王立　李珂

摘要：生態(tài)補償是學界研究的新興熱點問題，學者們在相關的理論與實踐上并沒有達成一致的結論，學者和實踐者們都在摸索，但是在生態(tài)補償機制的研究中卻很少涉及到公平和效率的研究，文章在梳理生態(tài)補償機制的發(fā)展來探討公平和效率的問題。

關鍵詞：生態(tài)補償;公平;效率

一、生態(tài)補償機制發(fā)展史的梳理

生態(tài)補償在學界亦稱為生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境支付服務（PES，payment for environmental services），起源于20世紀下半葉新一輪的現(xiàn)代環(huán)境經(jīng)濟學，以挪威環(huán)境經(jīng)濟學家巴格森為首的學者細致地描繪了生態(tài)系統(tǒng)服務（ES）進入生態(tài)系統(tǒng)支付服務的時間表。最初，從20世紀70年代開始，學術論文多以探討生態(tài)系統(tǒng)服務功能的共同概念為主，同時也非常強調(diào)社會是如何依賴生態(tài)系統(tǒng)這一問題。20世紀80年代后期，生態(tài)系統(tǒng)服務的概念引入該領域后，依舊強調(diào)社會與環(huán)境之間的聯(lián)系，同時非常注重對于生物多樣性減少這一問題的關注。20世紀90年代，生態(tài)系統(tǒng)服務已經(jīng)成為了廣義可持續(xù)發(fā)展相關研究中的主流。對于生態(tài)系統(tǒng)服務而言全球自然資本具有兩面性，一方面它推動了貨幣估值研究的發(fā)展和推廣，另一方面它也受到了強烈的批判。這使生態(tài)系統(tǒng)服務的研究卷入了舊保護主義與新保護主義的論戰(zhàn)之中，舊保護主義強調(diào)尋求一種使得物種多樣性保存和自然保護區(qū)建設更生態(tài)的方法;而新保護主義更加強調(diào)人性化，例如將環(huán)保與扶貧相結合。20世紀90年代末，對于生態(tài)系統(tǒng)服務的經(jīng)濟價值研究越來越多，學術界重點開始轉向對基于市場的生態(tài)保護工具的研究。

生態(tài)補償或PES的學術文獻中很大一部分是理解和區(qū)分PES的概念和原理。值得注意的是，在2005年旺德使用五個核心關鍵部分來定義PES：具有自愿交易、具有明確的環(huán)境服務、至少有一個買方、至少有一個賣方、具有確保的條件。這五大要素也已經(jīng)在學術界有所建樹，并不斷地修改和調(diào)整。

基于以上的研究，生態(tài)補償即PES可以定義為使用激勵（例如貨幣）直接補償（通過買方）生態(tài)系統(tǒng)服務（ES）賣方提供通過保護環(huán)境提供的商品和服務。值得強調(diào)的是在這個定義中，其他基于激勵的保護機制也都包含在這一定義之中。例如，REDD+（減少毀林和森林退化造成的排放）機制，可以使熱帶國家獲得保護其森林的補償。

最著名的PES計劃之一是1997年在哥斯達黎加成立的PSA，它是全球范圍內(nèi)最早正式認可的項目之一，被認為是PES機制的先驅。在制定PSA時，法律規(guī)定了四個主干部分：水文服務、溫室氣體排放、生物多樣性和風景秀麗。法律允許土地所有者與其土地提供的服務簽訂合同，并建立National Fund for Forest Financing（國家森林融資基金會），2000年該計劃被簡化為木材種植園和森林保護兩部分，2004年增加了農(nóng)林業(yè)部分。PSA的資金有著各種不同的來源，例如化石燃料稅、世界銀行的貸款、全球環(huán)境設施補助金以及服務本身的用戶。然而，到目前為止，該計劃大多仍然只是一個賣方計劃，該計劃以先到先得的方式與參與者簽訂合同，最近，哥斯達黎加近100萬公頃的土地已經(jīng)被一次性承包進入PES，目前的森林覆蓋率超過50%。

二、生態(tài)補償機制中的公平因素

生態(tài)補償機制發(fā)展至今已經(jīng)成為了環(huán)境保護可以與扶貧雙贏的局面，為兩者帶來積極成果。在對PES等機制的社會影響越來越關注之后，最近的研究一直集中在公平的概念上。

簡單地說，公平與社會中經(jīng)濟因素在社會中根據(jù)已商定的原則進行分配有關，公平建立在環(huán)境正義之上。環(huán)境正義的發(fā)展正處在研究社會運動還是公共政策的十字路口。對于正義的考量對任何類型的環(huán)境保護干預都很重要，因為這些干預可能會影響個人之間的利益和責任分配。為了盡量減少保護干預措施可能對社會系統(tǒng)產(chǎn)生的負面影響，因此必須考慮個人參與決策和識別其身份、文化、歷史的能力，這擴展了正義的概念，強調(diào)了超越分配術語的重要性，并考慮了這些分布如何影響個人的幸福。這種司法框架的重點是如何將商品轉化為個人繁榮的能力，而不是單獨追求效用和資源。其中沃克教授探討了環(huán)境正義如何橫向發(fā)展到不同背景和縱向延伸，更加強調(diào)全球規(guī)模問題和地方規(guī)模。強調(diào)環(huán)境正義不僅要關注個人，還要關注更廣泛的社區(qū)層面，其中實踐環(huán)境的不公正是整個社區(qū)所面臨的重要問題。

生態(tài)補償機制中的環(huán)境公平與環(huán)境正義是相同的，然而，又該如何用細小而微妙的差別來觀察和定義它們。正如麥克德莫特等人所討論的那樣，正義通常使用諸如權利、“符合道德權利”等術語來定義。公平更具有比較性，關注人與環(huán)境之間的關系。施羅德和麥克德莫特進一步區(qū)分了正義包括尊重人權和公平、包括成本和利益的分配。他們都注意到所有條款中的公平正義都是社會建構的。公平的維度是分配的，程序性的和具體的，具有額外的認可支柱，以承認不同的價值觀。程序公平涉及個人參與生態(tài)補償機制、獲取權益和獲得福利的能力。分配公平與生態(tài)補償機制的成本和收益如何分配有關。在背景具體的公平的認可中包括所有利益相關者的權利，同時尊重任何現(xiàn)有的社會規(guī)范、價值觀或知識體系。具體的公平包圍這三個維度，并與可能影響其他維度如教育水平、性別等的周圍社會條件相關聯(lián)。此外，具體的公平不僅存在于個人層面，而且在組織、社會、國家層面具有更廣泛的影響。確保機制對參與者來說是公平的，并且參與者也認為機制本身是公平的是所有一切的關鍵。這是因為所涉及的利益相關者的觀點、意見有能力決定計劃的成功與否。重要的是要強調(diào)，在討論與生態(tài)補償機制相關的公平性時，對機制之外的人的關注不可過少。例如，如果能夠提供的公平服務很少，那么就應當重新考慮。

如果生態(tài)補償機制在實施的過程中對于公平進行設計，那么它對于部分甚至全體而言就是公平的。例如，通過確保較貧困家庭的參與可以使PES實現(xiàn)程序上的公平，正如尼加拉瓜PES計劃中管理的扶貧任務所示。此外，承認性別問題對于認知前提和具體的公平也很重要。 在南非政府對PES水資源管理計劃提供資金的過程中確保了性別平等，使得性別問題得到了改善。該PES計劃還通過資源管理權力下放。在此基礎上，PES在建立公平分配機制確保分配公平時，賦予了地方權力，并加強了地方機構和人們參與PES的動機。

三、生態(tài)補償機制內(nèi)公平與效率的關系

目前，學者們對于生態(tài)補償機制內(nèi)公平與效率何者更重要有大量的爭論。僅關注效率可能會忽略PES計劃可能產(chǎn)生的復雜社會影響，同時可能會損害公平性。雖然方案可能有效地成功，但同時它可能會很公平地失敗。未能認識到公平的重要性可能會對PES計劃中的參與者產(chǎn)生意想之外的負面影響，最終可能破壞該計劃的環(huán)境目標實現(xiàn)。

目前，PES和公平之間的關系由于缺乏大量研究而顯得理解有限，大多數(shù)研究主要集中于對生態(tài)補償機制的公平進行定性。例如，當一些參與者被允許參與生態(tài)補償機制時，可能會出現(xiàn)的負面結果就是其他人被排除在外，從而損害程序公平性。這可能造成或加劇社會內(nèi)已經(jīng)存在的不平等力量的失衡，這可能導致對權益維度的負面影響，突出了具體公平的重要性。具體的例子包括在減少森林砍伐和森林退化所致排放量（REDD+）計劃下對沒有產(chǎn)權的人進行土地排斥，除非通過談判得到承認和整合。

在厄瓜多爾的SocioParamoPES計劃可以看到另一個例子：該計劃實施后 ，只有較富裕的土地所有者被轉移到更大比例的小農(nóng)戶身上。然而這是由于任期的不安全、對政府的不信任以及對有限土地的不滿，非常貧窮的社區(qū)成員缺乏參與，這再次強調(diào)了生態(tài)補償機制中認識到具體公平的重要性。這可以同時也可以在哥斯達黎加的國家生態(tài)補償資金項目中體現(xiàn)，該計劃最終支付給了具有較高教育水平、擁有較大農(nóng)場規(guī)模、較富裕的農(nóng)民。墨西哥的PES計劃可以看出對分配不公平的后果，這是由于資金僅在村一級的單位分發(fā)，導致沒有正式土地所有權的人最終獲得的收益也較低。

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*基金項目：西藏自治區(qū)教育廳高校人文社科項目“基于碳匯的環(huán)喜馬拉雅生態(tài)區(qū)生態(tài)補償機制研究”（項目編號SK2017-06），西藏大學依法治藏協(xié)同創(chuàng)新中心項目“基于固碳的環(huán)喜馬拉雅生態(tài)區(qū)生態(tài)補償機制研究”（項目編號17YFZZ0306）。

（作者單位：西藏大學政法學院）