劉魯吉

（山東交通學(xué)院 國際教育學(xué)院 山東 濟(jì)南250357）

在社會(huì)主義法治建設(shè)中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)具體表現(xiàn)為黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法，領(lǐng)導(dǎo)立法是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的首要任務(wù)和重要環(huán)節(jié)。堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是我國社會(huì)主義法治建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，又是我國立法工作必須遵循的基本原則。[1]中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代對立法工作提出了新要求，一方面，我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生了重大變化，人民群眾不僅對物質(zhì)生活有了更高要求，而且在民主、法治、公平及正義等方面的要求亦與日俱增，希望獲得更多的幸福感和安全感；[2]另一方面，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革推進(jìn)到深水區(qū)，“我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”。[3]（P70）在上述時(shí)代背景下，中國共產(chǎn)黨高度重視對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在全面推進(jìn)依法治國的實(shí)踐中圍繞加強(qiáng)和改善黨領(lǐng)導(dǎo)立法進(jìn)行了理論創(chuàng)新和戰(zhàn)略部署，呈現(xiàn)出全新的時(shí)代特征。近年來，學(xué)者們圍繞黨領(lǐng)導(dǎo)立法的合理性與合法性以及規(guī)范化建設(shè)等問題進(jìn)行了深入研究并取得了較為豐碩的學(xué)術(shù)成果，但關(guān)于黨領(lǐng)導(dǎo)立法的時(shí)代特征和邏輯理路等問題仍需要進(jìn)一步的探討和明確。

一、主動(dòng)引領(lǐng)立法：黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過程

黨領(lǐng)導(dǎo)立法的方式與黨的自身建設(shè)和依法治國的進(jìn)程息息相關(guān)，不同發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的方式和特點(diǎn)。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對著錯(cuò)綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢和具有新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭，黨領(lǐng)導(dǎo)立法方式在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善。

在改革開放之初，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的主要方式是“審批”和原則批準(zhǔn)，前者表現(xiàn)為“新草擬的和修訂的法規(guī)在提出前都由主管草擬的或負(fù)責(zé)修訂的國務(wù)院或人大直屬的機(jī)關(guān)，報(bào)請中央審批”；后者是指“將擬定或修訂的法規(guī)要解決的主要問題和意見請示中央原則批準(zhǔn)”。[4]由于要不要制定一部法律這也是一個(gè)宏觀的方向性問題，這一“審批”的實(shí)質(zhì)也是“原則批準(zhǔn)”，因此，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，“原則批準(zhǔn)”構(gòu)成了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的主要方式。“原則批準(zhǔn)”的實(shí)質(zhì)在于宏觀性、方向性的政治審查，審查的標(biāo)準(zhǔn)是黨的路線、方針和政策，這一過程體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的性質(zhì)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，并不涉及法律草案的具體內(nèi)容。同時(shí)，這種“審批”和“原則批準(zhǔn)”介入立法過程的階段主要集中在提出立法議案這一立法準(zhǔn)備階段，在進(jìn)入“審議”“表決”和“公布”階段，黨的意見往往很少主動(dòng)介入。[5]（P1010）例如，根據(jù)1991年中共中央出臺的《關(guān)于加強(qiáng)對國家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見》的有關(guān)規(guī)定，黨領(lǐng)導(dǎo)國家立法工作的主要方式是政治領(lǐng)導(dǎo)，即“方針政策的領(lǐng)導(dǎo)”。該意見還第一次具體規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的四種情形，從其具體內(nèi)容來看，主要是對于“立什么法”這一原則問題嚴(yán)格把關(guān)，對于法律草案進(jìn)入審議階段以后的立法活動(dòng)并沒有介入。[6]然而，整個(gè)立法過程是由提出立法議案、審議法律草案、表決法律草案和公布通過的法案等四個(gè)階段構(gòu)成，每一個(gè)立法階段對于立法質(zhì)量都會(huì)產(chǎn)生重要影響。

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，發(fā)展的不平衡、不充分問題日益顯現(xiàn)，面對社會(huì)轉(zhuǎn)型的陣痛、利益調(diào)整的沖突等新問題，客觀上更加需要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，只有堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)才能總攬全局、協(xié)調(diào)各方。因此，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在領(lǐng)導(dǎo)立法領(lǐng)域客觀上要求把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到立法工作的全過程，這必然需要黨領(lǐng)導(dǎo)立法方式在新的時(shí)代背景下繼續(xù)創(chuàng)新和發(fā)展。在新形勢下，正確處理立法決策與改革決策客觀上需要以立法引領(lǐng)改革，以立法保障改革。立法如何能夠引領(lǐng)改革？既需要提高立法的前瞻性，又需要把握立法的方向性。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須在立法中加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)踐中必須堅(jiān)持“主動(dòng)引領(lǐng)”，這既是提高國家立法質(zhì)量的根本保障，又是黨加強(qiáng)自身建設(shè)的客觀需要。因此，中共中央2014年10月通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面”的時(shí)代命題；中共中央2016 年2 月通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》進(jìn)一步發(fā)展了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的具體方式，明確提出黨中央和有立法權(quán)地方的黨委討論決定涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法事項(xiàng)并協(xié)調(diào)重大立法爭議，進(jìn)而規(guī)定了有立法權(quán)的黨委主要負(fù)責(zé)人承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)立法的主要職責(zé)，要求做到“重點(diǎn)立法工作親自過問、重要立法項(xiàng)目親自推進(jìn)、重大立法問題親自協(xié)調(diào)”。[7]這種領(lǐng)導(dǎo)方式表現(xiàn)出“主動(dòng)引領(lǐng)”的時(shí)代內(nèi)涵，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)立法在實(shí)踐中不斷發(fā)展完善的邏輯演進(jìn)。

二、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)立法：黨的領(lǐng)導(dǎo)與“人大主導(dǎo)”有機(jī)統(tǒng)一

“科學(xué)性”是滲透到現(xiàn)代社會(huì)方方面面的一種強(qiáng)勢話語體系，某種意義上構(gòu)成了一種具有說服力的重要評價(jià)指標(biāo)。雖然學(xué)界關(guān)于立法領(lǐng)域中“科學(xué)性”的具體標(biāo)準(zhǔn)尚有爭議，但是在立法必須尊重客觀事實(shí)和立法規(guī)律、必須運(yùn)用專業(yè)的立法技術(shù)等問題上已達(dá)成基本共識。科學(xué)立法已被我國《立法法》確認(rèn)為立法原則，這一原則在黨領(lǐng)導(dǎo)立法活動(dòng)中依然適用。一方面，由于立法活動(dòng)在現(xiàn)代法治國家中是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的專業(yè)工作，往往都由專門立法機(jī)構(gòu)從事立法活動(dòng)，因此，領(lǐng)導(dǎo)立法需要尊重立法機(jī)構(gòu)的專業(yè)工作；另一方面，從世界各國的法治實(shí)踐來看，執(zhí)政黨與立法機(jī)關(guān)都有著某種程度的密切關(guān)系，“無論是宏觀立法規(guī)劃的形成，還是具體法律條文的起草變動(dòng)都可以看見執(zhí)政黨的力量傾注其中”。[8]（P20）立法從來都不是一種僅僅制定規(guī)范的技術(shù)行為，政治價(jià)值不僅滲透其中，而且起到目的性和方向性的作用?？梢姡玫貓?jiān)持中國共產(chǎn)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，就必須正確認(rèn)識和處理與“人大主導(dǎo)立法”的關(guān)系，這是實(shí)現(xiàn)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)鍵所在。細(xì)觀我國的立法實(shí)際，黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)踐中建立了與人大主導(dǎo)立法的良性互動(dòng)關(guān)系，完善了具體工作程序，建立了有效協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的有機(jī)統(tǒng)一。

首先，黨的領(lǐng)導(dǎo)為人大主導(dǎo)立法的順利進(jìn)行提供政治保障。正如有學(xué)者所指出的，黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法都是需要堅(jiān)持的，但兩者并不是矛盾的關(guān)系，更不是相互排斥和沖突的關(guān)系，兩者關(guān)系的定位可理解為“黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大主導(dǎo)立法”，這是正確處理二者關(guān)系時(shí)必須堅(jiān)持的政治方向和根本原則，對此必須旗幟鮮明地提出和堅(jiān)持。[9]在立法實(shí)踐中，人大主導(dǎo)立法客觀上需要黨的政治保障。一方面，發(fā)揮立法的引領(lǐng)作用必須與黨的指導(dǎo)思想和方針政策保持一致，在定大局、把方向的關(guān)鍵環(huán)節(jié)需要黨的領(lǐng)導(dǎo)來指明方向；另一方面，立法過程必然涉及利益的分配，不同階層、不同利益群體的沖突和矛盾需要協(xié)調(diào)，這時(shí)僅靠人大自身的力量時(shí)有掣肘，往往需要同級黨委來統(tǒng)攬全局和協(xié)調(diào)推進(jìn)，立法過程中還會(huì)涉及政府部門的資源分配，協(xié)調(diào)政府部門之間利益關(guān)系也離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)?！肮伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和民主立法、科學(xué)立法、高質(zhì)立法的根本保證?！盵10]（P19）因此，人大主導(dǎo)立法必須主動(dòng)堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的政治自覺，主動(dòng)把同級黨委的中心工作與重大部署列入重點(diǎn)立法項(xiàng)目，自覺把黨的領(lǐng)導(dǎo)全面貫穿到立法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，這是尊重立法實(shí)際、實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的必然要求。

其次，黨領(lǐng)導(dǎo)立法不是代替人大立法，也不是包辦所有立法事項(xiàng)，黨領(lǐng)導(dǎo)立法是依法執(zhí)政的重要體現(xiàn)，是政治行為與法律行為的統(tǒng)一，其實(shí)質(zhì)是對人大依法行使立法主導(dǎo)權(quán)的支持和保障。馬克思主義經(jīng)典作家曾指出，“如果沒有代議機(jī)構(gòu)，那我們就難以想象什么民主，即使是無產(chǎn)階級民主?！盵11]（P211）因此，由人民選舉產(chǎn)生的代議機(jī)構(gòu)對立法過程的主導(dǎo)，既是立法獲得社會(huì)公正性的基礎(chǔ)，又是提高立法質(zhì)量的基本途徑。然而，在我國立法實(shí)踐（尤其是地方立法實(shí)踐）中，長期以來存在政府部門主導(dǎo)立法過程的不良傾向，這種立法權(quán)的行政化妨礙了人大立法職能的發(fā)揮，既影響了我國立法的公正性，又影響了立法過程的科學(xué)性，必須予以糾正。黨領(lǐng)導(dǎo)立法必然會(huì)支持人大在立法過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，糾正立法部門利益化的錯(cuò)誤傾向，使國家立法活動(dòng)更加尊重立法規(guī)律，為制定良善之法提供有力保障。

因此，中共中央2014年《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出要發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，進(jìn)一步健全人大主導(dǎo)立法的工作體制和機(jī)制。人民代表大會(huì)制度在某種意義上就是黨領(lǐng)導(dǎo)立法的政治優(yōu)勢，決不能把黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法對立起來，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一是正確認(rèn)識和處理兩者關(guān)系的“黃金法則”。

三、民主領(lǐng)導(dǎo)立法：黨領(lǐng)導(dǎo)立法的民主機(jī)制逐步健全

“黨的立法主張”要建立在廣泛發(fā)揚(yáng)民主、充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)之上，要能夠代表最廣大人民的根本利益，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正確方向。黨的立法建議和決策還要處理好地方利益和國家利益的關(guān)系，勇于打破地方利益保護(hù)的藩籬，習(xí)近平總書記對此有精辟的重要論述，“各有關(guān)方面都要從黨和國家工作大局出發(fā)看待立法工作，不要囿于自己那些所謂利益，更不要因此對立法工作形成干擾?！盵12]（P44）黨的十八大以來，面對新時(shí)代的社會(huì)環(huán)境和立法需求，中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)立法的民主機(jī)制，貫徹民主集中制原則，充分發(fā)揮我國政黨制度的獨(dú)特優(yōu)勢，充分發(fā)揮民主黨派、無黨派人士等社會(huì)各階層代表的積極作用，“尋找最大公約數(shù)”，“畫出最大同心圓”。

首先，建立民主立法機(jī)制，拓寬立法參與途徑。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出立法要廣泛聽取各方面意見、豐富和創(chuàng)新公眾參與立法的方式，進(jìn)一步完善民主立法的制度和機(jī)制。[3]（P84）2015年修改后的《立法法》亦確立了民主立法的原則，明確要求廣開言路，暢通人民群眾廣泛參與立法的途徑。2017年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布了《重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《重要立法事項(xiàng)引入第三方評估的工作規(guī)范》，從立法技術(shù)的層面要求各級立法主體進(jìn)一步健全立法論證、咨詢、評估等重要環(huán)節(jié)的工作機(jī)制，確保每一項(xiàng)立法都要經(jīng)過充分的民主過程，必須反映廣大人民的意志并得到人民的擁護(hù)。[13]在實(shí)踐中，各級立法主體也是積極探索“開門立法”的途徑，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)（例如微信、微博及官網(wǎng)直播等新媒體形式）拓展公眾參與立法的途徑，充分征求社會(huì)各方面意見和建議，廣泛凝聚社會(huì)共識，使黨的立法主張切實(shí)代表人民利益和回應(yīng)人民期待。

其次，發(fā)揮政黨制度優(yōu)勢，建立立法協(xié)商制度。2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》對“立法協(xié)商”作出了重要部署，要求健全立法機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的溝通機(jī)制，促進(jìn)立法協(xié)商制度化。立法協(xié)商就是一種拓展立法民主的機(jī)制，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分征求社會(huì)各階層的立法意見，充分發(fā)揮人民政協(xié)、民主黨派、工商聯(lián)等組織在民主立法中的作用，尤其是涉及重大利益調(diào)整時(shí)進(jìn)行制度化的論證和咨詢。反觀西方一些國家的立法活動(dòng)，不同黨派在立法中不是尋求合作，而是利益博弈，最終制定出的法律往往是多方妥協(xié)的結(jié)果，影響了立法的質(zhì)量，很難發(fā)揮立法引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的作用。因此，立法協(xié)商體現(xiàn)了我國多黨合作和政治協(xié)商制度的獨(dú)特優(yōu)勢，是我國民主立法的重要體現(xiàn)，必須堅(jiān)持和完善這一制度。2015年中央出臺的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》明確將憲法修改建議以及重要法律的制定和修改建議作為政黨協(xié)商的主要內(nèi)容；2015年通過的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》進(jìn)一步規(guī)定了“深入開展立法協(xié)商”基本原則和機(jī)制。在我國立法協(xié)商實(shí)踐中，已經(jīng)逐步探索形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)，以政協(xié)為主要渠道，相關(guān)主體積極聯(lián)動(dòng)、平等參與”的立法協(xié)商制度。[14]

四、依法領(lǐng)導(dǎo)立法：黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范依據(jù)日益完善

領(lǐng)導(dǎo)立法是中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的重要任務(wù)，加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范化建設(shè)既是法治建設(shè)的客觀需要，又是加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。習(xí)近平總書記對此明確指出：“我們黨必須在通過立法來領(lǐng)導(dǎo)國家這一宏大主題上，建立起相應(yīng)的體制、制度和機(jī)制，有章可循，行之有效。”[15]（P410）“推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！盵16]黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)踐中，從黨內(nèi)法規(guī)與國家法律兩個(gè)層面進(jìn)一步明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則、方式和機(jī)制等一系列基本問題，黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范依據(jù)日益完善，這既反映了黨的執(zhí)政能力和治理水平的提升，又體現(xiàn)了我國法治建設(shè)水平的提高。

首先，黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)一步規(guī)定了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的一系列基本問題。2014年《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出了“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面”的總體要求，明確要求健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制和機(jī)制，為正確處理黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的關(guān)系指明了方向；2016年《關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的具體方式，明確了黨中央和有立法權(quán)的地方黨委討論決定涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法事項(xiàng)并協(xié)調(diào)重大立法爭議等制度安排，在總結(jié)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作機(jī)制。該文件還規(guī)范了政府在提出法律法規(guī)草案、制定行政法規(guī)規(guī)章等方面擔(dān)負(fù)的職責(zé)，明確了各方立法參與主體溝通聯(lián)系、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，為形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的科學(xué)立法工作格局”奠定了基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告重申了把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面，提出了依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一的要求，為進(jìn)一步完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范依據(jù)指明了方向。

其次，從國家憲法和法律層面進(jìn)一步確立了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則和機(jī)制。2018年我國憲法進(jìn)行了再次修改，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”明確寫入了憲法第一條，與我國是人民民主專政的社會(huì)主義國家性質(zhì)一并予以確認(rèn)。我國憲法對堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)一步規(guī)定，表明“黨對立法活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)，完成了從經(jīng)驗(yàn)到概念再到憲法原則的升華”。[17]2015年修改后的《立法法》第三條在規(guī)定立法的基本原則時(shí)，明確規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，以立法性法律的形式明確了黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范依據(jù)；該法第五十一條規(guī)定了人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)地位，將人大主導(dǎo)立法從黨的規(guī)范文件提出的主張轉(zhuǎn)化為法定要求，為堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下人大主導(dǎo)立法的工作格局提供了法律依據(jù)；此外該法還將地方立法權(quán)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，明確提出發(fā)揮立法的“引領(lǐng)和推動(dòng)”作用等，為有立法權(quán)的地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法活動(dòng)確立了法律依據(jù)。

再次，積極推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與統(tǒng)一。十八屆四中全會(huì)明確提出進(jìn)一步完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，十九屆三中全會(huì)明確要求深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系，并將建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制擺在了首位。[18]十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步要求“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平”。[19]在今后黨領(lǐng)導(dǎo)立法的實(shí)踐中，民主集中制新的表現(xiàn)形式將會(huì)以黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步明確，[20]黨領(lǐng)導(dǎo)立法的決策程序以及立法機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)化程序等程序性規(guī)范將會(huì)進(jìn)一步健全，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律將會(huì)更加銜接與統(tǒng)一，逐步形成完備的中國特色社會(huì)主義法治體系。

結(jié)語

從世界各國的立法實(shí)踐來看，立法過程充斥著各方利益主體的糾纏與博弈，立法領(lǐng)域亦是政策與法律碰撞與交融的主要場域，如何協(xié)調(diào)各方利益、凝聚最大共識是各國立法中面臨的普遍難題。堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法是被實(shí)踐證明的我國立法領(lǐng)域最大的制度優(yōu)勢。隨著中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，面對社會(huì)主要矛盾的變化，面臨社會(huì)立法需求的提升，為實(shí)現(xiàn)“良法善治”的目標(biāo)，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程中呈現(xiàn)出全新的時(shí)代特征和邏輯理路，主要表現(xiàn)為更加主動(dòng)地引領(lǐng)立法并貫徹到立法活動(dòng)的全過程，積極提升領(lǐng)導(dǎo)立法的科學(xué)性和民主性，更加注重黨領(lǐng)導(dǎo)立法的規(guī)范化建設(shè)等。這些全新特征以及展現(xiàn)出來的邏輯理路既體現(xiàn)了新時(shí)代中國法治建設(shè)的重大進(jìn)步，又反映了新時(shí)代黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要成果。

（責(zé)任編輯 趙 斌）