徐振華

（青海民族大學 青海 西寧 810007）

一、引言

保障農業(yè)生產穩(wěn)定是關乎國家糧食安全和農民收入的重要三農工作之一，也是新時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署的基礎性工程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對各地區(qū)農業(yè)生產指明了側重點，規(guī)劃青海省要因地制宜走高原特色農牧業(yè)產業(yè)振興道路，挖掘農業(yè)經濟增長點。但是由于地處生態(tài)環(huán)境脆弱的青藏高原地區(qū)，青海省在發(fā)展高原特色農牧業(yè)中面臨頻發(fā)的極端自然災害和市場波動雙重風險挑戰(zhàn)。對此省政府于2007年試點開辦政策性農業(yè)保險，開創(chuàng)試點以來保險覆蓋面不斷擴大，農民保險意識不斷提升。但是不可忽視農業(yè)保險發(fā)展中暴露的問題，如缺乏有效的大災風險分散體系，導致農業(yè)生產極易受雪災、寒潮等極端惡劣天氣影響可持續(xù)性生產，尚未建立健全平滑價格波動的保險機制，銀保合作粘性不強，沒有搭建好對接農戶和中小農牧企業(yè)申請信貸資金的合作平臺，阻礙了農業(yè)產業(yè)化振興。因此，為妥善解決農業(yè)保險在助推青海省高原特色農牧業(yè)產業(yè)化難題，保證鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步推進，文章深入探析農業(yè)保險保障能力不足的原因以及相應的對策建議。

二、青海省農業(yè)及保險現狀

青海省地形復雜，高原、河谷、山脈交錯分布造就了具有地域特色的農業(yè)帶，農業(yè)結構以種植業(yè)和牧業(yè)為主。種植業(yè)主要分布在東部河谷流域和西部柴達木盆地及綠洲地區(qū)，目前已打造出了一批特色青稞產業(yè)帶、油菜產業(yè)帶和優(yōu)質枸杞沙棘產業(yè)帶。青海省牧場廣闊，可利用牧草地面積占全省58.69%。牧草資源豐富是畜牧業(yè)蓬勃發(fā)展的資源優(yōu)勢，至2018年，畜牧業(yè)產值達215.98億元，青南高原草場遼闊發(fā)展以牦牛和藏系羊為依托的生態(tài)有機畜牧業(yè)，是全國規(guī)模最大、質量最優(yōu)的牦牛藏系羊養(yǎng)殖基地。相比十二五末，2018年農林牧漁業(yè)總產值提升27.1%，農業(yè)生產基本面穩(wěn)中向好，龍頭企業(yè)通過傳遞市場需求信息引導農牧民調整農業(yè)生產結構，實現產銷對接，輻射帶動農牧業(yè)做大做強提升區(qū)域品牌優(yōu)勢。為下一步鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務打下堅實的經濟基礎。

受地理位置和氣候等因素影響，青海省自然環(huán)境復雜惡劣，雪災、大風、干旱等自然災害頻發(fā)給當地農業(yè)生產帶來嚴重威脅。對此青海省于2007年積極開展政策性農業(yè)保險增強當地農業(yè)抗風險能力，防止因災致貧的現象不斷出現，落實中央和地方的保費財政補貼，2012-2019年各級保費財政補貼逐年增加，資金安排從2012年3853.5萬元增加到2019年55610萬元，保費補貼支持下政策性農業(yè)保險發(fā)展勢頭穩(wěn)中向好，實現2012-2019年農業(yè)承保機構保費規(guī)模擴張8.1倍。保險品種不斷豐富，從期初小麥、玉米等7個品種延伸到包括牦牛藏羊、中藥材和森林等22個保險品種。保險范圍責任不斷開拓和完善，以青海省高原特色農牧業(yè)-牦牛藏羊養(yǎng)殖為例，從試點之初1個縣擴大到28個縣，實現純牧縣全覆蓋。并將疫苗應激反應納入保險責任范圍，狼害拓展為野生動物傷害。此外“十三五”階段青海省不斷增強農業(yè)保險創(chuàng)新能力，致力于鞏固脫貧成效。

三、保險發(fā)展存在的問題

（一）大災風險分散機制尚未建立

大災保險體系的完善程度對增強農業(yè)生產應對風險損失能力至關重要，我國雖然先后出臺政策明確大災風險防范機制的必要性，但是其理論研究、償付能力、分保技術等正處于初級發(fā)展階段。包括青海省在內的大部分省份由于缺乏清晰的實施方案導致大災風險分散機制并未建立。青海省頻發(fā)的雪災、寒潮、大風的等極端惡劣天氣給當地農業(yè)生產造成損失頗為巨大，農戶因災返貧率達25%。青海省大災保險發(fā)展緩慢的原因主要包括以下三個方面：1.沒有切實可行的大災保險運行機制。償付能力不足是桎梏大災保險順利開展的最大難題，缺乏完備的大災保險基金籌集渠道使得承保機構面臨賠付風險，導致償付能力危機。此外青海省再保險正處于萌芽階段，農業(yè)保險分保業(yè)務尚未推廣。因此開展農業(yè)巨災保險陷入賠付資金不足、風險積聚雙重困境，農業(yè)保險機構經營大災保險難以為繼。2.農牧民大災保險意識不強。青海省是一個多種宗教觀念匯聚的民族地區(qū)，受傳統觀念和宗教意識影響，農牧戶主動防災意識不強，對巨災保險諱莫如深，限制大災保險推廣。發(fā)生重大災害后傳統的救災模式以政府財政救濟和社會捐款為主要幫扶方式，一定程度上可以補償災后損失，幫助農業(yè)恢復生產。但是容易使農戶產生依賴救濟的慣性，投保意愿不強不利于建立風險防范體系保障產業(yè)穩(wěn)定可持續(xù)性發(fā)展，鄉(xiāng)村振興的脫貧成果存在不安全的隱患。3.政府財政支持力度不足。青海位置偏遠，人口不足，經濟落后。2019年全省生產總值2965.95億元，僅高于西藏地區(qū)。經濟基礎薄弱制約了財政對大災保險補貼支出，大災風險分散能力不足。

（二）保險品種單一

隨著區(qū)域特色農業(yè)布局優(yōu)化，青海省建設形成一批產業(yè)化的優(yōu)勢農產品經濟帶，打造出枸杞、油菜籽、中藥材、牦牛藏系羊等具有品牌效應的農產品。農產品商品率進一步提高，市場價格因素對農業(yè)產值影響顯著增強，農業(yè)生產周期較長面臨市場價格波動不能靈活調整產量，阻礙了當地產業(yè)穩(wěn)定發(fā)展?！?018-2022年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》中明確創(chuàng)新保險產品，試點收入保險、價格指數保險提高農業(yè)風險保障能力。但目前針對農產品開展的保險局限于賠款金額限定的成本保險，且保險產品同質化，缺乏有效平滑價格波動的價格保險和收入保險。以大規(guī)模種植的馬鈴薯為例，由于氣候、土壤等因素，青海省馬鈴薯單茬種植，秋季上市。2018年4月至2020年2月馬鈴薯行情變動，市場價格受產量和需求影響易發(fā)生波動進而增加了農戶收入不確定性，單純的成本保險只能防范自然風險，缺乏收入保險保障系統的農業(yè)隨行就市不能從根本上解決生產的脆弱性和被動性。

（三）銀保缺乏粘性合作

發(fā)展高原特色農牧業(yè)，做強優(yōu)勢產業(yè)是青海省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中產業(yè)振興的目標。囿于加工技術、研發(fā)人才、產業(yè)資金等因素，青海省特色農牧業(yè)現處于低端發(fā)展水平，農牧產品大多直接以原材料的形式銷售。農業(yè)產業(yè)化發(fā)展陷入瓶頸階段，資金是提高農業(yè)產業(yè)化的血液，但由于農業(yè)的弱質性，生產不穩(wěn)定性較大，增大了金融部門對農牧業(yè)信貸支持的風險，影響銀行向農業(yè)輸血的信心，使農民和加工企業(yè)陷入融資難融資貴的困境，農業(yè)缺乏充足的資金支持引進機械設備，擴大再生產規(guī)模。目前陜西、廣東等26個省份試點開展了“農業(yè)保險+涉農信貸”試點，而青海省尚未建立完善的農村信貸和保險對接機制，一是保險公司尚未開發(fā)適應不同農業(yè)經營主體信貸需求的保險產品，傳統的成本保險，保險責任范圍公式化、定價單一，農戶投保積極性不高。二是未搭建銀保之間信息共享平臺，銀保雙方尚未達成應對信貸風險的合作監(jiān)督模式。

四、對策建議

（一）建立大災保險制度，提高農業(yè)風險保障能力

大災保險在國外設立時間較早，已取得成功經驗。美國在1938年提出“重大災害救助計劃”，重視發(fā)揮保險立法和政府補貼的作用。日本政府要求各級組織結構框架清晰，實行自愿+強制結合式巨災保險模式。各國實踐給青海省開展大災保險提供了寶貴啟示：一是強化政府主導作用。巨災保險高成本高賠付率的特點決定了政府必須發(fā)揮調控作用，施行稅收優(yōu)惠和經營補貼政策。保障承保機構的償付能力是巨災保險的重點工作，根據風險大量原則，保險應最大化爭取農戶參保，增強保險機構的承保能力。為保證糧食供應安全，應在青稞、油菜籽、小麥等重要種植業(yè)領域試行強制保險，即以是否購買農業(yè)保險作為發(fā)放優(yōu)惠農業(yè)貸款的依據。二是完善法律法規(guī)體系，大災保險涉及到保險公司和農戶的利益關系，頒布法律法規(guī)防范保險糾紛規(guī)范市場秩序，建立監(jiān)督機制。三是多元化風險共擔機制，落實青海省大災保險是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大農業(yè)生產安全的保障工程，化解大災保險風險集聚難題離不開多方力量共同參與，青海省可以借鑒江蘇省“聯辦共?！蹦Ｊ剑疇款^帶動保險公司循序落實相關工作。

（二）促進保險創(chuàng)新，穩(wěn)定農業(yè)收入

加快農業(yè)保險創(chuàng)新，促進保險提質增效穩(wěn)定農業(yè)收入進而實現產業(yè)振興。具體實施策略如下：第一，科學劃分風險區(qū)域，合理定價。收入保險的優(yōu)點在于同時參考產量和價格因素，以實際收入與預期收入的偏離程度作為賠付標準。要科學厘定保險費率，做好抽樣調查工作，根據風險高低和種植品種劃定風險區(qū)域，采集和匯總農作物產量數據作為預測產量的依據，根據歷史價格建立模型預測農產品的價格空間，引入大數據、區(qū)塊鏈技術支撐保險產品開發(fā)。第二，青海省種植的農作物中占比較高的油菜籽和小麥是涉及期貨市場的重要農作物，利用期貨市場報價數據試點推行油菜籽和小麥收入指數保險具有現實可行性，建議政府引導保險公司與期貨機構構建合作機制。第三，鼓勵保險公司提高產品創(chuàng)新能力，避免保險產品單一化、同質化，適當提高保險市場的競爭性鼓勵保險公司立足服務三農發(fā)展立場，以服務鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為工作方向提高創(chuàng)新能力，豐富收入保險的農產品種類，將更多的農產品納入可保范圍。

（三）密切銀保合作，助力產業(yè)興旺

發(fā)揮保險的托底功能，增強銀行等信貸機構介入農業(yè)產業(yè)振興的信心，形成銀保風險共擔和信息共享合作模式。具體做法如下：1.擴大農業(yè)保險+信貸的覆蓋面，保險公司借助銀行基層網點推廣農業(yè)信貸保險，深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)由政府部門牽頭定期開設農業(yè)信貸+保險的知識講堂，普及相關服務流程和優(yōu)惠政策吸引農牧戶自覺參保，提高信貸安全系數。要求保單設計簡明易懂，設置農業(yè)信貸+保險專項服務組織，方便農牧民咨詢辦理業(yè)務。農業(yè)保險相當于一份貸款抵押，當發(fā)生保險事故影響農戶還款能力，保險金一部分用于補償農牧戶，一部分直接支付給信貸部門，降低信貸風險。因此銀行可以適當降低已保農戶的貸款利息，試點實施農業(yè)保險+低息信貸的優(yōu)惠政策，降低農牧民貸款利息負擔。并根據農戶和加工企業(yè)多樣化的貸款需求創(chuàng)新保險產品，提高農牧民參保積極性。2.建議政府完善銀保合作的政策制度，充分利用好銀行的客戶信息數據和保險公司承保信息，雙方實現信息共享，保證貸款條款和保單明細設計上實現最大程度匹配。探索保險機構和銀行部門的上中下游各項工作對接耦合，形成風險分散共同體，農業(yè)承保機構跟蹤保險標情況及時發(fā)現并采取措施遏制風險隱患，最大程度保證農牧民安全生產保障其還款能力。③健全農業(yè)保險信貸防范聯動機制，承保機構定期對投保農戶進行風險測評，設立風險預警機制。④法律法規(guī)建設。農業(yè)信貸+保險開展中涉及投保農戶、保險公司、銀行等信貸機構多個主體的利益，需出臺相關法律規(guī)制明確三方的具體權力與義務，避免保險公司與銀行部門之間職責不明，工作流程重復的問題，加強對銀保涉農業(yè)務往來和資金流動的監(jiān)督管理，做到各項收費公開透明，監(jiān)督有效。通過上述舉措打通小農和農產品加工企業(yè)的貸款壁壘，為農業(yè)生產擴大規(guī)模延長農產品加工產業(yè)鏈提供資金，推動實現鄉(xiāng)村振興目標。

五、總結

落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走青海省高原特色農牧業(yè)產業(yè)振興道路的前提是保障農業(yè)生產安全，增強農業(yè)抗風險能力。農業(yè)保險風險補償功能定位意味著加快青海省農業(yè)保險創(chuàng)新是實現鄉(xiāng)村振興必經之路。要建立以政府主導的以保障承保機構償付能力為重點的多元化大災風險分散體系，其次青海省農業(yè)不僅面臨嚴峻的自然環(huán)境考驗，同樣市場價格風險也是棘手問題，要研發(fā)收入保險平滑價格波動，改變農業(yè)谷賤傷農的弊病。充分運用“農業(yè)信貸+保險”解決小農和中小農產品加工企業(yè)融資難問題，建立銀保合作機制，實現信息共享風險共擔共同助力青海地區(qū)農業(yè)產業(yè)振興道路，實現鄉(xiāng)村振興的偉大目標。