殷振瑤 任醒

[內(nèi)容提要]本文基于對(duì)沈陽(yáng)市“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)地調(diào)研，分析了沈陽(yáng)市“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展現(xiàn)狀以及面臨的主要問(wèn)題，并提出推動(dòng)沈陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的對(duì)策建議。旨在推動(dòng)沈陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，打造沈陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)新引擎。

[關(guān)鍵詞] 沈陽(yáng) 飛地經(jīng)濟(jì) 基礎(chǔ)設(shè)施

“飛地經(jīng)濟(jì)”是一種新型的經(jīng)濟(jì)合作模式，是指打破區(qū)域限制，通過(guò)創(chuàng)新規(guī)劃、建設(shè)、管理和稅收分成等合作機(jī)制，將因?yàn)楣δ軈^(qū)位不同、資源環(huán)境制約、規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)配套限制等因素不適合在本區(qū)域（即“飛出地”）實(shí)施的項(xiàng)目，轉(zhuǎn)到承接區(qū)域（即“飛入地”）落戶建設(shè)。東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)正處于關(guān)鍵時(shí)期，作為東北地區(qū)的主要城市，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”對(duì)沈陽(yáng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化等都具有重要意義。

一、沈陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展現(xiàn)狀

沈陽(yáng)市借助遼中區(qū)、新民市、法庫(kù)縣、康平縣（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一區(qū)一市兩縣”）現(xiàn)有的四個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，劃定了總面積16.085平方公里“飛地”園區(qū)，明確了園區(qū)功能定位和產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向。據(jù)沈陽(yáng)市發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，截至2019年一季度未，“一區(qū)一市兩縣”洽談“飛地經(jīng)濟(jì)”項(xiàng)目124個(gè)，項(xiàng)目計(jì)劃總投資313.15億元。

為了推動(dòng)沈陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”大力發(fā)展，沈陽(yáng)市2019年1月出臺(tái)了《沈陽(yáng)市人民政府關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》推進(jìn)沈陽(yáng)市“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。明確了“飛地經(jīng)濟(jì)”支持方向、準(zhǔn)入條件、合作機(jī)制、鼓勵(lì)政策和保障措施。

二、沈陽(yáng)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”面臨的主要問(wèn)題分析

在各區(qū)域的積極探索和相關(guān)政策支持下，“飛地經(jīng)濟(jì)”在沈陽(yáng)市縣域有所發(fā)展，但總體來(lái)講發(fā)展還不充分，在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮的作用還不明顯，與“飛地經(jīng)濟(jì)”優(yōu)勢(shì)發(fā)展地區(qū)相比仍存在很大差距。主要表現(xiàn)在如下方面。

1.“飛地”園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套不夠完善?；A(chǔ)沒(méi)施及配套設(shè)施是衡量一個(gè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)承載能力的重要因素。沈陽(yáng)已建成的“飛地”園區(qū)基本完成了“六通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施，但由于市場(chǎng)化發(fā)展水平較低，主要依賴財(cái)政資金投入導(dǎo)致部分園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)滯后，難以吸引龍頭企業(yè)入駐，影響了項(xiàng)目落地。

2.“飛地經(jīng)濟(jì)”缺少統(tǒng)籌規(guī)劃。江蘇、浙江、江西等“飛地經(jīng)濟(jì)”較為發(fā)達(dá)地區(qū)都已出臺(tái)了關(guān)于“飛地經(jīng)濟(jì)”詳細(xì)的實(shí)施政策，對(duì)地區(qū)的“飛地經(jīng)濟(jì)”進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，不僅可以規(guī)范“飛地經(jīng)濟(jì)”的健康發(fā)展，還可以規(guī)避飛地園區(qū)無(wú)序建設(shè)和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。沈陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”處于起步階段.發(fā)展思路不夠開(kāi)闊，創(chuàng)新探索也不夠多，飛地項(xiàng)目的建設(shè)流程不清晰，亟需實(shí)際操作層面的實(shí)施意見(jiàn)。雖然沈陽(yáng)已出臺(tái)了《沈陽(yáng)市人民政府關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了一系列的政策及保障措施，但在“飛地經(jīng)濟(jì)”的工作操作模式、優(yōu)惠政策、建設(shè)規(guī)劃等方面還不完備，既缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，又缺乏可操作性的具體措施。

3.“飛地”項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足。截至2019年一季度末，雖然沈陽(yáng)市洽談的“飛地經(jīng)濟(jì)”項(xiàng)目共計(jì)124個(gè)，但其中已簽約落地項(xiàng)目20個(gè)，在談項(xiàng)目104個(gè)，面臨著客商洽談多、項(xiàng)目落地難的困境。究其原因，主要是新建的沈陽(yáng)“飛地”園區(qū)知名度欠缺，主動(dòng)招商吸引力不強(qiáng)。同時(shí)，已簽約落地的“飛地”項(xiàng)目投資規(guī)模偏小，缺少對(duì)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈延伸及轉(zhuǎn)型升級(jí)有引領(lǐng)作用的大項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，制約了沈陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”的快速發(fā)展。

4.招商人員不足且缺少專(zhuān)業(yè)性。截至2018年底，沈陽(yáng)“一區(qū)一市兩縣”77個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共安排300多名財(cái)政供養(yǎng)人員負(fù)責(zé)招商，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4人，招商人員明顯不足。同時(shí)，受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，沈陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”招商人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)，對(duì)本地區(qū)和全市各“飛地”園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)了解不深，對(duì)區(qū)域性產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢(shì)了解不夠，招商目標(biāo)不明確，影響了“飛地經(jīng)濟(jì)”項(xiàng)目的儲(chǔ)備。

5.發(fā)展模式單一，產(chǎn)業(yè)存在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。目前，沈陽(yáng)市的“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式主要是筑巢引鳳型，即由現(xiàn)有的“飛地”園區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）招商引資的承接平臺(tái)提供基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）招商引資項(xiàng)目向“飛地”園區(qū)集中。在這種模式下，雖然可以利用開(kāi)發(fā)區(qū)的閑置土地和優(yōu)勢(shì)資源，但是需要前期投入大量的資金完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如果招商不順利，還可能會(huì)出現(xiàn)既沒(méi)有項(xiàng)目，也缺乏資金的困境。也就是說(shuō)，巢建好了，鳳卻沒(méi)有引來(lái)。目前，由于沈陽(yáng)市大部分園區(qū)都由政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)，為了更好地招商引資，產(chǎn)業(yè)園區(qū)更多地靠?jī)?yōu)惠政策來(lái)吸引投資，沒(méi)有按照規(guī)劃產(chǎn)業(yè)進(jìn)行招商，導(dǎo)致了現(xiàn)有“飛地”園區(qū)存在個(gè)別產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化的現(xiàn)象。

三、推動(dòng)沈陽(yáng)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”的對(duì)策建議

1.加強(qiáng)“飛地”園區(qū)建設(shè)。切實(shí)加大飛地園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。按照產(chǎn)城一體、宜居宜業(yè)思路，不斷優(yōu)化空間布局，水、電、氣、視、通信等要素保障全面形成，所有要素保障能基本滿足企業(yè)投產(chǎn)需求。對(duì)于重點(diǎn)園區(qū)內(nèi)配套的學(xué)校、醫(yī)院、酒店、銀行、市場(chǎng)、警務(wù)室等生活性和公共服務(wù)配套設(shè)施也應(yīng)加快完善，吸引投資者投資。在資金投入方面，可以鼓勵(lì)支持“飛地經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)業(yè)園區(qū)電力、供水以及污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施，采用PPP方式進(jìn)行投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理，減輕企業(yè)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.統(tǒng)籌規(guī)劃，建立有效工作推進(jìn)機(jī)制。成立沈陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”協(xié)調(diào)小組，牽頭建立跨區(qū)域政府間協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府研究制定促進(jìn)飛地園區(qū)落地和發(fā)展的相關(guān)地方法規(guī)和規(guī)章;統(tǒng)籌全市飛地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，明晰政府、園區(qū)開(kāi)發(fā)主體、入園企業(yè)的發(fā)展職能定位，出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則，明確園區(qū)前期規(guī)劃的審定和監(jiān)督實(shí)施、保障園區(qū)外圍重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則等事項(xiàng)。

3.加強(qiáng)重點(diǎn)“飛地”園區(qū)試點(diǎn)建設(shè)，增加優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。從“一區(qū)一市兩縣”現(xiàn)有“飛地”園區(qū)中，每個(gè)地區(qū)選擇1-2個(gè)園區(qū)進(jìn)行重點(diǎn)試點(diǎn)建設(shè)，以東北振興和“一帶一路”為契機(jī)，找準(zhǔn)區(qū)域資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、一帶一路地區(qū)的合作，拓展招商渠道和合作方式。可以將這些試點(diǎn)園區(qū)作為探索沈陽(yáng)“飛地經(jīng)濟(jì)”與國(guó)內(nèi)重點(diǎn)城市對(duì)接的平臺(tái)，承接本地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈缺失的“飛地”項(xiàng)目，發(fā)展“補(bǔ)鏈?zhǔn)健薄皬?qiáng)鏈?zhǔn)健钡某薪愚D(zhuǎn)移方式，將優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域的“飛地經(jīng)濟(jì)”健康陜速發(fā)展。 4.引進(jìn)專(zhuān)業(yè)招商人才，建立專(zhuān)業(yè)招商隊(duì)伍。一是在招商的體制機(jī)制上進(jìn)行大創(chuàng)新，積極開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化、企業(yè)化招商，把招商引資與特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)一步明確園區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位。二是整合區(qū)域招商力量，大力引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，配齊配強(qiáng)專(zhuān)業(yè)招商隊(duì)伍。在區(qū)域范圍內(nèi)由招商部門(mén)成立“飛地”招商小組，選調(diào)專(zhuān)業(yè)人才。同時(shí)，加強(qiáng)和第三方招商資源的合作，廣泛借助市場(chǎng)化力量。三是完善招商引資的激勵(lì)政策，對(duì)招商有突iLH貢獻(xiàn)的人員要給予重獎(jiǎng)，努力營(yíng)造最優(yōu)招商引資環(huán)境。

5.多模式助推“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展。沈陽(yáng)市單一的發(fā)展模式制約了全市的“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展。因此，沈陽(yáng)市應(yīng)該根據(jù)區(qū)域板塊的區(qū)位條件、資源優(yōu)勢(shì).產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件積極探索差異化的發(fā)展模式，為整個(gè)地區(qū)的“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供新的動(dòng)能。

責(zé)任編輯：梁欣