黎一舟

(中共湖南省委黨校,湖南 長(zhǎng)沙 410006)

《行政訴訟法》頒行以來(lái),理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)當(dāng)中新確立的復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告制度從未停止過(guò)討論與質(zhì)疑。新法規(guī)定,復(fù)議之后行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)與做出原行政行為的行政機(jī)關(guān)列為共同被告。這一修訂最直接的目的在于改善我國(guó)行政復(fù)議維持率一直以來(lái)居高不下的狀態(tài)。舊法規(guī)定行政復(fù)議維持案件的被告只能是做出原行政行為的行政機(jī)關(guān),而復(fù)議機(jī)關(guān)只有在改變了原行政行為的情形下才成為被告。基于趨利避害的考量,復(fù)議機(jī)關(guān)更愿意做出維持決定以避免訴訟纏身。如此一來(lái),行政復(fù)議維持率始終在高位徘徊,行政相對(duì)人通過(guò)復(fù)議維權(quán)的道路受阻,行政復(fù)議制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的監(jiān)督、救濟(jì)等功能被噬空,大量行政糾紛案件涌入法院。因此,為了迅速扭轉(zhuǎn)這一局面,立法機(jī)關(guān)決定強(qiáng)制性地將復(fù)議機(jī)關(guān)列為復(fù)議維持案件的共同被告,以此倒逼行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真履職。然而,伴隨而來(lái)的諸多矛盾也逐漸浮出了水面。盡管2018年《行政訴訟法司法解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《司法解釋》)第一百三十三至一百三十六條對(duì)具體的司法適用規(guī)定作了修改,但目前在制度和實(shí)際操作層面上仍然存在許多不可小覷的問(wèn)題。

一、復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告所面臨的困境

(一)制度層面

1.與“先取證,后裁判”原則的沖突。新《司法解釋》第一百三十五條明確規(guī)定在復(fù)議程序中復(fù)議機(jī)關(guān)收集和補(bǔ)充的合法證據(jù)可以作為法院認(rèn)定原行政行為合法的依據(jù)。然而,行政訴訟一貫堅(jiān)持“先取證,后裁判”原則,即判斷行政行為合法性的依據(jù)必須是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)收集并運(yùn)用的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù),行政機(jī)關(guān)在事后收集的證據(jù)不能作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)。依照此原則,復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中收集和補(bǔ)充的證據(jù)僅能用來(lái)證明復(fù)議行為的合法性。新司法解釋的規(guī)定背離了這一原則,使得原機(jī)關(guān)即使違法也有機(jī)會(huì)因復(fù)議補(bǔ)正而免受追責(zé),既有放縱原機(jī)關(guān)違法之嫌,又極易給人們留下“官官相護(hù)”的不良印象。

2.與共同訴訟制度的沖突。在行政訴訟法上,共同訴訟分為必要共同訴訟和普通共同訴訟。形成必要共同訴訟的關(guān)鍵要件在于由同一行政行為引起糾紛,顯然原行政行為與復(fù)議行為彼此之間相對(duì)獨(dú)立,并不是完全一致的審查對(duì)象。而普通共同訴訟要求欲審查之?dāng)?shù)個(gè)行政行為同類(lèi)或有牽連關(guān)系,在法院認(rèn)為有必要合并審理的基礎(chǔ)上還須經(jīng)當(dāng)事人同意方可形成。盡管復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度表面上看似符合普通共同訴訟的標(biāo)的要件,且契合訴訟經(jīng)濟(jì)、司法統(tǒng)一等目的,但其強(qiáng)制性地將復(fù)議機(jī)關(guān)列為共同被告,剝奪了原告擇任一機(jī)關(guān)起訴或?qū)⑽雌鹪V機(jī)關(guān)列為第三人的權(quán)利,使得這種共同訴訟實(shí)為不可分之訴,根本上有別于普通共同訴訟。而且,根據(jù)管轄制度的規(guī)定,原行政行為與復(fù)議行為極有可能分屬基層法院與中級(jí)法院管轄,更加不存在合并為共同訴訟的法理基礎(chǔ)。

3.與“處分權(quán)主義”的沖突。前一點(diǎn)提到,復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度對(duì)原告選擇起訴對(duì)象的權(quán)利有所限制,實(shí)際上與訴訟法上的“處分權(quán)主義”相悖。這一原則是指當(dāng)事人對(duì)自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利享有自由處分的權(quán)利,除非有重大或正當(dāng)?shù)睦碛?一般為了維護(hù)國(guó)家、社會(huì)利益,訴訟秩序或他人正當(dāng)權(quán)益)需由法律加以限制。一般情形下,原告更愿意只選擇原行政機(jī)關(guān)作被告。一方面,原行政機(jī)關(guān)是直接對(duì)原告權(quán)益產(chǎn)生影響的機(jī)關(guān),僅對(duì)其起訴有利于更便捷地解決糾紛;另一方面,原行政機(jī)關(guān)與復(fù)議機(jī)關(guān)在庭審當(dāng)中相互配合,強(qiáng)化了被告的訴訟能力,這是力量本就相對(duì)弱小的原告方所不愿意看到的。因此,強(qiáng)制限制原告自由選擇起訴對(duì)象的權(quán)利很可能會(huì)帶來(lái)訴訟程序的不公平。

4.與管轄制度的沖突。新法規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)作共同被告的案件級(jí)別管轄根據(jù)原行政機(jī)關(guān)確定,這將導(dǎo)致一種矛盾的現(xiàn)象發(fā)生:縣級(jí)以上人民政府或國(guó)務(wù)院部門(mén)極有可能接受其所在地基層人民法院的管轄,然而這與法律明文規(guī)定的中級(jí)人民法院行政訴訟案件管轄范圍完全相悖。行政訴訟法本欲通過(guò)管轄制度的設(shè)計(jì)減少地方政府對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄔ簩徟械挠绊?而在復(fù)議維持的情形下,這一精心的設(shè)計(jì)反倒出現(xiàn)了不小的漏洞。

(二)實(shí)際操作層面

1.復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴壓力劇增。復(fù)議機(jī)關(guān)被強(qiáng)制性列為共同被告,最直接的影響便是復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴壓力驟然上升。同一個(gè)復(fù)議維持案件,復(fù)議機(jī)關(guān)剛作出復(fù)議決定,一轉(zhuǎn)身就可能成為該案的被告。一直以來(lái),我國(guó)復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)復(fù)議和出庭應(yīng)訴的人員主要來(lái)自內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu),他們的日常工作除此之外還包括大量行政事務(wù),短時(shí)間內(nèi)劇增的應(yīng)訴壓力給他們的工作增添了不少考驗(yàn)。一方面,大量行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)不健全,沒(méi)有形成專(zhuān)門(mén)高效的復(fù)議和訴訟事務(wù)處理機(jī)制,缺少足夠的專(zhuān)業(yè)化法律人員,導(dǎo)致一時(shí)之間復(fù)議機(jī)關(guān)面對(duì)如此巨大的應(yīng)訴壓力顯得有些手足無(wú)措。另一方面,在目前的地域管轄制度下,大量的訴訟在原行政機(jī)關(guān)所在地法院提起,而復(fù)議機(jī)關(guān)多為地市以上直至中央的行政機(jī)關(guān),這就使得復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)訴人員疲于經(jīng)常外出應(yīng)訴,近則跨區(qū)縣,遠(yuǎn)則跨越大半個(gè)中國(guó)。尤其在這種情形下,被訴機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員出庭制度顯得更加不切實(shí)際。當(dāng)前行政訴訟案件數(shù)量居高不下,因應(yīng)訴占去大量時(shí)間、資源極大影響了復(fù)議機(jī)關(guān)日常行政工作的開(kāi)展。

2.難以遏制復(fù)議機(jī)關(guān)消極應(yīng)付的現(xiàn)象。復(fù)議機(jī)關(guān)疲于應(yīng)訴的狀態(tài)更容易滋生復(fù)議機(jī)關(guān)利用制度漏洞逃避應(yīng)訴責(zé)任的動(dòng)機(jī)。按照規(guī)定,經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件,復(fù)議機(jī)關(guān)雖然恒做被告,但卻有兩種狀態(tài):一是維持原決定后作共同被告,二是改變?cè)瓫Q定后作單獨(dú)被告。根據(jù)新《司法解釋》第一百三十五條,作共同被告時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)僅需對(duì)復(fù)議決定的合法性進(jìn)行單獨(dú)舉證和質(zhì)辯,其余的舉證和質(zhì)辯責(zé)任由兩被告共同承擔(dān),但可由其中一者實(shí)施,很顯然作共同被告時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)的訴訟壓力更小。此外,根據(jù)國(guó)家賠償法,復(fù)議機(jī)關(guān)僅對(duì)因復(fù)議決定加重?fù)p害的部分承擔(dān)賠償責(zé)任。一般情況下,維持原狀并不會(huì)輕易產(chǎn)生新的難以預(yù)估的權(quán)益侵害,因此復(fù)議機(jī)關(guān)作出維持決定比作出改變決定更保險(xiǎn)。總之,復(fù)議機(jī)關(guān)仍更傾向于盡量維持原決定。新《司法解釋》第一百三十三條規(guī)定因申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件駁回復(fù)議申請(qǐng)的情形不屬于復(fù)議機(jī)關(guān)維持原決定的情形,進(jìn)一步言之,該情形也不能歸屬于復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)瓫Q定的行為。據(jù)此,當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)以申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件為由駁回復(fù)議申請(qǐng)時(shí),便可躲避復(fù)議之后恒做被告的責(zé)任。即使這種情形屬于復(fù)議機(jī)關(guān)不作為,基于訴訟經(jīng)濟(jì)的考慮,原告也很少會(huì)單獨(dú)對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)提起不作為之訴,畢竟直接起訴原行政機(jī)關(guān)可以一次性解決原糾紛。

綜上,目前復(fù)議機(jī)關(guān)仍能利用制度漏洞逃避或減輕訴訟責(zé)任,這使得倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)盡職履責(zé)的效果在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中大打折扣。

二、困境出現(xiàn)的深層原因

(一)理論借鑒出現(xiàn)問(wèn)題

對(duì)于經(jīng)過(guò)復(fù)議的行政案件的被告確定問(wèn)題,我國(guó)立法從一開(kāi)始便借鑒了來(lái)自德國(guó)的“統(tǒng)一性原則”和來(lái)自中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“原處分主義”理論(后者亦源自前者)。德國(guó)法在受案范圍上進(jìn)行設(shè)計(jì),規(guī)定以復(fù)議決定形式體現(xiàn)的原行政處分是撤銷(xiāo)訴訟的對(duì)象,而復(fù)議決定僅在其本身產(chǎn)生新的不利益或程序上嚴(yán)重違法時(shí)才可能成為撤銷(xiāo)對(duì)象。臺(tái)灣地區(qū)法律則明確規(guī)定訴愿被駁回之時(shí)的被告為原處分機(jī)關(guān),即使訴愿決定改變了原處分決定的理由之后再駁回訴愿申請(qǐng),被告亦如此確定,而只有在原處分被變更或撤銷(xiāo)時(shí)才以變更或撤銷(xiāo)之機(jī)關(guān)為被告。

可以看出,兩地理論的共通之處在于,在復(fù)議維持原行政行為的情形下,復(fù)議決定被吸收進(jìn)原行為中,法院審查的對(duì)象是經(jīng)復(fù)議修正過(guò)的原行政行為,這里“修正”的內(nèi)容包括原行為的事實(shí)、依據(jù)和理由。這表明,即使原行政行為的事實(shí)、依據(jù)和理由存在瑕疵,只要在復(fù)議決定中得到了補(bǔ)正,原行為當(dāng)然地也視為不存在瑕疵。不同的是,相較之下德國(guó)“統(tǒng)一性原則”將原行政行為和復(fù)議決定結(jié)合得更為緊密。在德國(guó)法下,即便復(fù)議決定撤銷(xiāo)或變更原處分,只要不產(chǎn)生新的不利益且無(wú)重大程序違法,法院審查的對(duì)象依然是經(jīng)修正的原行政行為。若復(fù)議撤銷(xiāo)或變更原處分合法,則原處分也獲得了合法性。

原行政行為與復(fù)議行為本是兩個(gè)不同機(jī)關(guān)在不同階段做出的內(nèi)容不同的行為,為何要將復(fù)議決定歸于原行政行為作同一訴訟的審查對(duì)象呢?這些理論認(rèn)為,其一,復(fù)議決定的效力依附于原行政行為,一旦原行政行為不存在,復(fù)議決定也就自始失去了效力。復(fù)議行為作為從行為理應(yīng)被吸收進(jìn)原行政行為中。其二,從復(fù)議行為的性質(zhì)看,復(fù)議行為是原行政行為的延伸。復(fù)議的功能在于監(jiān)督和糾正原行政行為的錯(cuò)誤,盡可能使糾紛在行政系統(tǒng)內(nèi)部得到化解,保證行政系統(tǒng)整體對(duì)外執(zhí)法的合法性與合理性,將復(fù)議決定吸收進(jìn)原行政行為則是其應(yīng)有之義。其三,將復(fù)議機(jī)關(guān)修正過(guò)的內(nèi)容納入原行政行為,既有利于一次性解決爭(zhēng)議,還有利于提升復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)真主動(dòng)審查的積極性。

事實(shí)上,不論是“統(tǒng)一性原則”還是“原處分主義”,其核心內(nèi)容在于使作為程序標(biāo)的(即原告起訴所針對(duì)的對(duì)象,行政訴訟中一般為與原告有利害關(guān)系的具體行政行為)的兩個(gè)獨(dú)立但互有關(guān)聯(lián)的行政行為統(tǒng)一為一個(gè)程序標(biāo)的。但是,程序標(biāo)的的統(tǒng)一化是否等于被告設(shè)定的單一化呢?由于我國(guó)行政訴訟法一般按程序標(biāo)的確定被告,因此舊法索性按“經(jīng)復(fù)議修正的原行政行為”這一程序標(biāo)的將復(fù)議維持后的案件的被告定為原行政機(jī)關(guān),此舉的結(jié)果就是復(fù)議機(jī)關(guān)行為得不到全面有效的司法監(jiān)管。這其中的癥結(jié)就在于舊法錯(cuò)將程序標(biāo)的的統(tǒng)一化完全簡(jiǎn)化為被告的單一化。在此類(lèi)比因共同侵權(quán)行為提起的民事訴訟,“程序標(biāo)的”只有一共同侵權(quán)行為,而被告卻不止一個(gè)。同樣,將原行政行為與復(fù)議行為通過(guò)法律擬制為一個(gè)新的行為,但參與該行為的主體應(yīng)當(dāng)包括原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)(不能否認(rèn)復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議維持的情形下對(duì)原行政決定產(chǎn)生了加強(qiáng)其效力和補(bǔ)正的影響),因此程序標(biāo)的的統(tǒng)一化并不是僅僅通過(guò)被告設(shè)定的單一化就可以達(dá)到的。那么,又來(lái)了一個(gè)問(wèn)題,如果將復(fù)議機(jī)關(guān)納入被告可否使復(fù)議行為得到監(jiān)管?新法便采用此舉,然而實(shí)踐證明,其效果也不理想。被告制度與程序標(biāo)的縱使有千絲萬(wàn)縷的緊密聯(lián)系,但依然具有相對(duì)獨(dú)立性。由于被告的確立還牽涉管轄、共同訴訟、舉證及質(zhì)證責(zé)任分配等制度,因此“牽一發(fā)而動(dòng)全身”,在創(chuàng)設(shè)強(qiáng)制性共同被告但又不對(duì)相關(guān)制度作配套修改的情形下,上文提到的一些沖突和漏洞也就在所難免了。另外不可忽視的是,立法所借鑒的理論本身也并非十全十美,譬如允許復(fù)議決定補(bǔ)正的事實(shí)、證據(jù)和理由作為原行政行為合法性審查的依據(jù),違背了“先取證,后裁判”原則,大大削弱了對(duì)原行政行為的司法監(jiān)督效力,是一處難以抹平的硬傷。

(二)復(fù)議機(jī)關(guān)法治建設(shè)亟待完善

換一個(gè)角度看,我國(guó)復(fù)議機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)被人詬病為“維持會(huì)”,反映出我國(guó)復(fù)議機(jī)關(guān)法治建設(shè)仍不夠完善。許多單位處理復(fù)議工作的態(tài)度不行,能力不強(qiáng),質(zhì)量不高,工作制度、專(zhuān)業(yè)人員隊(duì)伍配備等方面落后…導(dǎo)致許多行政糾紛仍無(wú)法在復(fù)議階段圓滿解決,又不得不疲于應(yīng)訴。從根源上來(lái)看,新法創(chuàng)設(shè)復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度的實(shí)質(zhì)目的在于通過(guò)司法監(jiān)督倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)提升復(fù)議工作質(zhì)量,但這只是一種外部促進(jìn)方式,且面臨諸多困境,并非長(zhǎng)久之計(jì)。只有從復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行改革,建立一套完備的行政復(fù)議機(jī)制,保障復(fù)議工作公正、透明、高效,才是解決所有問(wèn)題的根本途徑。

三、制度優(yōu)化的路徑探析

(一)修改制度規(guī)定,保證法律體系的協(xié)調(diào)完善

“統(tǒng)一性原則”與“原處分主義”雖然通行大陸法系國(guó)家和地區(qū),但我國(guó)行政訴訟法在借鑒的同時(shí)切不可全盤(pán)照搬。筆者認(rèn)為,當(dāng)中最具有借鑒價(jià)值的部分在于通過(guò)制度設(shè)計(jì)將原行政行為與復(fù)議行為集合于同一訴訟中審查。原行政行為與復(fù)議行為雖然互相獨(dú)立,但由于內(nèi)容和效力上的牽連性使得法院審查其中一行為時(shí)不可能忽視另一行為。而且,在同一訴訟中審查兩行為更有利于查清事實(shí),化解糾紛,減少訟累。然而,目前亟待解決的難題是如何設(shè)計(jì)制度,使得兩行為既得以在同一訴訟中審查,又不至于與我國(guó)法律體系中的其他相關(guān)制度相沖突。針對(duì)該問(wèn)題,筆者有如下看法：

1.被告設(shè)立方面。建議未來(lái)將《行政訴訟法》第二十六條修改成“經(jīng)復(fù)議的案件,由作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)作被告,復(fù)議機(jī)關(guān)作無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人。但因認(rèn)為復(fù)議行為對(duì)行政相對(duì)人或有利害關(guān)系的第三人產(chǎn)生新的侵害而提起的訴訟,由復(fù)議機(jī)關(guān)作被告?！崩碛蔀?(1)由上文分析可知,通過(guò)法律擬制將原行政行為和復(fù)議行為統(tǒng)一為“經(jīng)復(fù)議修正的原行政行為”的做法會(huì)與我國(guó)的共同訴訟制度發(fā)生齟齬,而且難以與“先取證,后裁判”原則相融合,因此通過(guò)程序標(biāo)的的設(shè)計(jì)來(lái)解決問(wèn)題是很難行得通的。相比之下,將復(fù)議機(jī)關(guān)列為無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人則是更優(yōu)選擇。這一做法不會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的訴訟架構(gòu)作大的改動(dòng),也能避免與管轄、共同訴訟等制度的沖突。更重要的是,復(fù)議機(jī)關(guān)仍然處在司法監(jiān)管之下,可以很好地代替復(fù)議機(jī)關(guān)共同被告制度的目的和功能。(2)由于一般情況下原行政機(jī)關(guān)是直接對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的機(jī)關(guān),而且原行政機(jī)關(guān)多受當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ汗茌?方便原告起訴,因此將經(jīng)復(fù)議的一般案件的原告設(shè)為原行政機(jī)關(guān)為宜。(3)我國(guó)行政訴訟法一直以來(lái)將復(fù)議是否改變?cè)姓Q定作為復(fù)議機(jī)關(guān)是否單獨(dú)任被告的標(biāo)準(zhǔn),這一做法極大地打擊了復(fù)議機(jī)關(guān)糾正錯(cuò)誤的積極性,直接促成了復(fù)議維持率高的現(xiàn)狀。而借鑒德國(guó)法以復(fù)議行為是否產(chǎn)生新的侵害作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),可以更好地區(qū)分不同行為主體因各自行為產(chǎn)生的責(zé)任,更好地與《國(guó)家賠償法》中關(guān)于經(jīng)復(fù)議的行政行為的賠償規(guī)定相銜接,也能更大程度上減少?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)“趨利避害”的現(xiàn)象發(fā)生。(4)強(qiáng)制性將復(fù)議機(jī)關(guān)列為“無(wú)獨(dú)三”能保障復(fù)議機(jī)關(guān)就自身復(fù)議行為的合法性行使舉證和質(zhì)辯的權(quán)利,使各方當(dāng)事人責(zé)任得到明晰。

2.舉證方面。新《司法解釋》第一百三十五條應(yīng)當(dāng)取消“在復(fù)議程序中復(fù)議機(jī)關(guān)收集和補(bǔ)充的合法證據(jù)可以作為法院認(rèn)定原行政行為合法的依據(jù)”的規(guī)定。在復(fù)議機(jī)關(guān)作“無(wú)獨(dú)三”的情形下,復(fù)議機(jī)關(guān)只能對(duì)復(fù)議行為的合法性進(jìn)行舉證,而原行政行為的合法性則由原行政機(jī)關(guān)單獨(dú)證明。如此,原被告雙方訴訟實(shí)力懸殊的問(wèn)題也可以得到很好的緩解。

3.判決結(jié)果方面。應(yīng)當(dāng)保留新《司法解釋》第一百三十六條對(duì)原行政行為和復(fù)議決定一并判決的精神,使兩行政行為都能得到全面的司法評(píng)價(jià)。在復(fù)議機(jī)關(guān)作“無(wú)獨(dú)三”的情形下,雖然程序標(biāo)的只有原行政行為,但由于復(fù)議決定的效力與原行政行為的效力互有牽連,所以判決也可以對(duì)復(fù)議決定作出合法性評(píng)價(jià),使復(fù)議機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,這并不違反訴訟法理。

(二)推進(jìn)復(fù)議機(jī)關(guān)和制度的法治化改革

許多學(xué)者提出,復(fù)議程序制度未來(lái)的改革應(yīng)當(dāng)以“準(zhǔn)司法化”為方向。雖然復(fù)議機(jī)關(guān)性質(zhì)上為行政機(jī)關(guān),但復(fù)議是對(duì)原行政行為合法性與合理性的內(nèi)部監(jiān)督和糾正,是為了解決原行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的糾紛,因此復(fù)議程序制度必然同仲裁、訴訟等制度有許多相似之處。而且,也必須引導(dǎo)復(fù)議程序制度朝“準(zhǔn)司法化”方向發(fā)展,以兩造公平對(duì)抗,審理機(jī)關(guān)居中裁判的方式提升復(fù)議結(jié)果的公正力,使大量行政糾紛得以在復(fù)議階段妥善解決。目前,學(xué)者們提出了很多具有可行性的復(fù)議程序設(shè)計(jì)方案,比如建立健全證據(jù)制度,復(fù)議聽(tīng)證制度,回避制度等等,在此不一一贅述。但同時(shí),筆者認(rèn)為復(fù)議程序制度的設(shè)計(jì)還應(yīng)兼顧行政復(fù)議本身特有的高效經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì),譬如允許書(shū)面審的審查方式,對(duì)某些程序作適當(dāng)簡(jiǎn)化,適當(dāng)限制審理期限,適當(dāng)擴(kuò)大復(fù)議機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)查取證的權(quán)限等等,當(dāng)然,這些想法還不太成熟,有待未來(lái)做更深入的研究。

另外,復(fù)議機(jī)關(guān)要設(shè)立專(zhuān)門(mén)的復(fù)議機(jī)構(gòu),保障充足的專(zhuān)業(yè)人員編制,完善分工,保障復(fù)議工作和應(yīng)訴工作有條不紊地進(jìn)行;在行政系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)設(shè)立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)制度,將復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議工作質(zhì)量與行政機(jī)關(guān)的績(jī)效考評(píng)掛鉤;完善針對(duì)復(fù)議工作人員消極作為或亂作為的責(zé)任追究機(jī)制,真正從復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部全方位消除“一維了之”的根源。