徐 婧

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢430072）

一、文獻(xiàn)綜述

現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)外對(duì)建筑垃圾及其污染防治管理法律問(wèn)題的研究主要集中在以下兩個(gè)方面：

一方面是對(duì)建筑垃圾資源化利用的研究。此類(lèi)研究多集中于建筑垃圾資源化利用技術(shù)層面的研究，楊楠等在分析城市建筑垃圾消納場(chǎng)所現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了通過(guò)臨時(shí)性消納場(chǎng)所中轉(zhuǎn)的建筑垃圾綜合處置運(yùn)作模式，并對(duì)臨時(shí)性消納場(chǎng)所展開(kāi)動(dòng)態(tài)布局研究。①

另一方面是對(duì)建筑垃圾管理機(jī)制體制方面的研究。曹金鳳等通過(guò)研究西安市建筑垃圾的傳統(tǒng)處理現(xiàn)狀及處理中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出將建筑垃圾就地資源化的模式，并對(duì)此模式的可行性與經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行了論證。②施錦芳等通過(guò)對(duì)日本建筑垃圾回收再利用的制度構(gòu)建進(jìn)行分析，提出對(duì)我國(guó)建筑垃圾回收再利用的制度優(yōu)化建議。③

二、概念界定

（一）建筑垃圾

由于各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展水平不同，建筑物的組成因地區(qū)而異。世界各國(guó)的現(xiàn)行法律制度對(duì)建筑垃圾的定義不同。例如，日本在《建筑物廢棄物再生利用法》中將建筑垃圾定義為新建、翻修和拆除建筑產(chǎn)生的廢棄物。④

在我國(guó)的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范中，對(duì)建筑垃圾的定義也并不一致?！督ㄖ幚砑夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T134-2019）中的定義為“建筑垃圾是工程渣土、工程泥漿、工程垃圾、拆除垃圾和裝修垃圾等的總稱(chēng)”。2003年頒布的《城市建筑垃圾和工程渣土管理規(guī)定(修訂稿)》中指出“建筑垃圾、工程渣土，是指建設(shè)、施工單位或個(gè)人對(duì)各類(lèi)建筑物、構(gòu)筑物等進(jìn)行建設(shè)、拆遷、修繕及居民裝飾房屋過(guò)程中所產(chǎn)生的余泥、余渣、泥漿及其它垃圾?！薄豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》的定義為“建筑垃圾是指建設(shè)單位、施工單位新建、改建、擴(kuò)建和拆除各類(lèi)建筑物、構(gòu)筑物、網(wǎng)管等以及居民裝修裝飾房屋過(guò)程中所產(chǎn)生的棄土、棄料及其他固體廢棄物”。

本文所討論的建筑垃圾遵循《固體廢物污染環(huán)境防治法》中的定義。

（二）建筑垃圾污染防治

本文所稱(chēng)建筑垃圾污染防治，是指對(duì)建筑垃圾的傾倒、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)移、消納、利用等處置活動(dòng)中產(chǎn)生的空氣、噪聲、固體廢物等污染進(jìn)行的預(yù)防、治理工作。

三、有關(guān)建筑垃圾污染防治的法律規(guī)定

我國(guó)關(guān)于預(yù)防和控制建筑垃圾污染環(huán)境的法律規(guī)定較分散，現(xiàn)行有效的法律規(guī)定主要有環(huán)境保護(hù)基本法、單行污染防治法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章。

（一）法律

建筑垃圾是固體廢物的重要組成部分，預(yù)防和控制建筑垃圾污染的實(shí)際工作過(guò)程中，主要依據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》進(jìn)行管理。該法第五章規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)采用先進(jìn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和管理措施，推進(jìn)建筑垃圾源頭減量，建立建筑垃圾回收利用體系；明確了縣級(jí)以上地方人民政府制定建筑垃圾分類(lèi)處理制度、制定建筑垃圾污染環(huán)境防治工作規(guī)劃、推動(dòng)建筑垃圾綜合利用產(chǎn)品利用的工作職責(zé)；指定環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)為建筑垃圾污染環(huán)境防治工作的主管部門(mén)；規(guī)定工程建設(shè)單位對(duì)建筑垃圾污染防治的相關(guān)責(zé)任。

（一）傳染性病因 引起仔豬腹瀉的傳染性因素主要是指?jìng)魅拘圆≡?，其中病毒主要有豬傳染性胃腸炎(TGE)病毒和輪狀病毒，細(xì)菌主要有大腸桿菌、沙門(mén)氏菌和魏氏梭菌等。

《大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣法》）對(duì)建筑垃圾處置過(guò)程中產(chǎn)生的揚(yáng)塵污染進(jìn)行了限制。該法第六十九條第三款規(guī)定施工單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)清除建筑土方、工程渣土和建筑垃圾，在場(chǎng)地內(nèi)堆存的，應(yīng)當(dāng)采用密閉式防塵網(wǎng)遮蓋。工程渣土、建筑垃圾應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資源化處理。

建筑垃圾處置過(guò)程中產(chǎn)生的環(huán)境噪聲污染問(wèn)題，依據(jù)《環(huán)境噪聲污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《噪聲法》）中工業(yè)噪聲、交通運(yùn)輸噪聲、社會(huì)生活噪聲的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。

（二）行政法規(guī)

《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》詳細(xì)規(guī)定了市容環(huán)境衛(wèi)生部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，并賦予市容環(huán)境衛(wèi)生部門(mén)執(zhí)法權(quán)力；限制了建筑工程影響市容環(huán)境衛(wèi)生的施工行為；規(guī)定在工程施工場(chǎng)地提供建筑垃圾處理設(shè)備，街道周遭的工地應(yīng)當(dāng)設(shè)置護(hù)欄。在無(wú)條件設(shè)立護(hù)欄的情況下，需用圍布進(jìn)行遮擋。如果中途中斷施工，應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理并進(jìn)行覆蓋。建筑工程施工完畢后，要完成好清理和平整場(chǎng)地的工作，及時(shí)清運(yùn)渣土。

（三）部門(mén)規(guī)章

住建部制定的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理規(guī)定》）對(duì)建筑垃圾的概念進(jìn)行了界定，闡述了建筑垃圾管理中的基本內(nèi)容，規(guī)定了建筑垃圾的管理范圍、管理部門(mén)和管理原則，有力推動(dòng)了建筑垃圾的法制化管理。2005年該規(guī)定修訂后，設(shè)立了建筑垃圾處置核準(zhǔn)制度，規(guī)定城市建筑垃圾處置核準(zhǔn)的具體條件按照《建設(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》執(zhí)行；加大違法行為處罰力度，對(duì)建設(shè)單位、施工單位、運(yùn)輸單位、處置單位、個(gè)人及行政機(jī)關(guān)管理人員的法律責(zé)任進(jìn)行明確劃分。

（四）地方性法規(guī)

2019年，W市政府為加強(qiáng)建筑垃圾管理，維護(hù)城市市容環(huán)境，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》《市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《管理規(guī)定》等有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際出臺(tái)了W市的《建筑垃圾管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）?！豆芾磙k法》確定了建筑垃圾處置應(yīng)當(dāng)遵循減量化、資源化、無(wú)害化和誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)承擔(dān)處置責(zé)任的原則；確定市城管執(zhí)法局為本市建筑垃圾管理的主管部門(mén)，并對(duì)交管部門(mén)、建設(shè)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)的管理范圍進(jìn)行了細(xì)化。

W市的《揚(yáng)塵管理辦法》在《大氣法》相關(guān)規(guī)定的框架下對(duì)揚(yáng)塵管理進(jìn)行了細(xì)分，明確城市管理部門(mén)作為建筑垃圾運(yùn)輸和處置揚(yáng)塵的監(jiān)督管理部門(mén)。

（五）規(guī)范性文件

W市的交管局《關(guān)于加強(qiáng)渣土運(yùn)輸車(chē)、混凝土攪拌運(yùn)輸車(chē)通行管理的通告》中對(duì)渣土車(chē)通行時(shí)間進(jìn)行了規(guī)定，渣土車(chē)三環(huán)線內(nèi)（含三環(huán)線），禁行時(shí)間為每日早5時(shí)至晚8時(shí)（6—8月為每日早5時(shí)至晚9時(shí)）。

W市的《重污染天氣應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定了各級(jí)重污染天氣應(yīng)急時(shí)對(duì)建筑垃圾運(yùn)輸過(guò)程和堆放場(chǎng)所的管制措施。

四、法律規(guī)定和法律執(zhí)行中的問(wèn)題

（一）法律規(guī)定分散不成體系

我國(guó)現(xiàn)行建筑垃圾污染防治的法律法規(guī)，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、住建部《管理規(guī)定》等，多為原則性規(guī)定，對(duì)各種標(biāo)準(zhǔn)和制度的應(yīng)用缺乏強(qiáng)有力的保證。W市相關(guān)地方性法規(guī)遵循國(guó)家法律法規(guī)的指導(dǎo)思想，制定了符合本市實(shí)際情況的法規(guī)和政策，但同樣側(cè)重于原則性的規(guī)定，實(shí)際落實(shí)存在難度。同時(shí)，建筑垃圾污染防治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及的不僅是對(duì)建筑垃圾本身污染的防治，還有其轉(zhuǎn)運(yùn)、消納過(guò)程中伴生的揚(yáng)塵、噪聲污染，防治規(guī)定分散在噪聲、大氣污染的法律規(guī)定中。

（二）配套規(guī)定缺失或制定滯后

《管理辦法》規(guī)定“本市鼓勵(lì)采取新技術(shù)、新材料、新工藝、新標(biāo)準(zhǔn)等措施，從源頭上減少建筑垃圾產(chǎn)生，促進(jìn)建筑垃圾綜合利用”，但實(shí)際中缺少配套的法律制度來(lái)規(guī)范建筑單位的源頭減量工作。

根據(jù)住建部《管理規(guī)定》第7條，處置建筑垃圾應(yīng)向所在城市人民政府的市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)核準(zhǔn)后方能設(shè)置。《管理辦法》將建筑垃圾消納場(chǎng)所的設(shè)置辦法委托市城管執(zhí)法部門(mén)另行規(guī)定。目前，W市城管局仍未正式發(fā)布該設(shè)置辦法。W市內(nèi)現(xiàn)有的建筑垃圾消納點(diǎn)因配套規(guī)定缺失，無(wú)法獲得處置建筑垃圾的行政許可，導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目備案、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等一系列手續(xù)，成為未批先建項(xiàng)目，被生態(tài)環(huán)境部門(mén)處罰。市建筑垃圾消納需求巨大，該項(xiàng)配套規(guī)定的缺失使得建筑垃圾得不到及時(shí)消納。

（三）裝卸噪聲定性存在爭(zhēng)議

建筑垃圾在消納場(chǎng)所內(nèi)裝卸時(shí)會(huì)產(chǎn)生劇烈噪聲，在實(shí)際管理中，產(chǎn)生了對(duì)此類(lèi)噪聲是否屬于工業(yè)噪聲的爭(zhēng)議?！对肼暦ā分袑⒃肼曃廴痉譃楣I(yè)噪聲、建筑施工噪聲、交通運(yùn)輸噪聲、社會(huì)生活噪聲四類(lèi)，分別由生態(tài)環(huán)境部門(mén)、城市管理部門(mén)、公安部門(mén)等負(fù)有管理職能的部門(mén)進(jìn)行管理。該法第22條將工業(yè)噪聲定義為“工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)中使用固定設(shè)備時(shí)所產(chǎn)生的噪聲”，爭(zhēng)議主要集中在建筑垃圾裝卸是否屬于工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。部分行政部門(mén)認(rèn)為建筑垃圾消納過(guò)程屬于工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而建筑垃圾的裝卸屬于消納過(guò)程的一部分，同樣屬于工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，故建筑垃圾的裝卸噪聲應(yīng)屬于工業(yè)噪聲。部分行政部門(mén)認(rèn)為《揚(yáng)塵管理辦法》中將工業(yè)企業(yè)揚(yáng)塵和建筑垃圾運(yùn)輸、處置揚(yáng)塵進(jìn)行了分別管理，且裝卸過(guò)程未使用固定設(shè)備，因此建筑垃圾裝卸過(guò)程噪聲不屬于工業(yè)噪聲，而應(yīng)屬于社會(huì)生活噪聲。因此類(lèi)噪聲定性始終未達(dá)成共識(shí)，在實(shí)際管理過(guò)程中引起部門(mén)間推諉。

（四）渣土車(chē)禁行措施引發(fā)噪聲擾民

根據(jù)W市的《建筑垃圾管理辦法》規(guī)定的“建筑棄料處置遵循區(qū)內(nèi)處置原則”，以及市三環(huán)線內(nèi)早5時(shí)至晚8時(shí)禁止渣土車(chē)通行的規(guī)定，中心城區(qū)的建筑垃圾只能在夜間進(jìn)行運(yùn)輸。中心城區(qū)的建筑垃圾消納場(chǎng)所多為居民區(qū)附近的臨時(shí)空地，渣土車(chē)夜間行駛和建筑垃圾裝卸時(shí)產(chǎn)生的噪聲經(jīng)常引起附近居民的投訴。盡管建筑垃圾管理的相關(guān)法律規(guī)定中，對(duì)渣土車(chē)的行駛速度進(jìn)行了限定，并設(shè)定了對(duì)渣土車(chē)不按規(guī)定路線行駛、鳴笛等行為的處罰措施，但由于渣土車(chē)本身發(fā)動(dòng)機(jī)運(yùn)行噪聲巨大，相關(guān)規(guī)定對(duì)噪聲的削減力度有限。

五、完善建筑垃圾管理的對(duì)策和建議

（一）轉(zhuǎn)變“先立法后配套”思路

立法與配套制定間的期限過(guò)長(zhǎng)，會(huì)導(dǎo)致法律執(zhí)行過(guò)程中無(wú)法可依，直接影響先行有效法律的充分實(shí)施。若在立法時(shí)盡量做到精細(xì)化，法律需要配套的情況將會(huì)大為減少。因此應(yīng)轉(zhuǎn)變“先立法后配套”的立法思路，在法律制定過(guò)程中，立法機(jī)構(gòu)與相關(guān)配套制定主體保持密切聯(lián)系，或者同步啟動(dòng)配套規(guī)定制定工作，盡量縮減立法與配套制定間的期限。⑤

（二）完善現(xiàn)行法律規(guī)定

建筑垃圾污染防治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及的不僅是對(duì)建筑垃圾本身污染的防治，還有其轉(zhuǎn)運(yùn)、消納過(guò)程中伴生的揚(yáng)塵、噪聲污染?，F(xiàn)行的建筑垃圾污染防治法律體系分散、源頭削減和分類(lèi)處理制度不健全、行政許可配套缺失，應(yīng)不斷完善現(xiàn)行《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，并盡快出臺(tái)建筑垃圾循環(huán)利用專(zhuān)項(xiàng)法律和與其相配套的制度，使建筑垃圾污染防治的各個(gè)環(huán)節(jié)做到有法可依、有章可循。

（三）探索建筑垃圾區(qū)域協(xié)同解決機(jī)制

由于此前國(guó)內(nèi)曾出現(xiàn)建筑垃圾異地非法傾倒事件，故而部分地方政府采取了建筑垃圾不外運(yùn)的禁令，開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)自行消納的處理辦法。但中心城區(qū)并不是處理建筑垃圾最佳場(chǎng)所，導(dǎo)致了夜間運(yùn)輸噪聲治理與渣土車(chē)禁行時(shí)間規(guī)定之間的矛盾。

建筑垃圾與噪聲、水、空氣污染不同，經(jīng)合理化處理后可循環(huán)使用，具備一定的資源屬性。原地處置原則不利于建筑垃圾作為資源在市場(chǎng)上合理流通。因此，可嘗試借鑒生態(tài)補(bǔ)償和排污權(quán)交易的成功經(jīng)驗(yàn)，探索區(qū)域間協(xié)同處理解決建筑垃圾的工作機(jī)制，將建筑垃圾集中到有條件處置、對(duì)周?chē)鐣?huì)環(huán)境影響小且有資源需求的地區(qū)，由輸出地給予輸入地經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償金額由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，以解決城市中渣土夜間運(yùn)輸?shù)脑肼晢?wèn)題。

六、結(jié)語(yǔ)

建筑垃圾是“垃圾圍城”的主要源頭之一，給城市生活居住環(huán)境和生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了巨大壓力，我國(guó)雖制定了建筑垃圾污染防治的一系列法律法規(guī)，但仍存在法律規(guī)定不成體系、配套規(guī)定缺失、執(zhí)行存在爭(zhēng)議和沖突的問(wèn)題。因此，必須轉(zhuǎn)變“先立法后配套”的思路，結(jié)合實(shí)際情況不斷完善現(xiàn)行法律規(guī)定，并探索區(qū)域協(xié)同解決機(jī)制等資源化利用機(jī)制，加強(qiáng)建筑垃圾資源化綜合利用的法律規(guī)制，有效預(yù)防建筑垃圾污染環(huán)境。

注釋

①楊楠,穆東,鄭凱.城市建筑垃圾臨時(shí)性消納場(chǎng)所動(dòng)態(tài)布局[J].物流技術(shù)，2020，39(07):83-87+107。

②曹金鳳，趙平，陳梅麗.西安市建筑垃圾就地資源化模式研究[J].西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，36(01):54-58。

③施錦芳，李博文.日本建筑垃圾回收再利用的制度構(gòu)建及啟示[J].日本問(wèn)題研究，2019，33(06):12-19。

④施錦芳，李博文.日本建筑垃圾回收再利用的制度構(gòu)建及啟示[J].日本問(wèn)題研究，2019，33(06):12-19。

⑤童之偉，蘇藝.我國(guó)配套立法體制的改革構(gòu)想[J].法學(xué)，2015(12):3-14。