張引 莊優(yōu)波 楊銳

1993年，國際鶴類基金會（International Crane Foundation，簡稱ICF）在中國草海自然保護區(qū)開展參與式管理，引入了社區(qū)共管（community-based co-management，簡稱CBCM）的理念。1995年之后，在全球環(huán)境基金會（Global Environment Facility，簡稱GEF）、世界自然基金會（World Wide Fund for Nature，簡稱WWF）等國際非政府組織（Non-Government Organizations，簡稱NGOs）的支持下，陜西太白山、青海三江源、四川唐家河、福建武夷山等多個自然保護區(qū)開展了社區(qū)共管的實踐探索。另外，也有一些保護地管理單位自發(fā)開展社區(qū)共管，例如九寨溝的社區(qū)門票分紅機制和黃山的五鎮(zhèn)一場聯(lián)合防火機制。2006年，保護國際（Conservation International，簡稱CI）將協(xié)議保護引入中國，之后在山水自然保護中心、全球環(huán)境研究所（Global Environmental Institute，簡稱GEI）等本土NGOs的支持下進一步完善[1]。2017年9月，中辦、國辦印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中提出了“建立社區(qū)共管機制”的要求，明確生產(chǎn)生活邊界、合作保護協(xié)議、社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)等。三江源、錢江源等國家公園體制試點也進行了創(chuàng)新性的機制探索，包括生態(tài)管護員聘用機制、集體林地役權(quán)制度等[2]211。但這些自然保護地社區(qū)共管機制都處于試驗階段，并沒有形成完全成熟和可推廣的模式，《總體方案》中也缺乏對社區(qū)共管的概念界定以及政策細化。在此情況下，擴展國際視野、借鑒先進經(jīng)驗將有助于中國國家公園（national park，簡稱NP）社區(qū)共管機制建立的理論與實踐。

另外，國內(nèi)外學(xué)者對自然保護地社區(qū)共管的國際經(jīng)驗研究存在不足。國外學(xué)者對廣義層面上自然資源社區(qū)共管[3]、漁業(yè)社區(qū)共管[4]的國際經(jīng)驗有較多闡述，對自然保護地社區(qū)共管的研究主要集中在個案分析[5-6]和國別研究，如澳大利亞[7]、南非[8]、越南[9]616、巴拿馬[10]等社區(qū)共管機制較為普遍的國家。然而這些文獻存在2方面不足：缺乏對自然保護地社區(qū)共管歷史發(fā)展脈絡(luò)的梳理；缺乏對多國家、多模式、多案例的比較研究。中國學(xué)者對含英國[11]、法國[12]、澳大利亞[13]等國家的自然保護地社區(qū)共管機制進行了模式分析和經(jīng)驗總結(jié)，但也缺乏全球綜述和國際比較。因此，已有研究不足以支撐中國國家公園社區(qū)共管機制的建設(shè)。

本研究的主要目的在于：1）梳理世界自然保護地社區(qū)共管的歷史脈絡(luò)和發(fā)展趨勢；2）分析世界自然保護地社區(qū)共管的典型模式和代表案例；3）結(jié)合中國國情，為中國國家公園社區(qū)共管機制的建設(shè)提供國際經(jīng)驗。在研究方法上，主要采用文獻、案例和對比研究。首先，通過文獻研究梳理歷史發(fā)展趨勢，搜集社區(qū)共管案例。其次，從眾多案例資料中選取越南盧察國家公園（Nui Chua NP）、巴西博卡達塞拉國家公園（Serra Da Bocaina NP）、烏干達埃爾貢山國家公園（Mt Elgon NP）、英國凱恩戈姆斯國家公園（Cairngorms NP）、澳大利亞卡卡杜國家公園（kakadu NP）、美國惡地國家公園南端（South Unit of Badlands NP）6個國家公園典型案例進行分析。案例選擇參考了3個標(biāo)準(zhǔn)：1）模式代表性，選擇案例要能代表自然保護地社區(qū)共管的典型模式，開展時間較長、模式較為完善、具備普遍意義；2）地域差異性，選擇案例覆蓋亞洲、非洲、歐洲、大洋洲、北美洲和南美洲6大洲，包含原住民和非原住民地區(qū)；3）資料豐富性，選擇案例的研究資料較為豐富，能夠充分支撐案例分析。最后，對各個案例進行對比分析，為中國提供經(jīng)驗借鑒。

1 世界自然保護地社區(qū)共管的起源與發(fā)展

1.1 定義

CBCM是“社區(qū)共管”的簡稱，但由于社會背景、管理目標(biāo)、合作方式的較大差異，社區(qū)共管在國內(nèi)外研究中沒有一致的定義。Fikret Berkes將其定義為“政府和社區(qū)資源使用者的權(quán)力與責(zé)任共享”[14]，GEF將其定義為“當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和保護區(qū)對自然資源進行共同管理的過程”[15]。筆者將自然保護地社區(qū)共管定義為“為實現(xiàn)生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)，保護地管理機構(gòu)、社區(qū)及其他主體（如地方政府、非政府組織、企業(yè)、專家等）實現(xiàn)權(quán)利、責(zé)任和利益共享的過程”。社區(qū)共管被認為是一個連續(xù)帶譜，既包含淺層次的社區(qū)咨詢，也涵蓋高層次的社區(qū)賦權(quán)。社區(qū)共管和社區(qū)參與的區(qū)別主要在理念上，前者將社區(qū)作為資源保護和管理的主體，賦予實質(zhì)性的權(quán)責(zé)利；而后者通常將社區(qū)作為被管理的對象或較邊緣的參與者，不賦予實質(zhì)性的權(quán)責(zé)利。社區(qū)共管的主要作用在于：1）提高資源管理成效，促進生物多樣性保護；2）緩解管理機構(gòu)與社區(qū)的沖突矛盾，促進溝通交流；3）保障社區(qū)和原住民的基本權(quán)益，促進社區(qū)可持續(xù)發(fā)展[16]。

1.2 起源

社區(qū)共管作為一種自然資源管理制度，最早出現(xiàn)在19世紀(jì)90年代的漁業(yè)管理領(lǐng)域，之后逐漸擴展到森林、草原、生物多樣性等領(lǐng)域，在20世紀(jì)70—80年代延伸到自然保護地管理領(lǐng)域。在漁業(yè)資源管理中，挪威羅佛頓群島（Lofoten Islands）的鱈魚管理是世界最早的社區(qū)共管法律制度；在森林資源管理中，政府和社區(qū)的伙伴關(guān)系最早出現(xiàn)在20世紀(jì)20年代印度的庫馬恩喜馬拉雅山脈（kumaon Himalayas）[17]1693。在自然保護地管理上，社區(qū)共管制度最早見于20世紀(jì)80年代的澳大利亞，并于90年代后在一些原住民聚居的國家擴散。1978年，卡卡杜原住民土地信托和澳大利亞公園局簽訂了共同管理國家公園的協(xié)議，是世界上第一個保護區(qū)社區(qū)共管協(xié)議[18]；1982年，加拿大政府在《憲法法案》中要求，建立國家公園時須與原住民建立合作伙伴關(guān)系[15]。南非于1998年在克魯格國家公園（kruger NP）的馬庫勒克社區(qū)（Makuleke Community）簽署了與原住民的共管協(xié)議[19]。社區(qū)共管在自然保護地領(lǐng)域的萌芽，主要是由于3方面原因：1）早期“排除式”的保護范式造成了激烈的社區(qū)矛盾，而“參與式”的社區(qū)治理范式存在社區(qū)積極性低等問題，自然保護地需要更有效的社區(qū)治理模式；2）國際人權(quán)運動要求恢復(fù)被驅(qū)逐出境原住民的土地權(quán)利，而社區(qū)共管是解決土地爭議的可行途徑；3）全球?qū)用娉霈F(xiàn)了自然資源去中心化治理的歷史發(fā)展趨勢[20]。

1.3 發(fā)展

21世紀(jì)初，社區(qū)共管成為在國際層面廣受認可的保護地社區(qū)治理范式。2003年，IUCN在南非召開的第5屆世界公園大會強調(diào)社區(qū)權(quán)益，認為社區(qū)共管可以起到保障作用[21]104。2007年，世界遺產(chǎn)委員會將世界遺產(chǎn)地管理的“4C”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)椤?C”，新增的第5個“C”即為社區(qū)（community），呼吁加強對社區(qū)的價值認知和權(quán)益保障[22]。同年，聯(lián)合國正式通過了《聯(lián)合國土著人民權(quán)利宣言》（United Nations Declaration on the Rights of Indigenous People），倡議承認原住民對領(lǐng)土和自然資源的傳統(tǒng)權(quán)利[23]。2013年，IUCN在出版的《自然保護地治理指南：從理解到實施》（Governance of Protected areas: From Understanding to Action）中，將自然保護地治理類型分為政府治理、共同治理、私人治理和社區(qū)治理四大類，可適用于I～VI類任何管理目標(biāo)的自然保護地。該指南定義的共同治理型保護地（shared governance protected areas）類似于社區(qū)共管，但其治理主體還包括NGOs、企業(yè)和地方政府等主體[21]45-46。

在實踐層面，保護地社區(qū)共管在世界各地都有所探索，但不同國家、不同自然保護地的社區(qū)共管強度不同。在澳大利亞、印度尼西亞、伯利茲、越南、菲律賓等國家，社區(qū)共管已經(jīng)成為被廣泛接受的保護地治理模式。截至2018年，澳大利亞共有2 323個保護區(qū)實行與原住民的聯(lián)合管理，占總保護區(qū)面積的8.09%[24]；伯利茲共有48個保護地開展了社區(qū)共管實踐，占全國保護地數(shù)量的近50%[25]。而在挪威、柬埔寨、希臘等國家，自然保護地社區(qū)共管仍在探索和試驗的過程中[26-27],[28]2833，2007年柬埔寨森林部發(fā)起了“綜合保護地共管”計劃（integrated protected area co-management），并在5個自然保護地開展了試點，但存在難以持續(xù)的問題。Vokou等的研究表明，希臘政府嘗試建立自然保護地共管機制，但并沒有得到大多數(shù)社區(qū)居民的支持[28]。

2 世界自然保護地社區(qū)共管典型模式分析

2.1 模式提出

在參與梯度理論（ladder of participation）的啟發(fā)下，國外學(xué)者認為社區(qū)共管是徹底的政府管控和社區(qū)管控中的連續(xù)帶譜[17]1693,[29]。在漁業(yè)領(lǐng)域，Sen等將該治理帶譜劃分為指令、協(xié)商、協(xié)作、顧問和授權(quán)5個層次[30]406，而Sandstrom等在森林管理中將其細分為傳達、咨詢、溝通、建議、合作、授權(quán)和伙伴關(guān)系7個層次[31]。在保護地領(lǐng)域，IUCN在《自然保護地治理指南》中也把4種自然保護地治理類型置于連續(xù)治理帶譜的框架下，其中共同治理型保護地包括咨詢社區(qū)、協(xié)商協(xié)議和正式分權(quán)3個層級（圖1）[21]70。IUCN框架主要針對的是自然保護地共管（co-management），涵蓋保護地管理機構(gòu)、社區(qū)、地方政府、非政府組織、專家、企業(yè)等多方主體。而聚焦到社區(qū)共管，筆者根據(jù)文獻和案例研究將其細化為指令式（instruction）、咨詢式（consultation）、協(xié)議式（agreement）、合作式（collaboration）、聯(lián)合式（joint management）和授權(quán)式（empowerment）6個層次（表1），且分別對應(yīng)一個典型管理模式（圖2）。筆者提出的指令式、授權(quán)式社區(qū)共管分別屬于IUCN框架下的政府治理型、社區(qū)治理型保護地，而其余4個層次為IUCN框架下的共同治理型保護地。其中，將“通過正式機制分享權(quán)力與責(zé)任”的自然保護地，分為合作式和聯(lián)合式2種不同的社區(qū)共管模式。雖然在2種模式中，管理機構(gòu)都割讓了部分共管席位給社區(qū)，但區(qū)別在于前者席位包含政府機構(gòu)、社區(qū)、地方政府、專家和NGOs等多個主體，如法國、英國國家公園；而后者席位只包含政府保護機構(gòu)和原住民，通常只發(fā)生在原住民具備獨立主權(quán)、傳統(tǒng)文化、生態(tài)知識和土地權(quán)屬的社會背景中，如部分澳大利亞、加拿大國家公園。

1 IUCN自然保護地治理類型帶譜[21]IUCN governance continuum of protected areas[21]

2 自然保護地共管的管理模式分析Model analylsis of CBCM in protected areas

表1 自然保護地社區(qū)共管的層次和模式劃分Tab. 1 Levels and models of CBCM in protected areas

然而，筆者的模式劃分是對復(fù)雜現(xiàn)象的理論簡化，主要立足于保護地管理機構(gòu)與社區(qū)的決策權(quán)分配。在社區(qū)共管實踐中，保護地管理機構(gòu)可能對社區(qū)既有指令與咨詢，也有協(xié)議與合作，呈現(xiàn)多元的共管機制或方式，其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在4個方面：1）階段性，在保護地指定、規(guī)劃、管理和評估的不同階段可能采用不同的共管機制或方式；2）多元性，同一國家不同保護地，或者同一保護地不同社區(qū)，可能存在不同的共管模式、機制或方式；3）復(fù)合性，在保護地政策制定、資源評估、巡護監(jiān)測等不同任務(wù)上可能存在不同的共管機制或方式；4）演變性，保護地社區(qū)共管模式在更長的時間尺度可能出現(xiàn)演變[30]406。

2.2 案例選擇

筆者在越南（亞洲）、巴西（南美洲）、烏干達（非洲）、英國（歐洲）、澳大利亞（大洋洲）和美國（北美洲）分別選擇了一個典型案例進行分析（表2）。越南盧察NP是指令式社區(qū)共管的代表，在WWF等機構(gòu)的支持下，管理機構(gòu)聘用社區(qū)居民開展了豐富的保護工作[32]；自2008年起，巴西博卡達塞拉NP將社區(qū)組織及代表納入咨詢委員會，在規(guī)劃和管理中雙方進行了充分的溝通交流，是咨詢式社區(qū)共管的典型[33-34]；烏干達埃爾貢山NP采用協(xié)議式社區(qū)共管模式，自1996年起賦予社區(qū)資源使用委員會以森林監(jiān)管和執(zhí)法權(quán)，之后與超過20%的社區(qū)簽訂了共管協(xié)議[35-36]；英國凱恩戈姆斯NP是合作式社區(qū)共管的代表，其董事會包含19位成員，其中有7名由蘇格蘭政府指派，7名經(jīng)周邊行政區(qū)政府提名，另外5名由社區(qū)選舉產(chǎn)生[37]；澳大利亞卡卡杜NP自1989年起組建了由15名代表組成的聯(lián)合管理委員會，其中有10名代表為原住民，是世界知名的聯(lián)合式社區(qū)共管模式[38-39]；美國惡地NP南端由拉蘇部落（Ogla Sioux Tribe）負責(zé)規(guī)劃管理，但由美國國家公園管理局（National Park Service）提供資金和技術(shù)支持，是授權(quán)式社區(qū)共管模式的典型案例[40]。

表2 6個社區(qū)共管模式及典型案例Tab. 2 Typical cases of six models of CBCM

2.3 案例分析

2.3.1 產(chǎn)生原因及適應(yīng)性分析

通過案例分析，筆者發(fā)現(xiàn)保護地社區(qū)共管產(chǎn)生的主要原因是土地和自然資源管理沖突，本質(zhì)是一種沖突管理[41]。美國惡地NP南端、加拿大卡卡杜NP進行社區(qū)共管是由于原住民擁有部分土地，英國凱恩戈姆斯NP是因為國家公園中具備大量私有土地，而烏干達埃爾貢山NP、巴西博卡達塞拉NP和越南盧察NP則是為了緩解資源利用矛盾。與此同時，社區(qū)共管的不同模式存在一定適應(yīng)性，受土地權(quán)屬、社區(qū)類型、管理體制等復(fù)雜因素的影響：1）在土地權(quán)屬方面，以國有土地為主導(dǎo)的自然保護地，較傾向于指令式、咨詢式等較低層級的社區(qū)共管，而以社區(qū)集體土地、私人土地為主導(dǎo)的自然保護地，則較傾向于合作式、聯(lián)合式、授權(quán)式等較高層級的社區(qū)共管；2）在社區(qū)類型方面，聯(lián)合式、授權(quán)式社區(qū)共管適合具備獨立主權(quán)、自組織能力較強的社區(qū)，合作式社區(qū)共管適合文化素質(zhì)較高、環(huán)境意識較強的社區(qū)，協(xié)議式社區(qū)共管要求社區(qū)有一定的集體組織能力，而指令式和咨詢式對社區(qū)沒有特殊要求；3）在管理體制方面，中心化程度較高的政府體制較多采用指令式、咨詢式、協(xié)議式的社區(qū)共管模式，而去中心化程度較高的政府體制較多采用合作式、聯(lián)合式和授權(quán)式的社區(qū)共管模式。

2.3.2 成功經(jīng)驗分析

通過案例研究可分析出土地權(quán)屬清晰、法律法規(guī)和政策支持、資金支持、多元主體、社區(qū)賦權(quán)和適應(yīng)性過程6個保護地社區(qū)共管經(jīng)驗：1）研究案例社區(qū)共管的開展要么建立在土地權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上，要么通過建立社區(qū)共管機制促進土地及自然資源權(quán)屬的明確；2）各個案例都在全國層面制定了社區(qū)共管相關(guān)的法律法規(guī)和政策，提供了關(guān)于土地、政治、經(jīng)濟等社區(qū)權(quán)益保障和共管法律依據(jù)；3）研究案例獲得了多元的資金來源，而澳大利亞卡卡杜NP、烏干達NP的經(jīng)驗證明資金不足會降低共管有效性；4）社區(qū)共管模式不僅是各部門、各層級政府與社區(qū)或原住民的互動，還包含了NGOs、科研單位、企業(yè)、公眾等多元主體的支持；5）各個案例都在不同層面上進行了一定的去中心化和社區(qū)賦權(quán)，即便在越南這種以指令式社區(qū)共管為主的國家，在政策層面也更倡導(dǎo)協(xié)議式、合作式等更高層級的共管模式；6）社區(qū)共管本質(zhì)是一種伙伴關(guān)系、一種長期過程，需要多方主體不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)。即便在聯(lián)合管理已經(jīng)開展近40年的澳大利亞卡卡杜NP，原住民和管理者也在文化、保護、游憩、權(quán)責(zé)利劃分等多方面進行不斷磨合[37]。

2.3.3 現(xiàn)狀問題分析

研究發(fā)現(xiàn)，各個社區(qū)共管案例都存在精英主導(dǎo)、社區(qū)弱勢、資金約束的共性問題：1）精英主導(dǎo)問題在保護地社區(qū)共管中非常普遍，即社區(qū)共管的獲益者主要是社區(qū)精英，而老人、殘疾人等弱勢群體的利益容易被忽視；2）在多方主體共同協(xié)商中，社區(qū)通常處于弱勢地位，例如在澳大利亞卡卡杜NP，雖然原住民占有2/3的聯(lián)合共管委員會代表席位，但委員會主任及代表的任命權(quán)掌握在聯(lián)邦政府手中，因此聯(lián)邦政府具備絕對的話語權(quán)優(yōu)勢；3）資金約束也是自然保護地社區(qū)共管機制的普遍問題，這既可能是由于政府撥款不足、非政府組織項目資金不穩(wěn)定，也可能是由于社區(qū)共管機制的運行提高了管理成本。與此同時，各個案例都存在個性問題。例如越南盧察NP、巴西博卡達塞拉NP的社區(qū)積極性不高，烏干達埃爾貢山NP共管協(xié)議的覆蓋面不足，英國凱恩戈姆斯NP的社區(qū)住房緊張，而澳大利亞卡卡杜NP和美國惡地NP南端存在原住民文化沖突等。

3 對中國國家公園社區(qū)共管機制的啟示

中國國家公園體制建設(shè)仍然在起步階段，各個體制試點還處于對社區(qū)共管的探索和試驗中，當(dāng)前存在的主要問題包括法律法規(guī)缺位、資金支持不足、土地權(quán)屬復(fù)雜、社區(qū)能力不夠等[42]。國際案例研究可在模式選擇、政策制定和實踐開展上為中國提供經(jīng)驗啟示。

3.1 對模式選擇的啟示

中國的國家公園體制建設(shè)存在于中心化的行政體制中，強調(diào)中央事權(quán)和嚴格保護，在社區(qū)共管的模式選擇上應(yīng)以指令式為主、咨詢式為輔，在局部地區(qū)、特殊資源管理上可采用協(xié)議式和合作式。指令式的社區(qū)共管機制包括聘用社區(qū)護林員、開展社區(qū)環(huán)保培訓(xùn)、扶持社區(qū)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；咨詢式的社區(qū)共管機制是指在國家公園的規(guī)劃、管理和評估中納入法定社區(qū)咨詢程序和意見反饋；協(xié)議式、合作式是指與社區(qū)簽署資源保護協(xié)議、建立社區(qū)共管委員會來共同決策等。但后兩種模式需要一些前提條件，如社區(qū)有較強的保護意愿、組織能力、生態(tài)文化和傳統(tǒng)知識，有NGOs協(xié)助等。管理機構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域特征、資源條件和管理任務(wù)采用不同的共管機制和方式，并根據(jù)實際情況進行評估和調(diào)整。

3.2 對政策制定的啟示

國際案例研究在法律法規(guī)、管理體制、資金機制和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)4個方面對中國國家公園有一定的啟示意義：1）在法律上應(yīng)明確和保障國家公園社區(qū)的基本權(quán)益，在《國家公園法》中明確社區(qū)的知情、建議、保護、管理和發(fā)展權(quán)等具體內(nèi)容，并明確社區(qū)在權(quán)利受損時的維權(quán)途徑；2）各個國家公園管理機構(gòu)應(yīng)建立社區(qū)共管部門，招聘專業(yè)人士協(xié)調(diào)社區(qū)保護與發(fā)展工作，鼓勵開展創(chuàng)新型社區(qū)共管試點；3）中央政府應(yīng)撥款建立社區(qū)共管專項資金，同時拓寬市場、NGOs、公眾參與的資金渠道；4）中央政府應(yīng)制定《中國國家公園社區(qū)參與標(biāo)準(zhǔn)》，明確社區(qū)參與在國家公園建立、規(guī)劃、管理和評估等階段的基本要求。

3.3 對實踐開展的啟示

在實踐開展上，國際案例研究可為中國國家公園提供公平性、多元主體、權(quán)屬清晰3方面啟示：1）注重社區(qū)共管的公平正義，這既體現(xiàn)在資源在不同社區(qū)的公平分配，也體現(xiàn)在對社區(qū)邊緣群體利益的考慮；2）充分吸納地方政府、非政府組織、企業(yè)、學(xué)術(shù)機構(gòu)、社區(qū)等多方主體，共同形成合作伙伴關(guān)系；3）土地和資源權(quán)屬決定了多方主體的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，是權(quán)責(zé)利劃分的前提，清晰權(quán)屬可避免因其糾紛帶來的后續(xù)沖突。中國國家公園中存在大量集體土地，其所有、使用和經(jīng)營權(quán)復(fù)雜，管理機構(gòu)應(yīng)明確土地及自然資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保障社區(qū)共管開展的前提和依據(jù)。

圖表來源(Sources of Figures and Tables)：

圖1～2引自參考文獻[21]；表1引自參考文獻[24]；表2由作者繪制。