蔣 淼，呂清正

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

回顧中國(guó)的改革進(jìn)程，政府與市場(chǎng)的關(guān)系始終是歷次改革的核心問(wèn)題。從黨的十二大提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的原則，到十九屆四中全會(huì)提出 “充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。可以看出，政府和市場(chǎng)共同作為資源配置的手段，其資源配置的主體正逐漸回歸于市場(chǎng)，政府則更多轉(zhuǎn)向了公共服務(wù)的提供和經(jīng)濟(jì)政策的指導(dǎo)。在各類(lèi)經(jīng)濟(jì)政策中，政府補(bǔ)貼同稅收優(yōu)惠、低息貸款等一道成為政府匡扶特定市場(chǎng)主體的援助之手。作為一種轉(zhuǎn)移性支出方式，政府補(bǔ)貼的目的在于刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高經(jīng)濟(jì)總量，從而保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)運(yùn)行。因此，政府補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持客觀、公正的程序，對(duì)所有符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)和個(gè)人同等對(duì)待，如此才能維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。[1]（P51-52）然而在實(shí)踐中，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范約束，各級(jí)政府在決定政府補(bǔ)貼方面有著較大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致政府補(bǔ)貼的種類(lèi)日益繁多，規(guī)模也日趨擴(kuò)大，這就給市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)很大的風(fēng)險(xiǎn)，特別是地方政府官員在地方政績(jī)的驅(qū)動(dòng)下，往往基于特定的利益偏好，濫用政府補(bǔ)貼以維護(hù)本地區(qū)利益。[2]（P95-96）基于此，我國(guó)推出了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)于包含政府補(bǔ)貼在內(nèi)的各類(lèi)政策措施都要進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，未經(jīng)審查，不得出臺(tái)；已經(jīng)存在的，也要回溯清理。公平競(jìng)爭(zhēng)審查旨在通過(guò)事前審查與事后清理相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的各類(lèi)政策措施的清除，但時(shí)至今日，地方政府補(bǔ)貼的亂象仍未得到有效治理，需要我們重新審視。

一、地方政府補(bǔ)貼之公平競(jìng)爭(zhēng)審查問(wèn)題檢視

政府補(bǔ)貼作為一種轉(zhuǎn)移性支出手段，實(shí)際上是政府利用財(cái)政權(quán)利對(duì)社會(huì)資源的一種再分配，這與政府在社會(huì)資源配置中的地位相適應(yīng)，因而在世界范圍內(nèi)廣泛適用。政府補(bǔ)貼，可將其理解為政府為了推行和實(shí)現(xiàn)某種特定的經(jīng)濟(jì)政治目的，而以財(cái)政資金對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中特定的市場(chǎng)主體進(jìn)行的一種無(wú)償資助。根據(jù)政府補(bǔ)貼的不同層級(jí)，又可分為中央政府補(bǔ)貼與地方政府補(bǔ)貼。對(duì)比中央政府補(bǔ)貼，地方政府補(bǔ)貼透明度低、隨意性強(qiáng)、地方保護(hù)傾向嚴(yán)重，對(duì)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)危害更大，因而實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的緊迫性也更強(qiáng)。但公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，無(wú)論是制度本身還是保障措施都不盡完善，不可避免地存在一些問(wèn)題。

（一）法律及配套規(guī)則不完善

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)尚處于摸索階段，制度的推行仍存在較大的阻礙，主要問(wèn)題在于各個(gè)效力層級(jí)的規(guī)范性文件數(shù)量嚴(yán)重缺失，尤其是缺乏一部法律層級(jí)的規(guī)范性文件。目前，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的最直接依據(jù)源于國(guó)務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這份文件既不是法律，也不是行政法規(guī)，其配套措施如國(guó)家發(fā)改委等五部門(mén)制定的 《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）則屬于部門(mén)規(guī)章，除此以外，還有各地方政府制定的地方政府規(guī)章。如此來(lái)看，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)際上并沒(méi)有形成嚴(yán)格的規(guī)范體系，尚缺乏一部能夠統(tǒng)領(lǐng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律層級(jí)的文件，而且行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章層級(jí)的文件數(shù)量也嚴(yán)重不足，這與公平競(jìng)爭(zhēng)審查領(lǐng)域龐雜的事項(xiàng)是不相稱的。

具體到地方政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，雖然以行政規(guī)范性文件為主導(dǎo)的規(guī)范體系適應(yīng)了以中央政府為核心的動(dòng)態(tài)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式，但這種動(dòng)態(tài)的審查模式使得各方行政主體對(duì)于地方政府補(bǔ)貼公平競(jìng)爭(zhēng)審查的運(yùn)行模式和審查權(quán)限都處于相對(duì)不確定的狀態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)于地方政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查處于不確定的狀態(tài)。[3]（P37-38）此外，即使如江蘇、安徽、北京、上海等?。ㄊ校┲贫讼鄳?yīng)的實(shí)施細(xì)則，但大多屬于簡(jiǎn)單照搬《意見(jiàn)》和《細(xì)則》原文，明顯缺乏地方針對(duì)性，地方政府補(bǔ)貼的亂象根本無(wú)法從源頭上得到遏制。

（二）審查方式單一且易于形式化

2016 年，我國(guó)適時(shí)推出了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，其中一個(gè)重要原因就是《反壟斷法》實(shí)施八年以來(lái)，地方政府以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共管理職能的組織通過(guò)各類(lèi)規(guī)章、決定、意見(jiàn)等形式實(shí)施的區(qū)域內(nèi)限制競(jìng)爭(zhēng)行為始終沒(méi)能得到有效規(guī)制。[4]（P119-120）在此背景下，國(guó)務(wù)院推出公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度主要針對(duì)的是各類(lèi)以規(guī)章、決定、意見(jiàn)等為表現(xiàn)形式的抽象限制競(jìng)爭(zhēng)行為。在具體的審查方式上，雖然公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度對(duì)行政性壟斷的規(guī)制方式有所拓展，形成了自我審查與外部監(jiān)督相結(jié)合的方式，但主要還是以自我審查為主，這樣的審查方式已經(jīng)為不少的學(xué)者所詬病，原因之一就在于自我審查的方式容易走向形式化。

就地方政府補(bǔ)貼而言，地方政府具有維護(hù)地方既得利益的沖動(dòng)，因此各地方政府給予市場(chǎng)主體的補(bǔ)貼種類(lèi)非常繁多，不僅涌現(xiàn)出許多顯性的政府補(bǔ)貼，一些更加隱蔽的具有政府補(bǔ)貼性質(zhì)的政策文件更是層出不窮，似乎以自我審查為核心的公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式根本不值得信賴。此外，對(duì)地方政府補(bǔ)貼實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查并不是一項(xiàng)容易的工作，地方政府補(bǔ)貼涉及農(nóng)林、工商、環(huán)保、社保等各個(gè)領(lǐng)域，在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算上，還要涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科內(nèi)容，因而對(duì)地方政府補(bǔ)貼進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查顯然是一項(xiàng)龐大的工程，以自我審查的方式根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)，間接導(dǎo)致地方政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查走向形式化。[5]（P20）

（三）審查標(biāo)準(zhǔn)保守且易于文義化

依據(jù)《意見(jiàn)》的內(nèi)容，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度以維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為根本目標(biāo)，并為此制定了“四大標(biāo)準(zhǔn)”，《細(xì)則》在此基礎(chǔ)上又進(jìn)一步拓展為“十八不得”的標(biāo)準(zhǔn)。可以看出，公平競(jìng)爭(zhēng)審查其實(shí)追求的是一種專業(yè)的實(shí)質(zhì)性審查，而不是簡(jiǎn)單的形式性審查，但全面總結(jié)這“四大標(biāo)準(zhǔn)”和“十八不得”又可以得出，這些審查標(biāo)準(zhǔn)都是從政策制定權(quán)限和制定程序等角度展開(kāi)的合法性審查或合規(guī)性審查，缺乏從制定內(nèi)容、競(jìng)爭(zhēng)效果等角度開(kāi)展的具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的合理性審查，因而一些政策措施很容易從文義上規(guī)避這些合法性審查?！兑庖?jiàn)》和《細(xì)則》的例外規(guī)定雖然體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性審查的要求，即某項(xiàng)政策措施雖然具有一定的排除限制競(jìng)爭(zhēng)效果，但如果符合社會(huì)公共目的且具有必要性和明確的實(shí)施期限，就可以予以豁免，可是如何界定國(guó)家安全、環(huán)境保護(hù)的公共目的不會(huì)嚴(yán)重排除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又如何評(píng)價(jià)，這些都沒(méi)有明確的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而這些都是合法性審查無(wú)法解決的。

在對(duì)政府行為如此關(guān)注的今天，地方政府補(bǔ)貼作為一種行政行為，大多具有合法性的外衣，通過(guò)簡(jiǎn)單的文義對(duì)比，地方政府補(bǔ)貼很容易就能通過(guò)合法性審查，但其中蘊(yùn)涵的那些隱蔽的、明征暗返的或者是實(shí)質(zhì)性的不公平就必須通過(guò)合理性審查才能辨別。比如從2010 年開(kāi)始，我國(guó)為扶持新能源汽車(chē)企業(yè)進(jìn)行了大規(guī)模的補(bǔ)貼，作為國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，地方政府對(duì)于新能源汽車(chē)的補(bǔ)貼顯然在形式上具有合法性，而且具有保護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共目的，但這些補(bǔ)貼中哪些會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，仍然需要合理性審查。

（四）懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不健全

公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查的另一困局在于動(dòng)力不足。動(dòng)力不足是指政策制定機(jī)關(guān)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中同時(shí)被賦予兩種角色，政策的制定者和政策的審查者，而這兩個(gè)角色明顯存在沖突：當(dāng)認(rèn)為政策制定者會(huì)出臺(tái)限制競(jìng)爭(zhēng)的政策，應(yīng)當(dāng)由無(wú)利害關(guān)系的第三方予以糾偏；當(dāng)認(rèn)為政策審查者會(huì)主動(dòng)糾偏，公平競(jìng)爭(zhēng)審查其實(shí)已無(wú)必要。這樣，政策制定機(jī)關(guān)兼具“善”“惡”兩種動(dòng)機(jī)，只有當(dāng)“善”的動(dòng)機(jī)戰(zhàn)勝“惡”的動(dòng)機(jī)之時(shí)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查才能有效施行。[6]（P112-113）而現(xiàn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在明確拒絕由第三方評(píng)估之時(shí)，自我審查的動(dòng)力會(huì)明顯下降，特別是當(dāng)?shù)胤秸?jī)與官員升遷結(jié)合之時(shí)，地方政府補(bǔ)貼的濫用已成為必然，在趨利避害的本性推動(dòng)之下，讓地方政府官員對(duì)地方政府補(bǔ)貼進(jìn)行自我審查明顯動(dòng)力不足。

在依賴審查主體內(nèi)心修養(yǎng)和道德約束難以奏效之時(shí)，唯有制度的指引才能真正破解難題。[6]（P111）從《意見(jiàn)》和《細(xì)則》的內(nèi)容來(lái)看，懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不夠健全是自我審查動(dòng)力不足的重要原因。《意見(jiàn)》和《細(xì)則》對(duì)于未進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查或公平競(jìng)爭(zhēng)審查不力的，僅有由“有關(guān)部門(mén)依法查實(shí)后作出嚴(yán)肅處理”“上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”和“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出建議”這樣的規(guī)定，違法責(zé)任不明造成執(zhí)行力顯著不足；對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，《意見(jiàn)》和《細(xì)則》則明顯缺失這一部分內(nèi)容，亟待完善。

二、地方政府補(bǔ)貼之公平競(jìng)爭(zhēng)審查域外經(jīng)驗(yàn)

（一）歐盟對(duì)國(guó)家援助的審查模式

歐盟自成立之初就致力于歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，實(shí)現(xiàn)各商品要素在成員國(guó)之間自由流動(dòng)。政府補(bǔ)貼作為歐盟國(guó)家援助制度的一部分，是歐盟各國(guó)政府對(duì)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)制干預(yù)，自然成為歐盟競(jìng)爭(zhēng)法重要的調(diào)整對(duì)象。歐盟在對(duì)國(guó)家援助制度進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)法分析時(shí)，主要借助《歐盟運(yùn)行條約》第107 條進(jìn)行，同時(shí)結(jié)合第108 條和109 條的規(guī)定，這三條規(guī)定共同構(gòu)成了歐盟競(jìng)爭(zhēng)法評(píng)估國(guó)家援助制度的整體框架。

1.歐盟國(guó)家援助制度實(shí)體法規(guī)定

根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第107 條第1 款的規(guī)定，禁止任何會(huì)員國(guó)提供任何形式的可能影響會(huì)員國(guó)之間公平貿(mào)易的國(guó)家援助。①但是，違反本條第1 款的規(guī)定，并不必然為競(jìng)爭(zhēng)法所禁止。根據(jù)第107 條第2 款的規(guī)定，符合下列情形，應(yīng)當(dāng)予以豁免（絕對(duì)豁免）：其一是給予消費(fèi)者個(gè)人的具有社會(huì)性質(zhì)的且與所涉產(chǎn)品原產(chǎn)地?zé)o關(guān)的國(guó)家援助；其二是由于自然災(zāi)害或其他特殊情況造成的損失而給予的國(guó)家援助；其三是受德意志分裂勢(shì)力影響而對(duì)德國(guó)某些地區(qū)的國(guó)家援助（但是根據(jù)2007 年簽訂的《里斯本條約》規(guī)定，自本條約生效五年后，理事會(huì)可根據(jù)委員會(huì)的提議廢除該項(xiàng)，表明了歐盟對(duì)該項(xiàng)規(guī)定的審慎態(tài)度）。此外，根據(jù)第107 條第3 款的規(guī)定，符合下列情形，也可以予以豁免（相對(duì)豁免）：一是給予生活水平極其低下、就業(yè)狀況嚴(yán)重衰退以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分落后地區(qū)的國(guó)家援助；二是執(zhí)行具有歐盟共同利益的重要事項(xiàng)或者彌補(bǔ)某成員國(guó)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩而給予的國(guó)家援助；三是推動(dòng)某些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展且與歐盟內(nèi)部市場(chǎng)可能相容的國(guó)家援助；四是為增強(qiáng)文化和遺產(chǎn)的保護(hù)且與歐盟內(nèi)部市場(chǎng)可能相容的國(guó)家援助；五是歐盟理事會(huì)決定的其他援助。

2.歐盟國(guó)家援助制度程序法控制

根據(jù)《歐盟運(yùn)行條約》第108 條第1 款和第2 款的規(guī)定，歐盟委員會(huì)對(duì)會(huì)員國(guó)的任何國(guó)家援助計(jì)劃都享有審查權(quán)，并有權(quán)要求相關(guān)國(guó)家廢止或改變非法的國(guó)家援助計(jì)劃，如果相關(guān)國(guó)家在法定時(shí)間內(nèi)未予以廢除或修改，歐盟委員會(huì)和其他會(huì)員國(guó)均可直接提請(qǐng)歐盟法院裁決。值得探究的是，歐盟委員會(huì)的審查權(quán)是否具有執(zhí)行力？ 即如果會(huì)員國(guó)沒(méi)有接受歐盟委員會(huì)廢止或改變的建議，是否只能申請(qǐng)法院裁決？這一問(wèn)題在實(shí)踐中引起不少爭(zhēng)議，在最新的判例中，歐盟法院給出明確解釋，由于歐盟委員會(huì)與會(huì)員國(guó)之間的合作機(jī)制是現(xiàn)有審查制度的基礎(chǔ)，因此根據(jù)該條款提起的訴訟不會(huì)正式導(dǎo)致認(rèn)定國(guó)家援助計(jì)劃與內(nèi)部市場(chǎng)不符。但是，一旦委員會(huì)記錄成員國(guó)接受了建議，其初步結(jié)論是現(xiàn)有援助計(jì)劃與內(nèi)部市場(chǎng)不符，并且相關(guān)的適當(dāng)措施建議也產(chǎn)生了與正式裁定相同的法律效力。②

同時(shí)根據(jù)第109 條的規(guī)定，歐盟理事會(huì)經(jīng)歐盟委員會(huì)提議并與歐盟會(huì)議磋商后，可以制定適用第107 條和第108 條的任何規(guī)定，特別是制定第108 條第3 款的適用條件。因此，根據(jù)第108 條第3 款的規(guī)定，除了第109 條的特別規(guī)定外，會(huì)員國(guó)制定和修改任何國(guó)家援助計(jì)劃都要保留足夠的時(shí)間通知委員會(huì)審查，歐盟委員會(huì)在初步審查該計(jì)劃時(shí)，如果認(rèn)為該援助計(jì)劃與歐盟內(nèi)部市場(chǎng)不相適應(yīng)，則啟動(dòng)本條第2款的正式審查程序，在此期間該項(xiàng)國(guó)家援助計(jì)劃不得實(shí)施。

（二）歐盟國(guó)家援助審查模式總結(jié)

在對(duì)包含政府補(bǔ)貼在內(nèi)的國(guó)家援助制度進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)法審查時(shí)，歐盟原則上禁止一切形式的國(guó)家援助計(jì)劃，表明了其維護(hù)歐盟內(nèi)部統(tǒng)一市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)商品各要素自由流動(dòng)的決心，然而由于市場(chǎng)的固有缺陷以及其他無(wú)法預(yù)測(cè)的狀況，國(guó)家援助已不可避免。因此，為了解決各會(huì)員國(guó)內(nèi)部的就業(yè)、環(huán)保以及社會(huì)公共服務(wù)等問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)各會(huì)員國(guó)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，歐盟豁免了部分與統(tǒng)一市場(chǎng)兼容或可能兼容的國(guó)家援助計(jì)劃。在具體的立法體例上，歐盟采取了同規(guī)制其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為一樣的 “一般禁止+例外豁免”的立法模式，這種立法模式有著鮮明的歐盟特色，同時(shí)有著嚴(yán)格的適用條件和適用程序，能夠?yàn)樗痉▽?shí)踐提供明確的指引。在審查的程序上，由于歐盟對(duì)國(guó)家援助的審查是一種實(shí)質(zhì)性審查，因而采取了一種比較慎重的外部審查的模式，即由歐盟委員會(huì)對(duì)各類(lèi)國(guó)家援助行為進(jìn)行審查，任何國(guó)家援助未經(jīng)審查不得施行，同時(shí)這種權(quán)利對(duì)會(huì)員國(guó)具有一定程度的約束力，歐盟委員會(huì)有權(quán)要求各會(huì)員國(guó)對(duì)非法援助予以修改或廢止，對(duì)于拒不執(zhí)行的，可以提請(qǐng)歐盟法院裁決。

三、地方政府補(bǔ)貼之公平競(jìng)爭(zhēng)審查路徑優(yōu)化

（一）完善相應(yīng)的法律及配套規(guī)制體系

縱觀法治健全的國(guó)家，任何制度的運(yùn)行都有相應(yīng)的法律體系作為保障。政府補(bǔ)貼作為政府運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的行為，稍有不慎，便會(huì)破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，特別是地方政府又有著強(qiáng)烈的地方保護(hù)的沖動(dòng)，因而對(duì)地方政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查必須要在法律的指引下，才能時(shí)刻保持理性和高效。

與歐盟相比，我國(guó)公平審查制度的法律位階較低，以行政規(guī)范性文件為首的規(guī)制體系無(wú)法保證制度的執(zhí)行力，必須要通過(guò)法律的形式固定現(xiàn)有的研究成果。從公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度施行目的來(lái)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與《反壟斷法》原理相通、目標(biāo)一致，都致力于維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，我國(guó)目前又正在積極推動(dòng) 《反壟斷法》的修訂程序，以此為契機(jī)，可以考慮將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度寫(xiě)進(jìn)《反壟斷法》，但仍要考慮和行政性壟斷的銜接問(wèn)題。在具體的立法體例上，可以借鑒歐盟“一般禁止+例外豁免”的立法模式，在《反壟斷法》中制定評(píng)估政府補(bǔ)貼的核心條款，并列舉非法補(bǔ)貼的幾種常見(jiàn)情形，同時(shí)還要基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)及社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，規(guī)定豁免的具體條件。要在此基礎(chǔ)上健全相應(yīng)的配套法規(guī)規(guī)章體系，類(lèi)似已有的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》等，尤其是各地方政府要基于各地方政府補(bǔ)貼的不同特性有針對(duì)性地制定地方政府規(guī)章，使之能夠?yàn)榈胤秸畬?shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查提供切實(shí)的指引，切勿重復(fù)、照搬上位法，變得“上下一般粗”。

（二）理性謹(jǐn)慎的設(shè)計(jì)審查方式

不同于歐盟采取的外部審查方式，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)行的是以自我審查為主、外部監(jiān)督為輔的審查模式，可以說(shuō)這種審查模式是基于中國(guó)社會(huì)現(xiàn)狀的理性選擇，具有一定的合理性。一方面，在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的背景下，各種行政資源都在集中整合，各地方政府補(bǔ)貼又各具形態(tài)，現(xiàn)有的執(zhí)法力量很難深入各地方進(jìn)行獨(dú)立的外部評(píng)估，由各政策制定機(jī)關(guān)實(shí)行自我審查更具效率性；另一方面，從競(jìng)爭(zhēng)觀念的培養(yǎng)來(lái)看，自我審查的方式有利于競(jìng)爭(zhēng)觀念的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)政策制定機(jī)關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，從而自覺(jué)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。[5]（P27）

不能否認(rèn)的是，自我審查的弊端也十分明顯，可能無(wú)法起到真正的審查作用，由獨(dú)立的第三方進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查仍然是改革的趨勢(shì)。但在過(guò)渡階段，對(duì)于地方政府補(bǔ)貼而言，目前可行的方式仍然應(yīng)該是由各政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查，同時(shí)要更加重視外部監(jiān)督的作用。在我國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局和各地方市場(chǎng)監(jiān)督管理局在公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中的作用亦十分重要，除了要加強(qiáng)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的常規(guī)監(jiān)督之外，更要適時(shí)為各方審查主體提供政策指導(dǎo)，確保各機(jī)關(guān)自我審查口徑的統(tǒng)一，還要組織力量強(qiáng)化對(duì)自我審查結(jié)果的復(fù)核工作。[7]（P106-107）

（三）公平合理的細(xì)化審核標(biāo)準(zhǔn)

歐盟在對(duì)國(guó)家援助進(jìn)行審查時(shí)，依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)主要是國(guó)家援助計(jì)劃是否影響歐盟統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，對(duì)此，歐盟從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、商品流通、社會(huì)保障等方面對(duì)國(guó)家援助的內(nèi)容展開(kāi)了全方位的分析，因而是一種實(shí)質(zhì)性審查。我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度更多的是一種合法性審查，即在形式上對(duì)相關(guān)政策文件進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，使得一些政策文件即使文義上符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查 “四大標(biāo)準(zhǔn)”和“十八不得”的要求，但經(jīng)過(guò)政策文件的異化、組合，實(shí)質(zhì)上還是能夠產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。因此，對(duì)于地方政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查，要逐步由合法性審查轉(zhuǎn)向合理性審查，或者說(shuō)由形式審查向?qū)嵸|(zhì)審查過(guò)渡。

在具體的制度構(gòu)建上，就是要在公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)增加合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)。所謂合理性審查本質(zhì)上就是一種利益衡量，強(qiáng)調(diào)的是其他經(jīng)濟(jì)政策對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)政策的服從，例外的情形是，當(dāng)某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策是為了國(guó)家安全、環(huán)境保護(hù)、減震救災(zāi)等公共目的時(shí)，即使違背競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其具有合理性。[8]（P5）因此，在對(duì)地方政府補(bǔ)貼進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)，基本步驟應(yīng)當(dāng)是首先要在形式上審查其是否符合合法性要求，然后在此基礎(chǔ)上審查其是否符合合理性的要求。若地方政府補(bǔ)貼在形式上不符合合法性的要求，則直接不予出臺(tái)；若符合合法性要求，還要進(jìn)一步分析其是否具有合理性，即審查地方政府補(bǔ)貼對(duì)于市場(chǎng)價(jià)格形成、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的正負(fù)效應(yīng)，綜合考量其對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響來(lái)審查其是否具有合理性，如果認(rèn)為其具有合理性，則通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，反之，仍不得出臺(tái)。

（四）優(yōu)化懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

在過(guò)渡階段，我國(guó)基于國(guó)情現(xiàn)實(shí)選擇了以自我審查為主的公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式，但地方政府機(jī)關(guān)自我審查動(dòng)力不足的問(wèn)題使得對(duì)于地方政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查很難有效推行。因此，優(yōu)化原有的懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制則可化解這一難題。

對(duì)于懲罰機(jī)制來(lái)說(shuō)，由于責(zé)任條款已經(jīng)具備，主要還是要明確違法的責(zé)任后果和具體的追責(zé)程序。比如《意見(jiàn)》規(guī)定由“有關(guān)機(jī)關(guān)查實(shí)后嚴(yán)肅處理”，但究竟由哪個(gè)機(jī)關(guān)查實(shí)處理，給予什么樣的處理，又怎樣處理，這些內(nèi)容都需要細(xì)化明確。對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)當(dāng)是彌補(bǔ)地方因公平競(jìng)爭(zhēng)審查而受到的損失，即由中央政府設(shè)立專項(xiàng)資金，對(duì)于地方政府實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查的費(fèi)用支出予以補(bǔ)助。其次是要基于公平競(jìng)爭(zhēng)審查的效果實(shí)施財(cái)政激勵(lì)，而且激勵(lì)額度要足夠大，才能保證最低限度的誘惑力。具體來(lái)說(shuō)，獎(jiǎng)勵(lì)資金的發(fā)放以地方政府完成法定任務(wù)為前提，在具體的資金撥付上，可以考慮地方政府對(duì)增量措施的審查情況、對(duì)存量措施的清理情況以及各地方公平競(jìng)爭(zhēng)審查的進(jìn)度來(lái)確定金額，但時(shí)間跨度一定要長(zhǎng)，一般以5 到10 年為宜。[9]（P102-103）最后還要將地方政府進(jìn)行的公平競(jìng)爭(zhēng)審查情況納入政績(jī)考核范圍，而在政績(jī)考核方面，主要涉及的也是懲罰與獎(jiǎng)勵(lì)的情況，即要讓每一個(gè)單位和每一位官員感受到公平競(jìng)爭(zhēng)審查的威懾力，才能使這項(xiàng)制度順利實(shí)施下去。

政府補(bǔ)貼是政府以財(cái)政資金對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中特定的市場(chǎng)主體進(jìn)行的一種無(wú)償資助，作為一種財(cái)政支出的方式，圍繞如何保證政府補(bǔ)貼的公共性，我國(guó)學(xué)者進(jìn)行了較為深入的研究，并取得了一些重要成果。然而政府補(bǔ)貼畢竟是政府運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)行干預(yù)，特別是地方政府又有著強(qiáng)烈的地方保護(hù)的沖動(dòng)，稍有不慎便會(huì)產(chǎn)生排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，而在《反壟斷法》規(guī)制不利的情形下，將其納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍則是一次有益的嘗試?？紤]到現(xiàn)有的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尚不成熟，不妨先完善相關(guān)立法，使得對(duì)于地方政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查有法可依，同時(shí)為了確保制度的執(zhí)行力，有必要細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、完善審查方式，最后再配以激勵(lì)機(jī)制，如此才能保障地方政府補(bǔ)貼的公平競(jìng)爭(zhēng)審查順利實(shí)施，促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的建成。

注釋：

①《歐盟運(yùn)行條約》第107 條第1 款：除條約另有規(guī)定外，任何成員國(guó)或通過(guò)國(guó)家資源提供的任何形式的援助，只要這種援助有利于某些企業(yè)或生產(chǎn)某些貨物，從而扭曲或威脅扭曲競(jìng)爭(zhēng)，影響到成員國(guó)之間的貿(mào)易，就應(yīng)與內(nèi)部市場(chǎng)不相容。

②Case C-414/15, Woonlinie and Others v?Commission,OJC151, 15.5.2017, p.6-7.