李宜釗，葉煕

（海南大學 政治與公共管理學院，海南省公共治理研究中心，海南 ?？?70228）

一、研究緣起

自由貿易試驗區(qū)指在境內關外設立的，以優(yōu)惠稅收和海關特殊監(jiān)管政策為主要手段，以貿易自由化、便利化為主要目的的多功能經濟性特區(qū)①陳經偉：《海南自貿試驗區(qū)（港）差異化建設初探》，《海南日報》2019年2月27日A06版。。2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上宣布，黨中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。在中國特色社會主義進入新時代的背景下，黨中央賦予海南經濟特區(qū)改革開放的新使命，是彰顯我國對外開放、積極推動經濟全球化的重大舉措，也是在全球化視野下踐行發(fā)展新理念、促進開放型世界經濟發(fā)展的重大戰(zhàn)略。為落實這一重大戰(zhàn)略，自2018年4月至今，中央和海南各級地方政府先后出臺一系列政策法規(guī)，不斷推進海南自由貿易試驗區(qū)的建設與發(fā)展。

海南自貿區(qū)自建設以來，便受到了省內外學界的積極關注。從當前文獻看，海南自貿區(qū)建設的相關研究大致可以分為三類：一是從迪拜②王勝，劉從勇，張東東：《迪拜自貿港區(qū)發(fā)展對海南的啟示》，《今日海南》2018年第7期，第17-19頁。、日本③王勝，王磊，董文愛等：《日本沖繩自由貿易區(qū)經驗教訓及對海南的啟示》，《今日海南》2018年第9期，第46-48頁。、上海④戴為卿：《上海自貿區(qū)發(fā)展經驗對海南自貿區(qū)建設的啟示》，《法制博覽》2019年第19期，第81-82頁。等國內外自貿區(qū)（港）的發(fā)展經驗探討海南自貿區(qū)的建設思路；二是從海南自貿區(qū)（港）建設的宏觀視野，對海南省經濟區(qū)劃與分區(qū)⑤李敏納，蔡舒，甘小軍等：《自貿區(qū)建設背景下海南省經濟區(qū)劃與分區(qū)發(fā)展研究》，《海南大學學報》（人文社會科學版）2019年第3期，第64-72頁。、行政區(qū)劃管理⑥張可云，裴相燁：《適應自貿區(qū)建設的海南行政區(qū)劃管理研究》，《區(qū)域經濟評論》2019年第3期，第49頁。、稅收政策體系⑦郭永泉：《論海南自貿港稅收政策體系的構建》，《南海學刊》2019年第1期，第21-28頁。、社會信用監(jiān)管體系⑧艾德洲，謝天：《中國自由貿易試驗區(qū)社會信用監(jiān)管體系的構建——以深港信用信息大數(shù)據監(jiān)管模式為例》，《南海學刊》2019年第1期，第37-44頁。以及未來的政策評估工作⑨孫元欣：《海南建設自貿試驗區(qū)(自貿港)評估工作的思考》，《南海學刊》2019年第2期，第28-34頁。等方面進行了較為系統(tǒng)、深入的探討；三是從優(yōu)化海南營商環(huán)境①金鷺：《試論以技術革新優(yōu)化海南營商環(huán)境——基于世界銀行“營商環(huán)境報告”分析》，《南海學刊》2019年第2期，第45-52頁。、瓊州海峽一體化發(fā)展②劉家誠，楊瑞金，林濤：《中國特色自貿港建設背景下瓊州海峽一體化發(fā)展對策研究》，《海南大學學報》(人文社會科學版)2018年第5期，第36-44頁。、監(jiān)管政策創(chuàng)新③曹曉路，王崇敏：《中國特色自由貿易港事中事后監(jiān)管創(chuàng)新研究》，《行政管理改革》2019年第5期，第37-44頁。、銀行賬戶選擇④周誠君：《關于我國銀行賬戶體系的若干思考——兼論FT賬戶和海南自貿區(qū)(港)賬戶選擇問題》，《上海金融》2018年第11期，第1-6頁。、糾紛解決機制⑤劉思瑞：《中國(海南)自貿區(qū)解紛機制創(chuàng)新路徑研究——以經驗梳理為視角》，《海南熱帶海洋學院學報》2019年第3期，第69-77頁。等具體措施，探索海南自貿區(qū)（港）的建設路徑。綜合來看，目前學界關于海南自由貿易試驗區(qū)建設的研究體系已初步形成，立足海南的研究成果也開始為海南自由貿易試驗區(qū)的建設提供了初步的智力支持。但總體而言，當前的研究更多地處于一種歸納演繹和定性判斷的分析范式，研究方法過于單一，基于數(shù)據基礎的定量研究仍然相對缺乏。同時，當前的研究更多地局限于海南自由貿易試驗區(qū)建設的路徑探討，對于建設的具體成果和現(xiàn)狀的科學評價也相對欠缺。因此，為更好地理解和準確地把握海南自由貿易試驗區(qū)建設進展的總體狀況，本文試圖以政策文獻的量化分析為手段，對海南自由貿易試驗區(qū)的相關政策發(fā)展狀況進行評價，以從宏觀上把握海南自貿區(qū)建設的進程和微觀上掌握海南自貿區(qū)建設的具體路徑。

政策文獻是政策思想的物化載體，是政府處理公共事務的真實反映和行為印記，是對政策系統(tǒng)與政策過程客觀的、可獲取的、可追溯的文字記錄⑥李維麗：《政府紅頭文件若干法律問題研究》，山東大學碩士學位論文，2010年，第1-23頁。。由于政策文獻的量化分析是通過運用現(xiàn)代科學技術知識、方法和規(guī)范去揭示公共政策的相關規(guī)律，與其他研究方法相比較更具科學性和工具性⑦傅雨飛：《公共政策量化分析：研究范式轉換的動因和價值》，《中國公共行政管理》2015年第8期，第116-120頁。，因此，通過政策文獻的量化分析，對海南自貿區(qū)建設的總體進展情況進行描述和研判，可以“避免質性政策分析中價值偏好產生的誤判”⑧黃萃，任弢等：《政策文獻量化研究：公共政策研究的新方向》，《公共管理學報》2015年第2期，第129-137頁。?；诖?，本文以海南自貿區(qū)建設一周年（2018年4月至2019年3月）期間的相關政策文本為數(shù)據基礎，根據政策文本的量化分析，對海南自貿區(qū)政策的發(fā)展狀況進行評價，從而試圖為海南自貿區(qū)建設進程的把握和后續(xù)政策的調整提供參考。

二、分析框架與數(shù)據基礎

（一）分析框架

海南自貿區(qū)的建設過程以內涵豐富、涉及面廣的政策體系為引領，因而從單一維度邏輯視角出發(fā)的分析難以實現(xiàn)有效的解讀和考察。而從自貿區(qū)政策本身出發(fā)，對已有政策發(fā)文情況、發(fā)文機構間的博弈和協(xié)調、政策目標的設定，以及政策工具的綜合運用等層面展開量化分析，則有助于合理研判海南自貿區(qū)建設的政策意圖，揭示各項政策之間的內在關系，從而有助于更加全面和客觀地解讀海南自貿區(qū)的建設過程。由于政策文獻的量化研究主要應用政策計量、內容分析等方法，對外部屬性和目標、工具等內部結構要素進行定量分析⑨李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《理論月刊》2014年第1期，第138-142頁。，因此本文選擇政策量化分析為具體研究方法，試圖通過政策文本的量化解讀，來解讀和考察海南自貿區(qū)的建設現(xiàn)狀。

綜合考慮自貿區(qū)政策體系具體構成要素，對海南自貿區(qū)政策體系的探討至少應該包含四個結構化特征，即政策發(fā)文時間、政策主體、政策目標和政策工具。從外部屬性看，通過政策發(fā)文時間維度分布的分析，可考察海南自貿區(qū)政策體系的整體演進過程，以及海南地方政策對中央政策的響應速度；政策發(fā)文主體分析則可管窺海南自貿區(qū)建設的主導主體和協(xié)同推進主體，以及不同主體間的合作情況。從內部結構看，政策目標分析可以判斷海南自貿港政策所要完成的任務以及期望的治理進度；政策工具是政策目標得以實現(xiàn)的關鍵，故而根據政策工具選擇情況的分析，有助于研判海南自貿區(qū)建設的基本思路和政策落實情況。基于此，本文從海南自由貿易試驗區(qū)政策文本的外部屬性和內部結構兩個維度出發(fā)，嘗試性地構建“時間—主體—目標—工具”的系統(tǒng)分析框架，對海南自貿區(qū)建設一周年以來的政策文獻展開量化研究。具體分析框架如圖1所示。

圖1 海南自由貿易試驗區(qū)政策量化分析框架

（二）數(shù)據基礎

本文研究對象為2018年4月至2019年3月一年來頒布的關于建立海南自貿區(qū)的所有相關政策文本。政策文本的收集整理遵循以下原則：第一，以2018年4月11日中共中央、國務院發(fā)布的《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱中央12號文件）為始點，搜集整理2018年4月11日至2019年3月31日頒布的相關政策文本；第二，政策范圍涵蓋中央、海南省及各市縣三個層面黨委和政府制定的政策文本；第三，選取規(guī)定、條例、意見、辦法、決定、方案、通知等，不計入信函、批復等；第四，遴選以“海南自由貿易試驗區(qū)和中國特色自由貿易港”為關鍵詞的政策文本。以“海南”“自由貿易試驗區(qū)”“中國特色自由貿易港”等為關鍵詞，在各級政府相關部門官方網站進行查找篩選，截止2019年3月31日，最終遴選出政策文本151件，其中中央層面政策文本17件，省級層面政策文本92件，市縣層面政策文本42件。

三、海南自由貿易試驗區(qū)政策文本的量化分析

（一）政策發(fā)文時間分析

一年來，海南自貿區(qū)的建設得到了中央的大力支持和海南地方各級政府的積極響應，先后頒布了151件條件成熟、示范帶動效應強的政策文本，平均每月頒布政策12.58件，總體來說，開局良好。從政策具體發(fā)文時間看，政策發(fā)文數(shù)量呈波動上升趨勢，出現(xiàn)兩個明顯的發(fā)文高峰，分別是2018年6月和2018年12月（如圖2所示）。2018年4月11日中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布了12號文件，海南省地方各級政府隨即迅速、積極做出響應，發(fā)文高峰集中在2018年6月。此后，國務院又于2018年9月24日發(fā)布了《中國（海南）自由貿易試驗區(qū)總體方案》，在2018年12月出現(xiàn)第二個發(fā)文高峰，央地政策增長爆發(fā)點基本一致。可見，中央的指導性政策對海南各級政府關于建設自貿區(qū)政策的制定起到了強有力的推動作用，海南在中央政策頒布之后的2～3個月內便根據中央的部署制定了地方政策，這一方面反映了海南政府積極主動地執(zhí)行國家戰(zhàn)略部署，另一方面也體現(xiàn)了海南各級政府較高的工作效率。

圖2 海南自由貿易試驗區(qū)政策文本數(shù)量的時間分布

（二）政策發(fā)文主體分析

從政策發(fā)文主體來看，海南省自由貿易試驗區(qū)相關政策文本涉及中央層面的發(fā)文機構共計15個，地方層面發(fā)文機構28個。中央層面發(fā)文最多的主體是中共中央和國務院，發(fā)文數(shù)量為5件，約占中央層面發(fā)文數(shù)量的29%，其次為財政部（2件）。地方層面發(fā)文主體則以海南省各級政府為主體，共計發(fā)文134件，約占總發(fā)文數(shù)量的89%。地方各發(fā)文機構中，海南省政府辦公廳發(fā)文28件，在地方層面發(fā)文主體中占據主導地位，其他各級市縣發(fā)文數(shù)量相對較少。本文將海南省分為東西南北中五個區(qū)域，并根據各區(qū)域的發(fā)文數(shù)量，繪制出圖3。圖3表明海南省政策發(fā)文呈由東南至西北遞減格局，反映出海南省自由貿易區(qū)政策發(fā)文空間分布不均衡。發(fā)文最為集中的城市為海口和三亞兩個地級市，表明這兩個城市對中央和海南省的自貿區(qū)政策響應力度大。這兩個地級市經濟發(fā)展水平高，旅游資源豐富，整體發(fā)展水平居于海南省前列。而其他6個縣級市、4個縣及6個自治縣的政策發(fā)文數(shù)量均低于5，明顯少于?？谑泻腿齺喪械陌l(fā)文數(shù)量。

圖3 海南省各市縣政策發(fā)文數(shù)量

從政策發(fā)布的部門協(xié)同情況看，一年來共有5件政策文本屬于多部門聯(lián)合發(fā)文的情況，其中中央層面2件，地方層面3件。聯(lián)合發(fā)布的政策文本僅占政策總量的3.31%。對發(fā)文時間、單（多）部門發(fā)文數(shù)量及多主體發(fā)文數(shù)量占比進行統(tǒng)計，得出圖4。圖4顯示，2018年4月至7月無多部門聯(lián)合發(fā)文，8月出現(xiàn)聯(lián)合發(fā)文的情況，此后，偶有聯(lián)合發(fā)布的政策，但比較分散，表明部門協(xié)同水平雖逐漸提高，但仍處于初級發(fā)展階段。海南省政策發(fā)文主體目前多以單部門為主，單主體發(fā)文數(shù)量遠高于多主體聯(lián)合發(fā)文數(shù)量，這反映了海南自貿區(qū)政策制定中部門協(xié)同偏弱的事實。而海南自貿區(qū)的建設是一項系統(tǒng)性工程，需要通過各個子系統(tǒng)之間的協(xié)作發(fā)揮系統(tǒng)的最大功效②李漢卿：《協(xié)同治理理論探析》，《理論月刊》2014年第1期，第138-142頁。，形成不同部門在政策制定環(huán)節(jié)的協(xié)同網絡，才能切實推進海南自貿區(qū)政策體系的建設。

圖4 政策主體維度協(xié)同示意圖

（三）政策目標分析

從政策目標出發(fā)可以直觀展現(xiàn)當前海南省關于建設自由貿易試驗區(qū)所關注的領域，以及政策體系中的相對空白部分，為構建更為完備的自由貿易試驗區(qū)政策體系提供方向性指導。作為綱領性文件，中央12號文件明確闡述了海南自貿區(qū)建設的六大政策目標①中央12號文件對海南自貿區(qū)建設政策目標的闡述中，還包含了“服務和融入國家重大戰(zhàn)略”，由于在政策落實過程中，該目標與其他目標存在較大交叉因而難以單獨統(tǒng)計，故本文僅統(tǒng)計其他六大政策目標的落實情況。（見表1）。政策文本數(shù)量分析的結果表明：第一，一年來海南主要圍繞以上六大政策目標開展自貿區(qū)的建設，發(fā)文數(shù)量為118件，占海南自貿區(qū)建設相關政策總數(shù)的88%；第二，海南省以及各市縣的具體任務主要集中于建設現(xiàn)代化經濟體系、加強和創(chuàng)新社會治理、推動形成全面開放新格局以及完善人才發(fā)展制度四個方面，而在加快生態(tài)文明體制改革、創(chuàng)新促進國際旅游消費中心建設的體制機制兩個方面的政策發(fā)文數(shù)量則偏少；第三，海南省各市縣構建政策體系的能力區(qū)別較大，尤其是縣和自治縣在政策目標落實方面仍然存在較大的欠缺，10個縣和自治縣在六大政策目標方面的發(fā)文政策僅有6件，占六大政策目標政策總量的的5%。

表1 海南省各級政府關于建設自由貿易試驗區(qū)政策文本數(shù)量

（四）政策工具分析

政策工具是政府實現(xiàn)政治目標的手段②彼得斯，馮尼斯潘：《公共政策工具：對公共管理工具的評價》，顧建光譯，北京：中國人民大學出版社2007版，第161頁。，因此可以定義為政策實質目標轉化為具體行動的路徑和體制③張成福，黨秀云：《公共管理學》，北京：中國人民大學出版社2007年版，第61頁。。從政策工具角度對海南省自由貿易試驗區(qū)政策進行量化解讀，可以為政策制定者和政策研究者提供更好的決策依據和政策效果評價數(shù)據。按照Rothwell與Zegveld的觀點④Roy Rothwell and Walter Zegveld,“Reindusdalization and Technology”,London：Logman Group Limited,1985,pp.83-104.，政策工具可以分為供給面工具、需求面工具和環(huán)境面工具。但由于這一分類并不能完全體現(xiàn)海南自貿區(qū)政策工具的實際運用情況，因此本文在Rothwell與Zegveld政策工具分類的基礎上，結合其他學者⑤趙筱媛，蘇竣：《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》，《科學學研究》2007年第1期，第52-56頁。的觀點，增加了戰(zhàn)略面和監(jiān)管面兩類政策工具（見表2）。

表2 海南自由貿易試驗區(qū)政策工具分類

接上頁表4.環(huán)境面4.1經濟結構政策4.2財政稅收4.3策略性措施4.4政府服務4.5生態(tài)環(huán)境4.6開放政策通過供給側結構性改革鼓勵自貿區(qū)的建設。政府給予企業(yè)和個人稅收上的減免，提高免稅購物限額。制定具有區(qū)域特色的政策措施。政府提供高效政府辦公服務所采取的措施，如“證照分離”等。針對建設國家生態(tài)文明試驗區(qū)進行的生態(tài)文明體制改革。為提高開放性水平，制定的相關政策，如簡化入境手續(xù)等。5.監(jiān)管面5.1完善監(jiān)管5.2政策評估構建以信用約束為主的完備監(jiān)管體系。關于政策合規(guī)性評估的相關舉措。

在政策工具分類的基礎上，本文采用政策文本的內容分析方法，通過Excel對海南自貿區(qū)建設的151件政策文本進行編碼。首先是對采集的政策文本進行編號；其次以政策文本的具體條款為最小分析單元，具體到二級標題或獨立的字、句、段落，從而完成單元編號；最后按照“政策編號—單元編號—政策工具編碼”的順序逐件逐條編碼，共得到631條政策工具措施，形成海南省自由貿易試驗區(qū)政策文本內容分析編碼表（參見表3），因篇幅所限，表3未能完整顯示所有編碼過程。

表3 海南自由貿易試驗區(qū)政策文本內容分析單元編碼

根據表3，海南自貿區(qū)建設政策工具的應用共涉及到以上分類中的5類15項具體政策工具。將不同工具進行分類和統(tǒng)計，形成表4。根據表4，海南自貿區(qū)建設一年來所應用的政策工具中，戰(zhàn)略面工具占比1.11%，供給面工具占比37.56%，需求面工具占比4.28%，環(huán)境面工具占比37.88%，監(jiān)管面工具占比19.18%?？梢?，當前海南自貿區(qū)政策體系是在戰(zhàn)略面政策工具的主導下，以環(huán)境面和供給面政策工具為主，監(jiān)管面和需求面政策工具為輔。

表4 不同層級自貿區(qū)（港）政策工具類型分布

1.戰(zhàn)略面政策工具

戰(zhàn)略面政策工具是根據國家對地區(qū)的戰(zhàn)略謀劃，對相關地區(qū)或相關領域所進行的頂層規(guī)劃設計，統(tǒng)籌引領其他四類政策工具的應用方向。作為綱領性文件，中央12號文件在海南自貿區(qū)建設的過程中發(fā)揮著重要引領作用。該文件明確將海南定位為“全面深化改革開放試驗區(qū)”“國家生態(tài)文明試驗區(qū)”“國際旅游消費中心”“國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)”，同時提出了建設海南自貿區(qū)的四個階段性目標。但在海南自貿區(qū)建設過程中，戰(zhàn)略面政策工具的運用強度還較弱，僅占總政策工具的1.11%。這說明海南自貿區(qū)建設的頂層設計仍然存在不足，不利于海南自貿區(qū)的中長期建設和發(fā)展。因此，海南自貿區(qū)的建設應更好地運用戰(zhàn)略面的政策工具，推動系統(tǒng)性政策體系的形成，從而避免陷入相關政策碎片化發(fā)展的不利局面。

2.供給面政策工具

供給面政策工具是指政府直接提供人力、資金、技術、公共服務、社會保障等支持，滿足建設海南自貿區(qū)的基礎性條件。簡言之，政府通過供給面政策工具的應用，扮演自貿區(qū)建設的政策“供給者”，直接推動自貿區(qū)的建設進程。表4表明，供給面政策工具在海南自由貿易區(qū)政策體系中占據主導地位，占到了基本政策工具的37.56%，且總體上看，從中央到海南各市縣，不同層級政府對供給面政策工具的應用也較為均衡。其中，人力資源和資金支持為主要的政策工具。人力資源工具的內容主要包括國內外高層次人才的引進、深化專業(yè)隊伍的建設等；資金支持主要涉及基礎設施建設專項資金、行業(yè)及產業(yè)專項資金等。

3.需求面政策工具

需求面政策工具主要通過政府采購、服務外包、市場管制、價格補貼等方式不斷擴大市場需求，進而推動海南自貿區(qū)的發(fā)展。海南自貿區(qū)建設在需求面政策工具的應用方面，有著明顯的欠缺。從總體上看，需求面政策工具在基本政策工具中占比僅有4.28%，且多以條款形式出現(xiàn)在政策中，并未形成系統(tǒng)的實施細則。其中，海南省級層面和市縣層面對需求面政策工具的應用則更少，占比分別為2.28%和3.26%。這一方面造成了政策工具的供需不平衡現(xiàn)象，另一方面需求面政策工具的欠缺將不利于市場和社會需求的滿足與拓展。因此，海南在自貿區(qū)的建設過程中，亟需加強此類工具的應用，為自貿區(qū)的發(fā)展增添新動力。

4.環(huán)境面政策工具

環(huán)境面政策工具是海南自貿區(qū)建設重點運用的工具之一，在基本政策工具中占比37.88%。其中，主要推出經濟結構政策和生態(tài)環(huán)境政策。中央12號文件要求海南以供給側結構改革為主線，建立開放型生態(tài)型服務型產業(yè)體系，增強海南的經濟創(chuàng)新力和競爭力。海南省認真貫徹戰(zhàn)略部署，推出了《關于促進總部經濟發(fā)展的工作意見》等相關政策，為推動海南經濟的高質量發(fā)展提供了政策保障。此外，海南省在加強政務誠信、優(yōu)化營商環(huán)境建設和深化國有企業(yè)改革方面的工作也在有序推進，先后出臺了《海南省優(yōu)化營商環(huán)境行動計劃（2018—2019年）》《海南省黨務公開實施細則（試行）》等政策，并成立了海南省人民政府企業(yè)家咨詢會議，深入推進了海南省行政體制和經濟體制的相關改革。由于生態(tài)環(huán)境資源作為海南省獨特優(yōu)勢，是建設自貿區(qū)的優(yōu)勢條件，而海南自貿區(qū)的建設也充分利用了這一優(yōu)勢條件，并在生態(tài)文明體制改革方面取得了較大進展，先后出臺了《海南省深化生態(tài)環(huán)境六大專項整治行動計劃（2018—2020年）》《關于加強大氣污染防治“六個嚴禁兩個推進”工作的通知》等政策，穩(wěn)步推進控制環(huán)境污染、生態(tài)修復、綜合治理等相關工作。

5.監(jiān)管面政策工具

監(jiān)管面政策工具主要由監(jiān)管和評估兩大工具構成，主要對政策的執(zhí)行過程及實施效果進行評估，可為后續(xù)政策的出臺、改進、變化提供依據。海南自貿區(qū)建設中的監(jiān)管面政策工具目前主要嵌入在政策文本中，并未形成獨立文本。這與海南自貿區(qū)的建設局面剛剛鋪開，相應的政策評估尚未開展有關。隨著海南自貿區(qū)建設的深度推進和中國特色自貿港探索的推進，監(jiān)管面政策工具的應用可能會有一個較大規(guī)模的增長，獨立的評估政策文本也將相應出臺。

四、結論與建議

（一）結論

本文以海南自由貿易試驗區(qū)政策文本為例，收集篩選了2018年4月至2019年3月一年來中央和地方層面頒布的相關政策文本，基于外部屬性和內部結構兩個維度，構建了“時間—主體—目標—工具”的政策量化模型，并根據這一模型，對當前海南自貿區(qū)建設的相關政策進行量化分析。結果表明，海南自貿區(qū)政策體系已初步形成，但在政策層面還存在一些有待解決的問題。

外部屬性方面。從政策發(fā)文時間來看，中央政府與地方層面發(fā)文趨勢基本一致，體現(xiàn)了中央政府強有力的推動作用和現(xiàn)行行政體制的高效率，同時也反映了海南省在推進自貿區(qū)建設中的積極性和主動性。從政策發(fā)文主體來看，中央及各部委表現(xiàn)出了高度重視和積極支持的態(tài)度，紛紛制定政策推動海南自貿區(qū)的建設；海南省級層面的建設力度大，是相關政策制定的主體，而市縣層面的推進力度有待加強；市縣的推進力度同樣存在差異，表現(xiàn)出由東南向西北推進力度遞減的態(tài)勢；以單一部門為主體制定政策的情況占據絕大多數(shù)，政策制定中的部門協(xié)同較弱，合作性政策體系尚未形成。

內部結構方面。從政策目標設置來看，現(xiàn)階段海南自貿區(qū)建設主要圍繞中央12號文件規(guī)劃的六大政策目標展開，體現(xiàn)了海南各級政府較強的執(zhí)行力，但在生態(tài)文明體制改革、國際旅游消費中心建設兩方面的目標實現(xiàn)程度較弱，同時縣級政府的政策執(zhí)行力也有待加強。從政策工具來看，現(xiàn)階段海南自貿區(qū)政策體系在戰(zhàn)略面政策工具的主導下，以環(huán)境面和供給面政策工具為主，監(jiān)管面和需求面政策工具為輔；戰(zhàn)略面政策工具應用較弱，尤其是地方層面戰(zhàn)略面工具應用少，體現(xiàn)出地方層面的統(tǒng)籌規(guī)劃和頂層設計尚有較大改進的空間；需求面政策工具缺位比較明顯，這將影響海南自由貿易區(qū)和中國特色自由貿易港建設和發(fā)展的動力，不利于海南的長遠發(fā)展。

（二）政策建議

首先，要重視戰(zhàn)略面政策工具的應用。海南自貿區(qū)和中國特色自貿港的建設，其關鍵點在于政策和制度層面的頂層設計。習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上的重要講話和中央的12號文件、《中國(海南)自由貿易試驗區(qū)總體方案》等頂層方案為海南自貿區(qū)和中國特色自貿港的建設指引了方向。海南應承接中央層面的政策規(guī)劃，在省級層面進一步細化設計方案，統(tǒng)籌推進海南自貿區(qū)的建設。雖然海南當前的建設和發(fā)展現(xiàn)狀總體良好，但還存在著市縣和基層動力不足、政策協(xié)同較弱、市場和社會需求尚未激發(fā)等問題，應通過戰(zhàn)略面政策工具的應用加以統(tǒng)籌規(guī)劃，真正實現(xiàn)全省一盤棋的發(fā)展戰(zhàn)略。

其次，要加強建設過程中的政策協(xié)同。海南自貿區(qū)和中國特色自貿港的建設是一個系統(tǒng)性工程，其政策目標和所涉及到的政策問題，均非單一政府主體、單一政府層級、單一政府部門所能實現(xiàn)和解決的。因此，加強政策協(xié)同，避免“政府熱、民間冷”“高層熱、基層冷”等剃頭擔子一頭熱現(xiàn)象的出現(xiàn)，是海南自貿區(qū)當前建設中亟需解決的問題。為此，一是要通過需求面政策工具如政府采購、公共服務合同外包等工具的靈活應用，激發(fā)社會和市場主體的活力，建構政府、市場和社會的合作網絡，實現(xiàn)多方主體的橫向協(xié)同；二是要通過行政體制改革與創(chuàng)新，激發(fā)海南省各市縣乃至基層政府的活力，建構層級政府間的政策協(xié)同網絡，實現(xiàn)政策的縱向協(xié)同；三是要通過機制改革，改變傳統(tǒng)的以行政分割模式應對跨界性問題的現(xiàn)象①李宜釗：《論跨界性問題的公共治理》，《重慶科技學院學報》（社會科學版）2015年第9期，第8-9，第15頁。，建構以跨部門協(xié)同應對跨部門問題的部門協(xié)同機制，實現(xiàn)政策的部門協(xié)同。

最后，需要特別說明的是，由于數(shù)據采集的限制，本研究僅根據海南自貿區(qū)建設一周年之內所頒布的政策文本對海南自貿區(qū)的政策發(fā)展進行評價，缺乏對長時間段縱貫數(shù)據的分析，從而存在研究的時限性。因此，本文的研究結論只適用于2018年4月至2019年3月一年來政策發(fā)展的情況，而不能適用于海南自貿區(qū)建設的新近發(fā)展。同時，由于研究方法所限，本文的研究僅基于政策文本對海南自貿區(qū)政策發(fā)展情況進行評價，研究結論尚需實證研究的結果加以檢驗。