許志華

內(nèi)容提要：院庭長權力清單歷經(jīng)了從地方自發(fā)試點探索到最高法院欲統(tǒng)籌推進的歷程，但其目前仍處于法院內(nèi)部自我探索的初步階段。在實踐中，其被視為司法改革背景下健全審判權運行機制和規(guī)范審判職責的司法改革機制。而從理論的視角來看，其應定位為一種“司法自制”，但這種“自制”并非傳統(tǒng)“他制”的替代，而是補充。院庭長權力清單這項機制要實現(xiàn)更大的效用，既需要將院長和庭長的權力清單單獨分列，由不同的主體來建構，也需要將法律、司法解釋和最高法院制定的其他文件作為主要淵源對院長和庭長的權力內(nèi)容進行全面梳理，還需要實現(xiàn)院庭長權力清單建構的公開化。

2019 年2 月27 日，最高人民法院印發(fā)了《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》的通知（以下簡稱“法發(fā)〔2019〕8 號通知”），提出要“明確院長、庭長的權力清單和監(jiān)督管理職責，健全履職指引和案件監(jiān)管的全程留痕制度”。2019 年4 月24 日，最高人民法院又印發(fā)了《關于貫徹實施〈關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）〉的分工方案》的通知（以下簡稱“法〔2019〕99 號通知”），明確由司改辦作為牽頭部門，在“2019 年出臺完善院長、庭長權責清單的意見”。這是目前關于院庭長權力清單的兩個綱領性文件。然而，院庭長權力清單作為一種法治機制，其歷經(jīng)了怎樣的發(fā)展歷程，有著怎樣的效用，其性質(zhì)應如何定位，其清單規(guī)范文本應如何進行完善呢？本文擬對院庭長權力清單的發(fā)展脈絡及其在實踐中發(fā)揮的效用和理論意義進行梳理，并借鑒“行政自制”理論對其性質(zhì)進行定位，最終探討院庭長權力清單制度的完善，以期對其制度實踐和理論研究能有所裨益。

一、院庭長權力清單的發(fā)展脈絡

從總體上來看，院庭長權力清單出現(xiàn)得比較晚，歷經(jīng)了從地方自發(fā)試點探索到地方試點成果被最高法院作為司法改革典型案例發(fā)布，再到最高法院欲統(tǒng)籌推進的歷程，但其目前仍處于法院內(nèi)部自我探索的初步階段。從實踐層面看，無論是在網(wǎng)絡，還是在法院可供外人進入的場所，都很少能看到院庭長權力清單的文本；1當然，可能有一些法院的院庭長清單并沒有單列并以“院庭長權力清單”的名稱公布出來，而是體現(xiàn)在法院的一些司法改革方案中。囿于研究對象的特定化——“院庭長權力清單”，本文在此只集中關注將院庭長權力清單進行單列的實踐樣式。從理論的層面看，也鮮有院庭長權力清單的相關理論研究。

（一）院庭長權力清單的地方試點探索

從公開報道的途徑來看，廣東法院于2015 年在“全國首推權力清單”，并選取“深圳、佛山、茂名、汕頭法院作為本輪司法體制改革首批試點法院，實行院長、庭長‘權力清單’和‘負面清單’制度”。2《廣東法院全國首推權力清單 案子主審法官說了算》，中國法院網(wǎng)：https://www.chinacourt.org/article/detail/2015/05/id/16388 29.shtml，2019 年7 月9 日訪問。其推出權力清單和負面清單是《廣東省健全審判運行機制完善審判責任制改革試點方案》的方案體現(xiàn)，明確了審判長、庭長、院長在司法改革后的審判管理權限。3轉引自《廣東法院制定‘權力清單“負面清單”》，網(wǎng)易新聞網(wǎng)：http://news.163.com/15/0603/06/AR5P36BA00014AEE.html，2019 年12 月11 日訪問。但遺憾的是，前述方案的全文并未公布在網(wǎng)絡上。此外，從深圳、佛山、茂名、汕頭四個地區(qū)法院的官網(wǎng)及互聯(lián)網(wǎng)，均未能看到相應的院庭長權力清單文本。

2017 年8 月24 日，武漢海事法院發(fā)布了《關于院、庭長司法權力清單的暫行規(guī)定》，這是目前在網(wǎng)絡上能看到的關于院庭長權力清單的完整文本。其權力清單的文本內(nèi)容主要體現(xiàn)為“司法權力正面清單”和“司法權力負面清單”。4《武漢海事法院 關于院、庭長司法權力清單的暫行規(guī)定》，武漢海事法院官網(wǎng)：http://wap.whhsfy.hbfy.gov.cn/DocManage/ViewDoc?docId=b26fc1c4-4178-4f52-861b-2b749addab35，2019 年12 月11 日訪問。

2018 年8 月3 日，寧夏回族自治區(qū)高級人民法院發(fā)布了《關于進一步落實院庭長審判監(jiān)督管理職責的辦法（試行）》，在其中同時設置了“權力職責清單”和“負面禁止清單”。5《寧夏高院出臺〈辦法〉為法院院庭長列出“正負”權力清單》，央廣網(wǎng)寧夏頻道：http://nx.cnr.cn/xwdd/20180803/t20180 803_524322901.shtml，2019 年12 月11 日訪問。

2018 年12 月24 日青海省果洛州中級人民法院公布了《院庭長審判管理與監(jiān)督職權清單（試行）》，該文件列舉了院長、副院長、執(zhí)行局長、庭長的審判監(jiān)督管理職權。6《青海法院審判管理信息公開（第55 期）—院庭長審判管理與監(jiān)督職權清單》，《中國審判》雜志網(wǎng)：http://www.chinatrial.net.cn/news/19751.html，2019 年12 月11 日訪問。

（二）地方試點成果被最高法院作為司法改革典型案例發(fā)布

最高法院曾兩次以司法改革案例選編的形式通報了司法改革典型案例，其中，院庭長權力清單在列。

2018 年7 月20 日發(fā)布的《人民法院司法改革案例選編（三）》，其中案例1“北京市高級人民法院：靈活組建新型審判團隊推動審判機制科學運行”中有明確提及“三是同步跟進，強化審判團隊監(jiān)督管理?！⒃和ラL權力清單和負面清單，明確院庭長行權邊界，為審判團隊監(jiān)督管理打下基礎”。7《人民法院司法改革案例選編（三）》，最高人民法院官網(wǎng)：http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-105252.html，2020 年2 月2 日訪問。

2019 年7 月16 日發(fā)布的《人民法院司法改革案例選編（六）》，其中有三個典型案例提及院庭長權力清單。第一，改革案例第107 號“河南省信陽市中級人民法院構建‘五位一體’監(jiān)督管理體系多角度全方位嚴把案件質(zhì)量關”中有明確提及“‘四細化’規(guī)范院庭長事中監(jiān)督方式”，包括“完善制度。制定《進一步落實院庭長審判監(jiān)督管理職責的辦法（試行）》，從四個方面規(guī)范院庭長‘兩權’運用，進一步明確院庭長審判管理監(jiān)督權責清單，建立正常監(jiān)督與干預過問的識別制度，準確把握正常監(jiān)督與干預過問界限”。第二，改革案例第110 號“廣東省深圳市福田區(qū)人民法院完善院庭長辦案配套機制實現(xiàn)院庭長辦案常態(tài)化實質(zhì)示范化”有明確提及“重構管理鏈條優(yōu)化配置，推動院庭長辦案實質(zhì)化…細化院、庭長、團隊負責人權力清單，優(yōu)化各層級審判監(jiān)管、行政管理職責，減少院庭長非審判事務負擔”。第三，改革案例第114 號“貴州省高級人民法院完善常態(tài)化監(jiān)督管理機制凝聚審判權運行監(jiān)督管理合力”有明確提及“制定權力清單，明晰監(jiān)督權限該院針對司法改革后，一些法院院庭長不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不善監(jiān)督問題，專門制定審判權力清單，劃分為審判權、審判管理權和審判監(jiān)督權三個類別，并進一步細化了合議庭審判長、承辦法官、法官助理、書記員權責?！?孫滿桃：《最高人民法院發(fā)布第六批司法改革案例》，光明網(wǎng)：http://legal.gmw.cn/2019-07/20/content_33013814.htm，2020 年2 月2 日訪問。

（三）最高法院發(fā)布文件欲統(tǒng)籌推進院庭長權力清單制度

本文開頭所述的“法發(fā)〔2019〕8 號通知”和“法〔2019〕99 號通知”文件明確了編制權力清單的任務、牽頭部門和出臺指導意見的時限。在這里之所以使用“欲統(tǒng)籌推進”一詞，有兩方面的原因：第一，從前文的實踐概況來看，地方法院雖有推行院庭長權力清單的制度實踐，但其仍處于探索當中。第二，這也是最高法院相關文件的闡述所示，“法〔2019〕99 號通知”明確“2019 年出臺完善院長、庭長權責清單的意見”，也就是說，在最高法院層面，仍在探索如何完善院庭長權力清單制度的頂層設計，還沒真正到全國統(tǒng)籌推進制度實踐這一步。

二、院庭長權力清單的實踐效用及其理論意義

（一）院庭長權力清單的實踐效用

從前文的實踐概況和最高法院的相關文件可以看出，院庭長權力清單是司法改革背景下的一項法治機制，是一種健全審判權運行機制和規(guī)范審判職責的司法改革方案。一方面，就地方層面而言，院庭長權力清單是司法改革背景下“健全審判權運行機制完善審判責任制改革”、確?！白寣徖碚卟门?，讓裁判者負責”落到實處的一個方案體現(xiàn)；另一方面，就國家層面的頂層設計而言，院庭長權力清單在“法發(fā)〔2019〕8 號通知”的“健全以司法責任制為核心的審判權力運行體系24.完善審判監(jiān)督管理機制”部分，而且，“法〔2019〕99 號通知”明確規(guī)定由司改辦作為牽頭部門，由此可見其對院庭長權力清單實踐效用定位與地方法院是一致的。這種定位也抓住了院庭長權力清單的核心——權力及其運行機制，應該說是比較合理的。

而在實踐層面對院庭長權力清單進行準確定位，有利于有的放矢做好制度的頂層設計，順利推進院庭長權力清單制度的實施。第一，對院庭長權力清單制度的推進者而言，只有弄清權力清單的性質(zhì)定位，才能抓住這項制度的“牛耳”，做好頂層設計，為這項制度的順利推進打下堅實基礎。第二，對于“院庭長”而言，其是院庭長權力清單直接約束的對象，只有明確院庭長權力清單的性質(zhì)定位，才能讓其從內(nèi)心上真正感受、認知和接受這個清單，進而切實去執(zhí)行，這樣才能確保院庭長權力清單制度的可接受性和實效性。第三，對于普通的社會公眾而言，讓其明晰院庭長權力清單的性質(zhì)定位，既可以給制度的推動者提供強大的后盾支撐和輿論支持，也可以讓社會公眾監(jiān)督“院庭長”是否有按照其權力清單行使權力，助力于院庭長權力清單制度的順利推進。

（二）院庭長權力清單的理論意義

1.院庭長權力清單：司法制度理論面臨的“新事物”

在理論上探討院庭長權力清單的性質(zhì)定位，既有利于在學理上為院庭長權力清單制度的建立和完善提供智力支撐，也有利于豐富司法制度研究方面的理論。然而，要在理論層面對院庭長權力清單開展研究，首先要在理論層面探討其性質(zhì)定位。第一，如果能從既有的理論框架找到其定位就可以跟既有的理論對話，在既有理論成果的基礎上進一步開展研究，迅速為院庭長權力清單的建立和完善提供智力支撐。第二，如果從既有的理論框架難以對其性質(zhì)進行定位，那么其對現(xiàn)有的理論成果來說就屬于一種“新事物”。這既是一個挑戰(zhàn)，也是一個機遇。盡管對其性質(zhì)進行定位可能比較困難，但是，在探討其性質(zhì)定位的過程中，相關理論也能得到豐富和完善。

筆者認為，院庭長權力清單屬于司法領域的“新事物”，對其性質(zhì)進行定位也有利于豐富和完善司法制度研究方面的理論。

2.院庭長權力清單的理論研究現(xiàn)狀

在理論層面，目前鮮見院庭長權力清單相關的理論成果。從中國知網(wǎng)上刊載的論文來看，暫時只看到《法院院庭長權力角色沖突及解決》一文明確、集中提及了院庭長權力清單。該文在對院庭長權力的實踐狀況、院庭長錯位及其影響分析的基礎上對院庭長權力清單的制定方略進行了較為詳細的闡述。盡管該文并未明確對院庭長權力清單的性質(zhì)進行定位，但該文認為“盡管法院是司法機關，但法院內(nèi)部管理仍然存在著行政權力。因此，在規(guī)范院庭長權力方面，完全可以借鑒權力清單制度，對院庭長的權力做進一步的明晰與規(guī)范。”“必須制定權力清單，對傳統(tǒng)的司法治理方式進行革新，改變司法場景內(nèi)行政首長的角色”。9陳丹、婁必縣：《法院院庭長權力角色沖突及解決》，載《四川師范大學學報（社會科學版）》2018 年第1 期。由此看來，其似乎將院庭長權力清單視為司法領域的行政權力清單，認為其是一種對傳統(tǒng)司法治理方式革新的方案。

這個理論定位有一定的合理性，因為從目前公布的少數(shù)院庭長權力清單文本來看，確實可能存在一些“行政”性質(zhì)的權力，院庭長權力清單的出現(xiàn)也確實對以往“公示”院庭長權力的模式進行了革新。

然而，筆者認為這種理論定位是不全面、不準確的，因為院庭長的權力不僅限于“法院內(nèi)部管理的行政權”。比如，最高人民法院于2015 年9 月21 日發(fā)布的《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》所規(guī)定的院庭長的審判監(jiān)督職權（責）既包括院庭長對本院或本庭內(nèi)部行政事務的監(jiān)督職權，也包括內(nèi)部審判業(yè)務的監(jiān)督職權。10萬毅：《對院庭長審判監(jiān)督權的若干思考》，載《人民法院報》2016 年5 月25 日第5 版。因此，院庭長權力清單的理論定位仍有待進一步概括、總結和提升。

三、司法自制：院庭長權力清單的法治定位

如前文所述，“院庭長權力清單”作為一個特定術語和單列文本出現(xiàn)的時間都比較晚，如果僅囿于對院庭長權力清單的實踐概況進行考察，顯然難以對其進行準確定位。需從多角度對院庭長權力清單進行分析才能對其有一個全面把握，才能進行準確定位。比如，在法規(guī)范層面，院庭長及其權力是被如何定位的？與行政機關和檢察機關實施的、較完善的相關權力清單制度相比較，三者之間存在哪些異同？我們能否借鑒既有的權力清單理論對院庭長權力清單的性質(zhì)作一個準確定位？這些問題都有待進一步探討。

（一）院庭長權力的法規(guī)范定位

我國《憲法》第一百二十八條明確了法院作為國家審判機關的機構定位，第一百二十九條明確了最高法院、地方法院、專門法院的層級結構。而《法官法》第二條則明確了國家審判權由法官行使，法官的外延則包括院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員。因此，院庭長首先是國家審判權的行使者，其次是法官之一。

《法院組織法》第四十一條規(guī)定了“人民法院院長負責本院全面工作，監(jiān)督本院審判工作，管理本院行政事務。人民法院副院長協(xié)助院長工作”。這屬于對院長權力的法規(guī)范定位。但《法院組織法》未對庭長的權責作出特別的、明確的規(guī)定。

（二）院庭長權力清單與行政權力清單、檢察權力清單的異同

由前文法規(guī)范對院庭長的定位以及院庭長權力的規(guī)范內(nèi)容來看，院庭長權力清單首先是審判權權力清單，因為院庭長是審判權的行使者之一；其次是法官權力清單的一種體現(xiàn)，其與審判委員會委員權力清單、審判員權力清單構成完整的法官權力清單，因為院庭長本身就是法官。從《法官法》第九條的規(guī)定來看，院庭長除了要履行一般法官的審判職責外，還要履行與其職務相適應的職責，這是院庭長權力清單相較于一般法官權力清單的特殊所在。如果有一般的法官權力清單，并在此基礎上將院庭長與其職務相適應的權力作為清單單列，那么院庭長權力清單本質(zhì)上應屬于一種特殊的職務權力清單。

從我國《憲法》關于國家機構的規(guī)定來看，形成了“一府一委兩院”的格局，其中政府是行政機關，行使行政權；法院是審判機關，行使審判權；檢察院是法律監(jiān)督機關，行使檢察權；監(jiān)察委員會是監(jiān)察機關，行使監(jiān)察權。目前，政府和檢察院都分別實施了行政權力清單和檢察權力清單制度。那么，它們之間有何異同點？現(xiàn)有的權力清單實踐和理論能否對院庭長權力清單有所裨益呢？

1.院庭長權力清單與行政權力清單的異同點

第一，相同點：目的、形式和發(fā)展路徑相似。首先，從各自編制權力清單的目的來看，都是為了通過一種清單的形式匯總、明晰自身的權力內(nèi)容，并使其能在法治的軌道上高效運轉。11參見《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（中辦發(fā)〔2015〕21 號）和《最高人民檢察院關于完善檢察官權力清單的指導意見》（高檢發(fā)辦字〔2017〕7 號印發(fā)）。其次，從其發(fā)展脈絡來看，都歷經(jīng)了從地方試點到中央欲統(tǒng)籌推進的進程。

第二，不同點：清單的具體內(nèi)容不同，在編制清單的“自由度”方面也存在本質(zhì)區(qū)別。由于各自分別行使審判權力和行政權力，所以其具體內(nèi)容當然不同。而在“自由度”方面，行政權力清單要受“依法行政”原則的嚴格拘束，不能在編制清單的時候創(chuàng)設新的權力事項；但院庭長權力清單則不同，由于法律規(guī)范關于院庭長權力的規(guī)定較少且較為籠統(tǒng)，在實踐中，一般都有根據(jù)“本院”的實際情況和結合法律法規(guī)的規(guī)定“新設”了職權事項，這是院庭長權力清單與行政權力清單最本質(zhì)的區(qū)別之一。

2.院庭長權力清單與檢察權力清單的異同點

第一，相同點：目的、形式和發(fā)展路徑相似。首先，關于目的和形式方面，院庭長權力清單、行政權力清單和檢察權力清單基本上是一致的，在此不再贅述。其次，在發(fā)展歷程方面，盡管檢察權力清單首先從最高人民檢察院在2013 年11 月探索主任檢察官辦案責任制試點開始，但其統(tǒng)籌實施這項制度前，都在全國各地進行了試點，是在全面總結各地試點經(jīng)驗基礎上統(tǒng)籌推進的。12《〈關于完善檢察官權力清單的指導意見〉的理解與適用（上）》，最高人民檢察院官網(wǎng)：http://www.spp.gov.cn/zdgz/201705/t20170524_191352.shtml，2019 年12 月11 日訪問。

第二，不同點：清單的具體內(nèi)容不同，在編制清單的“自由度”方面也有所不同。首先，各自行使的權力不同，其具體內(nèi)容當然不一致，這點不再贅述。其次，在編制清單的“自由度”方面，目前公布的院庭長權力清單大多將一些辦案職責、操作性的事務等事項列入清單，檢察權力清單在探索階段也是類似做法，但最高人民檢察院公布的指導意見第三條則規(guī)定“辦案職責、非辦案業(yè)務、操作性及事務性工作以及司法責任等內(nèi)容原則上不列入權力清單”。13《最高人民檢察院關于完善檢察官權力清單的指導意見》（高檢發(fā)辦字〔2017〕7 號印發(fā)）。

由上可知，院庭長權力清單和其他兩種清單在目的、形式和發(fā)展路徑方面都是相似的，從這個角度來看，其他兩種清單對院庭長權力清單制度的建立、健全和相關理論研究來說，應該都是值得借鑒的，當然，應結合院庭長權力的具體情況有所揚棄。由于行政權力清單的制度最為完善，相關的理論研究也最多，據(jù)此，下文將主要參考行政權力清單的相關理論來進行分析。

（三）院庭長權力清單是司法機關的一種自我規(guī)制

1.院庭長權力清單應定位為一種“司法自制”

筆者認為，與行政權力清單的性質(zhì)14崔卓蘭教授曾指出，“行政內(nèi)部分權、行政裁量基準、行政規(guī)章評價、職權清單開列并公布、非強制執(zhí)法、合同式管理等”都屬于行政自制的途徑。參見崔卓蘭：《從行政自制視角研究行政法治》，載《中國社會科學報》2014 年3 月12 日第A07版。而關于行政自制，崔卓蘭教授認為：“行政自制，是行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設機制?！薄靶姓灾扑碚鞯氖切姓嘟?jīng)過行政主體的自我調(diào)整之后，可能達到的健康、良好且充滿活力的行政生態(tài)。”參見崔卓蘭、于立深：《行政自制與中國行政法治發(fā)展》，載《法學研究》2010 年第1 期。相類似，院庭長權力清單應定位為一種“司法自制”，它是法院為了明晰院庭長這個群體所享有的職權事項，使其能在法治的軌道上高效運轉，以期達致司法公正的最終目的，從而將在法律、司法解釋及最高法院制定的其他司法文件等規(guī)范上的院庭長職權事項，以及法院結合自身運轉的實際情況而規(guī)定的一些職權事項進行匯總、公布的一種自我約束機制。具體理由如下：

（1）從院庭長權力清單產(chǎn)生的背景和發(fā)展脈絡來看，院庭長權力清單的實踐定位與“司法自制”的理論定位不謀而合。無論是地方法院的自我探索，還是最高人民法院相關文件的定位，院庭長權力清單的出現(xiàn)和發(fā)展始終是法院為了實現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負責”的司法改革目的，是健全以司法責任制為核心的審判權力運行體系、完善審判監(jiān)督管理機制的一種機制。這種機制是法院自身主動積極實施的，規(guī)制的對象也是自身的工作人員——院庭長，其通過設立權力清單這樣的機制，以期能避免或減少司法不公的發(fā)生。

（2）從實踐中的院庭長權力清單文本來看，其內(nèi)容既有法律、司法解釋及最高法院制定的其他司法文件等規(guī)范上規(guī)定的職權事項，又有法院結合自身運轉的實際情況而規(guī)定的一些職權事項。比如，《武漢海事法院關于院、庭長司法權力清單的暫行規(guī)定》列舉的庭長的司法權力正面清單事項只有7 項，其中有一半是與“本院”相關的。由此可知，實踐中院庭長權力清單的文本內(nèi)容既有法律、司法解釋相關規(guī)定的再現(xiàn)，也有根據(jù)各自實際情況“新設”的權力。將法規(guī)范的相關規(guī)定進行匯總、再現(xiàn)，這種再現(xiàn)是一種“人為”的匯總，其實已經(jīng)內(nèi)化為法院的一種自我規(guī)制；再結合自身實際情況“創(chuàng)設”一些職權事項，這種機制既有利于院庭長權力行使的合法化，又能使院庭長的裁量權合乎情理，有利于避免或減少院庭長與一般法官之間因為職權行使等問題發(fā)生的摩擦。因此，院庭長權力清單的內(nèi)涵和要素與行政自制的內(nèi)涵和要素是相似的。15參見前引14，崔卓蘭、于立深文。

（3）從理論研究的視角來看，借鑒“行政自制”理論，將院庭長權力清單的性質(zhì)定位為“司法自制”，亦有利于促進司法制度理論研究的發(fā)展。王利明教授在其文章中認為，固守學科分立會產(chǎn)生一些問題，“就整體而言，學界不注重法學與其他領域知識交融的現(xiàn)象比較普遍，跨學科的知識融合存在嚴重不足，這已經(jīng)制約我國法學的進一步合理發(fā)展?！?6王利明、常鵬翔：《從學科分立到知識融合——我國法學學科30 年之回顧與展望》，載《法學》2008 年第12 期。筆者認同這種觀點，盡管在法學學科框架內(nèi)會存在多個學科分支，但這種分支不意味著各學科要相互“絕緣”，而應相互借鑒，各取所長，共同發(fā)展。因此，無論是院庭長權力清單的制度實踐和理論研究，都有必要借鑒行政權力清單的有益成果，從而使其能“站在前人的肩膀上”發(fā)展得更快更好。

2.院庭長權力清單只是規(guī)范院庭長權力行使的一種補充機制

本文將院庭長權力清單定位為一種“司法自制”，并非主張這種“自制”能替代傳統(tǒng)的“司法他制”，需要說明的是，院庭長權力清單這種“司法自制”只是“司法他制”的一種補充，而不是替代。

從權力行使的規(guī)律來看，權力行使主體的自我約束是很有必要的，也是較為高效的。但應同時意識到，院庭長權力清單制度只是“司法他制”的一種補充，我國憲法、法律規(guī)定的外部主體（包括人大、監(jiān)察委、社會公眾、新聞媒體等）監(jiān)督制度——“司法他制”，盡管存在一定局限，但是，應當承認，這仍然是對院庭長行使權力進行監(jiān)督的主要制度。院庭長權力清單制度只是彌補了“司法他制”功能的一些不足，只有堅持“司法自制”和“司法他制”并舉方能建構成一種完整的權力監(jiān)督體系。因此，在最高法院欲統(tǒng)籌推進院庭長的熱背景下，應當有這樣一個冷思考。

四、院庭長權力清單的法治化建構

正如前文所述，院庭長權力清單現(xiàn)仍處于初步探索的階段，最高法院的統(tǒng)一指導意見仍未出臺，院庭長權力清單的建構機制應如何完善，仍有待進一步探討。筆者認為，可從以下幾個方面予以展開。

（一）院長和庭長權力清單應當分列

1.清單分列的理由

從目前的實踐狀況和官方文件可以看到，“院庭長權力清單”不僅僅是作為一個官方詞匯予以展現(xiàn)，院長的權力和庭長的權力還是同時被列在同一張清單的。筆者認為，這種做法是值得商榷的。理由主要如下：

第一，院長的權力和庭長的權力存在層級之分。盡管院長和庭長都屬于法院內(nèi)部的領導，但其權力存在層次之分仍是個客觀事實。

第二，目前法律和司法解釋對院長權力的規(guī)定是比較明確的，17對于院長和庭長權力的規(guī)范內(nèi)容，將在下文一一梳理。而對庭長權力的相關規(guī)定則是極少的。從這個角度來看，院長的權力內(nèi)容是法定的、明確的，而庭長權力的內(nèi)容更多是法院基于法律授權，在內(nèi)部管理而自設的。

第三，從實際適用的角度來看，兩張單分列更有利于明確院長和庭長的各自職權，也便于院長、庭長和第三方明確，提高清單適用的實效性。

2.院長和庭長的權力清單應分別由不同的主體來建構

這主要是基于建構主體和職能相對分化以確保清單公平、公正的考慮。盡管院庭長權力清單作為一種“司法自制”，是由法院自己建構，但這并不意味著其建構主體可以任意選定。參照行政自制理論，以自制建構法治應包含自律和自然公正兩個原則。18關保英：《論行政權的自我控制》，載《華東師范大學學報（哲學社會科學版）》2003 年第1 期。因此，院長和庭長的權力清單應由不同的主體來建構，以確保建構主體的法治化。

從司法制度中的回避制度我們知道，審判人員的回避由院長決定，院長的回避由本院審判委員會決定，19參見《刑事訴訟法》第三十一條、《民事訴訟法》第四十六條和《行政訴訟法》第七十五條關于回避的規(guī)定。這種制度的設計能給我們一點啟迪，但我們不應簡單套用這種制度。那么，院長和庭長的權力清單應分別由誰來建構呢？

筆者認為，庭長的權力清單可以由院長組織本院內(nèi)部的部門來建構，而地方法院院長的權力清單應由本級法院的上一級法院來最終審定。首先，就庭長權力清單而言，如前所述，庭長的權力在法規(guī)范中的規(guī)定是不甚明確的，主要是法院根據(jù)內(nèi)部管理需要而細列，而且，從權力監(jiān)督的角度來看，庭長的權力是受院長直接監(jiān)督的。其次，就院長權力清單而言，盡管在回避制度中，院長的回避由審判委員會來決定，但在權力清單建構過程中，則不宜由審判委員會來決定其權力清單的內(nèi)容，畢竟這不屬于具體案件的討論，而屬于一種權力上的監(jiān)督。而在我國的法院系統(tǒng)中，下級法院是受上級法院指導的，因此，院長權力清單的內(nèi)容可由上級法院最終決定，至于具體的建構工作可考慮由上級法院組織本院和下級法院的工作人員共同實施。

當然，在清單建構主體分列這個背景下，還可以考慮將清單建構程序也適當分化。這主要是基于程序中立和公正的考慮?！俺绦蚬缘膶嵸|(zhì)是排除恣意因素，保證決定的客觀正確”。20季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考》，載《中國社會科學》1993 年第1 期。建構程序的分立是建構程序法治化的表現(xiàn)，有利于院庭長權力清單文本的適用主體真正受清單的拘束，以增強其可接受性。因此，建構程序法治化的價值自不必多言。參照行政權力清單的建構，有梳理、清理、審核確認、公布和動態(tài)調(diào)整等程序，院庭長權力清單的建構大致也可能面臨這樣的程序，因此，可考慮建構程序的適當分化。

（二）院庭長權力事項法治化：厘清院庭長權力的規(guī)范內(nèi)容

在清單內(nèi)容方面要將法律、司法解釋和最高法院制定的其他文件進行全面梳理，將其作為主要淵源。同時，是否要考慮將各種職權事項進行分類也是個值得考慮的問題，因為根據(jù)司法權的相關理論，司法權可分為內(nèi)核和外圍兩部分，審判權是內(nèi)核部分，受理權、司法事務管理權等屬于派生的外圍權力。21胡建淼主編：《公權力研究——立法權·行政權·司法權》，浙江大學出版社2005 年版，第367 頁。此外，地方法院根據(jù)自身情況“創(chuàng)設”的職權事項，不僅要考慮能否有效“限制”院庭長行使權力，還要考慮是否違法侵害了院庭長的法定權力，相關文件是否經(jīng)過法定的制定和公開程序。當然，還要考慮合理性的問題，否則，院庭長權力清單可能演變成“睡美人”。

本文梳理的院庭長權力的具體規(guī)范內(nèi)容主要是體現(xiàn)在全國人大及其常委會制定的《法官法》《法院組織法》、三大訴訟法等法規(guī)范，以及最高人民法院發(fā)布的司法解釋及其他文件。至于地方法院結合自身運轉的實際情況（如前文探討的《武漢海事法院關于院、庭長司法權力清單的暫行規(guī)定》）而規(guī)定的一些職權事項，其來源也應合法，由于內(nèi)容太多且很多也未予公開，不在本文討論之列。

筆者認為，院庭長權力的規(guī)范內(nèi)容可從以下幾個方面進行梳理：

1.一般性的法規(guī)范規(guī)定，或者說概括性的法規(guī)范規(guī)定

這主要體現(xiàn)在《法官法》和《法院組織法》中。院庭長本身屬于法官，其當然享有《法官法》第十一條規(guī)定的法官的權力。盡管《法官法》沒有針對院庭長的特殊權力進行明確規(guī)定，其在第九條只是規(guī)定了院庭長還要履行與其職務相適應的職責，但是其在第十一條第（一）項明確規(guī)定了“履行法官職責應當具有的職權和工作條件”。這實際上是院庭長享有“特定的權力”的一種鋪墊。

2.特別的法規(guī)范規(guī)定，或者說具體的法規(guī)范規(guī)定

需要說明的是，這里的法規(guī)范除了全國人大及其常委會制定的法律外，還包括最高法院制定的司法解釋。因為，司法解釋具有普適性，具有相應的法律效力。對此，《法院組織法》第十八條、《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》以及《最高人民法院關于司法解釋工作的規(guī)定》第五條和第二十七條均作了明確規(guī)定，故在此將其列入“法規(guī)范”的范疇，與法院制定的其他文件予以界分。

筆者認為，可以民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟三大板塊為主線，分別梳理如下：

（1）民事訴訟板塊

第一，《民事訴訟法》：①院長：第四十一條、第四十六條、第一百一十六條第一款、第一百四十九條、第一百七十六條第一款、第一百八十條、第一百九十八條、第二百零四條、第二百四十八條、第二百五十條。②庭長：第四十一條。

第二，《海事訴訟特別程序法》：①院長：第八十七條、第九十二條。②庭長：無。

第三，最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋：①院長：第四十六條、第一百二十九條、第一百七十八條、第一百八十一條、第一百八十二條、第二百五十八條、第三百四十一條、第四百四十三條、第五百一十九條。②庭長：無。

（2）刑事訴訟板塊

第一，《刑事訴訟法》：①院長：第三十一條、第一百八十五條、第一百九十三條第二款、第一百九十九條第一款、第二百五十四條第一款、第二百六十一條、第二百六十二條。②庭長：無。

第二，最高人民法院關于適用《中華人民共和國刑事訴訟法》的解釋：①院長：第十五條第三款、第二十七條、第二十九條、第三十三條、第一百一十三條第二款、第一百一十四條、第一百七十五條、第一百七十八條、第一百七十九條、第一百九十四條第三款、第二百零八條、第二百五十條第一款第（三）項、第三百七十八條、第四百二十二條第（四）項、第四百六十三條第二款。②庭長：無。

（3）行政訴訟板塊

第一，《行政訴訟法》：①院長：第五十五條第四款、第五十九條第三款、第九十二條。②庭長：無。

第二，《行政強制法》：①院長：第五十九條。②庭長：無。

第三，《國家賠償法》：①院長：第二十八條和第三十條第二款。②庭長：無。

第三，最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋：①院長：第一百一十二條、第一百五十一條。②庭長：無。

（4）其他板塊

此外，《最高人民法院關于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》（法釋〔2002〕25 號）、《最高人民法院關于進一步加強合議庭職責的若干規(guī)定》（法釋〔2010〕1 號）對院庭長的職權都作了較為詳細的規(guī)定（適用于民事、刑事和行政三大訴訟領域），本文在此不再一一列舉。

3.最高人民法院制定的司法解釋之外的規(guī)范規(guī)定

這類規(guī)范散見于最高人民法院歷年發(fā)布的相關文件，主要文件有：最高人民法院審批案件辦法（試行）（1981 年4 月16 最高人民法院審判委員會第154 次會議通過）、最高人民法院印發(fā)《關于人民法庭若干問題的規(guī)定》的通知（法發(fā)〔1999〕20 號）、最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關于完善院長、副院長、庭長、副庭長參加合議庭審理案件制度的若干意見》的通知（法發(fā)〔2007〕14號）、最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關于進一步加強刑事審判工作的決定》的通知（法發(fā)〔2007〕28 號）、最高人民法院關于印發(fā)《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》的通知（法發(fā)〔2010〕3 號）、最高人民法院印發(fā)《關于加強人民法院審判管理工作的若干意見》的通知（法發(fā)〔2011〕2 號）、《最高人民法院關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》（法發(fā)〔2013〕9 號）、《最高人民法院關于新時期進一步加強人民法院審判管理工作的若干意見》(法發(fā)〔2014〕8 號）、《最高人民法院關于完善人民法院司法責任制的若干意見》（法發(fā)〔2015〕13 號）、《最高人民法院關于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見（試行）》（法發(fā)〔2017〕10 號）、《最高人民法院司法責任制實施意見（試行）》（法發(fā)〔2017〕20 號印發(fā)）、最高人民法院印發(fā)《關于健全完善人民法院主審法官會議工作機制的指導意見（試行）》的通知（法發(fā)〔2018〕21 號）、最高人民法院印發(fā)《關于進一步全面落實司法責任制的實施意見》的通知（法發(fā)〔2018〕23 號）。

（三）院長和庭長權力清單的公開化

從前文的論述可知，不管是地方法院針對建構權力清單的工作文件，還是權力清單規(guī)范文本本身，都很難在公開渠道獲取，這或許是因為權力清單本身屬于一種“司法自制”，又或許權力清單仍處于法院內(nèi)部探索當中，仍未到公開的適合時機。但筆者認為，不管是指導建構權力清單的指導文件、權力清單的規(guī)范文本都可以考慮公開。理由如下：

1.公開與自制理論并不沖突

參照行政自制理論，自制強調(diào)這個機制是由自制主體自己發(fā)動的，至于這個機制建構過程中的事項則不必完全由自制主體“閉門造車”。相反，“人們對公共服務的期望編纂為成文規(guī)則，還有一個目的在于，保持或重建公眾對政府的信任，就此而言，這種編纂在重申現(xiàn)存標準，提高他們的可見性，以減少外部人員的懷疑方面，不亞于制定新的且更加精確的標準”。22[英]特倫斯·丹提斯、阿蘭.佩茲：《憲制中的行政機關——結構、自制與內(nèi)部控制》，劉剛、江菁，軻翀譯，高等教育出版社2006 年版，第377 頁。而從實踐對院庭長權力清單的定位——一種司法改革舉措來看，其目的最終也是提高社會公眾對司法的信任，提高司法公信力。因此，公開的目的與自制的目的從根本上來說，是完全契合的。

2.向社會公開院庭長權力清單指導文件和規(guī)范文本是真正實現(xiàn)院庭長權力清單文本實效性和科學性的重要舉措

首先，向社會公開權力清單的指導文件和清單規(guī)范文本，會督促組織實施這項機制的部門更好地推進、實施和監(jiān)督這項機制，以提升其實效性；也有利于權力清單的適用主體自覺地履行清單列明的職能事項，因為公開會使院長和庭長在心中自然而然會形成一種急迫感，從而更好地切實去履行，形成“自制”——“他制”——“自制”的良性循環(huán)，從而提升權力清單規(guī)范文本的實效性。

其次，向社會公眾公開權力清單的規(guī)范文本，有利于集思廣益，以提升其科學性。因為公開會在一定程度上能吸納社會公眾和專家的意見，從而更好的完善清單規(guī)范文本本身。