課題組

（成都市公安科學技術研究所 四川成都 610017）

公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的組成部分。公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略是提升警務效能、推進公安工作現(xiàn)代化的重要手段。2018年全國公安廳局長會議指出，公安機關要將大數(shù)據(jù)作為創(chuàng)新發(fā)展的大引擎、培育戰(zhàn)斗力生成新的增長點，大力實施公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，著力打造數(shù)據(jù)警務、建設智慧公安，全面推動公安工作質量變革、效率變革、動力變革，實現(xiàn)公安機關戰(zhàn)斗力跨越式發(fā)展。目前全國各級公安機關正在把大數(shù)據(jù)作為公安科技信息化的核心，深入開展公安大數(shù)據(jù)建設，取得了一系列的顯著成果。但是大數(shù)據(jù)技術作為一個方興未艾的新技術，在公安領域的應用也對公安科技信息化建設提出了新的要求。大數(shù)據(jù)技術的特征概括起來是“4V”：一是數(shù)據(jù)量大（Volume），且數(shù)據(jù)變化速度快；二是類型繁多（Variety），數(shù)據(jù)的種類和來源多樣化；三是價值密度低（Value），數(shù)據(jù)價值密度相對較低，如何結合業(yè)務邏輯并通過強大的機器算法來挖掘數(shù)據(jù)價值，是大數(shù)據(jù)時代最需要解決的問題；四是速度快時效高（Velocity），數(shù)據(jù)增長速度快，處理速度也快，時效性要求高，這也是大數(shù)據(jù)區(qū)別于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)挖掘的顯著特征。在此基礎上，大數(shù)據(jù)還有數(shù)據(jù)的在線在線性和或數(shù)據(jù)處理的復雜性等特征。從上述特征可以看出，大數(shù)據(jù)技術下數(shù)據(jù)成為技術應用的核心。對此，有專家學者就如何深入推進大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，大數(shù)據(jù)技術如何服務公安實戰(zhàn)，大數(shù)據(jù)時代公安信息化有什么內在特點及客觀要求等問題展開了一些研究。魏國威指出大數(shù)據(jù)背景下公安信息化建設已由傳統(tǒng)的警務模式轉變?yōu)樾畔⒒癁橄葘У男碌木瘎漳Ｊ剑残畔⒒哂行畔①Y源化、數(shù)字化，信息應用專業(yè)化，指揮扁平化、作戰(zhàn)一體化等特點[1]。張濤結合工作實踐指出，公安信息化在大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展方向是優(yōu)化源頭采集體系、優(yōu)化信息應用模式、優(yōu)化技術利用途徑、優(yōu)化業(yè)務應用方式、優(yōu)化聯(lián)合作戰(zhàn)思路等[2]。這些研究印證了公安部在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中要推動數(shù)據(jù)流與業(yè)務流、管理流的融合的要求。同時研究者們也指出，大數(shù)據(jù)時代的公安信息化建設，仍然存在思想認識不清晰、專家技術人才匱乏、信息化建設研發(fā)、更新、維護投入不足、信息資源整合不到位等問題。

針對公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的特點和問題，各地公安機關也在積極思考，從規(guī)劃、機制、人才等方面探索解決的途徑，但對科技信息化項目管理，卻缺乏針對大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的相應研究。作為對科技信息化項目建設與應用具有“指揮棒”作用的科技信息化項目管理，是公安機關保證項目意圖落地的重要手段。在信息化建設已向大數(shù)據(jù)全面轉型的情況下，必然需要深刻分析公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下科技信息化工作的特點，建立健全適應大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的管理理念和機制，從而為數(shù)據(jù)警務、智慧公安建設提供有效引導和有力保障。本文在分析項目管理在大數(shù)據(jù)時代的趨勢和公安機關在項目管理中存在的問題的基礎上，試就如何做好公安科技信息化項目管理提出思考和建議。

一、科技信息化項目管理的任務

項目管理學對項目管理的定義是：項目的管理者，在有限的資源約束下，運用系統(tǒng)的觀點、方法和理論，對項目涉及的全部工作進行有效地管理。即從項目的投資決策開始到項目結束的全過程進行計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制和評價，以實現(xiàn)項目的目標。賈淵博認為，IT項目管理是運用以科學技術為基礎的知識，對有關信息化的要求做出相應的解決方案和解決措施，從而順應客戶的需求，實現(xiàn)對信息技術的統(tǒng)籌和運用，達到信息整合和輸出的目的[3]。項目管理是對項目建設的目標、計劃、質量、成本、風險等進行管理，對項目建設質效與成本控制非常重要。據(jù)統(tǒng)計，2018年每1美元的投資中，由于項目績效不佳，有9.9%的投資被浪費[4]。因此加強項目管理非常必要。

公安科技信息化項目多數(shù)是IT項目，其項目管理屬于項目管理分類中的信息項目管理類別。在公安科技信息化工作中，項目管理較之通常意義的項目管理更加復雜。通常意義的項目管理，主要由項目的建設方去完成，負責從立項到項目結束的全過程，從而保證自己建設目標的實現(xiàn)。而公安工作由于體制上條塊結合的特點，以及不同業(yè)務間較大的差異性，形成了在建設部門之外，還設有一個專門的部門從第三方角度進行項目管理的機制。這個第三方一般由科信部門承擔，負責從全局的角度開展立項審核、技術論證、驗收評估等工作?？菩挪块T在項目管理中的職責也與科技領域的科研項目管理不同。和科研項目管理相比，除了通常的審批、管理、考核和評估之外，公安科技信息化項目管理會具有強烈的業(yè)務屬性和領域關注度，會引導，甚至直接介入項目的立項和實施，從而保證項目能夠成功建設并投入使用，以保證效益的最大化。因此，公安科技信息化項目管理是一個由項目建設方和科技信息化項目管理部門共同完成的管理活動。

大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施對科技信息化項目的建設應用提出了更高的要求，更強調以大數(shù)據(jù)的視角從宏觀和微觀兩個方面去審視項目，以確保大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略意圖的實現(xiàn)。因此對于大數(shù)據(jù)時代的項目管理，必須充分發(fā)揮出項目管理的引導、促進和管控功能，把控項目走向，避免脫離數(shù)據(jù)警務的實戰(zhàn)要求。因此公安科技信息化項目管理的任務還包括引領公安科技走向，提升建設質效，深化實戰(zhàn)應用等任務。在這方面美國情報高級研究計劃局在項目管理中所采取的扁平化的組織體制，項目經理全程參與、全權負責的管理模式，嚴格依據(jù)標準化流程實現(xiàn)精細化管理的方式，對大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下科技信息化項目管理很有借鑒意義[5]。

二、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下公安科技信息化項目管理面臨的挑戰(zhàn)

（一）大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略對公安科技信息化項目的內在要求

對大數(shù)據(jù)的分析運用，本質上是把握大勢、贏得主動、贏得未來的思維方式[6]。要通過大數(shù)據(jù)應用，把公安機關執(zhí)法活動和管理決策更多基于數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析，促進大數(shù)據(jù)與警務體制機制的深度融合，促進警務流程再造與警務結構優(yōu)化。因此，作為大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下的科技信息化項目，首先必須以實現(xiàn)技術、業(yè)務、數(shù)據(jù)“三融合”，提升公安工作現(xiàn)代化、智能化、專業(yè)化，增強公安工作前瞻性、精準性、高效性為建設的出發(fā)點。其次必須以強化數(shù)據(jù)應用為建設的落腳點，把數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)應用作為重要的功能點加以實現(xiàn)。第三是必須堅持實戰(zhàn)應用的建設目標，真正發(fā)揮出大數(shù)據(jù)對公安工作戰(zhàn)略指引、戰(zhàn)術輔助、戰(zhàn)力支持的作用[7]。

（二）公安科技信息化建設應用與項目管理中存在的主要問題

1.公安大數(shù)據(jù)建設應用存在的主要問題。大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段。當前公安科技信息化建設與應用在全面擁抱大數(shù)據(jù)的過程中，在理念思路和具體操作中還存在與公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略不適應、不協(xié)調的問題，阻礙大數(shù)據(jù)建設的有效開展。主要表是：（1）理念滯后缺乏思路。對大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和大數(shù)據(jù)技術認識不清，還在以傳統(tǒng)思維開展信息化建設。（2）統(tǒng)籌不足缺乏規(guī)劃。沒有制定科學合理的大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，缺乏有效的實現(xiàn)路徑和統(tǒng)一的標準規(guī)范。（3）“擁數(shù)自重”缺乏共享。被部門意識所左右，缺乏整合共享的意識和決心，導致數(shù)據(jù)基礎無法夯實擴充。（4）貪大求全重復建設。脫離實際需求“求洋嘗鮮”，熱衷于建設平臺和堆砌硬件，不僅造成重復建設，更造成新的煙囪壁壘。（5）脫離實戰(zhàn)體驗較差。一些系統(tǒng)重管理輕實戰(zhàn)，一些系統(tǒng)操作繁瑣功能笨拙，一些項目故障頻出響應緩慢，民警怨聲載道。（6）流程再造效果不明顯。項目建設時僅僅著眼于業(yè)務數(shù)字化，建成后長期停留在單純應用上，未能促進流程再造與業(yè)務優(yōu)化，建設效果大打折扣。（7）信息安全問題比較突出。“重功能輕防護”、“重應用輕安全”的問題還不同程度存在，信息安全隱患不容忽視。

2.項目管理中存在的主要問題。在項目管理過程中，也存在與大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略不適應、不協(xié)調的問題。主要表是：（1）思想認識有偏差，還在沿用舊的思路面對大數(shù)據(jù)時代的項目管理工作。（2）工作思路不清晰，對項目管理在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下怎么做不明確。（3）對全局規(guī)劃把握不準，難以在項目管理中貫徹規(guī)劃的目的。（4）對業(yè)務不熟悉，無法幫助項目準確實現(xiàn)建設要求。（5）對項目全流程把控不嚴，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的要求無法有效落實。（6）缺乏科學的評估指標和體系，項目管理粗放簡單。（7）項目管理人員技術水平有待提升。這些問題的存在，使得項目管理在項目建設過程中的導向性和管理、保障作用得不到充分發(fā)揮，掩蓋甚至放大大數(shù)據(jù)建設中存在的問題，影響公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的落地見效。

三、公安科技信息化項目管理優(yōu)化的路徑

項目管理作為公安科技信息化工作的重要組成部分，對提高大數(shù)據(jù)建設質量，提供好用易用的大數(shù)據(jù)手段，整體提升公安機關的大數(shù)據(jù)應用水平，推動公安工作現(xiàn)代化具有重要價值，因此在大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略下有必要進一步優(yōu)化科技信息化項目管理。公安部明確提出，信息化組織管理要從多頭分散向集中協(xié)調轉變，健全完善“一把手”負責的信息化工作領導機制，設立專門機構歸口管理、統(tǒng)一審核信息化建設項目，規(guī)范信息化建設項目的全流程管理，建立公安信息化工作評估機制。針對大數(shù)據(jù)建設與項目管理中存在的問題，應從以下方面優(yōu)化項目管理工作。

（一）健全組織機構

成立專門的組織機構負責科技信息化項目管理工作，抽調具有豐富科技信息化知識和項目管理經驗的民警從事項目管理工作。要賦予項目管理機構充分的權力和足夠的權威，保證項目管理意圖的落地。近年來，各級公安機關先后成立了由“一把手”擔任領導職務的科技信息化委員會、大數(shù)據(jù)工作領導小組等專門機構負責科技信息化項目建設，組織開展本單位的項目管理。實踐證明，這種方式對項目管理具有明顯的保障作用，但在一些地方也存在科信部門單打獨斗的問題。后續(xù)需要進一步充實項目管理機構的人員組成，吸引更多的業(yè)務部門和業(yè)務骨干加入到項目管理中，從而把大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略真正做成全警參與、全警協(xié)同的工作。

（二）加強統(tǒng)籌、總體規(guī)劃與宣貫

大數(shù)據(jù)時代科技信息化建設必須加強統(tǒng)籌。統(tǒng)籌的目的是提高建設水平，增強實戰(zhàn)價值，避免重復建設，從而讓大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略成為“風景”而不是“盆景”。統(tǒng)籌的內容包括制定總體規(guī)劃、業(yè)務統(tǒng)籌、基礎設施統(tǒng)建共用、數(shù)據(jù)整合、集中采購等多個方面。統(tǒng)籌的手段主要是科技信息化項目管理辦法的執(zhí)行。通過實施具有良好約束性的項目管理機制，把統(tǒng)籌的目的在項目管理過程中實現(xiàn)。統(tǒng)籌要堅持符合性、集約性、一致性原則。符合性就是統(tǒng)籌必須符合本單位總體規(guī)劃，不符合的項目不予立項。集約性是指無論業(yè)務需求還是技術需求，均至少以地市或省為單位，采用“平臺+應用”的思路進行集約化建設、采購和應用，避免重復建設、條塊割據(jù)。一致性是統(tǒng)籌要堅持相同的尺度和要求，并且具有持續(xù)性。

制定總體規(guī)劃不是項目管理的工作內容，但是科技信息化總體規(guī)劃的實現(xiàn)必須依靠項目管理來保障，因此加強總體規(guī)劃，不僅提升項目管理的成效，也為項目管理提供工作方向和思路。同樣，宣貫總體規(guī)劃也不是項目管理部門的本職，但是項目管理部門加強總體規(guī)劃宣貫，指導、督促項目建設單位貫徹落實總體規(guī)劃，將極大提升項目管理的效率與質量。從成都市公安局的實踐來看，從事總體規(guī)劃和項目管理的主體為同一部門，其在項目管理中發(fā)揮統(tǒng)了籌作用，推進大數(shù)據(jù)總體規(guī)的劃高質量實現(xiàn)，取得明顯效果。

（三）完善流程機制

建立符合公安工作特點的大數(shù)據(jù)條件下的項目管理機制，覆蓋項目從立項到應用再到下線停用的全流程，形成一整套標準規(guī)范的管理要求和操作細則，確保項目始終納入有效的管理中。在管理機制優(yōu)化中，要注意抓好三個結合。首先是立項階段抓好業(yè)務與技術的充分結合。傳統(tǒng)項目管理在立項審核中往往注重技術可行性，業(yè)務可行性由建設單位自控，但建設單位往往囿于自身視角缺乏客觀性，因此需要作為第三方的項目管理機構在業(yè)務可行性上以全局性視角進行把關。其次是在管理流程上做好公安與政府管理的結合。近年來各地政府全面深化大數(shù)據(jù)建設，強化對包括公安項目在內的電子政務的統(tǒng)籌把關。另一方面，大數(shù)據(jù)條件下公安大數(shù)據(jù)不可能再自我封閉單打獨斗，必然需要融入政府大數(shù)據(jù)中，因此主動融入政府項目管理流程中，不僅有效提高公安大數(shù)據(jù)項目的建設質效，也能夠減輕公安項目管理的強度。廣州市公安局正是通過四個“庫”建設與政府項目管理進行了有機融合[8]。成都公安信息化項目也按照市政府電子政務項目管理辦法接受專設部門的項目管理。第三是抓好建設管理與應用評估的結合。當前公安項目管理存在“重建設管理，輕應用評估”的狀況，對建設過程中的立項、驗收等環(huán)節(jié)很重視，但對建設后的環(huán)節(jié)缺乏管理，對應用情況不了解。這不僅使項目管理流程無法形成閉環(huán)，也使得項目管理部門缺乏對項目建設成效的真實評估，不利于項目管理水平的提高。因此要確保對項目全流程的有效管理。

（四）突出整合共享

大數(shù)據(jù)的特征決定必須把整合共享作為項目建設的核心，也是項目管理關注的重點。公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略明確要求“以共享為原則，以不共享為例外”。項目管理是打破數(shù)據(jù)壁壘、保障數(shù)據(jù)共享的有效手段。成都市公安局在項目管理中采用以下方法在整合共享中取得較好效果：一是要把數(shù)據(jù)共享與項目建設同步設計、同步實施、同步上線、同步驗收。項目在立項階段就必須明確哪些數(shù)據(jù)能夠向全局共享以及數(shù)據(jù)的主要字段、共享方式，在建設過程中與主體功能同步實現(xiàn)，建設完成后把數(shù)據(jù)向市局共享作為驗收的前提條件；二是要把數(shù)據(jù)共享作為應用成效的評估重點。以市局數(shù)據(jù)資源庫收到的共享數(shù)據(jù)為基準評價數(shù)據(jù)共享情況，倒逼數(shù)據(jù)提供部門確保系統(tǒng)的正常運行和穩(wěn)定共享；三是強化“平臺+應用”建設模式。全市科技信息化項目原則上基于市局已有的基礎性平臺開展應用專題的建設，基礎性平臺的數(shù)據(jù)和服務向全局開放。這不僅避免了大量重復建設，更加強了數(shù)據(jù)的歸集復用，在數(shù)據(jù)流、業(yè)務流和管理流上都避免了煙囪孤島的出現(xiàn)。

（五）加強應用評估

近年來隨著財政預算管理中對于績效評估提出了明確要求，對應用評估越來越重視。從管理角度來說，建設是為了應用，加強應用評估，進而指導后續(xù)信息化建設是項目管理的應有之義。首先是要完善績效評估體系。公安信息化項目績效無法用經濟效益、行政成本或工作效率的高低簡單衡量，需要建立一套多維度、多層次，定性與定量結合，體現(xiàn)政策導向，覆蓋目標、過程、效益等全方位的績效評估體系[9][11]。其次要加強應用評估指標的研究與創(chuàng)新。公安項目社會效益突出，可參考科技成果社會影響力評估的國際經驗[11]，制定公安科技信息化成果的社會影響力的科學指標。再次要嚴格執(zhí)行應用評估。堅決貫徹“花錢必問效，無效必問責”，對項目的應用進行持續(xù)評估，確保項目不是“花架子”“空架子”。要把部門自評、用戶點評、第三方測評相結合，堅持實戰(zhàn)導向與數(shù)據(jù)思維，充分運用數(shù)據(jù)分析方法客觀評價。近年來，成都市公安局對驗收上線的項目開展年度應用評價，對加強應用成效起到了較好的促進作用。

（六）開展基于大數(shù)據(jù)的項目管理創(chuàng)新

近年來基于大數(shù)據(jù)開展科研管理創(chuàng)新得到了項目管理人員的重視[12][13]。大數(shù)據(jù)理念幫助項目管理人員以數(shù)據(jù)的角度審視項目活動，大數(shù)據(jù)技術幫助項目管理人員獲取更多項目推進過程中的數(shù)據(jù)并進行分析，從而有效彌補傳統(tǒng)管理方式中效率不高、過程不清晰、管理客觀性和全局性不足等短板，并具備發(fā)現(xiàn)隱藏趨勢與風險的能力?；诖髷?shù)據(jù)的項目管理創(chuàng)新，首先要有基于大數(shù)據(jù)開展項目管理的思路。明確項目管理環(huán)節(jié)中大數(shù)據(jù)管理的切入點、數(shù)據(jù)采集點，把大數(shù)據(jù)與管理流程進行有機整合。其次是要建設基于大數(shù)據(jù)的項目管理系統(tǒng)。要把項目管理系統(tǒng)從一個只注重流程性的流轉系統(tǒng)，變成一個兼顧項目活動的數(shù)據(jù)采集和分析的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)。再次是要充分應用大數(shù)據(jù)技術促進項目管理。要創(chuàng)新項目管理方式手段，加強用數(shù)據(jù)服務項目選型、技術論證、風險預測、流程把控、績效評估和外圍管理等的研究和實踐。

（七）加強項目管理理論研究與人才培養(yǎng)

項目管理作為一門科學，還需要加強在新形勢新要求下的理論研究，進一步豐富完善理論體系。特別是對于公安機關這種“條塊結合”管理體制下，業(yè)務復雜多樣、社會影響面較大的信息系統(tǒng)的管理，更要針對公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的特點持續(xù)開展管理理論研究和創(chuàng)新，優(yōu)化完善管理流程，建立更加科學的項目評價體系。另一方面，要加強項目管理人員的培養(yǎng)和項目管理技能的培訓。從目前看，公安機關內部諳熟項目管理的人才還是比較稀缺的，對項目管理的專業(yè)技能的需求也是比較迫切的。要以職務技術序列評定為契機，激勵項目管理人才的培養(yǎng)成長，也要加強對全局各單位的項目管理技能培訓，確保項目管理要求能夠落實，項目活動能夠規(guī)范開展、科學推進。

（八）加強智力支撐體系建設

公安科技信息化項目領域寬廣，技術性極強，僅靠一個部門或民警是難以全部了解，需要有額外的智力支撐體系協(xié)助進行項目評審、技術評估等，以保障項目的科學性。一是要加強項目評審專家?guī)旖ㄔO。目前項目評審專家多是通過抽選方式從公安外產生的，從實踐看一些外部專家由于對公安信息化不了解，在評審中不易準確發(fā)現(xiàn)項目的問題，難以提出更有針對性的建議。因此有必要選擇一批水平高素質好的專家，培訓他們了解公安信息化的要求、特點，并在一段時期內相對固定的邀請他們擔任評審專家。同時，也要大力培育公安內部專家。把技術精湛、業(yè)務精良的民警培育成項目評審專家參與項目評審，在業(yè)務需求與技術選型上把關。二是要探索建立科技信息化咨詢長效體系。公安民警畢竟不是專業(yè)科技工作者，難以準確把握科技發(fā)展趨勢、技術細節(jié)、設備參數(shù)、合理價格等比較精深而專業(yè)的知識。現(xiàn)行項目管理民警主要依靠咨詢會、技術交流會和自學等方式掌握知識，在精度和廣度上都不足。有必要探索一種長效機制，為公安科技信息化建設提供客觀公正、專業(yè)高效的技術咨詢服務。可采購專業(yè)的技術咨詢服務，專門開展公安科技信息化技術研究與設備選型等，為項目方案制訂、技術選型、價格匡算等提供建議。部分省市公安機關可借助下屬科研事業(yè)單位為載體培養(yǎng)自己的科技咨詢團隊。

四、結語

公安大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略將為公安工作現(xiàn)代化提供強大動力，科技信息化項目管理作為實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的有力保障，必須針對公安大數(shù)據(jù)的特點與需求，在組織、思路、理論、方式、手段、流程和人員配備上加強創(chuàng)新、優(yōu)化和完善，才能更好發(fā)揮項目管理工作在科技信息化建設與應用中的作用。下一步需要在繼續(xù)強化項目統(tǒng)籌與優(yōu)化管理機制的基礎上，加強基于大數(shù)據(jù)的管理創(chuàng)新，制定更為科學的應用評估體系，提升項目管理的智能化、精準化、專業(yè)化水平。