孫悅津

（中共山東省委黨校［山東行政學(xué)院］國際交流學(xué)院，濟(jì)南 250014）

一、引言

新冠肺炎疫情，是新中國成立以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。［1］全國人民在習(xí)總書記和黨中央的決策部署下，眾志成城，共同努力，疫情防控成效顯著，取得重大戰(zhàn)略成果。在這次疫情中，通過集中高效的行政手段，舉全國之力馳援疫區(qū)，共克難關(guān)，檢驗(yàn)了國家和政府疫情防控和應(yīng)急處置的能力，凸顯了中國的制度優(yōu)勢?！霸诖舜我咔榉揽刂校袊α?、中國效率、中國速度受到了國際社會(huì)的廣泛贊譽(yù)，為了世界各國人民的健康和安全，中國人民付出了巨大犧牲，做出了重大貢獻(xiàn)?！保?］

習(xí)總書記在2020年2月23日講話中指出，“深入研究如何強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障、改革完善疾病預(yù)防控制體系、改革完善重大疫情防控救治體系、健全重大疾病醫(yī)療保險(xiǎn)和救助制度、健全統(tǒng)一的應(yīng)急物資保障體系等重大問題，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，提高應(yīng)對突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件的能力和水平”，［3］為中國疫情防控體制機(jī)制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、物資保障體系等改革確定了方向和目標(biāo)。疫情發(fā)生以來，不同領(lǐng)域的專家、學(xué)者針對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對防控從各個(gè)層面、不同視角提出應(yīng)對措施和建議。鐘南山、李蘭娟院士從醫(yī)學(xué)、流行病學(xué)、傳染病學(xué)等角度提出一系列疫情防控措施，對指導(dǎo)國人科學(xué)防控疫情、隔離阻斷病毒作出重大貢獻(xiàn)；張文宏醫(yī)生制定了科學(xué)的新冠肺炎的治療防控方案，利用媒體向國人普及病毒相關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)人們科學(xué)防護(hù)，并且從醫(yī)護(hù)人員的角度提出對一線醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行“人性”關(guān)懷的理念；黃奇帆從中國現(xiàn)有的公共衛(wèi)生醫(yī)療體制體系角度，指出了這次疫情防控中公共衛(wèi)生、防疫體系、人才儲(chǔ)備等方面存在的不足和短板，需要國家下大力氣著重提升，等等。［4］已有研究在疫情防控措施、社會(huì)治理能力提升、應(yīng)急體系建設(shè)、公共衛(wèi)生安全和立法等方面對應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有重要的理論和實(shí)踐意義。

二、疫情防控管理中存在的問題及原因

（一）疫情初期應(yīng)急管理體系和應(yīng)急預(yù)案不夠完善

2019 年12 月30 日武漢市衛(wèi)生健康委向轄區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)布《關(guān)于做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》。2019年12月31日國家衛(wèi)生健康委凌晨作出安排部署，派出工作組、專家組趕赴武漢市，指導(dǎo)做好疫情處置工作，開展現(xiàn)場調(diào)查。2020年1 月5 日中方向世界衛(wèi)生組織通報(bào)疫情信息。2020年1月14日國家衛(wèi)生健康委召開全國電視電話會(huì)議，部署加強(qiáng)湖北省武漢市疫情防控工作，做好全國疫情防范應(yīng)對準(zhǔn)備工作。1 月15 日國家衛(wèi)生健康委發(fā)布新型冠狀病毒感染的肺炎第一版診療方案、防控方案。2020 年1 月23 日武漢宣布封城。從以上線索可以看出中國在第一時(shí)間對疫情進(jìn)行緊急處置，并上報(bào)世界衛(wèi)生組織，積極布署全國疫情防控應(yīng)對工作。盡管中國政府已經(jīng)對應(yīng)對這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行了部署，但面對未知的新冠病毒，人類對它的了解有限，危害性和嚴(yán)重性無法在短時(shí)間內(nèi)做出精準(zhǔn)預(yù)估，所以在疫情初期，對疫情發(fā)展態(tài)勢研判不夠到位，應(yīng)急管理體系和應(yīng)急預(yù)案不夠完善，沒有遏制疫情蔓延，導(dǎo)致封城、封閉社區(qū)、限制人員流動(dòng)、限制商場營業(yè)等防控隔離措施的升級(jí)；初期居民對疫情嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，在日常生活中沒有采取必要的防護(hù)措施，又正逢春節(jié)假期，人員的流動(dòng)導(dǎo)致疫情由武漢向全國快速蔓延擴(kuò)散。

（二）醫(yī)療資源、防疫防護(hù)物資嚴(yán)重短缺，儲(chǔ)備嚴(yán)重不足

一是醫(yī)護(hù)人員短缺，人均占有醫(yī)生的比例較低。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計(jì)資料，2015 年中國每萬人占有醫(yī)生13.8 人，人均占有醫(yī)生的比例較低。和平時(shí)期較大的三甲醫(yī)院因擁有較好的醫(yī)療資源，尚出現(xiàn)病人看病難、住院更難的局面，疫情爆發(fā)后，醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員更加短缺，收治病人的定點(diǎn)醫(yī)院有限，而傳染病?？漆t(yī)院更少，這些都無法應(yīng)對疫情突然爆發(fā)的就醫(yī)治療需求，導(dǎo)致病人求醫(yī)困難，扎堆治療，交叉感染嚴(yán)重。時(shí)值春節(jié)假期，防疫防護(hù)用品短缺，國家戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備不足，導(dǎo)致疫情初期醫(yī)護(hù)人員和居民防護(hù)不當(dāng)，被動(dòng)感染高發(fā)。二是醫(yī)療資源沒有在第一時(shí)間得到整合。定點(diǎn)醫(yī)院和發(fā)熱門診少，出現(xiàn)公立醫(yī)院資源利用過度，而民營醫(yī)院資源出現(xiàn)閑置的情況。2017 年末，全國公立醫(yī)院12297 個(gè)，民營醫(yī)院18759個(gè)。在這次疫情中，政府充分調(diào)度了公立醫(yī)院資源，民營、私立醫(yī)院沒有被統(tǒng)一調(diào)度，使得醫(yī)療資源沒有被充分利用。此次疫情也暴露了一些非三甲醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、床位少、重癥監(jiān)護(hù)室嚴(yán)重不足等問題，導(dǎo)致病人不能得到及時(shí)救治。三是物資用品統(tǒng)籌不當(dāng)。正值春節(jié)假期，導(dǎo)致各地調(diào)撥物資不暢，時(shí)間不及時(shí)。

（三）主流媒體與自媒體信息發(fā)布不對稱

在信息化時(shí)代，信息傳播形式更加多樣化，融媒體、自媒體傳播盛行，使得信息傳播快、覆蓋面廣，疫情初期各種信息滿天飛，公眾面對龐大的信息量，真?zhèn)坞y辨；而網(wǎng)絡(luò)信息傳播中出現(xiàn)的群體極化現(xiàn)象使重大突發(fā)事件的應(yīng)對和處理更為復(fù)雜。由于公眾缺乏應(yīng)對危機(jī)的知識(shí)與能力，面對突如其來的突發(fā)性重大公共衛(wèi)生事件難免產(chǎn)生恐慌心理，而對各種信息分辨能力的缺乏往往使自己成為信息的被動(dòng)接受者、傳播者和受害者。部分流量媒體，為了搶奪時(shí)效，博取點(diǎn)擊量，發(fā)布不實(shí)信息；一部分別有用心的媒體撰稿人借疫情事件編造謠言謊言，攻擊黨和國家的體制，制造恐慌氛圍，等等。各種謠言加劇了公眾對病毒的恐慌，使得民眾愈加焦慮，對社會(huì)的穩(wěn)定和疫情防控產(chǎn)生不利影響。

（四）因疫情防控產(chǎn)生的次生災(zāi)害增多

一是疫情初期有的地方為切斷傳播源，防止疫情擴(kuò)散，采取堵路、挖路等簡單粗暴方式控制人員流動(dòng)，影響了人們正常的出行和生活，不利于科學(xué)防疫防控；二是公眾因害怕交叉感染而拒絕就醫(yī)，有病不去醫(yī)院而采取自行居家隔離，使得家庭成員間互相傳染，導(dǎo)致家庭聚集性病例增多；三是有的地方醫(yī)院搞一刀切，只對新冠肺炎病人進(jìn)行診治而忽略其他病人的救治需求，導(dǎo)致許多非新冠肺炎重癥病號(hào)得不到及時(shí)醫(yī)治；四是疫情初期不能滿足居民對醫(yī)護(hù)用品的需求，供需矛盾突出，有些居民外出無防護(hù)用品保護(hù)，導(dǎo)致傳染幾率增加；五是有的居民因防疫防護(hù)用品使用不當(dāng)，導(dǎo)致事故頻發(fā)。［5］如酒精爆炸引發(fā)火災(zāi)、誤食消毒片中毒事件、過分使用消毒液導(dǎo)致的污染等問題。這些因疫情防治而產(chǎn)生的次生災(zāi)害應(yīng)該引起人們足夠的重視。

（五）疫情防控中形式主義、懶政問題嚴(yán)重

盡管中央三令五申強(qiáng)調(diào)疫情防控工作要抓嚴(yán)、抓實(shí)、抓細(xì)，但有些干部卻把防疫防控當(dāng)成秀場，不重實(shí)效，處處作秀留痕，防控工作成了自己升遷的籌碼，作風(fēng)浮夸、官僚主義嚴(yán)重。有的干部對防疫工作玩忽職守，視同兒戲，不認(rèn)真落實(shí)疫情防控政策和措施，導(dǎo)致小范圍區(qū)域成疫情重災(zāi)區(qū)。有的干部只抓防控不抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對工作沒有全盤統(tǒng)籌考慮的意識(shí)，在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí)存在不求有功、但求無過思想。

三、解決疫情防控管理問題的主要措施

總結(jié)疫情以來防控工作的短板和不足，發(fā)揮我們國家的制度優(yōu)勢，進(jìn)一步完善重大疫情應(yīng)急應(yīng)對措施，解決疫情防控管理中存在的問題，提高我們國家的應(yīng)急應(yīng)對治理能力。

（一）完善和改革現(xiàn)有應(yīng)急防控體系和應(yīng)急預(yù)案

完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系是國家戰(zhàn)略要求。一是要改革完善現(xiàn)有應(yīng)急防控體制和應(yīng)急預(yù)案。中國的體制是垂直管理，層層上報(bào)，決策命令逐級(jí)下達(dá)，在重大疫情爆發(fā)時(shí)，往往延誤時(shí)機(jī)，從而導(dǎo)致防控遲緩。中國應(yīng)完善應(yīng)急管理體系和應(yīng)急預(yù)案，重大疫情突發(fā)時(shí)能夠迅速啟動(dòng)，高效快速投入“戰(zhàn)斗”。二是建立民眾預(yù)警制度，科學(xué)防控疫情。在疫情初起階段就能夠迅速作出正確研判，在上報(bào)組織的同時(shí)，果斷采取干預(yù)措施，早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早隔離、早治療。各地應(yīng)根據(jù)疫情實(shí)際情況與防控需求，按照一般、嚴(yán)重、重大、特別重大四個(gè)等級(jí)對疾病作出預(yù)警分級(jí)，為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對贏得時(shí)間，［6］并引導(dǎo)民眾自覺防護(hù)、科學(xué)防護(hù)。

（二）做好應(yīng)急醫(yī)療物資的儲(chǔ)備和統(tǒng)籌調(diào)度

此次疫情在物資供應(yīng)、調(diào)配和發(fā)放上出現(xiàn)的欠缺，值得從制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行反思與完善。［7］一是在疫情防控上，政府應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)資金，以確保疫情爆發(fā)時(shí)集中投入；二是做好疫情防控專業(yè)人才的儲(chǔ)備工作，可在高校設(shè)立相關(guān)專業(yè)，培養(yǎng)專業(yè)醫(yī)護(hù)人才；加大相關(guān)專業(yè)在職醫(yī)生的培訓(xùn)力度，組建不同的疫情防控梯隊(duì)，隨時(shí)應(yīng)對疫情發(fā)展。［6］三是加強(qiáng)醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。武漢市人口1000 萬，三甲醫(yī)院16家，從醫(yī)療資源看，屬于中部地區(qū)醫(yī)療資源優(yōu)勢城市，但從應(yīng)對疫情的一系列措施看，各種儲(chǔ)備明顯不足。醫(yī)院尤其要加大床位和重癥監(jiān)護(hù)室的配備，加強(qiáng)醫(yī)院醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是進(jìn)一步整合醫(yī)療資源。疫情爆發(fā)時(shí)，政府應(yīng)第一時(shí)間對醫(yī)院資源進(jìn)行整合，省、市、區(qū)（縣）三級(jí)醫(yī)院聯(lián)動(dòng)、同步，公立醫(yī)院為主，私立醫(yī)院為輔，政府集中管理、統(tǒng)籌安排，發(fā)揮資源整合優(yōu)勢。五是加強(qiáng)物資戰(zhàn)略儲(chǔ)備。一方面政府專款專用保障物資的儲(chǔ)備，特別是醫(yī)療、醫(yī)護(hù)用品的儲(chǔ)備要足，另一方面動(dòng)員社會(huì)各界力量，通過購買和捐贈(zèng)等多途徑、多渠道全面加強(qiáng)醫(yī)用防護(hù)用品的供應(yīng)保障。［7］同時(shí)做好物資管理和統(tǒng)籌，避免物資管理混亂，分配不平衡，做到按需分配，物盡其用，必要時(shí)進(jìn)入戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，由國家根據(jù)需要統(tǒng)一調(diào)配，［6］確保疫情聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)效。

（三）利用傳統(tǒng)媒體、新型媒體對公眾做好科普宣傳工作，提高民眾應(yīng)急素養(yǎng)

首先，政府信息公布要及時(shí)、公開、透明。政府既要做好疫情防控功課，針對性、專業(yè)性地解答公眾關(guān)心的問題，傳遞公信力，增強(qiáng)抗疫信心，又要利用傳統(tǒng)媒體、新型媒體對民眾做好宣傳引導(dǎo)工作。媒體是政府和市民溝通的橋梁，媒體應(yīng)引導(dǎo)公眾傳達(dá)正面情緒，傳播正能量。政府要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息治理、控制和切斷謠言傳播源，最根本的“治謠”之策就是政府和主流媒體及時(shí)做好信息公布工作，主動(dòng)、真實(shí)地回應(yīng)公眾關(guān)注焦點(diǎn)，利用多途徑、多手段解答民眾關(guān)心的問題，使疫情、病毒、防控等信息公開透明，消除公眾的恐慌心理，做到科學(xué)防護(hù)。其次，提高媒體和民眾的責(zé)任意識(shí)。民眾對各種信息要理性、獨(dú)立地分析、接收，對各種未證實(shí)信息做到不相信、不傳播，聽取專家的建議，配合政府打好疫情阻擊戰(zhàn)；媒體報(bào)道應(yīng)獨(dú)立、客觀，做好正面宣傳工作。再次，要重視對民眾危機(jī)意識(shí)的培養(yǎng)。對民眾進(jìn)行危機(jī)教育，如通過設(shè)定“全國防災(zāi)日”、免費(fèi)發(fā)放應(yīng)急安全手冊、模擬疫情防控等多種形式，開展社會(huì)宣教工作。借助各種媒體以及網(wǎng)絡(luò)資源使應(yīng)急宣傳工作常態(tài)化，讓廣大群眾熟悉突發(fā)公共衛(wèi)生事件的基本概念、常見類型以及可能發(fā)生的高危因素，培養(yǎng)公眾的危機(jī)意識(shí)和理性應(yīng)對能力。［6］

（四）杜絕疫情防控中的懶政作風(fēng)，將防疫工作抓嚴(yán)、抓實(shí)

堅(jiān)決杜絕疫情防控中工作松懈不作為、形式主義等懶政作風(fēng)。針對各類需要呈報(bào)的防控信息和報(bào)表，建立網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)行資源共享，利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，減少重復(fù)性工作，提高效率；杜絕形式主義、官僚主義，要堅(jiān)持務(wù)實(shí)作風(fēng)，切實(shí)解決問題，提升群眾滿意度；對于工作中機(jī)械執(zhí)行上級(jí)命令，不敢擔(dān)責(zé)，不求有功、但求無過的懶政官員，給予警告和免職。當(dāng)不少省份還處于疫情恐慌之中，浙江省已率先復(fù)工，浙江政府鼓勵(lì)疫情平穩(wěn)區(qū)縣復(fù)工復(fù)產(chǎn)，疫情防控和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)兩手抓，因城施策，實(shí)行精準(zhǔn)化管理。浙江模式已經(jīng)在全國推廣，為全國樹立了標(biāo)桿，為懶政官員上了一課。

（五）鞏固疫情防控戰(zhàn)果，保障民生

隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)，疫情防控帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)增加。為防止疫情反彈，政府要做好充分的準(zhǔn)備和預(yù)案，強(qiáng)化憂患意識(shí)，堅(jiān)持底線思維。既要降低防控風(fēng)險(xiǎn)，又要采取精細(xì)化措施來保障人民的正常生活。習(xí)總書記調(diào)研時(shí)提出“把防控力量向社區(qū)下沉”，基層社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一道防線，也是外防輸入、內(nèi)防擴(kuò)散的最有效防線，只有防住社區(qū)防控這道線，就能有效切斷疫情蔓延擴(kuò)散渠道。社區(qū)防控工作要細(xì)、要實(shí)，不留死角和空白，做好社區(qū)防控的同時(shí)還要保障民生。例如，通過設(shè)立露天早、晚市場解決民眾生活問題，既方便了市民生活，又避免人員聚集，減少了疫情感染擴(kuò)散的機(jī)會(huì)；對于60歲以上的老人上網(wǎng)困難、網(wǎng)上預(yù)約防護(hù)用品不便的情況，政府應(yīng)指定醫(yī)藥公司或藥店，網(wǎng)上集中采購，線下物流統(tǒng)一配送，避免多人集中領(lǐng)取而導(dǎo)致的防控風(fēng)險(xiǎn)增大；對孤寡老人、困難兒童、重病重殘人員等群體，要加強(qiáng)走訪探視和必要幫助，防止發(fā)生沖擊社會(huì)道德底線的事件；醫(yī)院要開設(shè)24 小時(shí)在線問診服務(wù)，解決群眾因害怕交叉?zhèn)魅揪芙^就醫(yī)的問題，指導(dǎo)群眾精準(zhǔn)就醫(yī)，避免漏診。通過以上措施的實(shí)施，可以有效降低新冠肺炎疫情帶來的災(zāi)害，最大程度保障人民的正常生活。