朱一菲

（上海市民防特種救援中心， 上海 黃浦 200020）

預(yù)算績(jī)效管理是我國在政府績(jī)效領(lǐng)域做出的一項(xiàng)獨(dú)特創(chuàng)新， 財(cái)政部在2011 年首次提出此概念[1]。2018 年9 月中共中央、 國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了 《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，標(biāo)志著我國的預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)入了一個(gè)嶄新階段[2]。作為我國在政府績(jī)效領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新， 預(yù)算績(jī)效管理成功結(jié)合了績(jī)效預(yù)算理念和我國的行政實(shí)際， 不斷發(fā)展進(jìn)步， 取得了非常顯著的成效， 但也存在一些問題， 本文對(duì)此予以分析。

1 預(yù)算績(jī)效管理的源流與在我國的現(xiàn)狀

政府績(jī)效概念最早源自西方國家。 20 世紀(jì)70年代末至80 年代初， 西方主要發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了“新公共管理” 運(yùn)動(dòng)， 該運(yùn)動(dòng)使得績(jī)效與績(jī)效評(píng)價(jià)概念全面滲透至各發(fā)達(dá)國家的政府管理領(lǐng)域， 也促使相關(guān)領(lǐng)域開始更加注重行政結(jié)果及其全面效益的評(píng)估。 同期， 為了改善財(cái)政收支矛盾， 在這些國家的預(yù)算管理領(lǐng)域中， 將績(jī)效理念與預(yù)算概念聯(lián)系起來， 形成了績(jī)效預(yù)算。 21 世紀(jì)以來， 部分國家開始將績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容和結(jié)果公開， 引入了公眾滿意度測(cè)評(píng)、 平衡記分卡等評(píng)價(jià)手段， 逐步形成了現(xiàn)在的西方績(jī)效評(píng)價(jià)體系[3]。

我國的政府績(jī)效概念最早產(chǎn)生于20 世紀(jì)80 年代早期。 當(dāng)時(shí)， 我國首先實(shí)施了以崗位責(zé)任制和目標(biāo)責(zé)任制為形式的評(píng)價(jià)制度， 但在很長(zhǎng)一段時(shí)期，這些制度都較側(cè)重對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)[4]。 20 世紀(jì)90年代后期至21 世紀(jì)初期， 正式引入績(jī)效概念后，這套制度開始向注重行政結(jié)果及其政治、 經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)全面效益的現(xiàn)代績(jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。 近年來， 我國的政府績(jī)效管理與評(píng)價(jià)制度逐步發(fā)展完善、 推陳出新， 從2011 年起， 將績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)獲取的經(jīng)驗(yàn)與西方國家績(jī)效預(yù)算實(shí)例相結(jié)合， 提出了預(yù)算績(jī)效管理這一全新的管理模式。 此模式以預(yù)算為管理對(duì)象、 以績(jī)效評(píng)價(jià)為主要手段， 融合了國外績(jī)效預(yù)算理念與中國政府績(jī)效管理的特色， “將預(yù)算管理與績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合， 拓展了績(jī)效預(yù)算的管理方法”，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行政行為 “事前有目標(biāo)， 事中有監(jiān)控， 事后有評(píng)價(jià)” 的全過程管理[5]。

作為一項(xiàng)新生的制度， 隨著其使用范圍的擴(kuò)大和時(shí)間的推移， 各級(jí)相關(guān)部門也在不斷地探索研究， 并嘗試提出改革的方法。 如2011 年財(cái)政部在《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中將三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)框架引入財(cái)政口徑的績(jī)效評(píng)價(jià)[6]， 使得從財(cái)政角度對(duì)行政行為進(jìn)行量化績(jī)效評(píng)價(jià)成為各級(jí)政府的共識(shí)； 2015 年財(cái)政部在 《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》中提出基本支出、 項(xiàng)目支出以及部門 （單位） 整體支出都要設(shè)定績(jī)效目標(biāo)[7]， 改變了以往主要對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的舊例； 2017 年由財(cái)政部出臺(tái)、 2019 年正式實(shí)施的政府會(huì)計(jì)制度，將政府的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度從收付實(shí)現(xiàn)制改為權(quán)責(zé)發(fā)生制[8]， 使準(zhǔn)確計(jì)量政府及事業(yè)單位的負(fù)債成為可能，提供了將政府負(fù)債納入預(yù)算績(jī)效管理范疇的制度工具； 2019 年 《上海市市級(jí)預(yù)算部門 （單位） 整體支出績(jī)效管理辦法 （試行）》和 《上海市市級(jí)財(cái)政政策預(yù)算績(jī)效管理辦法 （試行）》中都提出， 將預(yù)算績(jī)效管理過程補(bǔ)充為事前績(jī)效評(píng)估、 績(jī)效目標(biāo)編報(bào)、 績(jī)效目標(biāo)審核， 事中績(jī)效跟蹤內(nèi)容， 事后政策績(jī)效自評(píng)和重點(diǎn)評(píng)價(jià)、 績(jī)效信息公開， 并且對(duì)事前評(píng)估的內(nèi)容、 事中跟蹤的結(jié)果、 事后評(píng)價(jià)的結(jié)果都提出了應(yīng)用要求[9-10]， 為預(yù)算績(jī)效管理形成一套完整的事前、 事中、 事后管理過程提供了極具價(jià)值的范例。

2 現(xiàn)有預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系的問題

不難看出， 整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理過程可以分為事前、 事中、 事后3 個(gè)環(huán)節(jié)， 而績(jī)效評(píng)價(jià)作為 “全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條” 的最后一環(huán)， 對(duì)績(jī)效管理結(jié)果有著直接的評(píng)價(jià)作用。 因此， 本文從預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)引入經(jīng)濟(jì)研究方法的可行性入手， 進(jìn)行探究和分析。 績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)有實(shí)施方法存在整體性問題、專業(yè)性問題和有效性問題3 個(gè)方面。

1） 整體性問題。 分級(jí)預(yù)算制度使得每級(jí)財(cái)政只對(duì)本級(jí)預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)， 如果某項(xiàng)政策需要跨級(jí)聯(lián)動(dòng)、 分級(jí)投入， 那么預(yù)算使用部門的自評(píng)、 財(cái)政層面的重點(diǎn)評(píng)價(jià)以及審計(jì)層面的績(jī)效監(jiān)管都僅對(duì)自己負(fù)責(zé)的層面進(jìn)行評(píng)價(jià)。 在這樣的前提下， 缺乏對(duì)整體實(shí)施效果的評(píng)價(jià)， 也就無法對(duì)政策形成一個(gè)自上而下、 整體統(tǒng)一的評(píng)價(jià)結(jié)果。

2） 專業(yè)性問題。 績(jī)效目標(biāo)設(shè)定的可行性和合理性是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵， 現(xiàn)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編報(bào)權(quán)限在各級(jí)預(yù)算使用部門， 由同級(jí)財(cái)政審核目標(biāo)的可行性和合理性。 在實(shí)際工作中， 各方協(xié)作確定績(jī)效目標(biāo)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作， 因此， 無論是業(yè)務(wù)部門還是財(cái)政部門， 都需要大量技術(shù)水平和專業(yè)素質(zhì)兼?zhèn)涞膹?fù)合型人才。 他們既需要熟悉具體的部門業(yè)務(wù)， 又需要具備財(cái)務(wù)、 數(shù)理統(tǒng)計(jì)、 經(jīng)濟(jì)、 管理等知識(shí)。 然而， 由于地區(qū)發(fā)展不平衡、 人員編制不足、 人員結(jié)構(gòu)不合理等原因， 一些機(jī)構(gòu)缺少相關(guān)專業(yè)人員， 因此， 必然會(huì)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的可行性和合理性產(chǎn)生影響。

3） 有效性問題。 績(jī)效目標(biāo)分定性目標(biāo)和定量目標(biāo)兩個(gè)類型， 定性目標(biāo)側(cè)重于給出 “是” 或“否” 的評(píng)價(jià)， 而定量目標(biāo)則通過數(shù)據(jù)對(duì)比得出結(jié)論。 定量的績(jī)效目標(biāo)既可以從時(shí)間縱向維度與歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比， 也可以從空間橫向維度與不同地區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比。 因此， 設(shè)定定量的績(jī)效目標(biāo)顯然更加清晰明確、 具有更好的可行性。 一直以來， 績(jī)效目標(biāo)的定量化一直是難點(diǎn)， 主要有3 個(gè)方面原因，一是某些部門業(yè)務(wù)復(fù)雜， 要求目標(biāo)制定者有著較高的業(yè)務(wù)水平。 二是某些部門傾向于制定較低的定量目標(biāo)或用定性目標(biāo)代替定量目標(biāo)。 因?yàn)槎炕?jī)效目標(biāo)的數(shù)值直接影響評(píng)價(jià)結(jié)果， 然而， 現(xiàn)行體制下目標(biāo)設(shè)定者與執(zhí)行者是同一部門的， 因此如果使用上述方法， 則更容易獲得更好的評(píng)價(jià)。 三是目標(biāo)實(shí)現(xiàn)存在諸多影響因素， 即使達(dá)到績(jī)效目標(biāo)， 也無法證明績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定在其中起到了積極影響。 如一些部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)很可能是由于經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、 自然環(huán)境變化等因素帶來的自然增長(zhǎng)。 在確認(rèn)預(yù)算績(jī)效管理的效果時(shí)， 如無法完全剔除這些因素的影響， 或是在設(shè)定績(jī)效目標(biāo)時(shí)忽略了這些因素，則預(yù)算績(jī)效管理的有效性將會(huì)受到影響。

3 引入準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究方法的可行性探究

1） 引入準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究的原因。 為了解決上述問題， 筆者建議可以引入準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究 （Quasi-experimental Study） 方法去解決。 準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域中被歸類為一種實(shí)證分析 （Positive Analysis）的研究方法。 經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法可分為實(shí)證分析和規(guī)范分析 （Normative Analysis）。 在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域中， 實(shí)證分析是利用一些統(tǒng)計(jì)學(xué)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法， 研究?jī)蓚€(gè)事件之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系 （是否有影響）、因果關(guān)系 （誰導(dǎo)致了誰） 以及數(shù)量關(guān)系 （關(guān)聯(lián)關(guān)系和因果關(guān)系的影響程度）； 規(guī)范分析則更傾向于使用已有的、 廣泛認(rèn)可的理論模型進(jìn)行進(jìn)一步推導(dǎo)。由于績(jī)效管理制度對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的要求是 “既關(guān)注預(yù)算資金的直接產(chǎn)出和效果， 又關(guān)注宏觀政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度； 既關(guān)注新出臺(tái)政策、 項(xiàng)目的科學(xué)性和精準(zhǔn)度， 又兼顧延續(xù)政策、 項(xiàng)目的必要性和有效性”[11]， 因而需要通過對(duì)預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的分析， 研究行政行為和行政結(jié)果之間的關(guān)系及影響程度。 因此， 對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)而言， 引入實(shí)證分析更契合要求。 其中， 實(shí)證分析最嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的方法是基于控制變量法的對(duì)照組實(shí)驗(yàn)。 該方法是在總體中隨機(jī)抽取兩組樣本， 一組對(duì)其施加影響事件作為實(shí)驗(yàn)組（Treatment Group）， 另一組不施加影響事件作為對(duì)照組 （Control Group）， 以被施加的影響事件作為唯一自變量。 該方法的目的是為了證明實(shí)驗(yàn)組發(fā)生的變化是由該影響事件帶來的、 而不是其他因素。 然而， 由于在實(shí)際的社會(huì)條件中， 很難嚴(yán)格按照控制變量法和對(duì)照法來進(jìn)行實(shí)驗(yàn)， 因此在實(shí)際的研究中一般會(huì)適當(dāng)放寬約束條件， 采取被稱為準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究或自然實(shí)驗(yàn) （Nature Experiments） 的方法進(jìn)行研究。 準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究不會(huì)主動(dòng)抽取隨機(jī)樣本施加影響事件， 而是在總體中通過觀察與觀測(cè)， 發(fā)現(xiàn)一組可以模擬隨機(jī)安排的數(shù)據(jù)， 再將這組數(shù)據(jù)以是否被施加影響事件為依據(jù)， 分別組成實(shí)驗(yàn)組和對(duì)照組， 再按照實(shí)驗(yàn)的方法進(jìn)行判別， 從而得出結(jié)論[12]。

2） 準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究方法下預(yù)算實(shí)施效果探究。 將準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究的方法運(yùn)用于預(yù)算績(jī)效管理， 筆者認(rèn)為可以運(yùn)用以下方法進(jìn)行研究和探討。 在考核一項(xiàng)政策的有效性時(shí)， 按預(yù)算投入的大小， 將政策實(shí)施區(qū)域分為重點(diǎn)試點(diǎn)地區(qū) （投入額高于平均水平）、 一般試點(diǎn)地區(qū) （投入額低于平均水平） 以及非試點(diǎn)地區(qū) （投入額為零）。 以空間為維度、 以政策的預(yù)算投入規(guī)模為自變量， 比較試點(diǎn)地區(qū)和非試點(diǎn)地區(qū)，通過研究政策實(shí)施規(guī)模差異導(dǎo)致的政策結(jié)果差異，來判斷該項(xiàng)預(yù)算的實(shí)施效果。 具體內(nèi)容見表1。 作為一種考核方法， 該準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究方法直接對(duì)政策的整體有效性進(jìn)行考量， 從而解決了整體性問題； 避免了預(yù)算績(jī)效的目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)， 從而規(guī)避了專業(yè)性問題。 該方法考核結(jié)果直觀， 可以較直觀地看出不同預(yù)算實(shí)施方法產(chǎn)生的政策結(jié)果及其量化差異， 明確地了解行政行為和行政結(jié)果之間的關(guān)系及影響程度， 從而較好地解決了有效性問題。

3） 準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究方法的局限性。 作為一種探究性方法， 準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究方法用于預(yù)算績(jī)效管理也有其局限性。 一是大部分準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究更適用于上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行戰(zhàn)略層面的整體評(píng)價(jià)， 而用于單個(gè)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行自評(píng)時(shí)則欠佳。 二是準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究需要大量的數(shù)據(jù)支持， 因此需耗費(fèi)較多的時(shí)間和資金成本。 三是由于并非所有政策事件的數(shù)據(jù)都可以模擬隨機(jī)安排， 因此并不是所有政策事件都可以使用該方法。四是該研究中需要未受到影響事件影響的對(duì)照組，如果某政策事件是全面放開的， 則沒有對(duì)照組可言， 也就無法用準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究做出評(píng)價(jià)。

表1 準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)研究方法下政策實(shí)施結(jié)果與預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)結(jié)果關(guān)系示意表

4 結(jié)束語

綜上所述， 我國預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)過若干年的摸索與實(shí)踐， 已經(jīng)形成了一套較為完整的管理模式。這套管理模式既吸收了國外的經(jīng)驗(yàn)， 又緊密結(jié)合了我國的行政實(shí)踐， 但仍存在改進(jìn)和發(fā)展的空間。 當(dāng)下， 預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)入了嶄新的階段， 同時(shí)也是創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期， 將預(yù)算績(jī)效管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究方法相結(jié)合， 也不失為一種有益的嘗試與創(chuàng)新。