李哲宇

（西南政法大學 重慶 401120）

一、引言

2017年10月，黨的十九大報告濃墨重彩地描繪了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略：要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)村現(xiàn)代化。基此，新時期“三農(nóng)”問題的“總抓手”終于塵埃落定，億萬農(nóng)民迎來了奔向小康之路的又一縷曙光。今后我國將面臨的主要任務，是尋求落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效路徑。不可否認，農(nóng)民的自身發(fā)展、地方政府部門的引導乃至社會公眾的意識于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略均可謂至關重要。但倘若僅訴諸于前述幾者而忽視制度及政策的建構，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略勢必將淪為無人企及的“空中樓閣”。

事實上，我國在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策制度構建方面業(yè)已做出不少努力，于2019年11月5日公布的《決定》中關于土地可作為生產(chǎn)要素參與分配之規(guī)定，即是這方面取得的最令人矚目的成果之一。對于將農(nóng)村土地納入生產(chǎn)要素參與分配這一規(guī)定，眾多專家學者可謂言人人殊。譬如，有學者認為其有助于配置好計劃與市場關系中的土地資源、平衡好公權力和私權力協(xié)調下的土地利益。也有學者認為這是新一輪農(nóng)村土地改革的突破口，在保障農(nóng)村集體與農(nóng)民個體土地權益、遏制地方政府獲取巨額土地增值收益沖動、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟、為農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務提供經(jīng)濟基礎四個方面均大有裨益。舍此，還有學者認為其是集體土地所有權物權屬性與權能構造的應有之義，也是集體土地所有權與國家土地所有權“同權同構”的內在要求。誠然，土地納入生產(chǎn)要素參與分配的規(guī)定不僅將對上述提及的方面產(chǎn)生積極意義，而且還有助于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進一步推進。然而，不得不承認的是，制度內規(guī)范的適用混亂與其他現(xiàn)實的障礙始終伴隨著土地納入生產(chǎn)要素參與分配的落實并成為推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一大桎梏。

二、從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度看土地納入生產(chǎn)要素參與分配制度的現(xiàn)狀

析言之，當前土地納入生產(chǎn)要素參與分配的制度主要存在以下兩方面的挑戰(zhàn)：從制度層面來看，我國的農(nóng)村土地制度是由相關政策性規(guī)定及法律規(guī)范共同構成，于同一問題而言，政策性文件與法律法規(guī)往往表現(xiàn)為“重疊式”規(guī)制，但作出的回應卻時常有所出入；從現(xiàn)實層面來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市所得收益的非合理化分配引發(fā)了農(nóng)村自身難以脫貧和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的內外部矛盾、農(nóng)業(yè)耕地面積遭受威脅、部分村干部利用土地納入生產(chǎn)要素參與分配這一契機大搞權錢交易、暗箱操作等違法行為。

（一）政策性文件與法律規(guī)范適用混亂

就農(nóng)地政策而言，其數(shù)量之繁多、體系之龐雜是由特定的歷史背景與“三農(nóng)”問題在我國經(jīng)濟發(fā)展中的特殊地位所決定的。一般來說，根據(jù)制定主體的不同，我國的農(nóng)地政策大致可分為政府政策與黨的政策兩類。前者是指中央或地方政府為實現(xiàn)特定社會和經(jīng)濟目標而制定并組織實施的農(nóng)地政策；后者則指執(zhí)政黨在國家相當時期內規(guī)定相關時期內農(nóng)地制度構建的基本理念和發(fā)展方向的基礎性政策。就土地納入生產(chǎn)要素參與分配而言，早在《中共中央國務院關于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》中便強調：規(guī)范集體建設用地流轉，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。隨后，2013年11月發(fā)布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又指出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市，同權同價。迨至2017年10月28日，全國人大常委會通過的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》又一次對農(nóng)村集體性經(jīng)營建設用地入市予以了明確規(guī)定。之后重新修訂的《土地管理法》最終使其以法律形式正式確立，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市有了相應法律依據(jù)。而《決定》的公布則被認為是黨在集體經(jīng)營建設用地入市這一問題上所做出的政治性背書。

除上述提及的政策性文件與法律規(guī)范外，包含土地納入生產(chǎn)要素參與分配的制度性規(guī)定更是猶如恒河沙數(shù)。實踐中，對于同一問題，行政機關與司法機關往往會作出不同答復，而與土地納入生產(chǎn)要素參與分配相關的政策性文件與法律規(guī)范之間是否存在適用上的沖突不僅持續(xù)困擾著各級執(zhí)法部門與社會公眾，亦成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實過程中的制度體系構建的障礙之一。

（二）收益分配不合理致使農(nóng)村內、外部矛盾激化

不得不承認，將土地納入生產(chǎn)要素參與分配的規(guī)定使鄉(xiāng)村獲得了大量資金，得到了振興鄉(xiāng)村的資本支持。于城市而言，其獲得了經(jīng)濟建設所必需的土地資源，擺脫了當前我國城市發(fā)展面臨的部分困境。這種鄉(xiāng)村振興路上的“土地要素走出去”“資金要素引進來”策略，構筑了城市與鄉(xiāng)村最具代表性的兩個要素間不斷流動的動態(tài)互補體系。但是，當前對以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市所得收益的分配方式仍存在不公平、不合理的現(xiàn)象。長期以往，或將產(chǎn)生以下兩方面的不利后果：

以內部視角觀之，集體經(jīng)營性建設用地入市所得收益的不合理化分配將造成鄉(xiāng)村脫貧工作難度加劇。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略自其產(chǎn)生伊始，便與“脫貧攻堅”有著密不可分的關系，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底線要求。然而，我國鄉(xiāng)村人口眾多，貧困戶“基數(shù)大”、“分布廣”，依照《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》關于2015年至2019年末全國農(nóng)村貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：截止2019年末，我國農(nóng)村貧困人口仍有551萬人。當下，鄉(xiāng)村的脫貧攻堅任務仍然艱巨繁重，剩下的都是貧中之貧、困中之困，都是難啃的硬骨頭。因此，如若把本能用于鄉(xiāng)村脫貧工作的土地入市收益進行非合理化分配，那么勢必將延緩鄉(xiāng)村的脫貧進度，并進一步激化農(nóng)村集體組織與內部成員間的矛盾。

以外部視角觀之，集體經(jīng)營性建設用地入市所得收益的不合理化分配將加劇城鄉(xiāng)間發(fā)展的不協(xié)調、不平衡。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展正處于一個重要的歷史交匯期，社會的主要矛盾已轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾。結合國情觀之，最大的不平衡是城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡，最大的不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分。長期以往，城鄉(xiāng)間要素流通性差，產(chǎn)品不能等價交換，產(chǎn)業(yè)缺乏合理分工。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不僅未能有效帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且缺乏其支撐，整個國家經(jīng)濟不能實現(xiàn)良性循環(huán)。故而，倘若集體性經(jīng)營建設用地入市的所得收益分配不均，則會導致農(nóng)村發(fā)展的失衡，城鄉(xiāng)二元化的結構模式無法得到有效破除。

（三）農(nóng)業(yè)耕地紅線遭受嚴重威脅

回顧1998年修訂的《土地管理法》，其增設43條之規(guī)定目的就在于加強土地管理，切實保護耕地，防止耕地流失。但伴隨我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，國有土地供給的存量與單位、個人建設用地使用需求之間的矛盾日益凸顯。宏觀來看，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨停滯風險；微觀來看，眾多農(nóng)民集體成員合法權益遭到嚴重損害。基此，2019年新修訂的《土地管理法》，刪除了原法第43之規(guī)定，打破了國家對建設用地市場的壟斷。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地正式在“法律制度層面”入市，為已嚴重匱乏的建設用地市場注入新鮮“血液”，緩解了其長期以往供應不足的緊張局面。但是，如何在實踐中有效區(qū)分農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與農(nóng)業(yè)耕地，并保證已劃定的農(nóng)用地不被非法侵占，確保國家糧食安全是土地納入生產(chǎn)要素參與分配過程中面臨的一大挑戰(zhàn)。近年來，農(nóng)村非法占用農(nóng)用地的案件時有發(fā)生，據(jù)不完全統(tǒng)計，2018年1月至2019年12月間，我國檢察機關以非法占用農(nóng)用地罪提起公訴的案件就有10897起，共涉及13824人。

（四）監(jiān)管缺失致使貪腐事件頻發(fā)

誠如著名法學家摩萊里在其《自然法典》中的論述，混亂和一切禍害的起源、原因和發(fā)展都與各種社會的腐敗的法制有關。當前，我國農(nóng)村自身經(jīng)濟體量較小、發(fā)展資金相對匱乏，而將土地納入生產(chǎn)要素參與分配不僅為農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展提供了資金支持也為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實提供了現(xiàn)實保障。值得注意的是，根據(jù)新修訂的《土地管理法》第六十三條規(guī)定：集體經(jīng)營性建設用地出讓、出租等，應當經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。可見，集體經(jīng)營性建設用地入市的決策主體與收益分配主體為村民自身。但是，由于我國農(nóng)村地區(qū)的法治水平依然較低，村民的自身的權利意識與維權意識薄弱，加之缺失對村干部的監(jiān)督，土地納入生產(chǎn)要素參與分配過程中出現(xiàn)了權錢、權權交易、暗箱操作等眾多流弊。

三、從落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略角度看土地納入生產(chǎn)要素參與分配的制度完善

如前所述，當前土地納入生產(chǎn)要素參與分配過程中面臨的不同挑戰(zhàn)已妨礙到了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落實。故而，下文將從重新厘定政策性文件與法律規(guī)范間關系、切好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地所得收益這塊“蛋糕”，嚴保國家糧食安全，綜合運用法律及外部監(jiān)督等手段防止貪腐滋生四個方面共同完善土地納入生產(chǎn)要素參與分配制度，以求得鄉(xiāng)村的真正振興。

（一）正確處理相關農(nóng)村土地政策性規(guī)定與法律規(guī)范之間的關系

當前，我國正處于急劇的社會轉型期，表現(xiàn)為一個價值更替、秩序重構和文明再生的過程。如何處理好農(nóng)村土地政策與相關法律這兩種主要正式制度之間的關系，是每個決策者及執(zhí)行者都無法逃避的現(xiàn)實問題。以往，法學界部分學者在探討政策與法律的關系時，容易將兩者關系“簡單化”，將廣泛而復雜的政策抽縮成“拒絕法律”的反法治現(xiàn)象，從而導致政策與法律常常被分離開來，甚至有時被對立起來。不得不說，這樣的觀點是“失之偏頗”的，其不僅違背了政策制定者的初衷，而且還在一定程度上引致政策與法律兩者的關系的“紊亂”。美國著名法學家德沃金曾說，政策乃法律之構成要素，對法律的形成和適用發(fā)揮著重要的價值取向意義上的指導作用。德國經(jīng)濟法學家烏茲施利斯基亦曾提出：法律是實施政策最為主要的手段，經(jīng)濟公法由此應運而生。

作為黨在“三農(nóng)問題”上提出的政策性規(guī)定之一，將土地納入生產(chǎn)要素參與分配與相關農(nóng)地法律制度具有高度的關聯(lián)性。諸如前文提及到的于2019年8月26日正式修訂發(fā)布的《土地管理法》刪除了原法關于：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定。不難發(fā)現(xiàn)，此舉乃是土地納入生產(chǎn)要素參與分配在法律層面的完整表達。一者，土地可作為生產(chǎn)要素參與分配是允許集體經(jīng)營性建設用地入市的立法前提與基礎；再者，允許集體性經(jīng)營建設用地入市的法律制度又保障了農(nóng)民可按土地要素參與分配具有實際可操作性。在全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實要求下，兩者不僅不存在地位主次、適用先后之分。反之，在具體實施過程中相輔相成、相得益彰。

（二）明確應得收益，做好“蛋糕”的公平合理分化

前文述及，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要資金作為支撐，而集體經(jīng)營性建設用地入市則必將帶來大量資本流入鄉(xiāng)村?；?，如若將土地納入生產(chǎn)要素參與分配的可得收益比作一塊蛋糕的話。蛋糕可以做多大？誰可以吃蛋糕？蛋糕又該如何分化？這不能不說是三個頗費思量的問題。首先，有學者認為，土地出讓者與受讓者在利益分配上是一種此消彼長的零和博弈關系。換言之，受讓者出資越多，出讓者可獲收益也就越多。但從市場角度考量，受讓者必然會盡可能降低出價，從而減少自身經(jīng)營成本，以謀求利益最大化。故而，“蛋糕”可以做多大，最主要的便是應當遵循市場定價機制。除此之外，在某些特殊情況下，應允許土地出讓者基于情勢變更及公平原則，要求無償或以明顯低價獲得土地使用權的受讓人補繳一定費用。其次，應當明確的是，由于并非集體經(jīng)營性建設用地入市的當然參與者，且受道德風險因素影響，政府應當被排除在吃蛋糕的人選之外。因此，蛋糕的享有者便只剩下集體與其成員。雖然集體是由其成員組成，但依照我國《物權法》相關規(guī)定，雙方可對集體經(jīng)營性建設用地入市所得收益分別擁有獨立財產(chǎn)權。最后，就如何分化“蛋糕”而言，其是三個問題中最棘手的一個。筆者認為，一方面，“蛋糕”的分化方案必須經(jīng)由集體成員內部民主審議通過，保證程序的正當性。另一方面，還應當通過相關立法，廓清收益的使用范圍，從而防止成員的合法利益受到侵害。例如，《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》第25條就明確規(guī)定：集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的土地收益應當納入農(nóng)村集體財產(chǎn)統(tǒng)一管理。其中50%以上應當存入銀行（農(nóng)村信用社）專戶，?？钣糜诒炯w經(jīng)濟組織成員的社會保障安排，不得挪作他用。

（三）確保國家糧食安全，嚴守耕地紅線

值得注意的是，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，要深入實施藏糧于地，藏糧于技戰(zhàn)略，把中國人的飯碗牢牢地端在自己手中。然而，入市的集體經(jīng)營性建設用地往往處于鄉(xiāng)村中地勢平坦、供水條件優(yōu)良的地段，資源條件總體而言較好。因此，可以預見的是，在巨大經(jīng)濟利益驅使下，集體經(jīng)營性建設用地在入市過程中不可避免地會與農(nóng)業(yè)耕地在范圍界定上產(chǎn)生矛盾。為此，筆者認為，可從耕地數(shù)量與質量出發(fā)解決此類問題：一方面，要保證耕地的數(shù)量不突破底線。2019年中央一號文件《關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中提到三組數(shù)字：一是嚴守18億畝耕地紅線；二是確保糧食播種面積穩(wěn)定在16.5億畝；三是確保永久基本農(nóng)田保持在15.46億畝以上。另一方面，在保證數(shù)量底線的基礎上，還應提高耕種質量，不斷提高農(nóng)業(yè)耕種的科學化、機械化、信息化程度，穩(wěn)定保證相關農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)增收。只有這樣，農(nóng)民按照土地要素參與分配時才能安心、放心。

（四）依法對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市進行監(jiān)督，防止貪污腐敗的滋生

利益“實打實”地交到集體及其成員手中，而非被其他人員貪污、非法侵占，是每一個政策制定者及執(zhí)行者均需密切關注的現(xiàn)實問題，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處的具體要求。以我國現(xiàn)存法律體系觀之，《刑法》第五章的職務侵占罪、第八章的貪污賄賂罪與《物權法》第62、63條涉及農(nóng)村集體財產(chǎn)的相關法律條文分別從刑、民兩個視野對上述問題予以規(guī)制。除此之外，有學者還認為應當通過加強集體所有權自身制度建設、引入對集體財產(chǎn)進行審計監(jiān)督等方式來預防腐敗問題。故而，只有始終以法律為圭臬，輔之以行政、審計等其他監(jiān)督手段，從內部與外部共同治理貪腐問題，才能使鄉(xiāng)村振興之路永葆清廉活力。