姜維嵐

（上海公安學(xué)院，上海 200137）

現(xiàn)代社會(huì)中政府治理的世界性變革，賦予警務(wù)工作新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。上海公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步深入推進(jìn)基礎(chǔ)信息化建設(shè)，在智慧城市建設(shè)的總體框架下，按照警務(wù)活動(dòng)科技含量提升、現(xiàn)代警務(wù)流程再造、現(xiàn)代隊(duì)伍管理升級(jí)一體化推進(jìn)的基本思路，打造智慧公安，取得了很大的成效。智慧公安建設(shè)也同時(shí)為上?，F(xiàn)代化公共安全治理帶來了新思維和新技術(shù)。然而，當(dāng)前公安基層警務(wù)工作，特別是社區(qū)警務(wù)活動(dòng)參與社區(qū)治理過程中，其傳統(tǒng)的工作模式難以滿足新形勢(shì)下社區(qū)群眾的新期待，也無法適應(yīng)社會(huì)治理新的價(jià)值訴求。也就是說，在維系并保障社會(huì)安全及良好秩序方面，公安機(jī)關(guān)固然具有直接的管理責(zé)任，但僅僅依靠警察是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要全社會(huì)的團(tuán)體和個(gè)體共同參與和積極作為。本文以智慧公安建設(shè)為背景，從上海社區(qū)警務(wù)治理的困境、難點(diǎn)著手，分析產(chǎn)生的原因，按正向治理流程，尋求與社區(qū)公眾的協(xié)作配合，探索構(gòu)建警民互動(dòng)、科學(xué)規(guī)范、合作共贏的警社合作運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)安全的多元協(xié)同和科學(xué)治理，探索構(gòu)建社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理模式。

一、協(xié)同治理的理論綜述

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

協(xié)同治理是一種基于協(xié)作的治理機(jī)制與理論框架，是后新公共管理時(shí)期，反思新公共管理的各種前沿理論相繼推出的一系列理論之一。

詹姆斯·羅西瑙是治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一，他在代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》和《21世紀(jì)的治理》中將治理解釋為一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，這些管理機(jī)制雖然沒有得到政府正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。治理理論的重要代表人物格里·斯托克對(duì)各種治理概念作了一番梳理后指出，到目前為止，各國(guó)學(xué)者們對(duì)作為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點(diǎn)：一是意味著來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；二是意味著在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；三是明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴；四是意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；五是意味著有效辦事的能力并不僅限于政府的權(quán)力、發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。

在社會(huì)管理領(lǐng)域，協(xié)同治理應(yīng)用研究不斷涌現(xiàn)。羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾所著的《協(xié)作性公共管理——地方政府新戰(zhàn)略》一書，對(duì)協(xié)作性公共管理的類型、機(jī)制、特征、模型和不同情境的應(yīng)用做了實(shí)證性研究，指出協(xié)作性公共管理包括制定政策、計(jì)劃和實(shí)施項(xiàng)目、管理資金等幾個(gè)方面。它既是一種活動(dòng)，又是一種戰(zhàn)略。協(xié)同既存在于強(qiáng)調(diào)美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi)政府層級(jí)的縱向環(huán)境中，也存在于參與者是地方并代表社區(qū)內(nèi)多種利益的橫向環(huán)境中。吉特爾從協(xié)同及協(xié)同機(jī)制的基本理論出發(fā)，描述了三種協(xié)同機(jī)制的具體內(nèi)容，即：例行程序、團(tuán)隊(duì)會(huì)議及跨功能組織。同時(shí)，他提出了一個(gè)協(xié)同機(jī)制如何發(fā)揮作用的模型，并在醫(yī)療系統(tǒng)中進(jìn)行了驗(yàn)證。梅杰斯對(duì)都市圈的研究表明，作為一個(gè)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新系統(tǒng)，都市圈由系統(tǒng)內(nèi)結(jié)點(diǎn)(該結(jié)點(diǎn)包含企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、高校等)、結(jié)點(diǎn)之間的鏈接(關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、紐帶)、流動(dòng)(人才、物質(zhì)、信息、資本) 和網(wǎng)點(diǎn)等元素所構(gòu)成。因此都市圈的創(chuàng)新依賴于系統(tǒng)中不同創(chuàng)新主體的協(xié)同交互作用，這是空間互動(dòng)學(xué)習(xí)過程。

綜上所述，國(guó)外關(guān)于協(xié)同理論的研究從理論建設(shè)到實(shí)踐應(yīng)用都非常豐富。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

近年來，我國(guó)學(xué)者對(duì)協(xié)同治理理論的研究成果數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。從對(duì)協(xié)同治理理論在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用來看，應(yīng)用領(lǐng)域主要集中在公共管理改革與政府轉(zhuǎn)型研究、公共危機(jī)中的協(xié)同治理、非營(yíng)利組織研究等方面。

對(duì)于政府轉(zhuǎn)型大背景下的協(xié)同治理研究中，鄭巧、肖文濤認(rèn)為，服務(wù)型政府是一種全新的行政理念和政府模式，要在我國(guó)實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府協(xié)同治理，必須優(yōu)化社會(huì)治理資源，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，創(chuàng)造社會(huì)良性資本，發(fā)展基層民主政治。鄭恒峰認(rèn)為我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)路徑是：強(qiáng)化公共服務(wù)導(dǎo)向的協(xié)同治理理念；引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的協(xié)同治理方式；發(fā)展社會(huì)協(xié)同治理組織并培育其自治能力；確立政府與社會(huì)良性互動(dòng)的協(xié)同治理體制。楊清華認(rèn)為政府中心引起的治理失效、社會(huì)與政治問題矛盾凸顯，要求政府治理方式適時(shí)做出變革，協(xié)同治理將成為這種變革的一種戰(zhàn)略選擇。他從協(xié)同治理的理論、體制、人員、實(shí)踐維度分析，提出協(xié)同治理要適應(yīng)技術(shù)變革的要求，為解決當(dāng)前實(shí)踐問題提供理論與實(shí)踐資源。李莉、劉曉燕認(rèn)為社會(huì)組織是政府和市場(chǎng)以外的第三方力量，推動(dòng)社會(huì)組織參與協(xié)同治理，建立政府與社會(huì)平等合作伙伴關(guān)系，提高社會(huì)自治與自我服務(wù)能力，已成為當(dāng)代社會(huì)管理發(fā)展變化的一個(gè)基本趨勢(shì)。

從社會(huì)組織作為協(xié)同治理理論的主體研究的角度來看，何煒對(duì)協(xié)同治理視角下非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系進(jìn)行研究，他認(rèn)為地方政府與非營(yíng)利組織存在良性合作關(guān)系，兩者的合作關(guān)系是建立在目標(biāo)一致的基礎(chǔ)之上，且以兩者各自的組織身份和相互依賴性為前提。徐祖榮認(rèn)為市場(chǎng)配置資源的缺陷日益顯露，政府調(diào)控功能也不是萬(wàn)能的，社會(huì)組織整合配置資源的功能優(yōu)勢(shì)在社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中的作用不容小覷，因此社會(huì)組織參與協(xié)同治理是必然的。他還提出在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，民間組織如行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)性社團(tuán)、環(huán)保組織、公益性團(tuán)體將在社會(huì)管理的不同領(lǐng)域發(fā)揮重要的作用。李霞、干勝道分析發(fā)現(xiàn)，非營(yíng)利組織管理與協(xié)同治理具有較好的契合性，得出了協(xié)同治理與非營(yíng)利組織有效管理的一種新模式。皮鷺通過基礎(chǔ)調(diào)研，在加強(qiáng)政社合作、實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理方面進(jìn)行了初步思考，認(rèn)為應(yīng)從轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、發(fā)揚(yáng)民族精神、促進(jìn)政社合作三個(gè)方面入手，從而實(shí)現(xiàn)管理與自治相聯(lián)合。

綜上所述，我國(guó)學(xué)者對(duì)協(xié)同治理理論的研究，主要基于西方理論研究，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)該理論開展延伸性的研究，更加注重于在我國(guó)開展實(shí)踐研究，以推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理。

（三）協(xié)同治理理論對(duì)社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理的啟示

治理理論打破了傳統(tǒng)官僚制自上而下的權(quán)力運(yùn)行模式，融入了網(wǎng)絡(luò)化、扁平化理念，建立了各主體之間互動(dòng)與合作的架構(gòu)。其倡導(dǎo)府際之間的合作，這包括上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府之間、政府部門之間的合作，同時(shí)更強(qiáng)調(diào)政府部門與企業(yè)單位、非政府組織之間的有效而充分的合作，追求多主體協(xié)作關(guān)系的建立。協(xié)同治理理論構(gòu)建了一個(gè)新的管理公共事務(wù)模式，這一模式通過建立合作式樣的組織架構(gòu)，完善主體之間的合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的多元參與及合作共治，最終實(shí)現(xiàn)共同利益。在開展過程中，尤為注重主體的多元與權(quán)力的共享。

社區(qū)警務(wù)工作是通過警察的服務(wù)與管理，密切警民之間關(guān)系，增強(qiáng)社區(qū)居民的參與意識(shí),形成社會(huì)治安面控制網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)以多種矯正和疏導(dǎo)措施來實(shí)現(xiàn)預(yù)防犯罪，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的公共安全治理。由治理理論可以推斷出社區(qū)公共安全治理環(huán)境的優(yōu)化需要多主體的有效協(xié)同。社區(qū)警務(wù)工作目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，迫切要求動(dòng)員全社會(huì)的力量開展有效的協(xié)同活動(dòng)。社區(qū)警務(wù)工作的開展，需要制定和完善相關(guān)的政策，構(gòu)建一種新型的良性合作運(yùn)作模式，這種模式并非只是由警察一個(gè)主體進(jìn)行，而是要積極動(dòng)員社區(qū)多元主體共同參與治理。在此過程中，多方主體之間進(jìn)行協(xié)商對(duì)話、合作治理，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的良性互動(dòng)，提高協(xié)同績(jī)效，達(dá)成集體目標(biāo)。

二、智慧公安建設(shè)背景下社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理模式

（一）社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理模式的界定

警務(wù)協(xié)同治理產(chǎn)生于西方研究社會(huì)公共安全供給視角下的警務(wù)合作，并對(duì)其賦予了多元化警務(wù)、問題導(dǎo)向式社會(huì)面協(xié)同警務(wù)、責(zé)任共擔(dān)式第三方警務(wù)等內(nèi)涵，形成了具有不同內(nèi)在機(jī)理的警務(wù)協(xié)同治理模式。警務(wù)協(xié)同治理中的主要元素在于多元主體的參與協(xié)作，其包括兩個(gè)層面，首先是指行政部門之間，即公安部門與其他行政部門之間的協(xié)作；其次是指公安部門與外部非行政部門、非政府組織和個(gè)人之間的協(xié)同治理。

社區(qū)警務(wù)協(xié)作是依托社區(qū)，以實(shí)現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)公共安全管理與服務(wù)為目的，通過警社雙方溝通協(xié)作，將各方力量或資源引入到警方對(duì)社會(huì)管理服務(wù)中的各項(xiàng)工作，形成互為支撐、緊密結(jié)合的利益共同體，以達(dá)到社區(qū)共治的目標(biāo)。

（二）社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理的意義

社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理是強(qiáng)化社區(qū)警務(wù)管理的重要組成部分，逐步成為助推社區(qū)穩(wěn)定、促進(jìn)社區(qū)和諧的必要路徑，對(duì)于平安社區(qū)建設(shè)具有顯著的推動(dòng)作用。

社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)警力無增長(zhǎng)改善的主要途徑。警力無增長(zhǎng)改善是指在警察數(shù)量沒有增多或者增量受到限制的情況下，通過其他途徑和方法提高其警務(wù)工作能力。在警察人員編制數(shù)及增量有限的情況下，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持警力的結(jié)構(gòu)性挖潛和內(nèi)涵式建設(shè)的同時(shí)，積極向社區(qū)要警力，以節(jié)約或釋放更多的警力資源。

社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理是優(yōu)化社區(qū)治理的重要前提。警察在開展社區(qū)治理工作時(shí)，面對(duì)轄區(qū)所有人、事、物等要素，內(nèi)容繁瑣、工作量大。要切實(shí)有效解決社區(qū)治理中存在的各類問題，僅靠警察無法獲得滿意的治理效果，必須以警社合作為橋梁，整合轄區(qū)中人力、物力、財(cái)力和智力等各類社會(huì)資源，積極建立各類警社協(xié)作關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理優(yōu)化升級(jí)。

社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理是打造安全城市的必由之路。社區(qū)警務(wù)的協(xié)同治理從本質(zhì)上看，是警社雙方基于價(jià)值目標(biāo)的趨同而形成的平等互利合作。公安機(jī)關(guān)與社區(qū)公眾建立良好的合作關(guān)系，以便與社區(qū)公眾共同探索防范打擊犯罪、維護(hù)治安的新辦法、新舉措，將加快平安社區(qū)建設(shè)，打造更安全的現(xiàn)代化城市。

（三）社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理模式的構(gòu)建

社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理的模式鼓勵(lì)多主體對(duì)社區(qū)事務(wù)的自治，以及多主體對(duì)社區(qū)事務(wù)的共治，是自治與共治的結(jié)合。從社區(qū)警務(wù)的整體性出發(fā)，其治理模式強(qiáng)調(diào)要有自治的理念。從社區(qū)警務(wù)參與主體的多元性出發(fā)，又強(qiáng)調(diào)在自治理念的基礎(chǔ)上還要有共治的理念，即多主體基于共同的目標(biāo)，通過相互之間的溝通獲得共同利益。

1. 主體的多元。治理的基本要義之一便是主體多元，其實(shí)質(zhì)是注重主體的多樣化，通過多元主體間的競(jìng)爭(zhēng)、溝通、協(xié)調(diào)、合作來解決發(fā)生的問題。主體多元是構(gòu)成有效協(xié)同治理的前提。政府、非政府組織、企業(yè)和社區(qū)公民等多元社會(huì)主體，雖然其性質(zhì)、背景、構(gòu)成不同，但是在社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理中要構(gòu)建合作網(wǎng)絡(luò)體系。在該網(wǎng)絡(luò)體系中，這些組織和個(gè)人之間建立信任關(guān)系，樹立協(xié)同治理的目標(biāo)，共同整合資源，互相交流信息，最終形成一個(gè)多維度、多層次的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，共同開展社區(qū)警務(wù)工作的實(shí)施與決策。

在這個(gè)多元網(wǎng)絡(luò)體系中，公安機(jī)關(guān)是中心節(jié)點(diǎn)。公安機(jī)關(guān)在社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中雖然不是唯一主體，但其地位仍然是主導(dǎo)性的，要高于其他主體，需要承擔(dān)更多的責(zé)任。公安機(jī)關(guān)的主導(dǎo)不是一切包辦，而是要放開絕對(duì)權(quán)力，圍繞社區(qū)警務(wù)的目標(biāo)，以合作者身份將其與非政府組織、企業(yè)、社區(qū)居民，以及政府治理系統(tǒng)內(nèi)部各部門、各子系統(tǒng)的關(guān)系協(xié)調(diào)好，始終保持各方主體行動(dòng)的有效協(xié)同。

2. 治理的結(jié)構(gòu)。社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理模式的結(jié)構(gòu)是指公安機(jī)關(guān)、其他有關(guān)政府部門、企業(yè)、社區(qū)公民和非政府組織等多元節(jié)點(diǎn)之間，通過長(zhǎng)期的交流和互動(dòng)，形成相互制約、相互依存的組織結(jié)構(gòu)。該結(jié)構(gòu)由協(xié)同目標(biāo)、組織網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)的組織節(jié)點(diǎn)三個(gè)部分構(gòu)成。協(xié)同目標(biāo)是眾多社區(qū)警務(wù)參與主體在治理中互相溝通、交流、協(xié)作所要達(dá)成的共同目標(biāo)，它能夠推動(dòng)眾多的參與主體相互關(guān)聯(lián)、依存、合作。組織網(wǎng)絡(luò)是各個(gè)組織節(jié)點(diǎn)彼此之間協(xié)作溝通的途徑與方式，當(dāng)前隨著信息化發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的升級(jí)，使得各個(gè)參與者之間以之為主要渠道，能夠在任何時(shí)間和地點(diǎn)實(shí)現(xiàn)持續(xù)的交流合作。網(wǎng)絡(luò)的組織節(jié)點(diǎn)即為社區(qū)警務(wù)治理的各個(gè)主體，這些組織節(jié)點(diǎn)隨著不同社區(qū)警務(wù)工作的發(fā)生而變化。

在這種社區(qū)警務(wù)協(xié)作治理的多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，公安機(jī)關(guān)發(fā)揮著目標(biāo)匯聚和資源配置的作用，具有主導(dǎo)地位，并以共同的目標(biāo)和計(jì)劃將參與的各個(gè)主體整合起來，構(gòu)成一個(gè)互聯(lián)互通、互相協(xié)助、松緊有度的合作網(wǎng)絡(luò)，最終形成社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理的社會(huì)整體合力。

3. 有效的機(jī)制。社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理的機(jī)制，是指為了提升維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定、促進(jìn)社區(qū)和諧的成效，公安機(jī)關(guān)在順應(yīng)社會(huì)和市場(chǎng)機(jī)制功能的前提下發(fā)揮主導(dǎo)作用，搭建一個(gè)使企業(yè)、非政府組織和社區(qū)公民共同參與社區(qū)警務(wù)活動(dòng)的規(guī)范、有序平臺(tái)。該機(jī)制是公安機(jī)關(guān)為了促進(jìn)多主體協(xié)同參與，并保證多主體有效協(xié)同的實(shí)現(xiàn)而構(gòu)建的一系列工作制度和方法。構(gòu)建社區(qū)警務(wù)多主體參與的協(xié)同機(jī)制有利于突破原來由公安機(jī)關(guān)作為單一主體的能力限制，可以彌補(bǔ)信息局限，提高處置效率。

社區(qū)警務(wù)治理協(xié)同機(jī)制的創(chuàng)建，要從影響協(xié)同關(guān)系的要素著手，對(duì)協(xié)同機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)，而多主體之間目標(biāo)共有、利益共享、互相信任成為影響各主體之間依賴與關(guān)聯(lián)的重要因素。但現(xiàn)實(shí)中的社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理往往存在不同主體利益分離和目標(biāo)不一致的情況，這就需要借助協(xié)同機(jī)制促進(jìn)協(xié)同行為，促使多元參與者共同行動(dòng)。

三、社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理存在的問題

我國(guó)社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的有效實(shí)施對(duì)預(yù)防、減少和打擊犯罪，維護(hù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的大局穩(wěn)定，發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)前社會(huì)管理紛繁復(fù)雜，新情況、新問題層出不窮，社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理模式的實(shí)現(xiàn)還面臨著許多的困境。從警社合作的現(xiàn)狀看，受主觀思想和客觀因素的影響，警社合作基礎(chǔ)略顯薄弱，某些區(qū)域協(xié)同治理流于形式，社會(huì)面管控效能不足。

（一）協(xié)同治理理念尚未全面樹立

盡管黨的十八大以來，黨對(duì)于社會(huì)治理制度做了許多有益探索，我國(guó)社會(huì)治理制度不斷完善，社會(huì)治理方式不斷創(chuàng)新，社會(huì)治理的概念已經(jīng)廣為人知，但真正在各級(jí)公安機(jī)關(guān)全體民警中樹立協(xié)同治理理念，并在社區(qū)警務(wù)活動(dòng)中貫徹落實(shí)并不是一件容易的事。由于受傳統(tǒng)思想觀念影響，各級(jí)公安機(jī)關(guān)尚未樹立很強(qiáng)的協(xié)同治理理念，而是習(xí)慣于對(duì)社會(huì)治安進(jìn)行專制型的管理和控制。由于公安機(jī)關(guān)自身具有武裝性質(zhì)的特點(diǎn)，以及其本身的內(nèi)部工作機(jī)制局限，導(dǎo)致基層派出所習(xí)慣于依靠行政命令逐層推動(dòng)，缺乏解決問題的自主動(dòng)力，使得基層派出所缺乏與公眾合作、服務(wù)公眾、發(fā)揮基層民主力量的意識(shí)，不善于通過對(duì)話協(xié)商和交流合作方式來解決問題。這種協(xié)同治理理念的弱化必然對(duì)警務(wù)協(xié)同治理推進(jìn)產(chǎn)生阻礙。

（二）社區(qū)警務(wù)觀念有待更新

自2002年“杭州會(huì)議”將公安派出所的目標(biāo)進(jìn)一步深化為“發(fā)案少、秩序好、社會(huì)穩(wěn)定、群眾滿意”后，公安工作重心正在向社區(qū)轉(zhuǎn)移，社區(qū)治安管理的機(jī)制也隨之發(fā)生了變化。但在現(xiàn)實(shí)中基層派出所的工作重心并不在社區(qū)警務(wù)。作為基礎(chǔ)警務(wù)，雖然其價(jià)值是內(nèi)在的、隱含的，對(duì)社會(huì)治安具有長(zhǎng)期效用，但是由于社區(qū)警務(wù)在助推維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、凈化治安面等方面往往難以發(fā)揮顯性的支撐作用。因此部分基層公安機(jī)關(guān)并沒有意識(shí)到警社合作的重要性，對(duì)于工作體量大、見效周期長(zhǎng)的警社合作工作缺乏主動(dòng)意識(shí)，投入的警力和資源長(zhǎng)期不足。各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)警務(wù)的認(rèn)識(shí)大多停留在其表層，即把社區(qū)警務(wù)等同于社區(qū)民警的工作，這種由基層派出所社區(qū)民警單一主體參與的社區(qū)警務(wù)，必然難以承擔(dān)復(fù)雜的治安治理任務(wù)，最終導(dǎo)致社區(qū)警務(wù)發(fā)揮治安治理作用相當(dāng)有限。

（三）社區(qū)警務(wù)機(jī)制存在不足

在現(xiàn)有的社區(qū)警務(wù)機(jī)制中，有著與社會(huì)治理要求不相適應(yīng)的情況，除了之前說到的認(rèn)識(shí)上的問題，許多派出所在開展社區(qū)警務(wù)中還存在組織管理、工作職責(zé)、考核機(jī)制、教育培訓(xùn)等方面的現(xiàn)實(shí)問題。從社區(qū)民警隊(duì)伍來看，雖然公安機(jī)關(guān)一直在力推“警力下沉”和“一居一警”，但事實(shí)上真正下沉到社區(qū)的警力非常有限，即使是名義上的專職社區(qū)民警，也常因各種專項(xiàng)工作需要被隨意調(diào)用，造成組織管理相對(duì)比較松散、警力難以有效保障。從工作職責(zé)來看，社區(qū)工作繁瑣，工作職責(zé)籠統(tǒng)，許多工作難以量化，以至于相關(guān)民警職責(zé)清晰度不夠，工作積極性和熱情難以為繼，也容易產(chǎn)生職業(yè)倦怠感。從考核機(jī)制來看，正是由于社區(qū)工作的多樣性和復(fù)雜性，本市目前對(duì)社區(qū)民警的考核主要圍繞新版警綜系統(tǒng)中能夠量化的數(shù)據(jù)進(jìn)行，而對(duì)從事社區(qū)工作的民警來說，完成系統(tǒng)操作重于其他實(shí)際工作使得考核的導(dǎo)向性和制度約束性難以充分彰顯，實(shí)際上也影響了基層派出所和社區(qū)民警的工作積極性。從教育培訓(xùn)來看，社區(qū)民警的群眾工作到不到位，很大程度與自身的群眾工作能力有關(guān)，而當(dāng)前對(duì)民警的培訓(xùn)側(cè)重于業(yè)務(wù)，忽視了群眾工作能力的培養(yǎng)，致使基層民警治理能力不足，警社協(xié)作流于形式。

（四）協(xié)作主體仍是公安一家獨(dú)大

從國(guó)內(nèi)外城市治理的理論與實(shí)踐看，城市治理中的各主體具有各自的優(yōu)勢(shì)和不足。要想確保警社協(xié)同治理取得良好效果，多元主體在參與中必須形成良性的互補(bǔ)和互動(dòng)。警務(wù)協(xié)作的多元主體包含公安基層派出所、政府機(jī)關(guān)中相關(guān)職能部門、非政府組織、企業(yè)和社區(qū)公民等。在公安基層派出所與相關(guān)職能部門協(xié)作中，由于其他各部門都有各自的工作職責(zé)和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門，即使已經(jīng)建立了一定的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制，但在真正實(shí)施過程中，還是存在各方力量不均，合力達(dá)不到最大化的問題。另一方面，作為城鄉(xiāng)居民自治組織的居（村）委會(huì)，近年來絕大部分的日常工作是完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)工作，自治功能不斷萎縮。傳統(tǒng)的基層治保組織和單位保衛(wèi)組織職能弱化，市場(chǎng)化運(yùn)作下的安保力量參與單位保衛(wèi)工作，因法律法規(guī)的不健全和職能部門的監(jiān)管不到位，未能發(fā)揮應(yīng)有作用。非政府組織建設(shè)薄弱、企業(yè)組織消極被動(dòng)、社區(qū)居民主體作用發(fā)揮不足等因素，導(dǎo)致在社區(qū)警務(wù)協(xié)作中，公安一家獨(dú)大，各方力量不均，難以形成合力。

（五）協(xié)作方式簡(jiǎn)單且渠道不暢

從警社協(xié)作的方法來看，基層派出所部分民警由于自身思想不重視，合作目標(biāo)不明確，把社區(qū)警務(wù)誤認(rèn)為就是搞搞宣傳、拉拉家常、做做臺(tái)賬，開展社區(qū)警務(wù)工作方式簡(jiǎn)單，浮于表面，沒有針對(duì)性，導(dǎo)致合作基礎(chǔ)弱化。此外，部分民警群眾工作能力有限，社區(qū)警務(wù)活動(dòng)中帶有命令性質(zhì)的指導(dǎo)方式，容易引起協(xié)作方的反感，導(dǎo)致其他主體參與警方的合作意愿不高。從合作渠道來看，社區(qū)民警單打獨(dú)斗，用個(gè)人的能力與社區(qū)中非政府組織、企業(yè)和社區(qū)公民建立合作關(guān)系，由于沒有形成固有的制度，許多協(xié)作都具有偶然性，很難建立起與社區(qū)各主體之間的長(zhǎng)期有效合作渠道。

四、構(gòu)建社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理模式的路徑探索

（一）從協(xié)同治理視角做好整體謀劃

習(xí)近平總書記提出：“全面深化改革需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃，加強(qiáng)各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、可行性研究?！爆F(xiàn)代社會(huì)的治安治理比傳統(tǒng)社會(huì)管理要復(fù)雜得多，信息時(shí)代加劇了這種復(fù)雜性和高度不確定性。因此，現(xiàn)代社區(qū)警務(wù)的變革需要從系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性、整體性的角度來長(zhǎng)遠(yuǎn)籌謀，從戰(zhàn)略制高點(diǎn)做好整體謀劃。從治理的主體、治理的結(jié)構(gòu)和治理的機(jī)制三方面著手，規(guī)劃社區(qū)警務(wù)協(xié)作的模式。

1. 豐富協(xié)同治理的主體。治理是為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而采取的集體行動(dòng)，協(xié)同治理的主體是多種多樣的。按照中央提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理格局，社區(qū)警務(wù)的主體要回歸到社區(qū)治理的層面，黨組織要總攬全局、協(xié)調(diào)各方；政府和公安機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變職能，主動(dòng)適度放權(quán)。在當(dāng)前治安綜合治理的體系中，各級(jí)黨委、政府和各政法部門均負(fù)有責(zé)任，但實(shí)際上真正專司社區(qū)治安職責(zé)的只有公安機(jī)關(guān)和社區(qū)居（村）民委員會(huì)兩家，非政府組織、企業(yè)單位和社區(qū)居民的參與度低。政府要積極引導(dǎo)非政府組織形成為群眾服務(wù)的理念和價(jià)值觀，加大培訓(xùn)和培育。增強(qiáng)公民參與意識(shí)與能力，公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)與社區(qū)居民之間的互動(dòng)和聯(lián)系，以合作態(tài)度吸收廣大社區(qū)居民參與社區(qū)警務(wù)協(xié)作治理的整個(gè)過程。

2. 塑造網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)。塑造社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)要充分整合社會(huì)資源和力量，實(shí)現(xiàn)全方位的社會(huì)聯(lián)動(dòng)，建立具有開放性、包容性、靈活性的體制機(jī)制和規(guī)范，以整合各類社會(huì)資源。在遵循自愿參與、權(quán)責(zé)對(duì)等和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的原則下，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)警務(wù)合作架構(gòu)，達(dá)到資源共享、信息互通、協(xié)調(diào)行動(dòng)。

3. 形成警社協(xié)作長(zhǎng)效機(jī)制。現(xiàn)階段社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理還存在多主體目標(biāo)與利益不平衡、協(xié)同責(zé)任不明確等問題。為了提升多元社會(huì)主體對(duì)有效協(xié)同的價(jià)值認(rèn)識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)城市的安全和可持續(xù)發(fā)展，必須選擇有效的社區(qū)警務(wù)治理協(xié)同機(jī)制，通過協(xié)同功能性機(jī)制和具體操作性機(jī)制的構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理。

（二）健全智慧化社區(qū)警務(wù)機(jī)制

社區(qū)警務(wù)作為公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安秩序的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)工程，建立系統(tǒng)完備的運(yùn)行機(jī)制，對(duì)有效促進(jìn)智慧公安建設(shè)背景下社區(qū)警務(wù)工作具有極大作用。

1. 健全數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用機(jī)制?？v向上，目前已經(jīng)建立了公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，通過“警務(wù)中臺(tái)”融合各類數(shù)據(jù)、技術(shù)、工具和業(yè)務(wù)邏輯，全局“數(shù)據(jù)警察”在線運(yùn)作，支撐民警警務(wù)工作中數(shù)據(jù)應(yīng)用，打破了不同級(jí)別之間的數(shù)據(jù)限制，促進(jìn)不同部門、地域、警種之間的數(shù)據(jù)共享。橫向上，建立公安機(jī)關(guān)外部的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政務(wù)、金融、交通、醫(yī)療、教育等各行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)開放、互通共享，這是保障智慧社區(qū)警務(wù)革新的重要前提和基礎(chǔ)。

2. 健全社區(qū)民警考核評(píng)價(jià)機(jī)制。社區(qū)民警作為推動(dòng)智慧社區(qū)警務(wù)發(fā)展的主導(dǎo)力量，只有建立科學(xué)規(guī)范的考核獎(jiǎng)懲制度，才能有效提升其工作的積極性和有效性。智慧公安背景下社區(qū)民警的考核評(píng)價(jià)應(yīng)該改變?cè)瓉砗?jiǎn)單、傳統(tǒng)的考核方式，向多角度、多維度評(píng)價(jià)體系轉(zhuǎn)變，將定性和定量相結(jié)合，通過指標(biāo)信息采集和警務(wù)工作系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，對(duì)社區(qū)民警工作進(jìn)行數(shù)據(jù)化分析。同時(shí)，引入外部第三方評(píng)價(jià)主體的測(cè)評(píng)，讓社區(qū)民警履職盡責(zé)、規(guī)范執(zhí)法、服務(wù)群眾的工作過程得到充分、及時(shí)、科學(xué)的考評(píng)。

3. 健全教育培訓(xùn)機(jī)制。社區(qū)民警核心能力提升是智慧公安背景下社區(qū)警務(wù)工作的關(guān)鍵點(diǎn)之一，重在培養(yǎng)民警業(yè)務(wù)與大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的融合應(yīng)用能力和群眾工作能力。一是從專業(yè)警種培養(yǎng)源頭抓起。目前公安院校已經(jīng)根據(jù)實(shí)戰(zhàn)需求形成了大數(shù)據(jù)專業(yè)人才培養(yǎng)方案和數(shù)據(jù)專業(yè)課程體系，數(shù)據(jù)專業(yè)基礎(chǔ)課程已經(jīng)覆蓋到全體學(xué)生。群眾工作能力的培養(yǎng)要滲透到各門課程中，讓學(xué)生不僅樹立為民服務(wù)的意識(shí)，更要有群眾工作的能力。二是加強(qiáng)對(duì)在職社區(qū)民警的大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力培訓(xùn)。通過系統(tǒng)規(guī)范地組織學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、練兵，讓社區(qū)民警了解大數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)，并逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)代信息技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，成為智慧社區(qū)警務(wù)建設(shè)的主導(dǎo)者和推動(dòng)者。三是搭建大數(shù)據(jù)應(yīng)用學(xué)習(xí)交流平臺(tái)。通過學(xué)習(xí)分享不同地區(qū)、不同警種民警的大數(shù)據(jù)應(yīng)用案例、技戰(zhàn)法，提升民警數(shù)據(jù)應(yīng)用能力和群眾工作能力。

（三）夯實(shí)合作根基，提升合作效能

公安機(jī)關(guān)既要保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，又要積極順應(yīng)信息化發(fā)展大勢(shì)，大力推進(jìn)基礎(chǔ)信息化建設(shè)，為公安實(shí)戰(zhàn)提供強(qiáng)有力的支撐。社區(qū)警務(wù)工作必須深深扎根于社區(qū)，警力真正下沉，把觸角延伸至社區(qū)的各個(gè)角落，才能有效推動(dòng)平安社區(qū)的建設(shè)。浙江楓橋創(chuàng)造了依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、就地化解矛盾的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，而且已經(jīng)被實(shí)踐證明對(duì)于密切黨和人民的血肉聯(lián)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。一是學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。以群眾工作創(chuàng)新為主線，通過多種渠道和手段，積極調(diào)動(dòng)社區(qū)內(nèi)的非政府組織、企業(yè)和社區(qū)公民等參與社區(qū)治安治理，打牢平安建設(shè)群眾根基。二是重視信息先導(dǎo)性。在社區(qū)警務(wù)工作中使用大數(shù)據(jù)信息分析技術(shù)，搜集和掌握龐大的數(shù)據(jù)信息并不是工作的終點(diǎn)而是起點(diǎn)，最終目的是要通過對(duì)掌握的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行專業(yè)化處理，為決策行為提供參考和依據(jù)。三是將市場(chǎng)化理念引入社區(qū)警務(wù)協(xié)同機(jī)制。要進(jìn)一步深化警社合作，大膽探索市場(chǎng)化運(yùn)作下平安建設(shè)新機(jī)制，突破現(xiàn)有資金運(yùn)作壁壘。按照政府搭臺(tái)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的方式，以平安社區(qū)創(chuàng)建為平臺(tái)探索市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。

（四）探索警社合作可持續(xù)發(fā)展路徑

在深入開展智慧社區(qū)警務(wù)工作調(diào)研，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃的同時(shí)，積極探索社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理可持續(xù)發(fā)展路徑。一是在前期智慧公安建設(shè)的基礎(chǔ)上，制定后期運(yùn)行維護(hù)制度。目前，本市公安機(jī)關(guān)的智慧建設(shè)工作已經(jīng)推進(jìn)到一定的階段，有不少項(xiàng)目已經(jīng)完成了前期的建設(shè)，因此要構(gòu)建后期運(yùn)行維護(hù)升級(jí)機(jī)制，及時(shí)開展質(zhì)量跟蹤與軟硬件定期升級(jí)、維護(hù)，并提供充足的資金和技術(shù)保障。根據(jù)公安工作的發(fā)展和警務(wù)機(jī)制改革的要求，不斷進(jìn)行項(xiàng)目軟硬件升級(jí)更新，及時(shí)跟上現(xiàn)代警務(wù)的需求。二是暢通社區(qū)群眾參與反饋途徑，切實(shí)保障社區(qū)公眾利益。社區(qū)警務(wù)工作的靈魂是合作，合作的基礎(chǔ)是有效保障社區(qū)公眾的利益。公安機(jī)關(guān)要始終緊盯社會(huì)反響強(qiáng)烈的突出治安問題，將社區(qū)現(xiàn)實(shí)存在各類治安問題通報(bào)給居民群眾，調(diào)動(dòng)社區(qū)組織資源投入綜合整治，打造警民互動(dòng)、攜手共創(chuàng)平安的利益共同體, 提高社會(huì)治理水平。鼓勵(lì)和發(fā)動(dòng)社區(qū)群眾積極參與智慧社區(qū)警務(wù)建設(shè)，夯實(shí)智慧社區(qū)警務(wù)建設(shè)的群眾基礎(chǔ)。三是出臺(tái)創(chuàng)新激勵(lì)辦法。創(chuàng)新是現(xiàn)代警務(wù)發(fā)展的重要特征，也是智慧警務(wù)持續(xù)發(fā)展的決定性因素。社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理要把握時(shí)代脈搏，挖掘基層社區(qū)民警的智慧潛力，積極營(yíng)造良好的創(chuàng)新氛圍和環(huán)境，建立鼓勵(lì)創(chuàng)新的保障政策和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)社區(qū)民警的業(yè)務(wù)技能與實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)相融合，激發(fā)出更多創(chuàng)新思維，讓創(chuàng)新引領(lǐng)社區(qū)警務(wù)警社合作發(fā)展。

社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理模式是一種新型的治理模式。在這一模式中，社區(qū)警務(wù)工作不再僅僅依賴警察單一主體和分散的治理形式，而是更多地依靠各種協(xié)商、協(xié)作所組成的網(wǎng)絡(luò)，多元主體在網(wǎng)絡(luò)中協(xié)調(diào)目標(biāo)，建立信任，整合資源，合力共事并高效輸出。積極探索社區(qū)警務(wù)協(xié)同治理模式，通過加強(qiáng)社區(qū)警務(wù)頂層設(shè)計(jì)，健全智慧化社區(qū)警務(wù)機(jī)制，夯實(shí)合作根基，提升合作效能，探索警社合作可持續(xù)發(fā)展路徑，從而推動(dòng)智慧社區(qū)警務(wù)工作的變革。