林銘津

（中國人民公安大學(xué) 北京 100038）

一、問題的提出

“綠水青山就是金山銀山”，自黨的十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策以來，國家對環(huán)境保護(hù)的重視程度越來越高，處置污染環(huán)境破壞資源行為愈加嚴(yán)厲，進(jìn)入司法領(lǐng)域的生態(tài)違法犯罪案件日益增多。以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)增長是最直接最便捷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，雖然國家一直強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，但這種落后的發(fā)展觀念根深蒂固，往往造成污染越嚴(yán)重的主體越能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?，F(xiàn)行司法體制中司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、工作人員編制等一般受制于地方政府，當(dāng)污染主體的經(jīng)濟(jì)活動涉嫌違法犯罪時(shí)，若司法不敵地方保護(hù)主義，行政機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和法院將會面臨“不敢管”的困境，不敢立案調(diào)查、偵查或?qū)徟小?/p>

基于避免地方保護(hù)主義的理念，環(huán)境案件的跨區(qū)域集中管轄成為了當(dāng)前司法改革的一大熱點(diǎn)，試點(diǎn)改革如火如荼之際，學(xué)界也作了頗多探討。絕大多數(shù)學(xué)者從地方干擾司法公正問題切入，提出了建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的環(huán)境案件集中管轄制度的必要性和重要意義，同時(shí)通過當(dāng)前環(huán)境案件集中管轄實(shí)踐出現(xiàn)的問題，進(jìn)一步提出了完善集中管轄乃至確立專門管轄的建設(shè)性意見。其中，對于環(huán)境犯罪集中管轄，有學(xué)者曾指出，“受困于傳統(tǒng)法院按照行政區(qū)劃設(shè)置，環(huán)境資源刑事案件實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域集中管轄面臨政策障礙”[1]123，由此提出“以地市級行政區(qū)域?yàn)閱挝患泄茌牠h(huán)境資源案件”[1]124的建議，以解決刑事案件中公檢法三機(jī)關(guān)的銜接配合問題。此外，極少數(shù)學(xué)者通過追溯刑事訴訟管轄制度的理論基礎(chǔ)，對刑事訴訟集中管轄進(jìn)行了反思，提出未來對特殊刑事案件辦理的努力方向應(yīng)是提高基層司法人員審判能力和完善特殊案件管轄權(quán)上報(bào)制度①?？梢?，相較于環(huán)境民事和行政案件的集中管轄，學(xué)界對環(huán)境刑事案件集中管轄觀點(diǎn)不一，研究尚未成熟。宏觀而言，學(xué)界所探討的問題在行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟領(lǐng)域均不同程度地存在著，研究具有普適意義，但微觀上看，刑事訴訟的管轄制度有其不同的特征和程序性影響，環(huán)境犯罪集中管轄必然也有其特殊的問題，普適的建議和對策無法全面解決環(huán)境犯罪集中管轄的特殊具體問題。在當(dāng)前環(huán)境案件試點(diǎn)實(shí)施民事、刑事、行政案件“三審合一”、民事、刑事、行政、非訴執(zhí)行案件“四審合一”以及環(huán)境司法專門化發(fā)展的背景下，專門探討環(huán)境犯罪集中管轄問題有其必要性。鑒于此，本文試加以拓展，著眼于環(huán)境犯罪集中管轄問題進(jìn)行研究。

現(xiàn)行的環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄主要針對的是法院審判階段的的審判管轄，我國刑事訴訟法也僅對審判階段的級別管轄和地域管轄作了規(guī)定，并沒有對偵查和檢察機(jī)關(guān)的管轄問題單獨(dú)作出明確規(guī)定，在司法解釋與司法實(shí)踐中，偵查管轄與檢察管轄往往都是基于審判管轄進(jìn)行的，一定程度上體現(xiàn)了以審判為中心的訴訟理念。因此，本文將主要圍繞環(huán)境犯罪集中管轄的審判管轄問題作探討。

我國《刑事訴訟法》規(guī)定了以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)管轄，原則上以犯罪地法院管轄為主，以被告人居住地法院管轄為輔②。這種傳統(tǒng)管轄制度便于司法機(jī)關(guān)在涉案因素最豐富的地方進(jìn)行及時(shí)有效的打擊犯罪活動，但對于環(huán)境犯罪而言，這種管轄制度的適用逐漸顯現(xiàn)如下問題：

（一）跨區(qū)域環(huán)境資源犯罪管轄爭議大，涉案地法院“不愿管”

對于跨區(qū)域環(huán)境犯罪，其涉及的“犯罪地”往往需要相關(guān)司法解釋對其作補(bǔ)充性規(guī)定。2019年2月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀(jì)要》對此做了專門規(guī)定：“犯罪地包括環(huán)境污染行為發(fā)生地和結(jié)果發(fā)生地?！h(huán)境污染行為發(fā)生地’包括環(huán)境污染行為的實(shí)施地以及預(yù)備地、開始地、途經(jīng)地、結(jié)束地以及傾倒、排放污染物的車船?？康?、始發(fā)地、途經(jīng)地、到達(dá)地等地點(diǎn)；環(huán)境污染行為有連續(xù)、持續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，相關(guān)地方都屬于環(huán)境污染行為發(fā)生地。‘環(huán)境污染結(jié)果發(fā)生地’包括污染物排放地、傾倒地、堆放地、污染發(fā)生地等?！盵2]由此可見，跨區(qū)域環(huán)境犯罪“犯罪地”的范圍十分廣泛，容易產(chǎn)生管轄爭議。

跨區(qū)域環(huán)境資源刑事案件的爭議情況主要為法院“不愿管”，由于跨區(qū)域環(huán)境犯罪的案件往往涉及多方利益，受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的影響，一旦某個(gè)相關(guān)犯罪地法院受理了案件，其司法很可能會受地方保護(hù)干預(yù)，無法做出公正客觀的裁決。同時(shí)，跨區(qū)域環(huán)境犯罪的案發(fā)過程往往較為復(fù)雜，審理難度較大，不易裁決，如果審理法院所在地與犯罪相關(guān)性較小，將不利于其調(diào)取證據(jù)、查明案情乃至做出服眾的司法審判，所以為了維持司法公信力，避免公眾對審判有所懷疑，有關(guān)法院會互相推諉立案“不愿管”，報(bào)請上級指定管轄。此外，由于犯罪地范圍十分廣泛，被告方極有可能以管轄有誤為由提出延期審理。由于跨區(qū)域環(huán)境犯罪“突破了行政地域界限，造成了多個(gè)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境破壞，影響范圍更廣，對不特定人群的危害也更大”[3]129，危害后果相對嚴(yán)重，一旦出現(xiàn)上述管轄爭議，無論是法院報(bào)請上級指定管轄，還是辯護(hù)方以管轄有誤為由向法院提出延期審理等，都會拖延訴訟進(jìn)展，不利于及時(shí)打擊環(huán)境犯罪和修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

（二）環(huán)境犯罪案情復(fù)雜，專業(yè)性要求高，“不好管”

從環(huán)境因素的特點(diǎn)來看，環(huán)境因素具有流動性[3]128，任一環(huán)境因素受到污染，都有可能通過某種渠道轉(zhuǎn)移影響下一環(huán)境因素，如違規(guī)通過暗管排放的污水，不僅會污染當(dāng)?shù)厮h(huán)境，還會造成土壤污染。當(dāng)污染達(dá)到一定嚴(yán)重程度，污染范圍不會停留在污染源覆蓋的地域范圍內(nèi)，還會循序漸進(jìn)地對污染源覆蓋范圍以外的區(qū)域造成生態(tài)影響，進(jìn)而影響該區(qū)域生活經(jīng)濟(jì)主體的利益?？梢?，環(huán)境污染及破壞具有轉(zhuǎn)移性、潛伏性和連續(xù)性，污染結(jié)果不容易被第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)，且環(huán)境的治理與恢復(fù)需要兼顧各個(gè)環(huán)境因素，是一個(gè)系統(tǒng)的長期過程。此外，從證據(jù)角度來看，環(huán)境犯罪涉及的證據(jù)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，其監(jiān)測、提取、鑒定和固定等工作需要具備一定專業(yè)素養(yǎng)的司法工作人員采用專業(yè)設(shè)備和手段來完成，對收集的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定還需要司法工作人員嚴(yán)格依照一定的行業(yè)規(guī)范、法律法規(guī)實(shí)施。因此，環(huán)境犯罪的公正審判對司法理念、司法技術(shù)以及審判人員的專業(yè)素質(zhì)等均提出了較高的要求，不太“好管”。

我國傳統(tǒng)管轄制度是基于“司法能力均等”的假定而設(shè)立的，即不同地域的司法機(jī)關(guān)對同一類型的刑事案件有大致均等的司法能力[4]169，但現(xiàn)實(shí)中由于司法資源分布不均，司法工作人員的專業(yè)素質(zhì)參差不齊，不同地域司法機(jī)關(guān)對于環(huán)境刑事案件的辦案標(biāo)準(zhǔn)較為模糊與混亂，司法能力仍存有差異。若單純遵循傳統(tǒng)管轄制度，一旦該法院審判經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)性不足，將不利于作出公正的審判。因此，有必要探尋解決環(huán)境犯罪管轄問題的有效路徑。

二、環(huán)境犯罪管轄問題解決路徑探索——跨區(qū)域集中管轄

（一）跨區(qū)域集中管轄的沿革與定義

2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”[5]的要求。2014年7月，最高人民法院發(fā)布了《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》，提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”③的改革舉措。2014年10月，黨的十八屆四中全會再次特別提出要“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”[6]。這一系列的文件政策都反映出當(dāng)前國家對司法“去地方化”的決心與努力。

在訴訟領(lǐng)域，各地針對環(huán)境資源案件探索實(shí)施了跨行政區(qū)劃的集中管轄制度。所謂環(huán)境資源案件的跨區(qū)域集中管轄，是指上級司法機(jī)關(guān)將原本分散由各地各級人民法院管轄的環(huán)境資源案件指定交由少數(shù)設(shè)有環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)的審判能力較強(qiáng)的法院管轄的制度。相較而言，各地試點(diǎn)改革進(jìn)行的模式與具體措施存有差異，但總體來看，跨行政區(qū)劃的集中管轄對于前述環(huán)境犯罪管轄問題的解決起了重要作用。

（二）跨區(qū)域集中管轄的作用

1.經(jīng)上級指定，與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的集中管轄能初步解決“不敢管”問題。跨區(qū)域集中管轄具有跨行政區(qū)劃性和上級指令性的特點(diǎn)，可以解決法院對于環(huán)境案件“不敢管”的問題。對于環(huán)境民事案件和行政案件，由于跨區(qū)域集中管轄的跨行政區(qū)劃性，集中指定管轄法院的人財(cái)物不再受原管轄法院所在地的政府控制，能夠相對沒有后顧之憂地受理案件，對被告人進(jìn)行公正審判。另外，即使最終指定集中管轄的法院仍為被告人行為地或居住地的人民法院，上級的指定能夠賦予地方法院受理案件的“勇氣”，從而解決不敢立案的問題。

需要注意的是，“不敢管”的情況對于環(huán)境刑事案件而言更多可能出現(xiàn)在行政部門立案調(diào)查階段。環(huán)境刑事案件的立案往往具有行政前置性，生產(chǎn)單位排污標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合有關(guān)行政法律法規(guī)，生產(chǎn)單位的經(jīng)營需要經(jīng)過環(huán)保行政部門的排污審查與核準(zhǔn)，環(huán)保行政部門承擔(dān)著檢查生產(chǎn)單位日常排污狀況的職責(zé)，因此，往往是環(huán)保行政部門最先發(fā)現(xiàn)涉嫌污染環(huán)境犯罪的線索。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)辦理環(huán)境案件的案源主要來自行政移送④，地方保護(hù)問題往往不是出現(xiàn)在法院審判階段，而是在行政調(diào)查階段，對于行政部門移送的環(huán)境案件，公安機(jī)關(guān)初查認(rèn)為符合刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的一般都會立案偵查，偵查終結(jié)的環(huán)境刑事案件，法院在接到檢察院的起訴后多會立案受理，極少出現(xiàn)法院因受制于地方政府而“不敢管”的問題。

2.提前批量式的指定管轄能解決“不愿管”問題。學(xué)界與實(shí)務(wù)界一般認(rèn)為集中管轄是一種特殊的指定管轄，與一般指定管轄的區(qū)別在于其不再是法院對個(gè)案立案后再向上級報(bào)請指定的裁量管轄，而是提前將環(huán)境類案“批量式”地指定給特定法院。也有學(xué)者認(rèn)為集中管轄是確定管轄，“我國司法機(jī)關(guān)針對某一類案實(shí)行的集中管轄，雖然形式上使用了指定管轄，但本質(zhì)上卻是確定管轄，即上級司法機(jī)關(guān)基于領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)督地位直接確定下級機(jī)關(guān)對某一類案件是否有管轄權(quán)?！盵4]171由于當(dāng)前仍處于試點(diǎn)探索階段，我國尚未有對集中管轄性質(zhì)作出明確界定的法律法規(guī)或司法解釋。但無論是哪種形式，由于其具有“提前批量式指定”的特征，所以對于跨區(qū)域環(huán)境犯罪，各涉案地法院無需再因?yàn)楣茌牪幻鞯裙茌牋幾h而苦惱由誰管轄，省去了互相推脫管轄責(zé)任的時(shí)間、精力以及向上級法院請示的繁瑣程序，同時(shí)上級法院也無需再花時(shí)間指定管轄，既能節(jié)約司法資源，提高訴訟效率，還能很好地解決涉案地法院“不愿管”的問題。

3.整合司法資源，積累審判經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)審判專業(yè)性，解決“不好管”問題?？缧姓^(qū)劃的集中管轄不但具有跨行政區(qū)劃性和上級指令性，還具有司法資源整合性。我國司法資源有限，集中管轄將一定區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境案件集中交由個(gè)別特別的法院管轄，并且在這些特別的法院中設(shè)立專門的環(huán)境審判機(jī)構(gòu)，建設(shè)環(huán)境刑事案件的專業(yè)審判隊(duì)伍，如此便可以集中審理案件，積累司法審判經(jīng)驗(yàn)，利用有限的司法資源最大程度地解決司法能力不均等、環(huán)境案件地方分布不均造成的審判水平不一、專業(yè)性不強(qiáng)的管轄問題，作出專業(yè)、統(tǒng)一、公正的審判。

（三）跨區(qū)域集中管轄的試點(diǎn)改革情況

當(dāng)前，我國各地的跨區(qū)域集中管轄主要存在以下四種模式：

1.貴州模式?！百F州模式”的跨區(qū)域集中管轄是指以生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為劃分單位來實(shí)行跨區(qū)域集中管轄。由于環(huán)境要素如水、土壤、大氣、森林等多跨行政區(qū)劃分布，環(huán)境案件的發(fā)生往往具有跨區(qū)域性，因此采用“貴州模式”的地方一般根據(jù)該地的湖泊面積、河流流域、濕地覆蓋、山脈走勢、自然保護(hù)區(qū)等環(huán)境要素的分布情況，劃分出若干個(gè)生態(tài)司法保護(hù)區(qū)，并結(jié)合各地法院審判力量的分布、地理距離、交通條件等因素，選擇指定若干個(gè)層級完備的法院對各個(gè)生態(tài)司法保護(hù)區(qū)發(fā)生的環(huán)境案件進(jìn)行集中管轄，由此保證了環(huán)境的整體性修復(fù)，還避免了地方保護(hù)主義的干擾。貴州省⑤、海南?、抟约敖K?、呔捎昧嗽撃Ｊ健?/p>

2.重慶模式。與“貴州模式”不同，“重慶模式”的跨區(qū)域集中管轄不強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，而是以案件數(shù)量、人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等為因素綜合考量，由上級人民法院指定若干個(gè)特定的法院管轄相應(yīng)上級法院轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境資源案件，實(shí)行跨區(qū)域集中管轄。重慶市⑧采用了該模式。

3.鐵路法院模式。“鐵路法院模式”是指依托鐵路法院來實(shí)行環(huán)境案件的跨區(qū)域集中管轄。鐵路法院改制后由于原本的管轄業(yè)務(wù)范圍過窄，一段時(shí)期內(nèi)陷入了案源不足、法官閑置等窘境。十八屆三中全會提出“探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”[5]后，鐵路法院把握了轉(zhuǎn)型機(jī)遇，憑借其司法管轄與行政區(qū)劃相分離的先天優(yōu)勢及其改制后的“人、財(cái)、物”基本不受制于地方[7]的優(yōu)勢，成為了集中管轄試點(diǎn)改革中的弄潮。北京、上海、西安、安康⑨等地采用了該模式。

4.湖北模式?！昂蹦Ｊ健敝饕笇h(huán)境要素和案件性質(zhì)結(jié)合起來確定集中管轄的法院，其不但強(qiáng)調(diào)環(huán)境要素的流動性和系統(tǒng)性，還強(qiáng)調(diào)環(huán)境案件的性質(zhì)，有利于解決環(huán)境案件的跨區(qū)劃性和審判專業(yè)性問題。湖北⑩采用了該模式。

三、環(huán)境犯罪跨區(qū)域集中管轄試點(diǎn)中存在的問題

（一）指定一審法院多為基層法院，級別不夠，“不敢判”

集中管轄的跨行政區(qū)劃性和上級指令性能夠較好地解決地方司法機(jī)關(guān)受地方政府施壓不敢立案的問題。但立案僅僅是管轄制度希望解決的問題之一，合理公正的審判亦是管轄制度設(shè)計(jì)的一個(gè)重要目標(biāo)。尤其是對于環(huán)境刑事案件，法院接到檢察院提起的公訴，一般都會立案受理，但在集中管轄的試點(diǎn)改革過程中，各地方指定的集中管轄法院多為基層人民法院，其可能會因?yàn)椤凹墑e不夠”出現(xiàn)“不敢判”的問題，即無法嚴(yán)格按照法律法規(guī)等規(guī)范嚴(yán)厲打擊環(huán)境犯罪。集中管轄屬于一種特殊的指定管轄，其管轄結(jié)果無非兩種，一種結(jié)果是提級管轄，其背后有地方上下級政府之間的指令與服從關(guān)系作支撐，必然能夠解決法院“級別不夠”“不敢判”的問題。另外一種結(jié)果是同級管轄，當(dāng)上級司法機(jī)關(guān)指定下級其他法院管轄時(shí)，即使管轄法院脫離了原地方政府的干預(yù)，但由于集中管轄法院與原管轄法院背后的地方同級政府之間不具有從屬關(guān)系，地方干預(yù)司法的隱患仍然存在。

（二）指定法院所在地可能不在涉案地范圍內(nèi)，影響審判效果和訴訟進(jìn)程

集中管轄是一種特殊的指定管轄，訴訟法中指定管轄的目的之一就是為了解決管轄沖突的問題。然而，現(xiàn)實(shí)中跨區(qū)域環(huán)境案件不在少數(shù)，且環(huán)境因素具有流動性和延伸性，環(huán)境犯罪常常會涉及較多跨區(qū)域因素，如果每有跨區(qū)域環(huán)境案件就走指定管轄程序，則顯得耗時(shí)耗力，程序繁瑣。因此，集中管轄作為一種具有跨行政區(qū)劃特征的特殊的指定管轄，既能解決管轄沖突問題，也能對類案“批量式”地事前規(guī)定好管轄法院，較好地解決個(gè)案指定管轄程序繁瑣的問題。但集中管轄僅能解決管轄沖突問題的一半。傳統(tǒng)的管轄制度建立在“犯罪地為主，居住地為輔”的原則之上，目的是便于法院在罪證最集中存在的地方及時(shí)、全面地收集和審查核實(shí)證據(jù)，迅速查明案情，進(jìn)而做出公正的審判，有效預(yù)防和減少犯罪發(fā)生。當(dāng)集中管轄指定的管轄法院所在地與犯罪根本無關(guān)時(shí)，集中管轄可能就會受到質(zhì)疑。集中管轄是事前的“指定管轄”，指定法院的管轄地域范圍是事前規(guī)劃好的，如果事前對地域范圍的界定不合理，就會影響證據(jù)的調(diào)取與案件的審判，拖緩訴訟進(jìn)展，增加訴訟成本，影響審判質(zhì)量和訴訟效率。因此，有必要合理科學(xué)地確定集中管轄的地域范圍，徹底地解決管轄沖突問題。

（三）指定法院與偵查、公訴機(jī)關(guān)的偵、訴、審銜接配合問題影響訴訟進(jìn)程

我國刑事訴訟堅(jiān)持公、檢、法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的原則，詮釋了我國刑事訴訟追求效率的“線形關(guān)系”[8]。首先，分工負(fù)責(zé)決定了公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)和檢察院公訴權(quán)相對獨(dú)立，其管轄權(quán)自然也是獨(dú)立進(jìn)行。其次，互相配合、互相制約意味著公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后將案件移送至與其對應(yīng)的檢察院，檢察院審查完畢后再向?qū)?yīng)的法院提起公訴。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)以審判為中心的司法改革背景下，集中管轄主要是對法院進(jìn)行的試點(diǎn)改革，因此，受理環(huán)境刑事案件的公安機(jī)關(guān)與檢察院往往不能與集中管轄的法院對應(yīng)，接到公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的環(huán)境刑事案件的檢察院需要將案件移送或指定到與集中管轄法院相對應(yīng)的檢察院，再由該檢察院向集中管轄法院起訴，銜接配合之中耗時(shí)較長，訴訟進(jìn)程滯緩，影響訴訟效率，不利于及時(shí)定罪量刑，恢復(fù)與保護(hù)環(huán)境。此外，公安機(jī)關(guān)對環(huán)境犯罪案件的偵辦一般由內(nèi)設(shè)的食藥環(huán)偵、治安或經(jīng)偵部門立案偵查，檢察院對環(huán)境犯罪的審查起訴一般也由普通犯罪或經(jīng)濟(jì)犯罪等公訴部門進(jìn)行，盡管目前有較少部分地區(qū)（北京、上海、江蘇等）進(jìn)行了跨行政區(qū)劃檢察改革，但該類改革不僅僅是針對環(huán)境案件，還包括跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件、重大食品藥品安全刑事案件等?，環(huán)境案件審查專業(yè)性相較集中審理環(huán)境案件的人民法院而言有所欠缺，工作銜接配合可能也不太順暢。因此，如何完善偵查、起訴與審判的銜接配合，節(jié)省訴訟時(shí)間與成本，是當(dāng)前環(huán)境犯罪跨區(qū)域集中管轄亟需解決的問題。

四、環(huán)境犯罪跨區(qū)域集中管轄的完善

（一）提高管轄法院的層級

根本而言，集中管轄法院要解決“不敢判”問題，就應(yīng)脫離地方政府對當(dāng)?shù)胤ㄔ喝恕⒇?cái)、物的管控。要做到這點(diǎn)需要觸及根本的行政體制問題，比如當(dāng)前省級以下法院人財(cái)物省級統(tǒng)管的改革，但這種解決方式顯然耗時(shí)耗力，非一時(shí)半載可輕易實(shí)現(xiàn)。另外一種解決方式就是把管轄法院進(jìn)行提級?？鐓^(qū)域集中管轄是一種特殊的指定管轄，源于我國司法的不獨(dú)立，是為了避免地方權(quán)力干擾而實(shí)施的管轄權(quán)移轉(zhuǎn)。在目前我國這種集中型的政治、司法體制之下，管轄移轉(zhuǎn)型指定管轄有一定的存在價(jià)值，這一制度應(yīng)當(dāng)完善而不應(yīng)當(dāng)否定[9]。因此，要完全解決前述集中管轄指定法院因?yàn)榧墑e不夠“不敢判”的問題，可以現(xiàn)有跨區(qū)域集中管轄制度為基礎(chǔ)，適當(dāng)提高指定管轄法院的級別，至少保證管轄法院為中級以上。在目前的司法實(shí)踐中，無論適用跨區(qū)域集中管轄還是普通管轄，環(huán)境犯罪一審案件絕大多數(shù)都是由基層人民法院審理，若指定中級以上人民法院審理環(huán)境犯罪，基本可以保證原本應(yīng)由基層人民法院管轄的環(huán)境犯罪不再受原地方政府及與其同級的其他地方政府的影響，全面避免地方保護(hù)主義對司法的干擾。

（二）合理規(guī)劃管轄法院的地域管轄范圍

當(dāng)前各地跨區(qū)域集中管轄的不同模式正是出于不同的考量因素來對指定法院的管轄地域范圍進(jìn)行劃分的。根據(jù)前述內(nèi)容，我們可以總結(jié)出應(yīng)當(dāng)考量的因素主要包括環(huán)境因素、地理距離、交通條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、案件數(shù)量、案件性質(zhì)、司法審判水平等。指定法院的管轄地域范圍應(yīng)最先考慮環(huán)境因素，其次再具體結(jié)合地方實(shí)際考慮其他因素。

之所以把生態(tài)環(huán)境因素放首位，是因?yàn)榄h(huán)境因素具有流動性和整體性，所以環(huán)境犯罪不宜過于分段治理。由于不同地方環(huán)境犯罪的司法審判水平不一致，司法裁判會存在不同程度的差異。同時(shí)隨著新時(shí)期恢復(fù)性司法的發(fā)展趨勢，環(huán)境犯罪的審判強(qiáng)調(diào)要摒棄傳統(tǒng)“嚴(yán)打”的刑罰觀念，樹立“生態(tài)恢復(fù)性司法”理念，如果環(huán)境犯罪過于分段治理，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的刑罰將產(chǎn)生不均衡的威懾力和社會效益，不利于生態(tài)環(huán)境長遠(yuǎn)的系統(tǒng)性恢復(fù)與治理。

另外，在以環(huán)境要素為主要考量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，還要結(jié)合地方實(shí)際，有針對性地選擇其他司法、社會和經(jīng)濟(jì)因素作為地域范圍劃分的標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，考量標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)作用主要包括：地理距離和交通條件的考量能夠?yàn)樗痉C(jī)關(guān)和訴訟參與主體減輕訟累；案件性質(zhì)、案件數(shù)量的衡量能夠在指定管轄法院時(shí)最大程度地整合司法資源，避免由于環(huán)境案件分布不均、案源不足導(dǎo)致法院、專門審判機(jī)構(gòu)和專門審判人員被虛置浪費(fèi)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的衡量很大程度上決定了地方環(huán)境案件的性質(zhì)和數(shù)量；司法審判水平的考量決定了法院對環(huán)境案件審判的專業(yè)性和公正性。兼顧環(huán)境因素和地方實(shí)際因素的地域管轄范圍劃分有利于環(huán)境犯罪的打擊和環(huán)境的修復(fù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境案件刑事訴訟最大的社會效益。

五、余論：設(shè)立環(huán)境專門法院，實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法專門化

跨區(qū)域集中管轄的適用對象不僅僅是環(huán)境刑事案件，其適用對象涵蓋了所有訴訟類型的環(huán)境案件。而之所以要進(jìn)行跨區(qū)域集中管轄，不僅是因?yàn)槠淇梢越鉀Q“不敢管”“不愿管”和“不好管”等管轄問題，最重要的還是因?yàn)槠淇梢哉纤痉ㄙY源，使環(huán)境案件的審判達(dá)到一定程度的集成化，增強(qiáng)審判專業(yè)性，提高審判質(zhì)量?？梢哉f，環(huán)境案件跨區(qū)域集中管轄的發(fā)展趨勢是環(huán)境司法審判專門化，該必然的發(fā)展結(jié)果同樣會影響環(huán)境犯罪的刑事審判，因而有必要對環(huán)境司法審判專門化的必要性、可行性及如何實(shí)現(xiàn)作進(jìn)一步探討。

司法專門化最直接的實(shí)現(xiàn)形式是設(shè)立專門法院，但基于我國專門法院設(shè)立的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們應(yīng)該采取謹(jǐn)慎態(tài)度?？v觀過往，我國曾相繼建立了軍事、海事、林業(yè)、鐵路、農(nóng)墾、礦區(qū)、油田等專門法院，如今，軍事法院和海事法院得以保留，而由于林業(yè)、農(nóng)墾、礦區(qū)、油田等專門法院是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物而非完全出于專業(yè)性要求，因此隨著時(shí)間的推移被紛紛改制，鐵路法院也因常年受到社會質(zhì)疑而在2010年起開始徹底改革，現(xiàn)如今正在摸索重新發(fā)展的道路。可見，欲探討環(huán)境司法專門化，不應(yīng)簡單粗暴地直接探討專門法院的設(shè)立，而應(yīng)先明確專門化所欲實(shí)現(xiàn)的制度功能以及在現(xiàn)有框架內(nèi)能否實(shí)現(xiàn)這些功能[10]。盡管環(huán)境問題的嚴(yán)峻性、環(huán)境糾紛的多發(fā)性、環(huán)境執(zhí)法的孱弱性、環(huán)境案件的專業(yè)性等問題均是環(huán)境案件實(shí)施跨區(qū)域集中管轄的多種動因，但環(huán)境問題再嚴(yán)重、環(huán)境糾紛再多發(fā)，均可以通過傳統(tǒng)審判庭審理，唯一能夠支持環(huán)境司法專門化的理由應(yīng)該是環(huán)境案件的專業(yè)性[11]10-11?？鐓^(qū)域集中管轄是在現(xiàn)有框架內(nèi)環(huán)境司法專門化的探索，雖然司法專門化不等同于組織專門化，組織為表，程序方為本，審判機(jī)構(gòu)僅是訴訟程序的外在載體[11]12，然而跨區(qū)域集中管轄中除了“鐵路法院模式”，指定集中審理環(huán)境案件的法院都為普通法院，如前所述，其在試點(diǎn)改革過程中仍有相當(dāng)問題需要解決。而且，集中審理的普通法院既要承擔(dān)不同地方環(huán)境案件的審判任務(wù)，還要審判原先其管轄范圍內(nèi)的其他類型案件，難免會不堪重負(fù)，無法更好地實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。因此，設(shè)立環(huán)境案件的專門法院有一定的現(xiàn)實(shí)必要性，其是環(huán)境司法專門化探索的必然趨勢和最終結(jié)果。

環(huán)境刑事案件涉及了公檢法三機(jī)關(guān)之間的分工與配合，因此，結(jié)合前述環(huán)境犯罪的管轄問題，設(shè)立環(huán)境案件的專門法院應(yīng)遵循如下規(guī)則：

其一，科學(xué)規(guī)劃專門法院管轄的地域范圍?？山梃b貴州省集中管轄的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，由最高人民法院結(jié)合國家生態(tài)環(huán)境管理部門，對我國生態(tài)系統(tǒng)作充分的調(diào)研分析，將全國劃分為不同的生態(tài)區(qū)域，并在此基礎(chǔ)上綜合考量經(jīng)濟(jì)、社會、司法等環(huán)境以外的其他方面因素，科學(xué)合理地劃分出不同的生態(tài)司法保護(hù)區(qū)，在這些生態(tài)司法保護(hù)區(qū)中設(shè)立相應(yīng)的專門法院。

其二，完善專門法院的層級體系。應(yīng)借鑒鐵路運(yùn)輸法院的經(jīng)驗(yàn)，使各生態(tài)司法區(qū)域中的環(huán)境專門法院形成二級法院體系。簡言之，地方環(huán)境一審案件最低由層級與中級人民法院相當(dāng)?shù)膶ｉT法院管轄，最高由層級與高級人民法院相當(dāng)?shù)膶ｉT法院管轄。同時(shí)，最高人民法院內(nèi)組建環(huán)境案件審判庭，承擔(dān)一審（全國性質(zhì)的環(huán)境案件）、二審（不服各生態(tài)司法區(qū)域?qū)ｉT法院一審裁判的環(huán)境案件）和再審職能，統(tǒng)籌全國的環(huán)境司法專門化工作。

其三，協(xié)調(diào)環(huán)境犯罪專門管轄的偵訴審銜接工作。環(huán)境犯罪的訴訟程序涉及到公檢法三機(jī)關(guān)之間的程序交接和證據(jù)移送調(diào)取等銜接配合問題。雖然設(shè)立環(huán)境案件專門法院是環(huán)境司法專門化的必然發(fā)展趨勢，相對獨(dú)立的公檢法要實(shí)現(xiàn)更好的銜接，分別設(shè)立針對環(huán)境犯罪的專門機(jī)關(guān)表面上看似乎是最佳途徑，但當(dāng)前踐行該途徑的條件仍不成熟。首先，環(huán)境案件的跨區(qū)域集中管轄為專門法院的設(shè)立奠定了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和構(gòu)建基礎(chǔ)，有現(xiàn)實(shí)可行性，而目前公安機(jī)關(guān)和檢察院尚未有大規(guī)模的集中管轄試點(diǎn)改革，經(jīng)驗(yàn)不足，建立專門管轄環(huán)境刑事案件的公安機(jī)關(guān)和檢察院還不具有可行性。其次，貿(mào)然單獨(dú)將環(huán)境犯罪的偵查權(quán)和審查起訴權(quán)分離出來建立嶄新的專門公安機(jī)關(guān)和檢察院，最終其也可能會因?yàn)槁毮軉我弧冈床蛔愣惶撝蒙踔脸蜂N，不僅浪費(fèi)司法成本，還有一定的司法風(fēng)險(xiǎn)。

因此，設(shè)立環(huán)境案件專門法院后，解決偵訴審銜接問題的途徑不在于建立專門的偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，而應(yīng)以生態(tài)司法區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)，在原有公安機(jī)關(guān)和檢察院的體系中集中指定可與專門法院在層級和地域上對應(yīng)的偵查和審查起訴部門，由其承辦該生態(tài)司法保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境刑事案件。基于此，可以有如下具體設(shè)想。假設(shè)我國有A河流經(jīng)京津冀三省，最高人民法院在京津冀地區(qū)A河上游流域范圍內(nèi)設(shè)立了A河上游第一法院（中院級別）及A河上游第二法院（高院級別）。對于在A河上游流域發(fā)生的環(huán)境刑事案件，若其被劃分給北京市西城區(qū)公安分局主辦，偵查終結(jié)后，由西城區(qū)公安分局移送給西城區(qū)人民檢察院審查起訴，再由西城區(qū)人民檢察院直接向A河上游第一法院（中院級別）起訴。出于調(diào)查取證的必要，西城區(qū)公安分局亦可以指派其下級公安機(jī)關(guān)偵辦，但偵查終結(jié)權(quán)仍在于西城區(qū)公安分局。若案件劃分給了河北省公安廳主辦，偵查終結(jié)后，由河北省公安廳移送給河北省檢察院審查起訴，再由河北省檢察院直接向A河上游第二法院（高院級別）起訴。必要時(shí)河北省公安廳可以指派其下級公安機(jī)關(guān)偵辦，偵查終結(jié)權(quán)仍在于河北省公安廳。換言之，可以通過偵查、檢察的跨區(qū)域集中管轄來實(shí)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)、檢察院與環(huán)境專門法院的銜接。由此，環(huán)境專門法院不但解決了審判的去地方化及專業(yè)性問題，還能實(shí)現(xiàn)環(huán)境犯罪偵訴審的無縫銜接。

[注釋]：

①例如張曙先生的觀點(diǎn)。參見其論文“刑事訴訟集中管轄：一個(gè)反思性評論”載于《政法論壇》2014年第5期，第167-175頁。

②我國《刑事訴訟法》第25條：刑事案件由犯罪地的人民法院管轄。如果由被告人居住地的人民法院審判更為適宜的，可以由被告人居住地的人民法院管轄。

③參見最高人民法院法發(fā)〔2015〕3號《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》。

④據(jù)筆者不完全統(tǒng)計(jì)，2019年1月至7月，某市公安局食藥環(huán)偵支隊(duì)及其下屬的各區(qū)分局食藥環(huán)偵大隊(duì)共立環(huán)境資源犯罪（不含森林分局管轄的森林資源案件）案件66宗，其中行政移送56宗，自偵4宗，其他移送1宗，行政移送占84.8%。

⑤貴州省高級人民法院根據(jù)其環(huán)境要素劃分了五個(gè)生態(tài)司法保護(hù)板塊，綜合衡量并選擇了五個(gè)基層法院及與五個(gè)基層法院對應(yīng)的四個(gè)中級法院和省高級法院設(shè)立生態(tài)環(huán)境審判庭或人民法庭，構(gòu)成貴州省“一四五”跨區(qū)域環(huán)保審判格局。參見徐勝萍，曾佳：論環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄制度的完善。載于華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第1期第120頁。

⑥海南省在行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上以河流入?？跒閯澐謽?biāo)準(zhǔn)，在海南省南渡江、萬泉河、昌化江、寧遠(yuǎn)河、陵水河五大河流經(jīng)市縣及在鸚哥嶺、霸王嶺兩大自然保護(hù)區(qū)試點(diǎn)環(huán)境資源案件跨行政區(qū)域集中管轄。參見金昌波：我省法院部署開展環(huán)境資源審判改革試點(diǎn)工作 五大河流域環(huán)境資源案將試行跨行政區(qū)域管轄。載于http：//hnrb.hinews.cn/html/2016-07/16/content_1_8.htm，2019年9月10日查閱。

⑦2019年6月28日上午南京環(huán)境資源法庭正式辦公，集中管轄江蘇全省9個(gè)生態(tài)功能區(qū)法庭上訴案件和中院管轄的一審案件，自此與9個(gè)生態(tài)功能區(qū)法庭（長江流域南片、長江流域北片、太湖流域、洪澤湖流域、駱馬湖流域、西南低山丘陵區(qū)域、西北丘崗區(qū)域、黃海濕地、灌河流域環(huán)境資源法庭）形成相對于普通審判機(jī)制的“9+1”高度集中化、專業(yè)化的審判機(jī)制。參見姚雪青：南京環(huán)境資源法庭正式辦公 管轄9個(gè)生態(tài)區(qū)。載于http：//js.people.com.cn/n2/2019/0628/c360305-33089564.html?from=groupmes?sage，2019年9月10日查閱。

⑧重慶市指定渝北區(qū)法院、萬州區(qū)法院、涪陵區(qū)法院、黔江區(qū)法院、江津區(qū)法院集中審理各自所在轄區(qū)內(nèi)原應(yīng)由基層法院管轄的一審環(huán)境案件。參見徐勝萍，曾佳：論環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄制度的完善。載于華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017年第1期第120頁。

⑨依托原鐵路運(yùn)輸中級法院成立的北京市第四中級人民法院、上海市第三中級人民法院分別集中管轄北京市和上海市跨地區(qū)重大環(huán)境資源保護(hù)案件。西安鐵路運(yùn)輸法院、安康鐵路運(yùn)輸法院分別管轄原由西安、安康兩市各基層人民法院管轄的一審環(huán)境資源案件。參見徐勝萍，曾佳：論環(huán)境資源案件跨區(qū)域集中管轄制度的完善。載于華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第1期第120頁。

⑩湖北省內(nèi)長江、長江支流水域水污染損害以及長江、長江支流水域水污染損害以外的環(huán)境公益訴訟案件由武漢海事法院與漢江中級人民法院分別管轄，環(huán)境資源非公益訴訟由武漢、宜昌、十堰、漢江等設(shè)有專門環(huán)境資源審判庭的中級法院以民事、行政二審合一的模式進(jìn)行集中管轄。參見程勇，唐業(yè)繼：湖北統(tǒng)一環(huán)境資源審判模式與管轄設(shè)置。載于http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2015-01/28/content_93292.htm?div=-1，2019年9月10日查閱。

?以我國第一個(gè)跨行政區(qū)劃檢察院——依托上海鐵路運(yùn)輸檢察分院成立的上海市檢察院第三分院為例，其“除管轄原有的涉鐵路運(yùn)輸、軌道交通案件外，還有經(jīng)上海市檢察院指定管轄案件，包括上級人民檢察院指定管轄的跨地區(qū)重大職務(wù)犯罪案件、跨地區(qū)的重大環(huán)境資源保護(hù)和重大食品藥品安全刑事案件等。”參見正義網(wǎng)：第一個(gè)跨行政區(qū)劃檢察院成立。載于http：//news.jcrb.com/jxsw/201811/t20181105_1922374.html，2019年9月10日查閱。