游志強(qiáng)

（福建江夏學(xué)院 法學(xué)院，福建 福州 350108）

住房問題是重要的民生問題，事關(guān)人民安居樂業(yè)和社會(huì)和諧穩(wěn)定。[1]（P5）廉租房制度是我國住房保障體系的重要組成部分，其在解決住房問題上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。何謂廉租房？廉租房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?，向符合城?zhèn)居民最低收入且住房困難家庭提供的社會(huì)保障性質(zhì)住房。[2]（P123）廉租房制度作為住房保障的重要內(nèi)容之一，具有社會(huì)“減震器”和“安全網(wǎng)”的作用。[3]（P45）其原因在于廉租房制度兼具調(diào)控住房市場(chǎng)和調(diào)節(jié)收入分配的功能，是低收入家庭解決住房困難、緩解住房分配矛盾的有效手段。從憲法學(xué)的角度來看，獲得住房是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公民的住宅權(quán)是國家的一項(xiàng)公法義務(wù)，“居者有其屋”是政府應(yīng)有的憲法承諾。現(xiàn)階段，中央和地方頒行了系列部門規(guī)章、行政法規(guī)和政策性文件用于支持廉租房制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，但在制度的運(yùn)行和實(shí)踐過程中，仍然存在一些問題亟待解決。

一、廉租房的制度困境

目前，廉租房制度在我國各城市已經(jīng)普遍開展，對(duì)緩解低收入人群住房緊張有一定的貢獻(xiàn)，然而運(yùn)行中也暴露出一些問題。

（一）制度依據(jù)的法律位階低且立法滯后

自廉租房制度提出至今，一系列有關(guān)廉租房建設(shè)的文件規(guī)定相繼出臺(tái)，但這些文件僅限于部門規(guī)章、地方性法規(guī)以及政策性文件，并沒有正式的法律文件頒行。由此可見，住房保障方面的立法滯后，不能對(duì)住房保障制度進(jìn)行整體上的設(shè)計(jì)，也無法規(guī)定適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。[4]（P132）詳言之，立法滯后對(duì)于廉租房制度運(yùn)行的影響主要有三：一是廉租房制度未載入憲法和法律，低收入家庭獲得住房的社會(huì)保障權(quán)利于法無據(jù)，難以引起社會(huì)的充分重視，各級(jí)政府的工作積極性亦不容易調(diào)動(dòng)。二是制度運(yùn)轉(zhuǎn)過程中具體問題的法律缺位，諸如建設(shè)用地取得、經(jīng)營開發(fā)管理、權(quán)屬登記、房產(chǎn)租賃等問題均存在法律空白，只能參照已經(jīng)施行的關(guān)于普通住房的相關(guān)法律規(guī)范，但不能忽視的是廉租房與商品房存在本質(zhì)區(qū)別，廉租房具有福利性質(zhì)，需要制定專門性法律予以規(guī)制。三是違規(guī)行為的罰則不明確，無論是對(duì)廉租房的提供者還是使用者，都尚未規(guī)定適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任，缺少對(duì)違規(guī)行為相應(yīng)的法律制裁，不利于保障制度的順利運(yùn)轉(zhuǎn)，也降低了工作效率。

（二）尚未設(shè)置專責(zé)執(zhí)法機(jī)構(gòu)

政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)在管理廉租房事項(xiàng)中扮演著重要的角色，諸如負(fù)責(zé)住房保障的規(guī)劃、分配和監(jiān)管工作、編制廉租房建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃、建立質(zhì)量監(jiān)控體系等。[5]（P27）縱觀我國廉租房制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，各級(jí)政府均未編制廉租房建設(shè)的年度或者中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。我國部分城市雖然在區(qū)、縣一級(jí)成立了廉租辦，但是其職責(zé)模糊、權(quán)力有限，在其權(quán)限范圍內(nèi)，很難與住房公積金管理中心、房屋土地管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門進(jìn)行有效合作。[6]（P24）在十三屆全國人大一次會(huì)議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出：“加大公租房保障力度，對(duì)低收入住房困難家庭要應(yīng)保盡保，將符合條件的新就業(yè)無房職工、外來務(wù)工人員納入保障范圍?！边@意味著廉租房的覆蓋面將繼續(xù)擴(kuò)大，各項(xiàng)工作將進(jìn)一步深入開展，亟需權(quán)責(zé)明確的專責(zé)執(zhí)法機(jī)構(gòu)管理廉租房制度運(yùn)轉(zhuǎn)中的各項(xiàng)事務(wù)。

（三）準(zhǔn)入、退出機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)模糊

從制度設(shè)計(jì)的角度來看，《廉租住房保障辦法》（以下簡(jiǎn)稱《保障辦法》）和《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)審核及退出管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）在廉租房準(zhǔn)入和退出機(jī)制方面的規(guī)定尚存值得商榷之處。

在準(zhǔn)入機(jī)制方面，上述二者明確規(guī)定了廉租房的準(zhǔn)入流程，但在目標(biāo)群體定位和排隊(duì)輪候制度的設(shè)計(jì)上，主要存在兩個(gè)方面的問題：一方面，廉租房目標(biāo)群體定位門檻高，戶籍壁壘不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。依據(jù)《保障辦法》的相關(guān)規(guī)定，廉租房的保障對(duì)象限定在城市和縣人民政府所在地的鎮(zhèn)范圍內(nèi)，家庭收入、住房狀況等符合市、縣人民政府規(guī)定條件的家庭。由此一來，進(jìn)城農(nóng)民工等大量流動(dòng)人口、城市中既買不起房、又非低保的“夾心層”則在廉租房保障范圍之外。[7]（P61）這與廉租房制度的初衷相悖，廉租房制度設(shè)計(jì)之初衷，是保障城鎮(zhèn)低收入居住困難群體。而隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的深入，流動(dòng)人口成為大、中城市的主要?jiǎng)趧?dòng)力，由于貨幣支付能力有限和財(cái)富積累的匱乏，流動(dòng)人口在住房市場(chǎng)中被邊緣化，亟需通過社會(huì)保障體系獲得保障住房。另一方面，排隊(duì)輪候制度不合理。根據(jù)排隊(duì)輪候制度，廉租房的準(zhǔn)入順序主要依據(jù)申請(qǐng)時(shí)間的先后。但是，基于政策宣傳力度和覆蓋面、個(gè)人獲取信息能力等因素的影響，部分亟需廉租房的家庭可能在第一時(shí)間內(nèi)不能提出申請(qǐng)，而導(dǎo)致花費(fèi)更多的時(shí)間在排隊(duì)輪候上，如此，便不利于廉租房資源的有效分配和資源利用效率的提高。

在退出機(jī)制方面，近年來我國廉租房住戶退出難的問題日益凸顯，已成為困擾政府主管部門的最大難點(diǎn)，危及制度的運(yùn)轉(zhuǎn)。[2]（P123）從廉租房退出標(biāo)準(zhǔn)來看，基本上以家庭人均收入連續(xù)一年以上超出當(dāng)?shù)亓夥空叽_定的收入標(biāo)準(zhǔn)為限。但此一標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行過程中亦存在制度漏洞：一是低收入家庭以從事臨時(shí)性工作為主，收入有限且不穩(wěn)定，在短暫的觀察期內(nèi)，其工作收入可能會(huì)超出低保標(biāo)準(zhǔn)，但事實(shí)上，家庭收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)并不一定意味著生活水準(zhǔn)有明顯改善且能支付房屋租金。二是雖然《管理辦法》第十四條明文規(guī)定有如實(shí)申報(bào)制度。但由于我國尚未建立征信制度，以家庭為單位忽略了家庭成員的數(shù)量變化及除收入外其他家庭資產(chǎn)的增值，而主動(dòng)申報(bào)制度對(duì)廉租房住戶的自覺性亦提出較高要求，綜合各方面因素，廉租房退出機(jī)制的執(zhí)行存在一定難度。

此外，關(guān)于違規(guī)廉租戶的退出罰則，例如對(duì)租賃者拒退或轉(zhuǎn)租等違規(guī)行為，基于前述原因，廉租房主管機(jī)構(gòu)很難訴諸法律，只能根據(jù)有關(guān)規(guī)定，對(duì)違規(guī)廉租戶采取取消廉租資格、停止福利補(bǔ)貼、處以少量罰款等措施，這對(duì)廉租戶不足以構(gòu)成心理和經(jīng)濟(jì)壓力。退出制度法律責(zé)任的補(bǔ)償性，在相當(dāng)程度上放棄了懲罰性，違法成本低導(dǎo)致違法主體對(duì)廉租房制度初衷的漠視。[8]（P145）

（四）資源獲取渠道有限

缺乏資源是廉租房制度實(shí)踐中面臨的又一問題。從《財(cái)政部建設(shè)部國土資源部關(guān)于切實(shí)落實(shí)城鎮(zhèn)廉租住房保障資金的通知》可知，廉租房的資金來源以財(cái)政預(yù)算為主、多渠道籌集為輔。然而，實(shí)踐中，地方財(cái)政的有限預(yù)算往往趨向于投資重點(diǎn)項(xiàng)目，廉租房項(xiàng)目的建設(shè)資金比重難達(dá)預(yù)期，投入缺乏連續(xù)性；住房公積金存在效率低和增值有限問題，資金長(zhǎng)期沉淀，即期回報(bào)率低，缺乏有效投融資機(jī)制，甚至出現(xiàn)資金空置等狀況。而其他籌資渠道尚未形成制度化，收效甚微。資金缺位造成的直接后果即是廉租房房源匱乏，實(shí)物配租比例低。

根據(jù)我國《保障辦法》的相關(guān)規(guī)定，廉租房來源主要是：政府新建、收購的住房、騰退的公有住房等。其在實(shí)踐中亦是存在些許問題，首先，因資金資源獲取困難，用于政府新建和收購住房的資金得不到有效保障；其次，政府收購的廉租房，房源主要是房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)的空置商品房，其戶型面積標(biāo)準(zhǔn)與廉租房的要求并不匹配；再次，伴隨著住房制度貨幣化改革和城市拆遷，騰退的公有住房房源有限，公有住房主要被居住者購買成為私有住房，而剩余部分公有住房往往面臨拆遷或者成為危房；最后，社會(huì)捐贈(zèng)亦是數(shù)量有限。由此可見，廉租房資源獲取之難度。

二、住房保障制度的境外經(jīng)驗(yàn)

從一些國家和地區(qū)住房政策的實(shí)踐來看，為低收入者提供保障性住房仍是政府的重要職能。美、英、德、法、新加坡等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了各自的公共住房建設(shè)與管理模式。[9]（P80）詳言之，對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：

（一）完善的法律制度框架

許多境外國家和地區(qū)的公共住房保障政策能夠得到有效實(shí)施，與其完善的法律制度框架密不可分。在憲法層面上，諸多國家把享有住房的權(quán)利提升為一項(xiàng)基本權(quán)利，寫進(jìn)憲法。如西班牙《憲法》第47 章明確規(guī)定：“凡西班牙公民都有權(quán)利獲得適當(dāng)和足夠的住房，政府要?jiǎng)?chuàng)造條件、制定法律、保障公民這一權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)?！痹诜蓪用嫔?，英國1919 年便頒布了《住宅法》，1996 年修正，其內(nèi)容涉及廉租屋定義、政府財(cái)政撥款、業(yè)主和租戶權(quán)利等公民住宅權(quán)的基本內(nèi)容，并非低層次的立法所能解決。[4]（P132）美國的《國家住房法》《公共住宅法案》《住房和城市發(fā)展法》和《公平住房法》，新加坡的《建房與發(fā)展法令》及與其配套的《建房局法》《特別物產(chǎn)法》《土地征用法令》等完備的立法體系，均能給予我們啟示。在此需要特別指出的是，英美法系國家多將廉租房等公共住房歸于財(cái)產(chǎn)法的權(quán)屬范疇，而大陸法系國家則多將廉租房歸于物權(quán)法的權(quán)屬范疇，適用不動(dòng)產(chǎn)相關(guān)法律。在兩大法系框架下，考慮到實(shí)踐中制度運(yùn)轉(zhuǎn)的復(fù)雜性、專業(yè)性和技術(shù)性，尚需相應(yīng)的單行法規(guī)來解決公共住房實(shí)踐中產(chǎn)生的問題，由此許多國家和地區(qū)有關(guān)住房保障的專門立法不止一部。

（二）設(shè)置專責(zé)執(zhí)法機(jī)構(gòu)

在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，香港和新加坡的經(jīng)驗(yàn)較為豐富，其設(shè)立專責(zé)執(zhí)法機(jī)構(gòu)主管廉租房事項(xiàng)，并編制有廉租房建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃。香港設(shè)立分工明確的香港房屋委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定和推行公共房屋計(jì)劃，以滿足無法負(fù)擔(dān)私營租住樓宇人士的住屋需要，從而達(dá)至政府的政策目標(biāo)。[2]（P123）此外，香港還有非盈利性質(zhì)的房屋協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)策劃和興建部分公共房屋，以較為優(yōu)惠的租金或價(jià)格，把房屋出租或出售給“夾心層”家庭。新加坡則由政府成立建屋發(fā)展局(Housing Development Board)，直接隸屬于國家發(fā)展部，負(fù)責(zé)新加坡居住新鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，目前已經(jīng)超過80%的新加坡人民居住在新加坡建屋發(fā)展局承建的房子里。在建屋發(fā)展局的統(tǒng)領(lǐng)下，新加坡保障住房住宅類型、租房定價(jià)均有計(jì)劃可循，不僅有助于落實(shí)規(guī)劃，也滿足居民逐步提高的住房需求。[10]（P57）

（三）目標(biāo)群體定位明確，準(zhǔn)入、退出機(jī)制合理

考察境外住房保障制度的實(shí)際操作情況可知，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)實(shí)行的住房保障制度借助于住房征信系統(tǒng)等高科技手段，以科學(xué)的計(jì)算方式，統(tǒng)計(jì)家庭收入、支出及各項(xiàng)資產(chǎn)，由此區(qū)分不同目標(biāo)群體；再通過準(zhǔn)入機(jī)制設(shè)計(jì)，使不同居住狀況和收入水平的居民享有分階層優(yōu)惠。以此促進(jìn)有限住房資源的優(yōu)化配置，確保社會(huì)福利及時(shí)有效地惠及最需要的人群。而如何獲取詳盡的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查資料，與完備的個(gè)人信用系統(tǒng)、全國統(tǒng)一信息系統(tǒng)是不可分離的。

在明確的目標(biāo)群體定位基礎(chǔ)之上，還需要配以合理的準(zhǔn)入、退出機(jī)制，才能使住房保障制度真正發(fā)揮有效作用。以香港地區(qū)為例，香港地區(qū)保障住房準(zhǔn)入、退出機(jī)制是經(jīng)過精心設(shè)計(jì)的。在準(zhǔn)入時(shí)，申請(qǐng)家庭需要在公屋輪候冊(cè)上登記，并接受申請(qǐng)人年齡、家庭人數(shù)、收入、資產(chǎn)及在港居住年限等方面的審查，在此基礎(chǔ)上，按照各項(xiàng)條件綜合評(píng)估，形成公共住房分配的輪候排隊(duì)順序。[11]（P40）在退出機(jī)制的設(shè)計(jì)上，公共住房住戶須每?jī)赡晗蚍课菔鹕陥?bào)家庭資產(chǎn)，如家庭資產(chǎn)超過指定限額，或選擇不申報(bào)資產(chǎn)，則應(yīng)遷出所租公屋。香港房屋政策還規(guī)定，有關(guān)申請(qǐng)人只能享受一次福利政策 （租住公屋或購買房屋），公屋租住權(quán)不能“世襲”，當(dāng)租戶戶主和配偶去世后，其他家庭成年成員必須再次接受全面的經(jīng)濟(jì)狀況審查，才可獲批新租約。[12]（P32）此外，香港房屋委員會(huì)還采取一系列激勵(lì)措施引導(dǎo)公屋住戶主動(dòng)退出公共住房，如以特別優(yōu)惠的折扣價(jià)出售居屋；以無息貸款的方式資助條件轉(zhuǎn)好的家庭退出公屋等。

（四）資源獲取渠道穩(wěn)定

與國內(nèi)有限的廉租房資源獲取渠道不同的是，境外部分發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在保障住房資源的獲取上已經(jīng)形成一套較為成熟的做法。以新加坡為例，在保障住房的資金資源獲取上，政府把公積金閑置部分借貸給建屋發(fā)展局建造房屋，建屋發(fā)展局將房屋以按揭貸款的方式銷售給居民，由此可收回資金，形成良性循環(huán)。在新加坡，住房公積金制度是“居者有其屋”計(jì)劃的主要資金來源，其良好的融資勢(shì)頭有助于住房保障制度的健康發(fā)展。此外，以融資方式帶動(dòng)廉租房資金資源的還有美國的房地產(chǎn)投資信托制度，由于廉租房投資風(fēng)險(xiǎn)小、收益相對(duì)穩(wěn)定，吸引了許多對(duì)資金安全性要求較高的投資者，大量的投資引入，對(duì)廉租房建設(shè)起到了重要作用。

在保障住房房源方面，美國、新加坡等國家和地區(qū)的政府鼓勵(lì)民營地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)廉租房，并為開發(fā)商提供低息貸款或者免稅優(yōu)惠，保障開發(fā)商基本收益率；或者在政策上予以傾斜，如土地價(jià)格優(yōu)惠、不收土地費(fèi)只收配套費(fèi)。相應(yīng)地，開發(fā)商只要承諾在其建造的商品房中保證建設(shè)一定比例的廉租房數(shù)量，由此保障住房資源的穩(wěn)定性。

三、完善廉租房制度的法律準(zhǔn)備

廉租房制度改革涉及審批、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，本部分從法律制度跟進(jìn)的角度出發(fā)，提出廉租房制度改革與完善的方向。

（一）建構(gòu)廉租房法律體系

法律原則是法律的基礎(chǔ)性真理、原理或是為其他法律要素提供基礎(chǔ)或本源的綜合性原理或出發(fā)點(diǎn)，法律原則可以是非常抽象的，也可以是很具體的。[13]（P74）作為社會(huì)保障法的組成部分，廉租房法律原則應(yīng)兼顧以下三個(gè)方面： 一是社會(huì)保障原則，住宅的社會(huì)保障在本質(zhì)上只能是彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱者和最低收入者提供幫助和救濟(jì)。[3]（P45）二是平等原則，基于廉租房制度保障對(duì)象的特殊性，廉租房法律體系的設(shè)計(jì)理應(yīng)體現(xiàn)平等性。三是動(dòng)態(tài)調(diào)整原則，廉租房法律體系極具實(shí)踐性，在制度運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，根據(jù)實(shí)踐中的具體情況可隨時(shí)做出調(diào)整和布局，因此，在制定相關(guān)法律時(shí)，應(yīng)綜合考量各項(xiàng)動(dòng)態(tài)因素，使得法律體系的建構(gòu)能夠靈活適應(yīng)社會(huì)情況的變更。

關(guān)于廉租房法律體系的建構(gòu)，已有學(xué)者指出，應(yīng)盡快頒布法律，通過法律的形式明確地方政府在住房保障資金投入、土地提供、財(cái)稅優(yōu)惠等方面的具體責(zé)任和懲罰機(jī)制，以法律的形式約束有關(guān)行為。[5]（P27）法制化是完善社會(huì)保障制度的必經(jīng)之路，廉租房制度作為社會(huì)保障制度的組成部分，是一項(xiàng)自上而下的制度，法律支持是推動(dòng)制度創(chuàng)新和實(shí)施的動(dòng)力保障。由此，我們可以仿效境外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促成廉租房立法體系的建構(gòu)。首先是提升廉租房法律位階，頒行廉租房專門法，以專門法的形式將廉租房部門規(guī)章、行政法規(guī)和政策性文件中的內(nèi)容規(guī)范化，以提高廉租房事業(yè)的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。其次是合理規(guī)劃廉租房法律制度的框架：在程序上，通過法律明確廉租房保障的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、準(zhǔn)入退出機(jī)制以及罰則，保證制度實(shí)施的公平與效率；在運(yùn)轉(zhuǎn)中，通過法律規(guī)范制度運(yùn)作過程中涉及的問題，諸如建設(shè)用地取得、廉租房的建設(shè)供給、房租補(bǔ)貼等；在責(zé)任主體上，通過法律明確政府職責(zé)，減少行政部門之間的懈怠推諉，亦要明確廉租房使用者的法律義務(wù)，明文規(guī)定違規(guī)行為的罰則。總之，應(yīng)加快推進(jìn)廉租房立法，建立健全與城市住房保障相配套的法律體系。

（二）設(shè)置專責(zé)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完善運(yùn)轉(zhuǎn)與監(jiān)督機(jī)制

從前述香港和新加坡的經(jīng)驗(yàn)可知，住房保障制度之所以能夠持續(xù)健康發(fā)展，應(yīng)歸因于建立專責(zé)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，權(quán)責(zé)明確的機(jī)構(gòu)便于貫徹落實(shí)住房保障制度，并及時(shí)有效地反映和解決實(shí)踐中暴露的問題。根據(jù)我國廉租房制度的實(shí)踐情況，應(yīng)在相關(guān)法律實(shí)施細(xì)則或者辦法中，明文確定區(qū)、縣一級(jí)已經(jīng)設(shè)立的廉租辦的權(quán)責(zé)，依法規(guī)定其管理廉租房的土地供應(yīng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、出售和租賃等事項(xiàng)，而不必新設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)造成行政機(jī)關(guān)冗雜。關(guān)于上下級(jí)行政管理部門之間的關(guān)系，上級(jí)行政管理部門制定轄區(qū)內(nèi)廉租房管理細(xì)則，監(jiān)督與指導(dǎo)下級(jí)行政管理部門，下級(jí)行政管理部門承擔(dān)廉租房日常管理和調(diào)研工作。

設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是相關(guān)工作的第一步，設(shè)置后的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)與監(jiān)督機(jī)制的設(shè)計(jì)更具關(guān)鍵性和挑戰(zhàn)性。關(guān)于機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，即如何調(diào)動(dòng)政府工作積極性，如何把握廉租房建設(shè)的前驅(qū)性，要實(shí)施嚴(yán)厲的獎(jiǎng)懲機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。[14]（P133）例如，為保證廉租房制度實(shí)施的公開性、透明性和深入性，需以立法保證多種渠道的監(jiān)督系統(tǒng)，對(duì)廉租房執(zhí)法機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門等實(shí)施監(jiān)督。[15]（P330）詳言之，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政職能部門的監(jiān)督應(yīng)結(jié)合而行：一是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，廉租房執(zhí)法機(jī)構(gòu)屬于政府機(jī)構(gòu)的組成部分，應(yīng)當(dāng)由各級(jí)人大及其常委會(huì)依憲法及法律的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。二是行政監(jiān)督，由政府職能部門對(duì)廉租房執(zhí)法機(jī)構(gòu)展開監(jiān)督，在監(jiān)督內(nèi)容上，包含有財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察和督導(dǎo)等；在監(jiān)督時(shí)效上，包含有事前、事中與事后監(jiān)督。監(jiān)督機(jī)制的目的主要在于利用監(jiān)管的約束作用，杜絕表面文章和形象工程，以保障弱勢(shì)群體的利益。

（三）合理設(shè)計(jì)準(zhǔn)入、退出法律機(jī)制

在廉租房準(zhǔn)入機(jī)制的設(shè)計(jì)上，當(dāng)前施行的《保障辦法》和《管理辦法》的弊端如前所述，在新立廉租房專門法中，應(yīng)明文規(guī)定以下事項(xiàng)：第一，關(guān)于目標(biāo)群體定位，不再設(shè)置戶籍壁壘，建立全國住房征信系統(tǒng)，用于統(tǒng)計(jì)家庭收入、支出和各項(xiàng)資產(chǎn)，對(duì)我國居民收入的劃分標(biāo)準(zhǔn)和階層進(jìn)一步細(xì)化，嚴(yán)格界定廉租房的住房對(duì)象。第二，推廣和普及住房征信系統(tǒng)的線上工作。第三，關(guān)于輪候制度的資格條件，應(yīng)綜合考量申請(qǐng)人家庭人數(shù)、年齡、收入、資產(chǎn)及在某一地區(qū)居住年限等因素，形成廉租房排隊(duì)輪候秩序。第四，完善定期審核制度，各級(jí)廉租辦應(yīng)定期對(duì)廉租房的住房對(duì)象進(jìn)行資格審查、抽查，這一工作具有現(xiàn)實(shí)動(dòng)態(tài)性和地區(qū)差異性，應(yīng)當(dāng)在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況靈活調(diào)整?？傊诹夥繙?zhǔn)入機(jī)制的法律設(shè)計(jì)上，應(yīng)形成“目標(biāo)群體定位—住房征信系統(tǒng)評(píng)價(jià)—排隊(duì)輪候—定期審核”的工作模式。

關(guān)于廉租房退出機(jī)制的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)制定合理的、可操作性強(qiáng)的法律標(biāo)準(zhǔn)和罰則。對(duì)《管理辦法》 第十四條規(guī)定的廉租房住戶主動(dòng)申報(bào)制度，在專門性立法中應(yīng)有更為細(xì)化的規(guī)定，充分考慮各種情況。如資產(chǎn)超過標(biāo)準(zhǔn)或者選擇不申報(bào)的廉租房住戶，應(yīng)當(dāng)退出廉租房。具體而言，對(duì)于采用住房租賃補(bǔ)貼方式的住戶，如若出現(xiàn)上述情況，廉租房管理機(jī)構(gòu)應(yīng)停止發(fā)放補(bǔ)貼；采用提供實(shí)體住房的住戶，則要求退出住房，若拒絕退出的，則提高租金與市場(chǎng)租金水平一致，或者依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。關(guān)于違規(guī)罰則的制定，應(yīng)針對(duì)違規(guī)廉租房住戶，提高違規(guī)成本。對(duì)于虛假申報(bào)、冒名領(lǐng)取廉租住房補(bǔ)貼等行為，提高罰款額度并記入誠信檔案，再申請(qǐng)時(shí)重點(diǎn)審核；對(duì)于諸如廉租房承租人轉(zhuǎn)借轉(zhuǎn)租、擅自改變房屋用途等違規(guī)行為，由廉租房執(zhí)法機(jī)構(gòu)收回住房，或者停止發(fā)放租賃補(bǔ)貼。

（四）立法保障廉租房資源獲取渠道

關(guān)于廉租房資源獲取這一議題，主要涉及資金資源和房產(chǎn)資源兩個(gè)方面，本文主張?jiān)诹夥繉ｉT立法時(shí)，應(yīng)將廉租房資源的獲取原則和模式以法律條文的形式法定化。在廉租房融資問題上，應(yīng)將宏觀調(diào)控、微觀籌措原則納入法律條文中。關(guān)于制度的具體設(shè)計(jì)，一是在宏觀上，中央財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，中央財(cái)政補(bǔ)貼的資金來源主要是土地收益金，通過立法確保一定比例的土地出讓金用于廉租住房建設(shè)，使廉租房開發(fā)建設(shè)達(dá)到上下結(jié)合。[4]（P132）徹底執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》第八條的相關(guān)規(guī)定。二是在微觀上，各級(jí)政府要積極籌措資金，合理運(yùn)用、優(yōu)化配置，創(chuàng)新信貸政策，將廉租房開發(fā)貸款證券化，以此拓寬融資渠道。[14]（P133）在廉租房專門法的實(shí)施細(xì)則中，可以引入房地產(chǎn)信托投資基金（REITS）。[9]（P80）

在廉租房房源問題上，應(yīng)建立以政府為主、市場(chǎng)為輔的廉租房供給機(jī)制。廉租房建設(shè)依舊以政府為主導(dǎo)，但應(yīng)引入市場(chǎng)、非盈利組織等主體，而不是繼續(xù)向政府相關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)施加負(fù)擔(dān)和壓力。根據(jù)新加坡和香港等國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，廉租房建設(shè)過程中引入民營企業(yè)是一種普遍趨勢(shì)，通過有效的優(yōu)惠政策吸引民間力量可以保障廉租房建設(shè)的長(zhǎng)效性。[16]（P112）在鼓勵(lì)民營企業(yè)參與建造廉租房的同時(shí)，憑借政府機(jī)構(gòu)的公信力，在機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置廉租房銀行，專門接受市場(chǎng)中適合用作廉租房的房產(chǎn)委托租賃，用于出租給符合條件的廉租戶，作為籌集廉租房房源的新方式，并將其模式化運(yùn)作方式寫進(jìn)相關(guān)立法的實(shí)施細(xì)則中。

總而言之，現(xiàn)階段仍需加強(qiáng)對(duì)廉租房的相關(guān)制度設(shè)計(jì)展開研究，在挖掘問題的基礎(chǔ)之上，參考借鑒境外先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗(yàn)，尤其是在法律層面，完善廉租房制度的法律準(zhǔn)備。以政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者間的互動(dòng)，引發(fā)對(duì)廉租房政策和法律的更多關(guān)注，形成更廣泛的社會(huì)效應(yīng)。