肖巧平,王文濱

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

一、問題的提出

一般認(rèn)為，行政組織法是調(diào)整行政機(jī)關(guān)設(shè)置、地位和職責(zé)及相互關(guān)系的法律規(guī)范的總和。當(dāng)前, 我國(guó)的行政組織法主要由《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)、《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)務(wù)院組織法》)、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》)和《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》)構(gòu)成。本文主要以《國(guó)務(wù)院組織法》《地方組織法》和《公務(wù)員法》為研究對(duì)象。因此，下文的行政組織主要是指國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府，有時(shí)也泛指所有行政組織。在我國(guó)，行政組織法相較于行政行為法、行政救濟(jì)法，其地位、作用往往被忽視，學(xué)術(shù)研究的情況也驗(yàn)證了這一點(diǎn)。上個(gè)世紀(jì)80年代后，行政法學(xué)由“隱學(xué)”發(fā)展為“顯學(xué)”，行政法學(xué)研究成果大量涌現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)行政權(quán)、行政行為、行政救濟(jì)等研究投注了極大的熱情，成果豐碩。然而，行政組織法的研究一直不溫不火，甚至有一段時(shí)間很冷淡，無人問津。在中國(guó)知網(wǎng)上，以“行政組織法”為篇名進(jìn)行搜索，只有104條結(jié)果，即使是“行政組織”也只有187條，而行政行為有2868條，行政救濟(jì)有1169條。行政組織法不被重視，一是因?yàn)樗鼈儾皇轻槍?duì)個(gè)人，而只是針對(duì)公務(wù)人員，而且因?yàn)樗鼈兊男ЯH限于國(guó)家的內(nèi)部組織。二是因?yàn)椋贿M(jìn)入司法程序，無關(guān)法院的職責(zé)，無需律師的服務(wù)，不是“法律人的法律”，區(qū)別于“正當(dāng)行為規(guī)則”即行為法(1)葉必豐.行政組織法功能的行為法機(jī)制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2017，(7):111.。

社會(huì)主義價(jià)值觀融入法律法規(guī)的研究是近幾年才開始的，學(xué)術(shù)成果比較有限，融入行政法的研究少之又少，目前所能查找到的僅有《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融通行政救濟(jì)法治初論》(2)倪洪濤.社會(huì)主義核心價(jià)值觀融通行政救濟(jì)法治初論[J].時(shí)代法學(xué),2019,(5):5-11.《核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)的三大機(jī)制構(gòu)建——以行政爭(zhēng)議裁判中存在的困境為視角》(3)張啟江.核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)的三大機(jī)制構(gòu)建——以行政爭(zhēng)議裁判中存在的困境為視角[J].時(shí)代法學(xué),2018,(3):3-15.和《論我國(guó)行政法治建設(shè)中的核心價(jià)值觀融入》(4)朱茂磊.論我國(guó)行政法治建設(shè)中的核心價(jià)值觀融入[J].信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào),2019,(9):36-48.?！渡鐣?huì)主義核心價(jià)值觀融通行政救濟(jì)法治初論》一文認(rèn)為國(guó)家應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)本位行政救濟(jì)體系的價(jià)值重構(gòu)，行政救濟(jì)機(jī)制應(yīng)在和諧理念實(shí)現(xiàn)有效銜接，應(yīng)在法治意識(shí)下理性運(yùn)行與適時(shí)終局,以及應(yīng)在誠信價(jià)值滋養(yǎng)下官民真誠互動(dòng)、文明表達(dá)和理性對(duì)話?！逗诵膬r(jià)值觀融入法治政府建設(shè)的三大機(jī)制構(gòu)建》認(rèn)為，在核心價(jià)值觀融入法治政府建設(shè)的實(shí)踐過程中,出現(xiàn)了“定位偏離”“理解偏差”“方向模糊”以及“適用錯(cuò)位”等現(xiàn)象，需要構(gòu)建“轉(zhuǎn)換機(jī)制”以此生成核心價(jià)值觀契合于法治政府建設(shè)的話語和概念來解決這些問題?！墩撐覈?guó)行政法治建設(shè)中的核心價(jià)值觀融入》從行政組織法和部門行政法兩個(gè)角度探討了核心價(jià)值觀的融入。由于行政組織法的研究不被重視，社會(huì)主義價(jià)值觀融入法律法規(guī)的研究又起步不久，所以，社會(huì)主義價(jià)值觀融入行政組織法的研究成果稀缺(5)朱茂磊《論我國(guó)行政法治建設(shè)中的核心價(jià)值觀融入》一文有涉及到了立法目的、立法原則嵌入核心價(jià)值觀的問題。。本文意圖對(duì)社會(huì)主義價(jià)值觀融入行政組織法進(jìn)行基本的探索：分析社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入行政組織法的必要性，對(duì)現(xiàn)行行政組織法中社會(huì)主義核心價(jià)值觀的情況進(jìn)行梳理，進(jìn)而提出社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入行政組織法的建議。

二、行政組織法融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀之意義

一般認(rèn)為行政組織法的效力僅僅限于國(guó)家的內(nèi)部組織，其功能也主要是通過行政組織的外部行為實(shí)現(xiàn)的，因而，行政組織法在國(guó)家和社會(huì)治理中的作用有限，社會(huì)主義核心價(jià)值觀的融入對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀入法入規(guī)不會(huì)產(chǎn)生多大的作用。這種觀點(diǎn)只看到了事物的表面，并沒有看到行政組織法的實(shí)質(zhì)作用，實(shí)際上，行政組織法融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀能產(chǎn)生積極的作用。

一方面，行政組織法是行政行為法的源頭，社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入行政組織法的狀況，在很大程度上決定了行政行為法是否有利于踐行和培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀。行政組織法具有權(quán)力配置的功能，行政機(jī)構(gòu)能否合法行為取決于行政組織法是否賦予了相應(yīng)職權(quán)或職責(zé)。沒有行政組織法的賦權(quán)，行政組織就不能行為，行政組織法一旦賦權(quán)，行政組織就必須行為。行政組織法的權(quán)力配置功能是其他法律所不具備的,雖然與行政管理有關(guān)的單行法律法規(guī)中也可規(guī)定行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力,但只能就事論事、個(gè)別地、分散地規(guī)定,缺乏統(tǒng)一性和完整性(6)應(yīng)松年,薛綱凌.行政組織法與依法行政[J].行政法學(xué)研究,1998,(3):15.。也就是在說，對(duì)外發(fā)生效力的行政行為，主要取決于行政組織法的規(guī)定，正如應(yīng)松年教授所說，“我們?cè)谂袛嘁粋€(gè)政府的行為究竟正義與否，就需要我們對(duì)政府行為所依據(jù)的規(guī)則來判斷”(7)應(yīng)松年,薛綱凌.行政組織法與依法行政[J].行政法學(xué)研究,1998,(3)：15.。因此，行政行為是否符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀，處于“行為”源頭的行政組織法發(fā)揮著重要的作用。而且，行政組織法配置權(quán)力的方式本身就是其價(jià)值觀的體現(xiàn)。行政權(quán)力的配置方式大致可以分為法律配置、授權(quán)配置和社會(huì)配置三種方式。法律配置就是由立法機(jī)關(guān)通過法律來分配行政權(quán)力；授權(quán)配置就是通過政府系統(tǒng)內(nèi)部力量的調(diào)整來配置公共事務(wù)管理權(quán)力；社會(huì)配置指通過向社會(huì)轉(zhuǎn)移權(quán)力和尋求合作的方式來配置行政權(quán)力(8)黃建洪.公共供求場(chǎng)域中的行政權(quán)力:配置方式、運(yùn)行機(jī)制及發(fā)展趨勢(shì)[J].社會(huì)科學(xué)研究,2013,(5)：62-63.。法律配置方式崇尚的是法治，授權(quán)配置更多體現(xiàn)了自由，社會(huì)配置傾向于民主。而視權(quán)力的性質(zhì)和力度，選擇適當(dāng)?shù)呐渲梅绞絼t是文明與公正的體現(xiàn)。

另一方面，行政組織法是國(guó)家內(nèi)部組織的規(guī)則，這種內(nèi)部組織規(guī)則的價(jià)值引領(lǐng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的治理會(huì)產(chǎn)生重要影響。一是行政組織的內(nèi)部治理本身就是國(guó)家治理的組成部分。其本身治理的狀況是一個(gè)國(guó)家治理狀況的重要體現(xiàn)，在一定的程度上來說，行政組織內(nèi)部治理好了，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的良治就不遠(yuǎn)了。二是行政組織的內(nèi)部規(guī)則往往會(huì)通過行政機(jī)關(guān)及其工作人員折射到外部，對(duì)外部產(chǎn)生影響。黨的十八大以來國(guó)家和社會(huì)治理所取得的成就，相當(dāng)一部分是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理以及內(nèi)部治理效果的映射。

可見，社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入行政組織法，對(duì)社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建議，尤其是行政法治建設(shè)有著重要的、源頭性的作用。

三、行政組織法社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入情況分析

社會(huì)主義核心價(jià)值觀涉及國(guó)家、社會(huì)、公民三個(gè)層面，包含的內(nèi)容非常廣泛，這些內(nèi)容在法律法規(guī)中并非一定是用規(guī)范的“24個(gè)字”來表達(dá)的，因此，在分析核心價(jià)值觀的融入時(shí)，不能只看規(guī)范內(nèi)是否有“24字”，還要從“24字”的背后去發(fā)掘。

(一)“法治”價(jià)值有較好體現(xiàn)

首先，行政組織法的制定本身就是“法治”的體現(xiàn)?！稇椃ā返?6條規(guī)定國(guó)務(wù)院的組織由法律規(guī)定。1982年12月10日，《國(guó)務(wù)院組織法》順利通過，并于同年通過了《關(guān)于修改地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的若干規(guī)定的決議》，這主要是圍繞新憲法的要求進(jìn)行的。

其次，《國(guó)務(wù)院組織法》第1條依據(jù)憲法制定本法的規(guī)定，第3條國(guó)務(wù)院行使憲法第89條職權(quán)之規(guī)定，第10條主管部、委員會(huì)可以依法在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章的規(guī)定以及《地方組織法》第55條地方各級(jí)人民政府必須依法行使行政職權(quán)的規(guī)定，都體現(xiàn)了法治因素。

再次，新修訂的國(guó)家《公務(wù)員法》的法治因素較為突出。該法包括附則共有18章，僅條文中出現(xiàn)“法律”“依法”的有12章，涉及到總則，公務(wù)員的條件、義務(wù)與權(quán)利；職務(wù)、職級(jí)與級(jí)別；錄用；職務(wù)、職級(jí)升降；獎(jiǎng)勵(lì)；監(jiān)督與懲戒；交流與回避；工資、福利與保險(xiǎn)；辭職與辭退；申訴與控告和法律責(zé)任。

(二)民主價(jià)值有一定的體現(xiàn)

首先，在行政機(jī)關(guān)與人民代表大會(huì)的關(guān)系方面，《國(guó)務(wù)院組織法》第8條規(guī)定，國(guó)務(wù)院部委變更由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)決定；《地方組織法》第55條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府向本級(jí)人大或常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

其次，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)行方面，《國(guó)務(wù)院組織法》第4條規(guī)定，國(guó)務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定；《公務(wù)員法》在第46條規(guī)定了公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)要經(jīng)過民主推薦程序；第49條規(guī)定公務(wù)員職級(jí)晉升要參考民主推薦或者民主測(cè)評(píng)結(jié)果。這些都嵌入了民主價(jià)值。

(三)“平等”“公正”價(jià)值有一定體現(xiàn)

“平等”這一元素在《地方組織法》和《公務(wù)員法》之中有明確的規(guī)定?！兜胤浇M織法》第59條賦予縣級(jí)以上政府保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，幫助實(shí)行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展的職權(quán)，這體現(xiàn)了民族平等；第59條和61條賦予了地方人民政府保障婦女平等權(quán)實(shí)現(xiàn)的職權(quán)，體現(xiàn)了性別平等?！豆珓?wù)員法》第48條、76條、 95條等多處體現(xiàn)了民主、平等、公正的價(jià)值觀，主要涉及公務(wù)員男女平等、平等競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)利行使平等。

(四)愛國(guó)價(jià)值有體現(xiàn)

《公務(wù)員法》一方面從正面規(guī)定公務(wù)員有“忠于國(guó)家，維護(hù)國(guó)家的安全、榮譽(yù)和利益”的義務(wù)，另一方面，從反面規(guī)定 “散布有損憲法權(quán)威”“國(guó)家聲譽(yù)”的言論，組織或者參加“旨在反對(duì)憲法”和“國(guó)家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)”的將受到懲戒。

可見，社會(huì)主義核心價(jià)值觀要素在現(xiàn)行行政組織法中有有限的體現(xiàn)。新修改的《公務(wù)員法》承載了更多的社會(huì)主義核心價(jià)值因素。例如：首先，直接規(guī)定了公務(wù)員要“帶頭踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，要恪守“家庭美德”。其次，民主方面有 “為民服務(wù)”“人民的公仆”“忠于人民”“參考民主推薦或者民主測(cè)評(píng)結(jié)果確定職級(jí)晉升人選”；再次，法治方面的“忠于憲法，模范遵守、自覺維護(hù)憲法和法律”“堅(jiān)守法治”“公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)根據(jù)憲法、有關(guān)法律和機(jī)構(gòu)規(guī)格設(shè)置”；最后，愛國(guó)方面的“忠于國(guó)家”的相關(guān)規(guī)定。

四、行政組織法進(jìn)一步融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀的建議

從上可知，核心價(jià)值觀在現(xiàn)有的行政組織法中有一定的體現(xiàn)，但社會(huì)的發(fā)展，提出了“德”“法”并進(jìn)的要求，現(xiàn)有的行政組織法在以下方面還需要進(jìn)一步完善。

(一)民主方面

首先，將“建成人民滿意的行政組織”作為立法目的。立法目的是立法的起點(diǎn)和歸宿，貫穿于整個(gè)立法過程之中，它是立法者價(jià)值取向的體現(xiàn)，決定著立法的方向和立法質(zhì)量高低。我國(guó)行政組織法的立法目的在于合理的設(shè)立行政組織、規(guī)范公務(wù)員的行為，使之成為現(xiàn)代法治政府，而現(xiàn)代法治政府建立的最終目的是為了使公權(quán)力更好地服務(wù)于人民。但《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方組織法》受當(dāng)時(shí)立法觀念、立法技術(shù)的影響，都沒有設(shè)置立法目的的條文。以人民的根本利益為原則性表達(dá)，也難以發(fā)揮立法目的自身所具備的對(duì)立法產(chǎn)生的能動(dòng)性。因此，無論從憲法規(guī)定的人民主權(quán)，還是引領(lǐng)行政機(jī)構(gòu)的改革，都應(yīng)該將“建成人民滿意的行政組織”作為行政組織法的立法目的寫入具體的法條。

其次，增設(shè)便民原則。行政組織存在的目的之一是為了給公民提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，正如盧梭所推崇的政府就是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個(gè)中間體，以便兩者得以互相適合，它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律并維持社會(huì)的以及政治的自由。它的權(quán)力來源于既是主權(quán)者又是公民的人民，因此政府應(yīng)當(dāng)時(shí)刻保持警惕，始終以服務(wù)公民為宗旨才不至于走上政體退化和死亡的道路(9)[法]盧梭.社會(huì)契約論[M].何兆武譯.北京:商務(wù)印書館,2001.72.。我國(guó)是人民當(dāng)家作主的國(guó)家，行政組織設(shè)立的最終目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，因此，便民應(yīng)當(dāng)是行政組織運(yùn)行的基本要求。便民原則一方面體現(xiàn)了民主的價(jià)值要求，同時(shí)也能促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。但是，在目前的行政組織法中，除了《公務(wù)員法》有相關(guān)的內(nèi)容外，《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方組織法》沒有這方面的規(guī)定。因此，建議在《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方組織法》的總則部分，以“原則”的條文規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以“人民為主體，努力為人民服務(wù)”的內(nèi)容，便于人民群眾參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的治理，實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)。

(二)法治方面，《地方組織法》增設(shè)加“依據(jù)憲法，制定本法”的內(nèi)容

首先，行政組織法定原則要求增加“依據(jù)憲法，制定本法”的內(nèi)容。依行政組織法定主義，公共行政組織必須由憲法和法律予以規(guī)范，而不能由行政機(jī)關(guān)自行其是，即使是出于對(duì)現(xiàn)代行政復(fù)雜性和機(jī)動(dòng)性的考慮，行政機(jī)關(guān)也只能在憲法和法律的明確授權(quán)之下，對(duì)公共行政組織的部分問題作出決定。這是民主和法治對(duì)公共行政組織的一個(gè)最基本的要求(10)姜明安,沈巋.法治原則與公共行政組織——論加強(qiáng)和完善我國(guó)行政組織法的意義和途徑[J].行政法學(xué)研究,1998,(4):16-25.。當(dāng)今法治發(fā)達(dá)國(guó)家都確認(rèn)了行政組織法定原則。由于我國(guó)沒有行政組織法典，行政組織法定主要原則體現(xiàn)在憲法之中。一是在組織設(shè)立方面，規(guī)定設(shè)立國(guó)家、省級(jí)、市設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府；二是確定國(guó)家機(jī)構(gòu)(包括行政機(jī)構(gòu))的基本制度由法律規(guī)定；三是確定了國(guó)家機(jī)構(gòu)的民主集中制、國(guó)家機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)原則工作責(zé)任制，工作人員的培訓(xùn)和考核制度以及提高工作質(zhì)量和工作效率，反對(duì)官僚主義的要求。依據(jù)憲法，制定行政組織法也是行政組織法定原則的體現(xiàn)?！秶?guó)務(wù)院組織法》第1條就表明“依據(jù)憲法”制定本法。但《地方組織法》卻沒有“依據(jù)憲法”的規(guī)定。發(fā)端于1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議的《地方組織法》，沒有關(guān)于法律制定依據(jù)、目的、原則的條款，但在經(jīng)歷了1982、1986、1995、2004，尤其是2015年的修改后，仍然沒有這樣的條款，顯然與體現(xiàn)法治的行政組織法定的原則不相適應(yīng)。

其次，“依法立法”原則要求增加“依據(jù)憲法，制定本法”的內(nèi)容。依法立法不僅要求下位法不能與上位法相抵觸，而且要求立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行。制定《地方組織法》的權(quán)限，來源于憲法，憲法理所當(dāng)然是其制定的依據(jù)，為了表明《地方組織法》的合法性、正當(dāng)性，也應(yīng)該增加“依據(jù)憲法，制定本法”的內(nèi)容。

再次，改革開放以后的立法實(shí)踐表明，法律法規(guī)的第1條，幾乎都要明確立法的目的和依據(jù)。即使是在改革開放之前，這種情況也比較常見。如1979年《選舉法》《刑法》《刑事訴訟法》第1條都有“根據(jù)憲法”或“以憲法為根據(jù)”的表述，當(dāng)然，由于客觀因素，有的法律如《人民檢察院組織法》《人民法院組織法》一開始并沒有上述表達(dá)，但它們?cè)谛薹ㄖ卸荚黾恿肆⒎康呐c立法依據(jù)，但其中立法依據(jù)就是憲法。

(三)增加行政組織“踐行和培育社會(huì)主義核心價(jià)值觀”的職權(quán)

行政任務(wù)是“行政部門依據(jù)法規(guī)范所承擔(dān)，或者以合法的方式執(zhí)行的所有事務(wù)?！?11)陳愛娥.國(guó)家角色變遷下的行政任務(wù)[J].月旦法學(xué)教室,2003,(3):107.在我國(guó)，行政任務(wù)除了法律直接規(guī)定的事務(wù)外，還包括一些法律文本沒有明文規(guī)定，但行政部門可以以合法的方式執(zhí)行的事務(wù)。行政任務(wù)與行政組織有著密不可分的聯(lián)系。設(shè)立行政組織，賦予行政組織職權(quán)，絕不是為了設(shè)立而設(shè)立，為了賦權(quán)而賦權(quán)，而是為了執(zhí)行任務(wù)而設(shè)立、而賦權(quán)。《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見》指出，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，是推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略任務(wù)。當(dāng)培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀成為國(guó)家的戰(zhàn)略任務(wù)時(shí)，行政組織的職權(quán)應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整。

首先，行政組織應(yīng)該積極踐行“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”價(jià)值觀。富強(qiáng)、民主、文明、和諧是國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)，行政組織作為承擔(dān)國(guó)家行政事務(wù)的公權(quán)力機(jī)關(guān)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家目標(biāo)、完成國(guó)家任務(wù)中充當(dāng)著重要的角色，國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)就應(yīng)該內(nèi)化為行政組織的職權(quán)。盡管在目前法律規(guī)定的職能之下，政府可以在“富強(qiáng)、民主、文明、和諧”方面有所作為，如將這項(xiàng)任務(wù)融入到國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和管理“經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”“教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”和“民政、公安、司法行政等工作”中；融入到地方政府的“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作”以及“任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員”中，而且，在實(shí)踐中也取得了成效，如教育領(lǐng)域加強(qiáng)了高校的思想政治教育，文化領(lǐng)域推出了大批的表現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的作品等等，但在目前的職權(quán)框架下，這些工作是“附加”進(jìn)去的，似無源之水，無土之木。如果在行政組織法中賦予行政組織“踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”的職權(quán)，那么，踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀就是政府的應(yīng)盡職責(zé)，而不是“附加”的工作。

其次，行政組織應(yīng)盡力培育社會(huì)和公民層面的核心價(jià)值觀?！白杂?、平等、公正、法治”是社會(huì)的價(jià)值取向，“愛國(guó)、敬業(yè)、誠信、友善”是公民的價(jià)值準(zhǔn)則。社會(huì)和公民層面的核心價(jià)值觀，當(dāng)然需要社會(huì)和公民的積極踐行，而社會(huì)和公民的積極踐行離不開國(guó)家和政府的培育。習(xí)近平總書記在2014年2月中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)會(huì)議上就指出，培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值觀需要發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，需要法律的來推動(dòng)，各種社會(huì)管理要承擔(dān)起倡導(dǎo)的責(zé)任(12)習(xí)近平.把培育和弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為凝魂聚氣強(qiáng)基固本的基礎(chǔ)工程[N].人民日?qǐng)?bào),2014-02-26(01).。政策導(dǎo)向、法律推動(dòng)據(jù)是國(guó)家的責(zé)任。中共中央提出的把培育和踐行核心價(jià)值觀“融入國(guó)民教育全過程”“落實(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐和社會(huì)治理中”以及“加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀宣傳教育”的要求，大多可以化成行政任務(wù)。如“國(guó)民教育全過程中”的學(xué)校教育、校外實(shí)踐、教師隊(duì)伍的建設(shè)；“經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐和社會(huì)治理中的”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)劃的制定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策和重大改革措施的出臺(tái)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，法規(guī)的制定和執(zhí)法以及社會(huì)治理；“加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀宣傳教育中”的網(wǎng)上傳播陣地建設(shè)、精神文化產(chǎn)品的提供等等(13)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見[N].人民日?qǐng)?bào),2018-11-30(01).，都是行政組織的任務(wù)，行政組織具有不可推卸的責(zé)任。

(四)增加國(guó)務(wù)院“指導(dǎo)、促進(jìn)行政區(qū)域的協(xié)作”，地方政府“實(shí)施行政區(qū)域之間協(xié)作”的職權(quán)，為國(guó)家富強(qiáng),社會(huì)公正提供行政組織保障

首先，跨行政區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國(guó)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、社會(huì)公正而推出的新舉措，是國(guó)家在新時(shí)代的新任務(wù)，理所當(dāng)然，也是政府的任務(wù)。黨的十八大以來，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得一定成效，但由于跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及的范圍廣泛，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、環(huán)境綜合治理等各個(gè)方面，又由于行政組織法只有縱向的政府關(guān)系以及同級(jí)別隸屬于同一政府的部門之間關(guān)系的調(diào)整，沒有關(guān)于橫向行政組織關(guān)系的規(guī)定，導(dǎo)致跨區(qū)域協(xié)作在實(shí)踐中面臨一系列的法律挑戰(zhàn)。如協(xié)作的形式和方式、協(xié)作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和功能、協(xié)作成果的分享、風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)以及協(xié)作糾紛的解決等。這些問題的存在，制約了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。而這些問題的解決僅僅依靠行政協(xié)議是不夠的，還得通過行政組織法從源頭設(shè)置行政機(jī)關(guān)的職權(quán)來解決。盡管也有學(xué)者提出，可以通過行為法機(jī)制來彌補(bǔ)組織法的不足(14)葉必豐.行政組織法功能的行為法機(jī)制[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2017,(7):109-130.，但這是在組織法“不給力”前提下的變通方案，是退而求其次的彌補(bǔ)方式，從源頭上解決問題，才是真正的解決了問題。

其次，中共中央對(duì)區(qū)域協(xié)作發(fā)展提出了明確的要求。黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國(guó)法治建設(shè)的基本要求，也是《立法法》確認(rèn)的一項(xiàng)基本原則。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》中提到的“更好發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的引導(dǎo)作用”“明確地方政府的實(shí)施主體責(zé)任”“堅(jiān)持中央統(tǒng)籌與地方負(fù)責(zé)相結(jié)合”的發(fā)展原則，為行政組織法配置政府“引導(dǎo)、實(shí)施”行政區(qū)域協(xié)作職能提供了政策的支持。而“建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法律法規(guī)體系”的要求，更是為行政組織法的修改提出了明確的要求。

綜上，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)，完成區(qū)域協(xié)作發(fā)展的新任務(wù)，需要政府發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織作用，因而需要調(diào)整、增加行政組織的職權(quán)，因此，行政組織法需要賦予國(guó)務(wù)院負(fù)有指導(dǎo)、促進(jìn)跨省級(jí)區(qū)域的協(xié)作的責(zé)任，以及上級(jí)地方政府指導(dǎo)、促進(jìn)下級(jí)跨區(qū)域的協(xié)作、各級(jí)政府實(shí)施協(xié)作的責(zé)任。

五、結(jié)語

黨的十九屆四中全會(huì)再一次提出了優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)要求，如何科學(xué)民主有效地平衡各主體利益、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、合理界定職權(quán)職責(zé)，是今后改革中的難點(diǎn)和重點(diǎn)。隨著改革的進(jìn)一步深入，以及法治建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，行政組織法從幕后走到了臺(tái)前。新時(shí)代的國(guó)家和社會(huì)治理，是臺(tái)前幕后、上下聯(lián)動(dòng)的治理，是國(guó)家政府社會(huì)公民的互動(dòng)治理，在這種新的治理模式下，行政組織法再也不能以“內(nèi)部規(guī)則”為由躲避“修改”。事實(shí)上，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)將行政組織法的修改列入了立法規(guī)劃。行政組織法的修改需要考慮社會(huì)主義核心價(jià)值觀的融入，社會(huì)主義核心價(jià)值觀要素于現(xiàn)行行政組織法的有限基礎(chǔ)上，要從明確立法目的、增設(shè)體現(xiàn)民主意義的便民原則、利用法治要素豐富原有的組織法內(nèi)容，同時(shí)提高法治觀念以及在新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下增加行政組織職權(quán)等角度進(jìn)行考慮。行政組織法的修改無疑會(huì)涉及眾多的問題，但本文僅僅只是在社會(huì)主義核心價(jià)值觀的融入方面作了淺顯的探討。