王玉堂

（1中共東平縣委黨校山東東平 271500；2山東大學領導科學研究中心山東濟南 250100）

制度作為一種大眾規(guī)則，是領導者從事領導工作不可或缺的基本手段和依據(jù)。制度在領導活動中的作用有大小、影響有強弱，制度在領導活動中的這種作用和影響便形成了制度領導力。提升制度領導力是新時代領導力建設的一個重要命題。

一、制度與制度領導力

什么是制度？《現(xiàn)代漢語詞典》中給出了兩種解釋：①要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則；②在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟、文化等方面的體系。[1]（P1756）前者針對的是個人層面，后者針對的是國家和社會層面。美國經(jīng)濟學家道格拉斯·諾思（Douglass C.North）對制度的界定在學界頗有代表性，他說：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束。從而制度構造了人們在政治、社會或經(jīng)濟領域里交換的激勵。制度變遷決定了人類歷史中的社會演化方式，因而是理解歷史變遷的關鍵?！盵2]（P3）

漢語中的“制度”一詞，最早見于《周易·節(jié)卦》中“天地節(jié)而四時成。節(jié)以制度，不傷財，不害民”。制度生成的邏輯起點是“人之初，性本惡”，亞里士多德也說過，“人類由于志趨善良而有所成就，成為最優(yōu)良的動物，如果不講禮法、違背正義，他就墮落為最惡劣的動物”。[3]（P9）制度的作用在于指引方向、規(guī)范行為，調動人的積極性，約束人的不當行為，讓人“成為最優(yōu)良的動物”。制度具有鮮明的政治屬性，總是體現(xiàn)和代表著制度制定者的意志和利益。

制度屬于歷史范疇，自從有了人類社會，便有了制度。制度是人類理性精神的結晶，是社會文明的重要載體；[4]制度文明是人類文明重要的組成部分。一部人類社會發(fā)展史，也是一部人類制度文明史。在人類文明演進的歷程中，不斷有各種各樣的制度更迭：舊的制度因不能適應時代要求而成為歷史陳跡，新的制度因順應時代潮流而登上歷史舞臺?？v觀人類社會的每一次重大進步，無不是以一套穩(wěn)定成熟、運行有效的制度體系作為基礎、支撐和標志的。新中國成立以及隨之確立的社會主義制度，奠定了中國走向現(xiàn)代化的根本制度前提。[5]

習近平總書記指出：“制度優(yōu)勢是一個國家的最大優(yōu)勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度穩(wěn)則國家穩(wěn)。”[6]“小智者治事，大智者治人，睿智者治法?！鄙朴谶\用制度的力量治理國家、管理社會事務，是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)和古圣先賢的施政智慧。中華民族歷經(jīng)滄桑而不衰，并且在人類發(fā)展史上曾經(jīng)長期處于領先地位，與中華傳統(tǒng)文化重視制度的作用不無關系。中國古代思想家、政治家在其著述中所提出的“天下從事者，不可以無法儀。無法儀而其事能成者，無有也”（《墨子·法儀》）、“凡將立國，制度不可不察也”（戰(zhàn)國·商鞅：《商君書·壹言第八》）、“經(jīng)國序民，正其制度”（漢·荀悅：《前漢紀·孝武皇帝紀一》；宋·司馬光：《資治通鑒·漢紀十》）等主張，強調的都是制度的作用。

中國共產(chǎn)黨作為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的忠實繼承者、弘揚者和踐行者，一貫重視制度建設。毛澤東早就說過：“我們需要建立一定的制度來保證群眾路線和集體領導的貫徹實施，而避免脫離群眾的個人突出和個人英雄主義，減少我們工作中的脫離客觀實際情況的主觀主義和片面性?！盵7]（P19）鄧小平指出，“規(guī)章制度是必要的，做任何事情沒有一個規(guī)矩是不行的”，[8]（P22）“沒有制度工作搞不起來”。[9]（P295）他還強調，“制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”，[10]（P333）“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。[10]（P333）黨的十四大、十五大、十六大、十七大都對制度建設作出部署，提出明確要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把制度建設擺到更加突出的位置，強調“全面建成小康社會，必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。[11]（P627）黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個重大政治命題，并把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標。[12]黨的十九屆四中全會專題研究完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，并審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），使我國的制度建設進入了一個新境界。

按照現(xiàn)代領導力理論，領導力的本質是影響力。據(jù)此推論，制度領導力就是制度在領導活動中的影響力，也就是在制度框架內發(fā)揮權力的影響力，亦即“把權力關進制度的籠子”。這樣，通過制度而不是個人對權力運行進行規(guī)范、制約和監(jiān)督，不僅可以最大限度地發(fā)揮權力影響力，而且可以有效防止權力任性和領導者擅權妄為，有利于“防止各自為政、標準不一、寬嚴失度等問題的發(fā)生”，[6]有利于從根本上防止腐敗和實現(xiàn)社會公平正義。制度領導力的本質是制度的公信力、影響力和約束力，制度的公信力、影響力和約束力越強，制度領導力也就越強。中國共產(chǎn)黨領導人民探索建立中國特色社會主義制度，制定憲法和法律，形成和發(fā)展了黨的領導和經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外交等各方面制度，而黨又必須在憲法法律和各方面制度框架內活動。中國特色社會主義制度具有巨大優(yōu)越性和強大生命力，不僅使中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，而且為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供了可靠的制度保障，得到人民的衷心擁護和支持，同時也為黨的領導奠定了堅實的制度根基，進而形成了中國共產(chǎn)黨的強大領導力。

著名哲學家陳先達說：“太陽孕育萬物的能力，是由萬物的生長來證明的。”[13]（P1）領導者運用制度的能力，則需要由制度領導力的成效來體現(xiàn)。制度領導力包括制度建構力和制度執(zhí)行力。借用經(jīng)濟學上的一個術語來表達，制度建構力屬于制度領導力的供給側，負責制度的設計、制定與供給；制度執(zhí)行力屬于制度領導力的需求側，負責制度的執(zhí)行、落實與運用。制度建構力強調制度理性，制度執(zhí)行力強調制度剛性。

一個領導者，往往扮演著制度建構者與制度執(zhí)行者的雙重角色，必須善于運用制度履行職責、行使權力、開展工作，也就是善于把制度嵌入領導工作的每一個環(huán)節(jié)，變以領導者為中心的人治為以制度為依據(jù)和尺度的制度治理，充分發(fā)揮制度在領導活動中的影響力，把概念形態(tài)的制度體系通過制度機制轉化為制度效應和治理優(yōu)勢，讓制度的偉力與魅力在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中充分顯現(xiàn)。

二、制度建構力：制度領導力的基礎

古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！保ū彼巍ね醢彩骸吨芄罚┝贾剖巧浦蔚那疤帷Ｍㄟ^制度建構、變革與創(chuàng)新優(yōu)化制度供給是提升制度領導力的重要前提和基礎。制度建構力又叫制度創(chuàng)制力，即制定制度的能力?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”（明·張居正：《請稽查章奏隨事考成以修實政疏》），相較于制度的制定，確實存在制度執(zhí)行難的問題，但要制定一套真正務實管用的制度，也并非易事。制度的選擇往往具有客觀性。大到一個國家，小到一個部門、單位，選擇什么樣的制度是由其歷史傳承、文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實需要來決定的。著名歷史學家錢穆說：“任何一制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。”[14]（P2）看一個制度好不好、優(yōu)越不優(yōu)越，要從政治上、大的方面去評判和把握。[6]鄧小平在談到黨和國家制度改革時說：“我們進行社會主義現(xiàn)代化建設，是要在經(jīng)濟上趕上發(fā)達的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才?！h和國家的各種制度究竟好不好，完善不完善，必須用是否有利于實現(xiàn)這三條來檢驗。”[10]（PP322～323）習近平總書記指出：“評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監(jiān)督?！盵15]這些重要論述，為制度的建構與創(chuàng)制進而提升制度領導力提供了根本遵循。

必須指出，科學的制度體系不是眾多領域制度的機械相加和無序堆砌，而是按照一定的內在邏輯建構起來的權威、規(guī)范的制度譜系，正如錢穆所說，“各項制度間，必然是互相配合，形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行”。[14]制度的建構與創(chuàng)制必須遵循以下原則：

1.必須堅持尊重傳統(tǒng)與改革創(chuàng)新相結合。列寧說過，馬克思主義“吸收和改造了兩千多年來人類思想和文化發(fā)展中一切有價值的東西”。[16]（P332）中國特色社會主義制度和國家治理體系堅持以馬克思主義為指導，深深植根中國大地，有著幾千年中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的豐厚滋養(yǎng)，是黨領導人民經(jīng)過長期艱苦奮斗、接力探索、歷盡千辛萬苦取得的偉大成就，具有強大的優(yōu)勢和生命力，是一切制度建構的基礎。同時，中國特色社會主義新時代是一個最具有創(chuàng)造性、也最需要創(chuàng)造性的時代，在進行與之相適應的制度建構時，必須堅持繼承性與創(chuàng)新性、延續(xù)性與時代性的統(tǒng)一，既尊重傳統(tǒng)，充分吸收借鑒一切有益的制度文明成果，又與時俱進，根據(jù)新的形勢、任務和實踐要求不斷進行完善和發(fā)展，使之更好地順應時代。

2.必須堅持從實際出發(fā)。恩格斯在《社會主義從空想到科學的發(fā)展》中指出：“生產(chǎn)以及隨生產(chǎn)而來的產(chǎn)品交換是一切社會制度的基礎?！盵17]（P797）制度貴在管用，而管用、有效的制度必須是有的放矢、“生逢其時”、能夠解決問題的好制度。換言之，沒有制度不行，但制度超越事物發(fā)展進程，過嚴、過緊、過密也不行，“不能大而全也不能小而碎，不能‘牛欄關貓’也不能過于繁瑣”，[18]否則會束縛人們的手腳，不利于釋放社會的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。對此，錢穆早就有言：“制度愈繁密，人才愈束縛?！盵14]P170）黑格爾也有過精辟論述：“一種國家制度不能停留于要求應當有某種東西實現(xiàn)，不能停留于希望某種東西將會實現(xiàn)，不能停留于對可能妨礙這種東西的一些情況進行限制。只有當一種國家制度使實現(xiàn)的東西就是應當實現(xiàn)的東西時，它才名副其實?！盵19]（PP138～139）因此，制度的建構與創(chuàng)制，必須堅持問題導向，堅持從實際出發(fā)、從現(xiàn)實需要出發(fā)，使制度建設與客觀實際相吻合。[20]對那些實踐檢驗有效、管用的制度，要長期堅持；對不適應新形勢、新任務、新要求的制度，要抓緊修訂完善；對實踐中形成的一些行之有效的做法，要及時化風成俗，以制度的形式固定下來，形成新的制度。

3.必須堅持走群眾路線。制度應是民主的產(chǎn)物，每一制度都應是充分發(fā)揚民主、廣泛凝聚共識的結果，是集體智慧的結晶。馬克思在《黑格爾法哲學批判》中指出：“正如同不是宗教創(chuàng)造人而是人創(chuàng)造宗教一樣，不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度?！盵21]（P281）習近平總書記強調：“制定制度要廣泛聽取黨員、干部意見，從而增加對制度的認同?！盵22]“人民創(chuàng)造國家制度”是馬克思主義的一個著名論斷。在馬克思主義者看來，制度的建構與創(chuàng)制，從根本上講是要實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，著力保障和改善民生，使改革發(fā)展的成果惠及全體人民。因此，制定制度必須堅持走群眾路線，充分發(fā)揚民主，廣泛聽取基層和群眾意見，使制度建設的過程成為人民意志制度化的過程。只有這樣，形成的制度才具有廣泛的群眾基礎，才能增強人們對制度的認同感、依賴感，從而使制度優(yōu)勢更好地轉化為治理效能。否則，當多數(shù)人對制度規(guī)則不理解、不認同，不愿意執(zhí)行某一制度規(guī)定時，再健全、再嚴格的制度也會在執(zhí)行中偏離預期，最終流于形式。

4.必須堅持循序漸進的原則。古希臘哲學家亞里士多德說：“任何制度，凡先前的總是比較粗疏，而后起的就可以更加周到。”[3]（P94）習近平總書記強調：“制度更加成熟更加定型是一個動態(tài)過程，治理能力現(xiàn)代化也是一個動態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸?！盵6]制度是伴隨著人類社會的發(fā)展而出現(xiàn)、形成和發(fā)展的，制度建設本身就是一個從無到有，從不健全、不完善到逐步健全、逐步完善的過程。誠如錢穆所言，“某一制度之創(chuàng)立，決不是憑空忽然地創(chuàng)立；它必有淵源，早在此項制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創(chuàng)立”。[14]制度事關根本、事關全局、事關長遠，因而我們必須克服一步到位、一勞永逸等錯誤傾向，要堅持隨著形勢任務的變化而循序漸進地建構與創(chuàng)制、隨著經(jīng)濟社會的進步而與時俱進地完善和發(fā)展。

5.必須堅持于法周延、于事簡便的原則。習近平總書記指出，建立制度，要“既堅持解決問題又堅持簡便易行”，[18]“不管建立和完善什么制度，都要本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強?！盵23]（P53）于法周延強調的是制度的系統(tǒng)性，要求各項制度必須相互銜接、系統(tǒng)配套，體現(xiàn)的是制度的科學性、嚴謹性?！疤煜码y事必作于易?！保ā兜赖陆?jīng)》第六十三章）于事簡便則是要注重制度的可操作性，明確具體、實在管用，體現(xiàn)的是制度的可行性、易行性。于法周延、于事簡便兩者相互統(tǒng)一，不能顧此失彼。毛澤東等在第二次國內革命戰(zhàn)爭時期為中國工農紅軍制定的“三大紀律、八項注意”，短短幾條，言簡意賅，既體現(xiàn)了人民軍隊的性質、宗旨，又易學易記易行，兼具系統(tǒng)性和可操作性，至今仍是人民解放軍的鐵律。

三、制度執(zhí)行力：制度領導力的核心

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調制度執(zhí)行問題。他說：“要增強制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權管事管人。……要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋?！盵22]“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返。”（唐·王勃：《上劉右相書》）制度的生命力在于執(zhí)行。制度一經(jīng)形成，就必須嚴格遵守和執(zhí)行，否則就會形同虛設。不僅如此，制度得不到有效執(zhí)行而帶來的“破窗效應”，較之制度缺失的危害性更大。因此，各級領導干部必須帶頭提高制度執(zhí)行力，確保把制度執(zhí)行到位，讓制度的作用和影響力充分彰顯。

1.提高制度執(zhí)行力，增強領導干部的制度意識是前提。思想是行動的先導?！稕Q定》指出：“各級黨委和政府以及各級領導干部要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度?！盵24]習近平總書記強調：“廣大黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率，引領全社會增強制度意識，自覺維護制度權威。”[25]制度執(zhí)行是建立在制度認同、制度自信基礎上的制度自覺。領導干部必須強化制度意識，不斷增強制度自信、制度認同、制度依賴和制度自覺，謀劃工作依照制度，推動落實依靠制度，時時處處嚴格按制度辦事，按制度行使權力，不斷提升工作的制度化、科學化水平；要發(fā)揚斗爭精神，增強斗爭本領，在涉及制度層面的原則問題上，旗幟鮮明、立場堅定、毫不含糊，帶頭捍衛(wèi)制度，堅決維護制度的權威性、統(tǒng)一性，敢于并善于同一切無視制度、破壞制度、違反制度的行為作斗爭。

2.提高制度執(zhí)行力，核心是提高運用制度履行職責的能力和水平?！稕Q定》強調：“通過加強思想淬煉、政治歷練、實踐鍛煉、專業(yè)訓練，推動廣大干部嚴格按照制度履行職責、行使權力、開展工作，提高推進‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局等各項工作能力和水平?！盵26]治理效能是衡量一個制度好不好、優(yōu)越不優(yōu)越的根本標志。強大執(zhí)行力是把制度優(yōu)勢轉化為治理效能的前提和關鍵，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。諸葛亮“鞠躬盡瘁，死而后已”，其精神固然讓人稱道，但他“政事無巨細，咸決于亮”（晉·陳壽：《三國志·蜀書·諸葛亮傳》）的治理范式存在一定局限性，若從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來考察，他未必是一個稱職的領導者。古有“拙匠守規(guī)矩尺寸，則萬不失矣”（《韓非子·用人》）的人生智慧，今有“人叫人干人不干，制度調動千千萬”的治理經(jīng)驗。一個優(yōu)秀的領導者，必須是一個科學制度的創(chuàng)制者和執(zhí)行者，善于運用制度攻堅克難、應對挑戰(zhàn)，善于運用制度之“制”實現(xiàn)治理之“治”。治理能力最終體現(xiàn)為制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行關鍵在人、關鍵靠人。要始終堅持黨管干部的原則，堅持把制度建構與創(chuàng)制、制度執(zhí)行與落實、治理能力與治理水平作為干部培養(yǎng)的重要內容，努力建設一支與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的高素質干部隊伍。

3.提高制度執(zhí)行力，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督是關鍵?！稕Q定》要求：“健全權威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象?！盵26]執(zhí)行制度靠自覺，也要靠監(jiān)督。如果說自覺是一種內在的驅動力，監(jiān)督則是一種外在的推動力、約束力。沒有強有力的監(jiān)督，便很難使制度的執(zhí)行力真正落到實處。因此，要提高制度執(zhí)行力就必須加快構建領導有力、執(zhí)行堅決、監(jiān)督全面的制度執(zhí)行領導機制和覆蓋所有地方、所有部門、所有單位、所有公職人員的制度執(zhí)行監(jiān)督體系，把制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿于國家治理的全過程、全領域，確保黨和國家所有制度都能得到有效執(zhí)行，確保所有單位和個人都嚴格執(zhí)行制度。要加大制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正制度偏向、執(zhí)行乏力等苗頭性、傾向性問題。“法不阿貴，繩不撓曲?！保ā俄n非子·有度》）要堅持“制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外”，認真查處和嚴肅問責嚴重破壞制度的問題。對有令不行、有禁不止、隨意變通、惡意規(guī)避等行為，要堅決進行追責問責，切實維護制度的嚴肅性、權威性，真正讓制度時時生威、處處有效，從而讓每一個社會成員都對制度心生敬畏。