郭永森

[內(nèi)容提要] 國家治理是當下中國社會科學的一個熱議話題，本文綜合了法學、政治學等社科人文理論的基礎(chǔ)知識，試圖為如何發(fā)展國家治理能力提供一些具體的方向。首先分析了國家治理能力應有的三個特性，即正當性、有效性與能動性。它們之間環(huán)環(huán)相扣，相互影響，缺一不可。又通過對這三種性質(zhì)的論述，引出如何發(fā)展國家治理能力的三種維度，即法治、負責制與國家自主性，并對這三種維度進行了系統(tǒng)地分析。

[關(guān)鍵詞] 國家治理 法治 負責制 國家自主性

國家治理是在指一個國家當中各種公共或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的總和。國家治理能力是中國國家治理的核心所在，中國國家治理的成功有賴于中國國家治理能力的成功塑造。而國家治理能力的成功塑造有賴于國家治理的三種性質(zhì)的發(fā)展完善，即正當性、有效性與能動性。而這三種性質(zhì)的發(fā)展完善則分別對應了在法治、負責制與國家自主性三種維度上國家治理能力的完善。下面筆者就國家治理能力本身的三種性質(zhì)以及為什么要在這三種特點維度上完善國家治理能力進行分析。

一、國家治理能力的三種性質(zhì)

（一）正當性

正當性又被稱為合法性，是指政府以及以政府為核心的政治制度與治理能力的權(quán)威被政府所治理下的民眾由內(nèi)心里被認可的程度。政治上的正當性（合法性）最早是在馬克斯·韋伯的《經(jīng)濟與社會》當中被提及，他說“任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對它的合法性的信仰”。政治正當性一方面內(nèi)在地取決于民眾對政府所代表的政權(quán)來源的合理性的信仰;另一方面則是外在地取決于民眾所體會到的在政府治理下社會公平正義程度的感知與接受度。當一個在政府治理下的社會的公平與正義程度在外觀上得到顯著提升，其正當性也會得到相應提升。而政府要保證在其治理下的社會的公平與正義，一方面有賴于有效性的提高，經(jīng)濟發(fā)展與收入分配的公平化;另一方面則必須通過為對社會治理的整個過程進行合理化，完善其程序，尊重與保障相應的人權(quán)，而這則需要法治的力量以及在其中的法律制度的規(guī)范化、系統(tǒng)化及其執(zhí)行的到位，借以程序正義的外衣來彌補國家治理下不可避免的暫時性的分配正義的不公平與不均衡。 （二）有效性 國家治理能力的有效性是指在一個政府對社會進行國家治理的過程中，如何使被治理的社會民眾對社會發(fā)展成果及其分配情況感到滿意并且達到其所期望的程度。有效性是合法性的基礎(chǔ)之一，沒有有效性，合法性則難以得到鞏固與加強。有效性一方面有賴于政府國家治理能力本身大小，包括經(jīng)濟發(fā)展、文化教育、社會保障，還有種族平等、性別平等和收入分配平等等一系列問題的治理水平;另一方面有賴于政府對民眾需求的及時了解與回應，對民眾的需求進行知悉并且及時有效解決的問題。這就需要我們在政治制度上建立一套行之有效的負責制，使地方政府的治理不僅受由中央作出的政績考核限制，還必須受到社會民眾需求的限制。

（三）能動性

國家社會發(fā)展的水平具有一定的滯后性，政府在國家治理的過程中，一方面需要滿足人民群眾在社會發(fā)展各方面的需求;另一方面需要在長期的歷史發(fā)展過程中為了完成自身的歷史使命而擺脫民眾的短期需求的束縛，而這就需要國家治理能力的第三個特性，即能動性。能動性是指政府在國家治理的過程中擺脫民眾短期需求實現(xiàn)長遠目標的能力。國家治理能力的能動性反映了一個政府的長遠規(guī)劃能力，緊跟時代發(fā)展潮流的能力，還有向民眾傳導長遠發(fā)展目標的能力。而能動性的加強則需要國家自主性的發(fā)展，通過把權(quán)力集中到中央政府，運用高效率的行政措施，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的長遠規(guī)劃與保證執(zhí)行。

因此，通過國家治理能力的三種性質(zhì)的總結(jié)與歸納，可以看到國家治理能力的發(fā)展過程是一種立體多面的具體發(fā)展過程。國家治理能力的正當性是國家治理能力確立的前提與根基，而國家治理能力的正當性則需要有效性加以鞏固，正當性的長遠維持需要有效性水平的不斷提高，正當性與有效性的長久也依賴于國家治理能力的能動性，通過長遠規(guī)劃與引領(lǐng)社會發(fā)展實現(xiàn)國家治理水平在長遠時間范圍內(nèi)的提高，并在提高的基礎(chǔ)上國家治理的正當性與有效性得到鞏固與維持。

美國著名政治學家弗朗西斯科·福山認為，一個現(xiàn)代國家的政治與社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展依賴于三種體制架構(gòu)的發(fā)展，即強大的國家政府、負責制與法治。而站在西方政治學的語境之下的福山則認為，當今的中國政治架構(gòu)上唯獨只有強大的國家政府，而缺乏后兩者，也因此他對中國能否長久維持經(jīng)濟的高速發(fā)展感到質(zhì)疑。但是，如果從中國的國情與語境出發(fā)，我們完全可以在理論上破解福山站在西方視角對中國政治發(fā)展與穩(wěn)定的質(zhì)疑。福山對三大體制架構(gòu)的論述具有一定的合理性，但是三大架構(gòu)的分布模式其實可以表現(xiàn)出多種多樣的組合，結(jié)合自身國情進行重新排列。

中國的政治制度模式從秦始皇統(tǒng)一中國以來一直表現(xiàn)為中央集權(quán)模式，這種政治模式有利于政治上的穩(wěn)定，避免了社會不安與動蕩，有利于經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展。這種政治模式由于歷史上的強而有力的“路徑依賴”（經(jīng)濟學家諾斯對社會制度發(fā)展慣性的描述性用語），一直延續(xù)到今天的中國特色社會主義政治體制上。毫無疑問，以中央集權(quán)模式為基礎(chǔ)的民主集中制適合于中國當今政治社會的發(fā)展。而如今的中國政府如果想構(gòu)建強大完善的國家治理能力，結(jié)合福山的三大架構(gòu)理論，以及國家治理能力的三大特性，我們可以在保持民主集中制的前提下，逐步在民主集中制的架構(gòu)內(nèi)，在三個維度上進行國家治理能力的完善與發(fā)展，即法治、負責制與國家自主性。

二、國家治理能力在三個維度上的完善路徑

（一）法治

正如前文所述，國家治理能力的三個特性之一是正當性。正當性就是民眾對政府權(quán)威的合法性的信仰。正當性除了需要國家治理能力的有效性支撐之外，還需要通過一系列正當合理的程序運用行使國家治理能力，達到在進行有效治理的同時又尊重人權(quán)，進而在民眾心中建立起政府與人民平等協(xié)商的治理圖景，并且可預期在民眾心中形成對政府的有效合理治理的形象。

而這種程序正義最為有效也最為人信服的表達形式就是法律。通過法律這一明文化又具有權(quán)威性與合理性的治理載體之上建立起相應的適合本國家社會現(xiàn)狀的運行嚴密的法律制度，政府得以在民眾心中建立合理信賴，進而反過來鞏固其權(quán)威。

當然，中國的“法治”概念與西方視角的“法治”概念因其國情與社會狀況、歷史文化的不同必然有很大差異。在中國特色社會主義政治制度下的民主集中制的前提下，包含在中國國家治理概念當中的“法治”不能同于西方法律至上的概念。西方社會由于有基督教文化做背景，在加上個人主義思潮盛行，呈現(xiàn)出“小政府、大社會”的發(fā)展現(xiàn)狀。因此，其法律至上的觀念深入人心，政府并且居于法律之下。但中國長期處在社會主義發(fā)展初級階段，政府由于肩負共同富裕與民族復興的重任，法律的作用必然是“工具性”的。政府通過運用法律達到國家治理的“善治”的目標，使全社會得以穩(wěn)定，而政府也得以高效地推動經(jīng)濟社會發(fā)展。

綜上所述，法治是政府發(fā)展完善國家治理能力的有效工具，其能有效建立正當性，并且通過法治，政府能夠樹立起治理上的權(quán)威，并且由于尊重民眾的人權(quán)使其在心里對政府的權(quán)威建立起長久而穩(wěn)定的信仰。

（二）負責制

國家治理能力的第二個特性就是有效性。有效性的發(fā)展一方面是必須要通過政府對經(jīng)濟社會發(fā)展起到的巨大作用來實現(xiàn);另一方面必須要通過對被治理下的社會民眾的需求及時進行了解，并且以滿足其需求來達到真正的實現(xiàn)。前者可以通過有效的經(jīng)濟社會政策以及政府主導下的社會主義市場經(jīng)濟體制實現(xiàn)，后者則必須通過一定長久的穩(wěn)定健全的問責機制以及準確穩(wěn)定的民意傳輸機制來確保實現(xiàn)，這兩種機制的結(jié)合也就是本節(jié)所要探討分析的“負責制”。

“負責制”的意涵就是指使政府對國家治理下的群眾的需求及時準確地進行負責的機制。而構(gòu)成“負責制”的第一個機制即是問責制。問責制在中國特色社會主義政治制度的語境下，主要是由行政法中的行政訴訟制度以及行政復議制度構(gòu)成。民眾在法治背景下的行政法制度下，能有效通過行政訴訟與行政復議對政府的治理與權(quán)力進行監(jiān)督與限制即是問責制的理想狀態(tài)。除了行政訴訟與行政復議，也可以通過立法機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)構(gòu)建良好的問責機制。而“負責制”的第二個構(gòu)成機制是民意傳輸機制，這種機制是指在進行國家治理下的民眾向政府有效傳導其需求的穩(wěn)定機制。在當下網(wǎng)絡、社交媒體如此發(fā)達的社會里，政府必須通過在網(wǎng)絡與大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下對民眾的需求進行及時有效并且準確的回應，通過建立一種如官方網(wǎng)站、官方微博等信息溝通渠道來使民眾有表達自己意愿與需求的空間，進而在社會潛在矛盾發(fā)生之前與民眾及時進行溝通了解。

綜上所述，通過“問責制”與“民意傳輸機制”的合理構(gòu)建，政府可以在與民眾的關(guān)系中間建立一個有效的“負責制”，進而在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的前提下，有效維護社會成果的公平合理分配。

（三）國家自主性

國家治理能力的最后一個特性則是國家自主性，是指政府在國家治理過程中對國家社會發(fā)展在一定程度上的偏好，其超脫于普通大眾的民意。有一定程度上的國家自主性的政府更加傾向于追求國家社會發(fā)展的長遠目標，而與之對立的則是被治理下的普通社會大眾對短期自身群體利益的追求。

存在比較高的國家自主性的國家政府一般是一些后發(fā)的工業(yè)化國家，如德意志第二帝國時代的德國，明治維新后的日本，李光耀時代的新加坡，還有走中國特色社會主義道路的中國。而與之相反的則是如英國、美國和瑞士等帶有較低國家自主性的國家政府。前者的國家政府一般帶有對國家經(jīng)濟社會發(fā)展的強烈控制力與導向力，他們能在自己國家的工業(yè)化階段早期帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠運行，并且為了維護社會政治經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定動用強有力的國家強制力，使國家的經(jīng)濟社會發(fā)展道路免于大眾民意的短期利益訴求的束縛。而后者的國家政府則是對民意具有高度的敏感性，為了滿足盲目而短期的民意訴求而有可能浪費大量的國家資源。正如前文所述，國家自主性的存在正好契合了國家治理的第三個特性，即能動性。只有當國家治理具有強烈的能動性，才會顯出高效率以及國家治理的長遠維持，進而提高有效性及完善合法性。在中國特色社會主義政治制度下的民主集中制下的中國帶有強烈的國家自主性，于是在國家治理的過程中顯現(xiàn)出強烈的能動性，能夠積極應對如中美貿(mào)易戰(zhàn)等國內(nèi)外復雜的政治經(jīng)濟局勢，進而保證國家經(jīng)濟社會的和平穩(wěn)定發(fā)展，促進我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，實現(xiàn)國家綜合國力的提高，以及滿足人民群眾長遠的日益增長的物質(zhì)利益需求。

綜上所述，國家治理能力有三個特性，即正當性、有效性以及能動性。正當性是國家治理能力的基礎(chǔ)性質(zhì)，其確保一個政府的國家治理是否能從根本上為人們所信服，是維持與完善國家治理能力的根本特質(zhì)。如果想完善國家治理能力的正當性，最有效的手段之一是通過推動國家法治化建設(shè)，通過程序正義來為國家治理的具體運行過程提供合理化與合法化依據(jù)。而要想更進一步地完善正當性，則必須通過進一步提高有效性來支持。而國家治理能力的第二個性質(zhì)，即有效性，一方面需要通過國家治理的經(jīng)濟社會發(fā)展的促進來提高，另一方面必須通過建立制度化的“負責制”，即“問責制”與“民意傳輸機制”來支撐.以期達到對民眾的意向進行了解并及時進行準確的反饋回應與應對解決。但是，在中國特色社會主義制度的背景下，政府并不能僅僅滿足于民眾的短期需求，還必須具備國家治理能力的第三個特性，即能動性。而要想完善能動性，必須具備一定程度上的“國家自主性”。通過一系列長遠的規(guī)劃為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的長遠目標的實現(xiàn)做好充足的準備，進而滿足人民群眾長遠的物質(zhì)文化需求，擺脫民眾短期利益訴求的束縛?！皣易灾餍浴蓖ㄟ^有效推動能動性的發(fā)展，促進國家治理下的經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展，進而完善有效性，最終確保正當性。

（作者單位：華東政法大學政治學研究院）

責任編輯：梁欣