiàng)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r，15個(gè)省、自治區(qū)所屬的85個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州也已報(bào)告本級(jí)備案審查工作情況”。

在非典型性對(duì)象納入地方人大常委會(huì)備審的總體情況方面，“地方政府規(guī)章基本上納入地方人大常委會(huì)備案審查范圍，有14個(gè)省(區(qū)、市)將地方有關(guān)司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍，有2個(gè)省納入依申請(qǐng)審查范圍”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)(如下表7所示)，黑龍江、廣東、內(nèi)蒙古等多個(gè)省份，分別在2018年、2019年制定相關(guān)地方性法規(guī)，將地方“兩院”規(guī)范性文件納入備案范圍。上海市人大常委會(huì)主任會(huì)議在2019年9月通過(guò)《關(guān)于市高級(jí)人民法院、市人民檢察院規(guī)范性文件備案審查工作的若干規(guī)定》，為“兩院”規(guī)范性文件備審工作制定專項(xiàng)的規(guī)范性文件，在依據(jù)形式上開(kāi)全國(guó)專門規(guī)定之先河。(22)參見(jiàn)前引①，鄭磊、趙計(jì)義2019年文。截至2020年3月底，四川、湖北、河北等省份也將司法規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

表7 司法規(guī)范性文件納入備審范圍的“17+2”省情況表(截至2020年3月底)

說(shuō)明：*表示制定新條例更替原來(lái)備審條例，這樣的新增方式，嚴(yán)格地說(shuō)，處于制定新增與修改新增之間。

五、 關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)決定的事例重復(fù)顯現(xiàn)

廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件，是2018年、2019年備案審查年報(bào)中連續(xù)提及的事例，這是一個(gè)具有多重重要意義的里程碑事例，筆者舉其中三方面的意義簡(jiǎn)述之：年報(bào)事例重復(fù)性列舉的推動(dòng)作用、審查對(duì)象意義、審查基準(zhǔn)特征。

(一)年報(bào)事例重復(fù)性列舉的推動(dòng)作用

年報(bào)事例所遴選的是大量備案審查事件中在審查方式、審查對(duì)象或?qū)彶榛鶞?zhǔn)等某一方面具有典型性的事例；而在多份年報(bào)中重復(fù)出現(xiàn)、連續(xù)提及的事例(如下表匯總)，不僅是社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)，而且常常因涉及面廣、歷史積累、多方利益關(guān)聯(lián)等原因而具有較高的社會(huì)復(fù)雜性。廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件的復(fù)雜性及其重大意義，從目前披露和報(bào)道的已有豐富信息中足以獲知，以其中審查建議多方多年不斷提出和相關(guān)部門回復(fù)意見(jiàn)形成共識(shí)的過(guò)程就可見(jiàn)一斑。

表8 三年備案審查工作報(bào)告(2017—2019)重復(fù)事例匯總表

據(jù)報(bào)道，有關(guān)收容教育制度的提案，全國(guó)政協(xié)委員朱征夫于2014—2018年間就提交了四次，前三次于2014年、2016年、2017年兩會(huì)期間以廢除收容教育制度的名義提交；黨的十九大提出“推進(jìn)合憲性審查工作”后，朱征夫第四次提出的是進(jìn)行合憲性審查的提案(2018年)，承辦單位為全國(guó)人大常委會(huì)法工委，并收到了相關(guān)回復(fù)。(23)參見(jiàn)陳麗媛：《對(duì)話朱征夫：廢止收容教育制度，因?yàn)楦緵](méi)在教育人》，載“新京報(bào)網(wǎng)”，http://www.bjnews.com.cn/edu/2019/03/05/553199.html，最后訪問(wèn)日期：2020年3月23日；孟亞旭：《收容教育制度有望被廢止》，載《北京青年報(bào)》2018年12月26日。除朱征夫之外，2014年曾有律師向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，2016年全國(guó)政協(xié)委員張抗抗提出有關(guān)廢止收容教育制度的提案，均由法工委承辦，當(dāng)時(shí)尚未促成收容教育制度的廢止。(24)參見(jiàn)梁鷹：《2019年備案審查工作情況報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第1期。歷次建議收到的反饋意見(jiàn)的情況的變化體現(xiàn)出廢止共識(shí)達(dá)成的過(guò)程，例如，公安部對(duì)朱征夫前兩次議案答復(fù)，第一次(2014年)對(duì)收容教育制度的評(píng)價(jià)為對(duì)凈化社會(huì)風(fēng)氣是有作用的，第二次(2016年)則是承認(rèn)這個(gè)制度逐漸暴露出一些問(wèn)題，兩次均認(rèn)為收容教育制度起到了一定的積極作用，并提到近年來(lái)出現(xiàn)了一些變化，誠(chéng)如2018年報(bào)指出：“各有關(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)，啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?！痹诖嘶A(chǔ)上，2018年報(bào)建議有關(guān)方面適時(shí)相關(guān)議案，廢止收容教育制度。在2019年“兩會(huì)”上，再次有代表提出廢止收容教育制度，直至2019年11月27日，國(guó)務(wù)院提出《關(guān)于提請(qǐng)廢止收容教育制度的議案》。由此可管窺，年報(bào)事例的重復(fù)出現(xiàn)，既體現(xiàn)了該事例備審工作推動(dòng)之難度，也表達(dá)了積極推動(dòng)該事例備審進(jìn)程的決心與努力。

(二) 涉及全國(guó)人大常委會(huì)決定的審查對(duì)象意義

廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件在審查對(duì)象方面的意義，既是備案審查活動(dòng)開(kāi)始涉足全國(guó)人大常委會(huì)決定第一例，也是全國(guó)人大常委會(huì)決定廢止與備案審查活動(dòng)交織推進(jìn)的第一例。2013年12月28日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》，同樣是涉及《憲法》人身自由條款的全國(guó)人大常委會(huì)決定的廢止，所不同的是，廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件以備案審查工作內(nèi)容的維度呈現(xiàn)，并且如前所述兩度成為備審年報(bào)事例。

收容教育制度的規(guī)范載體，與勞動(dòng)教養(yǎng)制度相同，涉及行政法規(guī)及其作為其規(guī)范基礎(chǔ)的全國(guó)人大常委會(huì)決定；在廢止制度的決定文本中，均不諱言所廢止的主要對(duì)象，首先是指有關(guān)“法律規(guī)定”。(25)兩者的決定內(nèi)容分別指出：“廢止《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款，以及據(jù)此實(shí)行的收容教育制度”，“廢止1957年8月1日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七十八次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定的決議》及《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》”。2018年報(bào)首次提及該事例時(shí)，審查研究情況介紹中首先從主要法律依據(jù)1991年全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》入筆并以之為線索展開(kāi)。2019年12月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議上，從國(guó)務(wù)院《關(guān)于提請(qǐng)廢止收容教育制度的議案》到全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》，文件名稱的變化，常委會(huì)最終通過(guò)的決定標(biāo)題中增加明確了“法律規(guī)定”，并在決定內(nèi)容中列舉指出此指“《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》第四條第二款、第四款”。

該事例的審查對(duì)象意義，除了前述備案審查相關(guān)性、常委會(huì)決定相關(guān)性之外，還在兩種相關(guān)性疊加而形成的衍生意義。其一，關(guān)于常委會(huì)決定的備審相關(guān)性如何進(jìn)一步推進(jìn)至備審決定相關(guān)性，申言之，目前的年報(bào)事例關(guān)于相關(guān)常委會(huì)決定的審查研究，主要體現(xiàn)在審查研究過(guò)程中，并未就此作出備案審查決定；形成關(guān)于常委會(huì)決定的常委會(huì)備案審查決定乃至合憲性審查決定，并體現(xiàn)關(guān)于常委會(huì)決定的相關(guān)審查論證，值得思考關(guān)注。其二，常委會(huì)決定相關(guān)性，如何進(jìn)一步延展至關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)法律的合憲性審查，這是理論與實(shí)踐中存在較大分歧的一個(gè)問(wèn)題，卻是推進(jìn)合憲性審查工作繞不過(guò)的“阿喀琉斯之踵”。(26)關(guān)于法律的合憲性審查，參見(jiàn)鄭磊：《守護(hù)憲法：對(duì)法律進(jìn)行憲法審查的解釋方案——以憲法文本及其沿革為基礎(chǔ)的考量》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第5期。

這一衍生意義的展開(kāi)，諸多重要的理論問(wèn)題有待廓清，諸如，全國(guó)人大常委會(huì)決定的屬性，不同類型的決定的屬性區(qū)別及其對(duì)關(guān)于其審查的影響，關(guān)于這類審查對(duì)象審查程序設(shè)定同對(duì)地方性法規(guī)的審查、對(duì)常委會(huì)法律的審查程序有何不同之處，其審查決定的直接作出以及對(duì)系爭(zhēng)常委會(huì)決定作出的廢止決定之間功能關(guān)聯(lián)與效力關(guān)系如何。

(三) 合憲性審查基準(zhǔn)隱匿在于“不適應(yīng)基準(zhǔn)”之中

在審查基準(zhǔn)特征方面，收容教育制度與《憲法》第40條人身自由條款具有直接關(guān)聯(lián)，而相關(guān)審查建議中包含了2018年的合憲性審查提案建議，但是在年報(bào)介紹的廢止理由中并沒(méi)有提及憲法依據(jù)與憲法字眼，(27)在《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》(2019年12月28日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò))以及《全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)廢止收容教育制度的議案〉審議結(jié)果的報(bào)告》(2019年12月7日)關(guān)于廢止理由的闡述中也沒(méi)有直接提及憲法依據(jù)與憲法字眼。而是運(yùn)用了“不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況”的審查基準(zhǔn)邏輯(文中簡(jiǎn)稱“不適應(yīng)基準(zhǔn)”)，該基準(zhǔn)是當(dāng)前備審實(shí)踐中隱匿合憲性審查基準(zhǔn)的去處之一。

“不適應(yīng)基準(zhǔn)”論證的重點(diǎn)在于是否因“不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況”而需要廢止或調(diào)整，而非是否抵觸了上位法。2018年報(bào)在收容教育事例時(shí)已經(jīng)運(yùn)用這一基準(zhǔn)，對(duì)1993年制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》既肯定了其“制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定”，又肯定了其實(shí)施多年在實(shí)踐中多方面“發(fā)揮了積極作用”，但是法工委關(guān)于建議廢止理由的論證重點(diǎn)在于：現(xiàn)實(shí)情況已經(jīng)發(fā)生變化，“近年來(lái)，收容教育措施的運(yùn)用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行”。從而，“為了深入貫徹全面依法治國(guó)精神”建議有關(guān)方面提出議案。2019年報(bào)繼續(xù)單列該事例，并介紹了這一審查基準(zhǔn)邏輯運(yùn)用的對(duì)于該事例的實(shí)際效果：2019年第十三屆全國(guó)人大第二次會(huì)議上有代表提出相關(guān)議案，國(guó)務(wù)院也適時(shí)提出了《關(guān)于提請(qǐng)廢止收容教育制度的議案》，在審議備審年報(bào)的同次常委會(huì)上《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于廢止有關(guān)收容教育法律規(guī)定和制度的決定》最終獲得通過(guò)。在此事例基礎(chǔ)上，2019年報(bào)關(guān)于“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的運(yùn)用進(jìn)一步拓展專列“推動(dòng)對(duì)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定作出廢止或調(diào)整”部分，列舉三件事例說(shuō)明，除了繼續(xù)列舉廢止收容教育法律規(guī)定和制度事件外，還拓展使用至《城市供水條例》未繳納水費(fèi)可處以罰款的規(guī)定、地方性法規(guī)超生即開(kāi)除等規(guī)定兩件事例。各件事例的論證中，均清晰地呈現(xiàn)出“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的三個(gè)邏輯層次：“制定時(shí)情形”—“不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況情形”—建議調(diào)整廢止。(28)關(guān)于“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的三個(gè)邏輯層次，參見(jiàn)前引①，鄭磊、趙計(jì)義2019年文。審查主體基于“情勢(shì)變更”建議或要求立法機(jī)關(guān)修改的情形，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)有一定的實(shí)踐。臺(tái)灣地區(qū)“違警罰法”曾規(guī)定由警察直接裁決拘留、罰役，對(duì)此，“司法院大法官”在釋字第166號(hào)解釋中認(rèn)為，“違警罰法”的相關(guān)規(guī)定關(guān)系公民身體自由的處罰，屬于法院職權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)由法院依法定程序進(jìn)行；但違警行為并非不應(yīng)該懲罰。“違警罰法”在1947年之前制定，1947年之后為維護(hù)社會(huì)安全及防止危害，未及時(shí)進(jìn)行修改，但解釋作出之時(shí)已經(jīng)是1980年，“情勢(shì)已有變更”，因此為加強(qiáng)對(duì)公民身體自由的保障，“違警罰法”有關(guān)拘留罰役由警察機(jī)關(guān)裁決的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)迅速改為由法院依法定程序?yàn)橹?duì)比“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的前述三個(gè)邏輯層次，該166號(hào)解釋更多地聚焦于“不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況情形”層面的論證。

三層次的論證邏輯，連同其適用情形狀況，分別對(duì)應(yīng)顯現(xiàn)出四項(xiàng)論證特點(diǎn)。第一，問(wèn)題普遍性，“不適應(yīng)基準(zhǔn)”的適用常常出現(xiàn)在社會(huì)關(guān)注度高乃至有一定敏感度的歷史遺留積累議題中，面臨的問(wèn)題普遍性是其適用的一個(gè)前提特點(diǎn)。第二，歷史合理性，包括制定時(shí)的規(guī)范合理性以及多年實(shí)施中的功能合理性。例如，法工委指出，《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》制定的目的是“補(bǔ)充修改當(dāng)時(shí)的刑法和治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定，制定程序和內(nèi)容均符合憲法規(guī)定”，與此同時(shí)，“實(shí)施多年來(lái)，在維護(hù)社會(huì)治安秩序、教育挽救賣淫嫖娼人員、遏制不良社會(huì)風(fēng)氣蔓延等方面發(fā)揮了積極作用”。第三，變動(dòng)滯后性，這包括客觀滯后性與主觀滯后性兩個(gè)方面。在客觀方面，“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和民主法治建設(shè)的深入推進(jìn)，特別是2013年廢止勞動(dòng)教養(yǎng)制度后，情況發(fā)生了很大變化”的宏觀原因，以及“近年來(lái)，收容教育措施的運(yùn)用逐年減少，收容教育人數(shù)明顯下降，有些地方已經(jīng)停止執(zhí)行”的具體原因，導(dǎo)致了收容教育制度的客觀滯后性。而主觀滯后性，是指對(duì)客觀滯后性的主觀認(rèn)識(shí)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，如2018年報(bào)指出“通過(guò)調(diào)研論證，各有關(guān)方面對(duì)廢止收容教育制度已經(jīng)形成共識(shí)”，綜合客觀滯后性及其主觀共識(shí)，可以說(shuō)“啟動(dòng)廢止工作的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟”。第四，調(diào)整廢止的建議性、自主性，2018年報(bào)中“建議有關(guān)方面適時(shí)提出議案，廢止收容教育制度”，2019年報(bào)則介紹了“國(guó)務(wù)院已經(jīng)向全國(guó)人大常委會(huì)提出《關(guān)于提請(qǐng)廢止收容教育制度的議案》”。

這四個(gè)方面的特點(diǎn)，不僅僅是該基準(zhǔn)的論證特點(diǎn)，也體現(xiàn)出“不適應(yīng)基準(zhǔn)”適用情形的特點(diǎn)。體現(xiàn)政策性內(nèi)容的高位階法法規(guī)，較容易成為審查基準(zhǔn)的適用對(duì)象中。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政策性內(nèi)容規(guī)范、法政策較在出臺(tái)指出更多地顯現(xiàn)出其歷史合理性與靈活性，隨著社會(huì)發(fā)展積累至社會(huì)背景的變換，其滯后性則不斷積累，因此，在轉(zhuǎn)型時(shí)期這類基準(zhǔn)適用事例較為豐富；而且，這類基準(zhǔn)更多地出現(xiàn)在高位階的法規(guī)范中，2019年報(bào)中適用該基準(zhǔn)的三件事例，分別涉及全國(guó)人大常委會(huì)決定、行政法規(guī)、地方性法規(guī)(參見(jiàn)表2)、年報(bào)事例首次涉及全國(guó)人大常委會(huì)決定，不僅出現(xiàn)在這里的事例中，而且這類基準(zhǔn)會(huì)成為這類審查對(duì)象的審查基準(zhǔn)的主要類型之一。

六、 行政法規(guī)首次單列事例

廢止收容教育法律規(guī)定和制度事例同時(shí)涉及了兩類規(guī)范性文件，除了前述1991年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，還有國(guó)務(wù)院據(jù)此制定的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》。前者是授權(quán)依據(jù)和上位法，2018年備審年報(bào)主要圍繞常委會(huì)決定介紹該事例中的審查研究，后者行政法規(guī)在審查研究情況中只是提及并未直接進(jìn)行評(píng)價(jià)。2019年備案審查年報(bào)則列舉了1件單獨(dú)關(guān)于行政法規(guī)進(jìn)行備案審查的事例，關(guān)于《城市供水條例》對(duì)未繳納水費(fèi)可處以罰款的規(guī)定的事例，成為備審年報(bào)中首例行政法規(guī)單獨(dú)作為審查對(duì)象的年報(bào)事例。

行政法規(guī)在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中所具有起承轉(zhuǎn)合的結(jié)構(gòu)性樞紐地位，決定了其在備案審查對(duì)象體系中所具有的結(jié)構(gòu)性意義，年報(bào)事例開(kāi)始單列行政法規(guī)事例將有助于這些意義的彰顯。

首先，從法律—行政法規(guī)的位階關(guān)系看，行政法規(guī)事例首現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了《立法法》層面規(guī)定的備案審查對(duì)象的“全覆蓋”。備案審查制度在《立法法》中已具體化的部分中，2019年報(bào)事例首次單列涉及的行政法規(guī)，是其中最高位階的審查對(duì)象。關(guān)于狹義的法律可否構(gòu)成我國(guó)合憲性審查的對(duì)象，在憲法規(guī)范層面，盡管分歧較大，但《憲法》“序言”第13自然段、第5條關(guān)于憲法最高效力的正反雙重強(qiáng)調(diào)，尤其是“一切法律……不得同憲法相抵觸”明列式強(qiáng)調(diào)為關(guān)于法律的審查的憲法空間提供了效力基礎(chǔ)。(29)從現(xiàn)行憲法的意義脈絡(luò)體系出發(fā)，與審查法律相關(guān)的憲法的效力、審查主體、審查權(quán)限、審查要求等主要問(wèn)題，《憲法》均規(guī)定了效力基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)、權(quán)限基礎(chǔ)與基準(zhǔn)規(guī)范。參見(jiàn)前引，鄭磊文。在具體制度設(shè)定與實(shí)踐運(yùn)行方面，對(duì)法律草案審議中的事前合憲性審查已展開(kāi)實(shí)踐運(yùn)行，而對(duì)法律的事后“合憲性備案審查”尚無(wú)具體的制度設(shè)計(jì)。于是，基于理論分歧有待廓清、制度設(shè)計(jì)有待具體化，審查主體與審查對(duì)象主體在物理上的機(jī)構(gòu)同體，審查主體謙抑性立場(chǎng)等方面的現(xiàn)實(shí)原因，對(duì)法律的合憲性審查的實(shí)踐及其頻率受到現(xiàn)實(shí)的制約，這尤其凸顯出對(duì)位階僅次于法律的行政法規(guī)的充分展開(kāi)備案審查的位階意義。單列涉及行政法規(guī)年報(bào)事例的出現(xiàn)，對(duì)于在備案審查對(duì)象“全覆蓋”具有規(guī)范層面和實(shí)踐層面的雙重意義，并為關(guān)于法律的合憲性審查好好臨近位階規(guī)范對(duì)象審查的實(shí)踐積累。

其次，從行政法規(guī)—地方立法的位階關(guān)系看，行政法規(guī)事例首現(xiàn)，展開(kāi)了關(guān)于地方立法的上位中央立法中數(shù)量最大的一類規(guī)范的審查。在大規(guī)模立法的時(shí)代，應(yīng)對(duì)“有法可依”的法規(guī)范依據(jù)需求，在數(shù)量上主要有賴于行政法規(guī)?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義法律體系”于2010年如期形成，十年以來(lái)，這一數(shù)量比例關(guān)系的慣性仍然存在，截至2019年12月，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律277件、行政法規(guī)600多件、地方性法規(guī)12 000多件。(30)參見(jiàn)王晨：《堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度》，載《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月19日。行政法規(guī)年報(bào)事例的出現(xiàn)與豐富，意味著備審對(duì)象類型結(jié)構(gòu)在“第一重點(diǎn)對(duì)象”地方性法規(guī)的基礎(chǔ)上向其數(shù)量上的主要上位法行政法規(guī)推進(jìn)拓展。

再次，在多系統(tǒng)多元備案審查系統(tǒng)的備審統(tǒng)一上看，行政法規(guī)事例首現(xiàn)，有利于推動(dòng)行政法規(guī)發(fā)揮銜接聯(lián)動(dòng)的樞紐規(guī)范類型作用。銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)機(jī)制主要是指全國(guó)人大常委會(huì)在人大系統(tǒng)內(nèi)或跨人大系統(tǒng)向外的移送與轉(zhuǎn)送，但通過(guò)司法部渠道的銜接聯(lián)動(dòng)一個(gè)特有的景象需納入備審聯(lián)動(dòng)機(jī)制一并考察，即《立法法》規(guī)定地方性法規(guī)同時(shí)“報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案”的雙頭備案機(jī)制，圍繞重疊備案對(duì)象地方性法規(guī)，司法部積極向法工委移送備案審查線索，形成雙向轉(zhuǎn)送現(xiàn)象，轉(zhuǎn)送數(shù)字從2018年備審年報(bào)首次專項(xiàng)披露的“43件”，到2019年年報(bào)中激增至近五倍，“今年5月和10月，司法部通過(guò)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制先后移送地方性法規(guī)200件”。這是銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的標(biāo)志性的一個(gè)方面，集中體現(xiàn)出銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制在備案審查工作中重要程度的不斷提升。沈春耀主任在第二十五次全國(guó)地方立法工作座談會(huì)上的小結(jié)講話中，將通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制移交移轉(zhuǎn)后進(jìn)行的審查，與主動(dòng)審查、依申請(qǐng)、依請(qǐng)求進(jìn)行的審查以及專項(xiàng)審查和集中清理工作并列為四大審查方式。(31)參見(jiàn)前引，梁鷹文。關(guān)于司法部的移送審查中關(guān)于備案審查對(duì)象的一項(xiàng)關(guān)鍵問(wèn)題是，以是否符合行政法規(guī)作為地方性法規(guī)合法性審查側(cè)重點(diǎn)的司法部審查研究問(wèn)題，而法工委不認(rèn)為存在問(wèn)題的情形，為該行政法規(guī)本身是否存在抵觸上位法情形提供了線索意義，例如，《黑龍江省母嬰保健條例》2005年修改時(shí)仍然保留“強(qiáng)制婚檢”內(nèi)容，究竟是違背2003年通過(guò)的行政法規(guī)《婚姻登記條例》，還是該行政法規(guī)違反了《母嬰保健法》，(32)參見(jiàn)亓樹(shù)新：《黑龍江強(qiáng)制婚檢爭(zhēng)議再現(xiàn)法律沖突》，載《中國(guó)青年報(bào)》2005年7月26日。這項(xiàng)爭(zhēng)議就屬此類情形。行政法規(guī)年報(bào)事例若連接這些線索，將進(jìn)一步豐富司法部轉(zhuǎn)送機(jī)制的結(jié)構(gòu)性意義，即銜接聯(lián)動(dòng)與審查范圍拓展的互相促進(jìn)：一方面，轉(zhuǎn)送機(jī)制被賦予打開(kāi)審查對(duì)象范圍的功能，另一方面，拓展的審查范圍有助于促進(jìn)轉(zhuǎn)送機(jī)制實(shí)現(xiàn)備審統(tǒng)一。

七、 “有的”措辭突出類化處理

備案審查年報(bào)事例是否要公布系爭(zhēng)規(guī)范性文件的具體名稱、審查建議人等要素，不僅涉及年報(bào)事例介紹的內(nèi)容要素，也與事例命名方式的統(tǒng)一與規(guī)范相關(guān)，三份備審年報(bào)中出現(xiàn)方式尚不盡相同。

2017年備案審查年報(bào)中對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查的事例中并未出現(xiàn)過(guò)具體的地方性法規(guī)名稱，廣為人知的“潘洪斌案”中的系爭(zhēng)法規(guī)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》是通過(guò)媒體披露，備審年報(bào)中只是使用“有關(guān)地方性法規(guī)”的稱謂。

2018年備案審查年報(bào)是對(duì)系爭(zhēng)規(guī)范性文件名稱進(jìn)行了顯名化嘗試，在“對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件中存在的問(wèn)題及時(shí)予以督促糾正和妥善處理”以及“推動(dòng)各有關(guān)方面加大備案審查工作力度”兩部分列舉的事例中的9件事例均具體列明了制定主體以及規(guī)范性文件的名稱，典型如對(duì)《上海市道路交通管理?xiàng)l例》、河北省人大常委會(huì)《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》的具名介紹。

2019年年報(bào)中，回到不列明與上位法規(guī)定不一致的地方性法規(guī)的名稱，而多處使用了“有的”式的泛指表述方式。有7件事例使用了“有的地方性法規(guī)”，占第二部分所列舉的13件事例的54%；若單以地方性法規(guī)這一類型而論，年報(bào)第二部分9件涉及地方性法規(guī)的審查事例，7件為地方性法規(guī)與憲法法律不一致的審查事例，均采用“有的地方性法規(guī)”的表述方式，2件為肯定地方立法探索的審查事例則具體列明了所涉及的2件地方性法規(guī)的名稱。

在地方性法規(guī)抵觸上位法的年報(bào)事例介紹中淡化制定主體，采用“有的”措辭，可以發(fā)揮多方面的客觀效果：

其一，有利于表明問(wèn)題的多見(jiàn)性，促進(jìn)同類問(wèn)題及時(shí)糾錯(cuò)?！坝械摹贝朕o的現(xiàn)象，并非僅僅是個(gè)案現(xiàn)象，只是依審查建議的審查或當(dāng)前主動(dòng)審查僅涉及其中個(gè)例，制定主體類型化支撐，有利于推動(dòng)存在同類問(wèn)題的制定主體自主糾正問(wèn)題，豐富了備審處理方案等效力形態(tài)，客觀上增強(qiáng)了覆蓋之全。

其二，有利于兼顧“有錯(cuò)必糾”和保護(hù)地方立法積極性?！坝绣e(cuò)必糾”是備案的審查的基本要求，避免過(guò)度糾錯(cuò)以及避免引糾錯(cuò)對(duì)地方創(chuàng)新立法積極性帶來(lái)不利影響乃至寒蟬效應(yīng)，是這項(xiàng)基本要求的重要內(nèi)容?！坝械摹贝朕o是妥當(dāng)處理堅(jiān)持“有錯(cuò)必糾”與保護(hù)地方創(chuàng)新立法積極性的有益嘗試，有利于為備審活動(dòng)緩解審查對(duì)象制定主體的排斥與對(duì)抗，在一定程度上獲得其理解乃至支持。

其三，有利于在明確抵觸上位法的共同現(xiàn)象的同時(shí)有區(qū)別地科學(xué)界定立法責(zé)任。立法責(zé)任與一般法律責(zé)任有著重大區(qū)別，需謹(jǐn)慎為之。立法責(zé)任的機(jī)制建設(shè)和具體判定，可歸責(zé)性前提的準(zhǔn)確認(rèn)定，是否區(qū)別對(duì)待、科學(xué)界定，也是保護(hù)地方立法積極性的關(guān)鍵問(wèn)題。例如，2017年7月，黨中央公開(kāi)通報(bào)甘肅祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞的問(wèn)題，《甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)條例》成為“在立法層面為破壞生態(tài)行為放水”實(shí)例。但是實(shí)踐中，還是受這一地方立法“放水”事件的影響，一些地方人大的同志思想上有了“包袱”，甚至不敢放手創(chuàng)新探索。(33)參見(jiàn)朱寧寧：《卸“包袱”吃“定心丸”保護(hù)鼓勵(lì)地方創(chuàng)新立法》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年11月19日。對(duì)此，在第二十五次地方立法工作座談會(huì)上，王晨副委員長(zhǎng)明確了“對(duì)于主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，積極推動(dòng)中央重大決策部署落實(shí)的地方性法規(guī)”，只要滿足三方面條件，“就實(shí)現(xiàn)了備案審查的目的，不必追究相關(guān)責(zé)任”：一是主觀方面，“沒(méi)有違反黨中央方針政策、規(guī)避上位法規(guī)定的故意”；二是客觀方面，“沒(méi)有造成重大不良影響”；三是問(wèn)題的糾正，“問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行改正”。同樣一類抵觸上位法的現(xiàn)象，產(chǎn)生的具體原因不盡相同，年報(bào)事例淡化制定主體，“有的”措辭概稱，僅點(diǎn)出抵觸現(xiàn)象，不涉及立法責(zé)任判定，留待糾錯(cuò)不追責(zé)或糾錯(cuò)追責(zé)的各類情形的具體判斷和區(qū)別處理，有助于具有針對(duì)性地且全面地實(shí)現(xiàn)備案審查目的。

八、 余論：備案審查案例研究正當(dāng)其時(shí)

綜上，筆者主要以2019年備案審查年報(bào)的備審事例為素材，闡述關(guān)于備審對(duì)象類型的具體信息。這既是關(guān)于備案審查對(duì)象研究的事例信息挖掘嘗試，也是備案審查案例研究的一種嘗試。

備案審查事案例的積累、研究，既是備案審查制度和能力建設(shè)的基礎(chǔ)，也是其建設(shè)成效的典型體現(xiàn)。截至目前，備案審查事例的集中來(lái)源，主要是三類：備審年報(bào)事例、集中披露事例、內(nèi)部交流事例。2019年，是備案審查工作案例化的一個(gè)重要年份，前兩類事例來(lái)源在2019年12月有所突破：其一，年報(bào)事例載體常規(guī)化。作為備審案例第一類常規(guī)來(lái)源的年報(bào)事例的載體備案審查工作報(bào)告，自2017年以來(lái)連續(xù)推進(jìn)至第三次向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告，可以說(shuō)，全國(guó)人大常委會(huì)年度聽(tīng)取和審議法工委備案審查工作情況逐漸“形成慣例和制度”，“備案審查工作在常委會(huì)層面實(shí)現(xiàn)了顯性化”，(34)梁鷹主任在備審年報(bào)的第二次出場(chǎng)(2018)時(shí)就作出“已經(jīng)形成慣例”的判斷，參見(jiàn)梁鷹：《全國(guó)人大常委會(huì)2018年備案審查工作報(bào)告述評(píng)》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第1期。這也是年報(bào)事例“形成慣例”與“顯性化”。其二，集中披露有突破。全國(guó)人大常委會(huì)法工委在長(zhǎng)沙舉行的“備案審查工作研討會(huì)”上，首次披露了14件遴選自各省級(jí)人大常委會(huì)提供的備案審查典型案例，隨后通過(guò)《法制日?qǐng)?bào)》公眾號(hào)向社會(huì)披露。(35)參見(jiàn)朱寧寧：《政府替企業(yè)還錢？撤銷！超生即辭退？立即清理！》，載《法制日?qǐng)?bào)》2019年12月13日。2020年8月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室編著的《規(guī)范性文件備案審查案例選編》重磅出版，設(shè)置全國(guó)人大常委會(huì)案例、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)人大常委會(huì)案例四篇，共收錄169件案例；其中，第一篇全國(guó)人大常委會(huì)案例中，分設(shè)法律案例、行政法規(guī)案例、地方性法規(guī)案例、司法解釋及其他規(guī)范性文件案例、規(guī)章及其他規(guī)范性文件案例五個(gè)類別。

備案審查案例研究的時(shí)機(jī)已經(jīng)到來(lái)。盡管各類備審事例信息披露的充分程度，均有待大大加強(qiáng)，但隨著備審事例披露出現(xiàn)、增多和持續(xù)，運(yùn)用多元方法，充分挖掘和凝練備審事例中的各類信息，已是可以有的放矢地展開(kāi)積累、推進(jìn)研究。

根據(jù)事例素材采用口徑的不同，可展開(kāi)群案研究、個(gè)案研究、例證研究，指導(dǎo)性案例研究在這方面的積累可為借鑒。群案研究，聚焦一組備審事例及其統(tǒng)計(jì)信息，選取某項(xiàng)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)或某系列內(nèi)容為綱，展開(kāi)類型化研究以及統(tǒng)計(jì)式研究；個(gè)案研究，包括聚焦備一個(gè)審事例個(gè)案圍繞一個(gè)代表性問(wèn)題，以及以個(gè)案案件脈絡(luò)中的各項(xiàng)爭(zhēng)點(diǎn)為綱展開(kāi)分析；例證研究，圍繞某個(gè)研究主題，對(duì)應(yīng)性選用分散的備審事例的相關(guān)內(nèi)容要素來(lái)舉例闡述。(36)章劍生教授區(qū)分指導(dǎo)性案例研究的三種進(jìn)路：群案研究、個(gè)案研究、例證研究，“如果作個(gè)案研究，那么選擇某一個(gè)案作為研究對(duì)象的原因，可能是它隱含著一個(gè)新問(wèn)題，或者一個(gè)代表性問(wèn)題；如果是群案研究，那就要在確定一個(gè)客觀范圍的基礎(chǔ)上選擇某一標(biāo)準(zhǔn)。這與指導(dǎo)案例在適用‘類似’案件時(shí)可能是有所不同的”。參見(jiàn)章劍生等：《座談：判例研究、法治發(fā)展與法學(xué)教育》，載《交大法學(xué)》2018年第3期；周偉等：《判例研究六人談：判例研究及其對(duì)中國(guó)法學(xué)理論的影響》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期；黃卉、章劍生：《判例研究及其方法——基于第七期“判例研讀沙龍”的評(píng)論性綜述》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第3期。

根據(jù)借助案例素材中所圍繞的研究主題的不同，可以凝練制度建構(gòu)原理與審查原理兩大類主題的研究。備審事例的披露，不僅本身就是加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)的重要舉措，也傳遞著豐富的備審制度建設(shè)政策信息與原理信息，挖掘與體系化這類信息，尤其是當(dāng)前備審事例研究的一項(xiàng)重點(diǎn)。各項(xiàng)審查原理的凝練與體系化，是備審事例研究的常規(guī)重點(diǎn)，盡管這受限于僅有的備審事例數(shù)量及其事例信息素材的不充分性，但這些事例引出的問(wèn)題或話題已構(gòu)成了較為豐富的研究素材。從問(wèn)題素材的角度看，以近期披露的25件各省備案審查事例為例，至少揭示出以下問(wèn)題值得探討：第一，備案審查的啟動(dòng)方式，不同于全國(guó)人大常委會(huì)備審年報(bào)依申請(qǐng)審查的來(lái)源及各自比重，披露案例中，地方人大常委會(huì)依職權(quán)審查事例較多，實(shí)踐中根據(jù)其他備審主體的“征詢”開(kāi)展審查、委托律師事務(wù)所進(jìn)行合法性審查等做法，如何從啟動(dòng)機(jī)制角度進(jìn)行考察；第二，審查基準(zhǔn)，合法性基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是地方人大常委會(huì)主導(dǎo)性審查基準(zhǔn)，而合理性審查基準(zhǔn)在審查中也不可偏廢，且客觀存在，例如“北京市、區(qū)兩級(jí)人大常委會(huì)審查糾正本級(jí)政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件”、“山東省人大常委會(huì)審查糾正《某市快遞網(wǎng)點(diǎn)管理辦法》關(guān)于對(duì)侵犯快件安全等行為設(shè)定行政處罰的規(guī)定”等事例采用“不適當(dāng)”基準(zhǔn)，這顯然不同于2019年備審年報(bào)中“推動(dòng)對(duì)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定作出廢止或調(diào)整”合理性基準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)各類基準(zhǔn)實(shí)踐素材的對(duì)比、區(qū)分與類型化，可對(duì)范疇型的審查基準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)分形成適用型審查基準(zhǔn)研究。第三，備案審查的處理結(jié)果，相較于全國(guó)人大常委會(huì)備審年報(bào)已經(jīng)出現(xiàn)多種判斷結(jié)果，包括抵觸上位法的判斷、“理解上可能存在歧義、執(zhí)行中可能帶來(lái)上位法有關(guān)規(guī)定不落實(shí)”的情形，地方人大常委會(huì)備案審查事例披露的處理結(jié)果主要修改、廢止或暫停適用為主。

表9 備案審查案例研究方法組合類型表

不同的方法角度，區(qū)分出不同的方法類型群；以方法角度為要素，可組合細(xì)分豐富的方法運(yùn)用，僅以前述事例素材選用口徑、研究主題兩大要素，就可組合形成如上表所示的六種方法組合，本文的嘗試接近于聚焦2019年報(bào)事例群案研究、圍繞審查對(duì)象建制原理的探討。備審事例研究的各種方法組合的運(yùn)用，不僅各有其對(duì)應(yīng)的實(shí)踐需要與理論需求，而且有利于從不同角度打開(kāi)拓展備案審查實(shí)踐途徑與理論視野，在此過(guò)程中，進(jìn)一步推進(jìn)“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”與中國(guó)憲法學(xué)的研究相得益彰、互為促進(jìn)。