吳文娟

（中共伊犁州委黨校 經(jīng)濟管理教研室 新疆 伊寧835000）

2015年全國脫貧攻堅會議召開以來，精準脫貧成為各地區(qū)黨委政府的重點工作之一。新疆地區(qū)打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)意義特殊，新疆地區(qū)的社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展不僅關乎我國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，更關乎我國國家安全與國際形象。因此，扎實開展精準脫貧攻堅工作，切實提高人民生活水平，對于實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安總目標具有現(xiàn)實重要意義，對于實現(xiàn)邊疆地區(qū)發(fā)展穩(wěn)定、鞏固我國改革開放成果具有積極作用。

一、新疆精準脫貧成效及經(jīng)驗做法

（一）新疆精準脫貧取得的成效

新疆作為我國西北邊境省區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對落后，是國家確定的集中連片特困地區(qū)，特別是南疆四地州被確定為國家深度扶貧的“三區(qū)三州”之一，脫貧攻堅任務艱巨繁重。2014年全疆建檔立卡貧困人口79.31萬戶、313.18萬人，貧困村3 668個，國家級的貧困縣35個。在脫貧任務嚴峻的形勢下，新疆堅決貫徹執(zhí)行精準扶貧戰(zhàn)略，向貧困發(fā)起了總攻。經(jīng)過五年的努力，截至2018 年底，新疆累計實現(xiàn)了58.87萬戶、231.47萬貧困人口的脫貧任務，2 131個貧困村達標退出，13個國家級的貧困縣脫貧摘帽。新疆貧困發(fā)生率由2013年底的19.4%下降到6.1%。全疆未脫貧的貧困戶減少到20.44萬戶、81.71萬人，未脫貧的貧困村減少到1 537個，未摘帽的貧困縣減少到22個①數(shù)據(jù)來源：中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/gn/2019/07-30/8911688.shtml。，其中北疆地區(qū)和東疆地區(qū)所有縣均已實現(xiàn)脫貧，新疆脫貧攻堅取得了決定性成效。

（二）新疆精準脫貧的主要經(jīng)驗做法

1.加強黨的領導，健全領導責任傳導機制。新疆各級黨委政府堅定信心、勇于擔當，把脫貧攻堅作為最大的民生工程和重要的政治任務來抓，把脫貧責任扛在肩上，把脫貧任務抓在手上。尤其是脫貧攻堅任務重的地州縣市，始終把脫貧攻堅作為第一民生工程來抓，層層壓實責任，級級傳導壓力。堅持區(qū)、地（州）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村五級書記一起抓的原則，將脫貧攻堅責任書縱向簽訂到所有具有脫貧攻堅任務的縣市，橫向簽訂到扶貧開發(fā)領導小組成員單位，從州縣到鄉(xiāng)村也層層簽訂了脫貧攻堅責任書。黨政主要領導擔任脫貧攻堅“十個專項行動”總指揮，根據(jù)專項行動的行業(yè)特點確定牽頭部門和實施單位，明確職責分工，層層壓實責任。

2.堅持精準扶貧，做到脫真貧、真脫貧。新時期的脫貧攻堅，貴在精準、重在精準、成敗之舉也在于精準。根據(jù)自治區(qū)精準扶貧“七個一批”“六個精準”的基本方略要求，新疆全面落實精準扶貧政策，在扶貧對象、項目安排、資金使用、措施到戶、因村派人、脫貧成效六個方面扎實做到精準有效。一是在貧困戶的識別和退出上做到動態(tài)全面，將“訪惠聚”駐村工作前期的入戶走訪摸排與精準識別相結合，將新的貧困戶及時納入，將已退出的貧困戶及時退出，確保“應納盡納、應退盡退”，杜絕出現(xiàn)“漏評”與“誤評”，將扶貧資源投入到最需要幫扶的貧困戶身上。二是在項目安排上，新疆各地州縣市緊密結合地方實際，因地制宜，堅持把項目落地同帶動就業(yè)結合起來，堅持把企業(yè)“引進來”與“穩(wěn)得住、能致富”相結合。例如北疆的伊犁州根據(jù)州情州策，充分利用自身擁有的優(yōu)勢資源，借助于新疆旅游“井噴式”的發(fā)展態(tài)勢，積極發(fā)展以“塞外江南·詩畫伊犁”為品牌的旅游業(yè)。同時積極調(diào)整種植結構，種植以適宜北疆氣候生長的貝母、大蒜、西梅等經(jīng)濟作物，提高土地產(chǎn)出效益、增加畝產(chǎn)值。南疆以做大做強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為抓手，在紅棗、核桃等特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上積極延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)品增加值。三是在因村派人和扶貧成效精準上，在實事求是的基礎上，根據(jù)南北疆的貧困現(xiàn)狀，采用選派第一書記與確定對口幫扶單位相結合的方式，切實發(fā)揮脫貧攻堅生力軍作用。堅持因村選人組隊，把熟悉經(jīng)濟工作的干部選派到產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、集體經(jīng)濟不強的貧困村，把熟悉黨群工作的干部選派到基層組織軟弱渙散、戰(zhàn)斗力不強的貧困村，把熟悉社會工作的干部選派到矛盾糾紛突出、社會發(fā)展滯后的貧困村。同時堅持經(jīng)濟實力強、人員力量充實的單位與南疆深度貧困村結對選派，如自治區(qū)級單位基本與貧困程度深的南疆四地州貧困村對口幫扶，充分發(fā)揮派出單位與駐村干部自身優(yōu)勢，以集中力量解決脫貧攻堅中的突出問題，與貧困村一道畫好扶貧“同心圓”。

3.創(chuàng)新扶貧模式，提高脫貧成效。一是針對無土地的貧困地區(qū)，積極發(fā)展“民生坊”，例如在城鄉(xiāng)結合部的社區(qū)，以“民生坊”吸納貧困勞動力，通過穩(wěn)定就業(yè)、增加工資性收入，實現(xiàn)穩(wěn)定增收。二是針對有土地的農(nóng)民，為提高土地的產(chǎn)出效益，增加農(nóng)戶收入，積極推進土地流轉，一方面采取土地轉包、租賃的形式，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營公司或企業(yè)來經(jīng)營土地，轉包、租賃標準以當年最高效農(nóng)作物畝產(chǎn)值的收益作為土地轉包、租賃的最低標準進行土地流轉，最大限度的保障農(nóng)戶的權益。另一方面采取土地互換的形式，在適宜集中連片生產(chǎn)的地區(qū)，為滿足農(nóng)戶從事土地種植的意愿，為農(nóng)戶在其他區(qū)域互換一塊土地從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。在土地互換工作中堅持最大限度地保障農(nóng)戶權益的原則，例如以多于互換土地的畝數(shù)作為對農(nóng)戶相應的補償來實現(xiàn)土地互換，通過規(guī)模集中種植，提高土地畝產(chǎn)值。除此之外，還采取股份合作模式，農(nóng)民以土地入股保底分紅與效益分紅相結合的模式，來增加農(nóng)戶收入。農(nóng)戶的土地被流轉后，除了獲得相應的流轉收入外，在農(nóng)忙季節(jié)亦可在田間務工，取得務工收入，極大地拓寬了農(nóng)戶增收渠道。三是實施集體經(jīng)濟合作社模式，采取“集體+產(chǎn)業(yè)+農(nóng)戶”的模式，由集體統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展適合農(nóng)民增收致富的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民入股每年獲得穩(wěn)定的分紅，實現(xiàn)村集體與農(nóng)戶的雙贏。

4.建立健全精準扶貧獎懲激勵機制。在新疆脫貧攻堅時間緊、任務重的情形下，新疆各級黨委堅持“用制度管人”的原則，各地區(qū)立足本地脫貧攻堅中存在的問題，建立健全脫貧攻堅的各項制度體系。針對部分貧困戶脫貧主觀能動性不足、幫扶干部積極性低的問題，各縣市紛紛出臺脫貧攻堅相應的制度形成獎勵先進、鞭策后進的濃厚氛圍。例如新疆伊犁的察布查爾縣創(chuàng)新建立了“五不”貧困戶獎補、包戶干部績效考核法，即“庭院不閑置、戶中不閑人、莊稼不低產(chǎn)、學生不輟學、社保不空白”，鼓勵貧困戶發(fā)展庭院經(jīng)濟，進行種植和養(yǎng)殖，激勵貧困戶外出穩(wěn)定務工、長期務工，貧困戶達到了相應的標準給予一定數(shù)額的資金補助，包戶干部給予年底績效考核加分。反之，如莊稼產(chǎn)量低于全村平均水平、義務教育階段孩子輟學、未按時繳納社保，則以取消相應的優(yōu)惠政策作為對貧困戶的鞭策，且包戶干部以年底考核不合格為相應責罰。在具體明確、可操作性強的制度指引下，極大地激發(fā)了貧困戶脫貧的積極性和包戶干部幫扶的主動性。

二、新疆精準脫貧工作中存在的問題

新疆作為我國邊疆民族地區(qū)，致貧原因復雜多樣，精準脫貧工作有其特殊性。經(jīng)過全疆上下各族干部的齊心協(xié)力，新疆的脫貧攻堅已取得了顯著成果，但仍存在一些問題。

（一）“智志”雙扶仍需持續(xù)發(fā)力

貧困戶文化程度低、自我發(fā)展能力弱阻礙精準脫貧進程。在“智志”雙扶上的抓手還不夠多，少數(shù)貧困群眾依舊存有“等靠要”的依賴思想和滿足于現(xiàn)狀的心態(tài)，國家通用語言水平、技能素質(zhì)有待進一步提升，外出務工就業(yè)能力差，還不能勝任技術性務工需求。新疆容易脫貧的地區(qū)和人口已經(jīng)脫貧，剩下的是脫貧攻堅的“深水區(qū)”和難啃的“硬骨頭”。一方面，貧困人口接受的科學文化知識較少，制約了貧困戶理性思維、科學辨知的能力。貧困戶大多安于現(xiàn)狀，習慣于“男耕女織”的生活狀態(tài)，對美好生活缺乏勇于追求、勇于奮斗的內(nèi)生動力，更沒有對精準脫貧的詳細規(guī)劃和具體路徑的設計。加之貧困戶可以享受一系列精準扶貧的優(yōu)惠政策，在農(nóng)村呈現(xiàn)出貧困戶不愿脫貧的現(xiàn)象。另一方面，新疆農(nóng)村貧困戶的確定，通過測算家庭經(jīng)濟收入的高低，采取倒排的方式，確定貧困戶名單。一些貧困戶與非貧困戶之間的經(jīng)濟收入沒有質(zhì)的區(qū)別，僅有差距不大的量的區(qū)別。例如擁有耕地面積、牲畜數(shù)量多少的不同，排名居后的確定為貧困戶，這在一定程度上導致非貧困戶思想認識上存在偏差，產(chǎn)生不平衡的心理，從而對扶貧政策、幫扶措施等產(chǎn)生抵觸情緒，阻礙整村脫貧進程。此外，從新疆當前的貧困人口就業(yè)情況來看，大部分貧困人口自我發(fā)展能力弱，多從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依賴性大，從現(xiàn)有的統(tǒng)計資料來看，貧困人口在第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)的勞動力比重最高。

（二）基礎設施建設仍需加大力度

貧困地區(qū)基礎設施建設方面仍存在短板，道路交通、飲水安全、農(nóng)田水利等保障工程建設任務重，個別偏遠村、組的道路硬化、牧道建設仍需提升，有“往返不暢”的情況。偏遠村水源地易受洪災損壞，導致個別時候供水不穩(wěn)定。農(nóng)田水利建設投入不足，部分農(nóng)田水利設施老化。農(nóng)村垃圾處理、污水處理設施無法滿足需求，人居環(huán)境需進一步改善。

（三）鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需深入謀劃

農(nóng)副產(chǎn)品精深加工及特色手工藝品在產(chǎn)、供、銷上一體化程度不夠高，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)經(jīng)濟實力弱，尤其是部分貧困鄉(xiāng)、村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構單一，總體規(guī)模不大，未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，鄉(xiāng)村旅游業(yè)和農(nóng)村電商等發(fā)展緩慢，導致長效脫貧的“造血型”和支撐性產(chǎn)業(yè)依舊薄弱。如部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖因地制宜、積極探索“旱田”系列農(nóng)作物品牌，但因缺乏精深加工能力和市場運作能力，加之受品牌塑造、綠色認證不足、產(chǎn)業(yè)規(guī)模小等因素影響，制約了農(nóng)副產(chǎn)品外銷渠道，產(chǎn)品走出去的能力嚴重不足。

（四）基層人才短缺現(xiàn)象突出

一方面，具備相關專業(yè)技能的脫貧攻堅干部不足。在農(nóng)村，村兩委干部中除大學生村官、天池計劃、“三支一扶”志愿者等具備大學及以上學歷外，其余村干部多為土生土長的村民，其學歷只有小學或中專水平。在科技信息時代，計算機已成為生產(chǎn)生活的必需品，而土生土長的農(nóng)民村干部基本不具備熟練操作計算機的技能，較低的學歷制約了村干部精準脫貧的工作質(zhì)量和效率。加之基層工作繁瑣復雜，所謂“上面千條線、下面一根針”，各項政策的落地在基層，各項政策的貫徹執(zhí)行離不開基層人員的努力，導致其工作任務繁重，壓力大。另一方面，基層各類人才短缺問題比較嚴重，農(nóng)業(yè)技術人員、產(chǎn)業(yè)帶頭人、教師、醫(yī)生等本地人才缺乏，外地人才引進來又很困難，缺技能成為當前制約農(nóng)村脫貧致富最大的瓶頸。

（五）三次產(chǎn)業(yè)結構不盡合理、工業(yè)化程度相對較低

按照配第·克拉克定理對產(chǎn)業(yè)結構演變規(guī)律的闡述，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國民收入水平的提高，第一產(chǎn)業(yè)比重逐漸下降，第二產(chǎn)業(yè)比重逐漸上升，隨著經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展進步，第三產(chǎn)業(yè)比重將逐漸上升。新疆三次產(chǎn)業(yè)結構的演進符合配第·克拉克定理的一般規(guī)律，新疆第一產(chǎn)業(yè)比重由2000年的21.13%下降到2017年的14.26%，但仍高于全國6.35個百分點。第三產(chǎn)業(yè)比重由2000年的39.44%上升到45.94%，上升幅度緩慢，仍低于全國5.69個百分點。（見表1）由此可見，新疆三次產(chǎn)業(yè)結構中農(nóng)業(yè)仍占據(jù)較大比重，工業(yè)化基礎薄弱，服務業(yè)增長速度較慢，低于全國平均水平。

（六）一定程度的形式主義仍然存在

精準扶貧貴在精準，難在精準。當前新疆的精準扶貧工作在基層還存在一定程度的形式主義，影響了精準扶貧的實效。一方面，檔案式扶貧依然存在。習近平總書記在2018年中共中央政治局第十次集體學習時一針見血地指出，一些地方和單位“痕跡管理”比較普遍，必須解決重“痕”不重“績”、留“跡”不留“心”的問題。部分黨員領導干部認識不足，致使檔案式扶貧還時有發(fā)生。在扶貧工作中，表格化地了解掌握貧困戶基本情況是精準識別的重要方式，適用于精準扶貧的前期摸底階段，但靠一系列數(shù)據(jù)表格推動脫貧是不可取的。要集中精力因戶因人分析致貧原因、掃除貧困障礙、找準發(fā)展路子，確保脫真貧、真脫貧。另一方面，扶貧方式方法有待提升。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧的內(nèi)容和形式以給貧困戶送錢、送物為主要手段，物資扶貧是精準扶貧的一個方面，但不能取代全部。部分幫扶單位聲勢浩蕩的“上午來、下午走”，給貧困戶送來物質(zhì)幫扶，而忽略了思想幫扶和精神幫扶的重要性?！笆谥贼~不如授之以漁”，從長遠角度思考精準扶貧，從貧困戶可持續(xù)發(fā)展的角度制定幫扶措施，才能從根本上幫助貧困戶“拔掉窮根子”。

表1 2017年新疆與全國三次產(chǎn)業(yè)結構對比

三、新疆打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的對策建議

（一）激發(fā)貧困戶脫貧致富的內(nèi)生動力

首先，選樹身邊的脫貧致富優(yōu)秀典型案例，發(fā)揮模范的帶頭引領作用，通過有聲廣播與有線電視的宣傳教育，結合兩微一端等新興媒體，循環(huán)播放脫貧故事，使貧困戶直觀地感受到脫貧致富的益處與可實現(xiàn)性，消除貧困戶認為脫貧致富是遙不可及的、脫貧是可有可無的認識。同時鼓勵精準脫貧優(yōu)秀典型家庭充分發(fā)揮傳幫帶作用，帶領貧困戶共同實現(xiàn)脫貧致富。

其次，提升貧困戶的科學文化水平，轉變思想觀念，對農(nóng)村剩余勞動力進行職業(yè)技能培訓與國家通用語言文字培訓，使貧困戶在掌握一定的就業(yè)技能的同時在外務工能夠做到聽得懂、說得出，能切實融入到就業(yè)務工的環(huán)境中，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定增收。職業(yè)技能培訓根據(jù)文化層次、年齡結構、國家通用語言文字基礎等特點進行“訂單式”培訓，提高培訓效果與針對性。村兩委積極對接，搭建就業(yè)平臺，邀請企業(yè)進村招聘，使培訓效果立竿見影、做到培訓有就業(yè)、就業(yè)有增收。

再次，經(jīng)常進行教育疏導，堅持扶智與扶志相結合。村兩委和“訪惠聚”駐村工作隊要經(jīng)常對貧困戶進行入戶宣傳教育，做到與貧困戶“拉家?！薄罢劺硐搿背B(tài)化、制度化。如在溝通交流中向貧困戶傳導只有通過自身努力與勤勞能干才能擺脫貧困的思想，尤其是對青年群體，引導其樹立正確的人生觀、價值觀，在脫貧致富路上充分調(diào)動年輕人的力量。同時加大群眾感恩教育，增強各族群眾感黨恩、跟黨走的行動自覺。

（二）優(yōu)化基層干部隊伍結構，提升基層精準脫貧工作的水平和效率

首先，加大鼓勵大學生服務基層的政策措施，形成政策導向，引導大學生積極到基層就業(yè)，及時穩(wěn)妥地解決大學生工作編制問題，為畢業(yè)大學生扎根基層提供政策支持。通過政策引導使村兩委干部隊伍年輕化，既有一定比例的土生土長的村民和高學歷知識分子，更要有相當比例的大專及本科學歷的基層干部，確?；鶎庸ぷ骷炔蝗狈φ莆沾迩椤⒔?jīng)驗豐富的干部隊伍，也不缺乏知識水平高、工作能力強、操作效率快的年輕生力軍。

其次，加大對現(xiàn)任基層干部的培訓，尤其是針對公文寫作與計算機操作能力的培訓，解決日常工作中的表格填寫規(guī)范化、簡單文字材料的撰寫等問題。同時要掌握基本的計算機操作能力，如Word文檔、Ex?cel表格的填寫等，能夠完成簡單的電子版材料處理。能夠使用微信、QQ等聊天辦公軟件，方便工作的安排部署與上傳下達。

（三）著力做好“發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧一批”工程

做優(yōu)做強產(chǎn)業(yè)扶貧，積極探索出符合地方發(fā)展實際的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)結構。各地州縣市可以充分利用自身資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢、氣候優(yōu)勢、民族特色優(yōu)勢，明確各地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，實施重點產(chǎn)業(yè)進村入戶工程，依托地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基地建設，引進、培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過龍頭企業(yè)組建、產(chǎn)業(yè)大戶帶動等形式，實現(xiàn)生產(chǎn)、加工和銷售的有機結合，以便形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，提升產(chǎn)品增加值。同時要充分發(fā)揮農(nóng)村專業(yè)合作社的作用，既要實現(xiàn)社員之間的互助增收，又要發(fā)揮合作社對本村經(jīng)濟發(fā)展的帶動引領與服務作用。最后，要建立健全產(chǎn)業(yè)扶貧的政策體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有利的政策環(huán)境，最終達到通過產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整促進地方經(jīng)濟發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進精準脫貧的效果。

（四）建立健全領導干部精準脫貧監(jiān)督執(zhí)紀問責機制

既充分激發(fā)基層干部精準脫貧的積極性，多措并舉，進一步提升干部執(zhí)行力，提高工作效率，又要建立健全嚴厲的監(jiān)督執(zhí)紀問責機制，杜絕精準扶貧中出現(xiàn)的各類形式主義。一方面，建立激勵機制，對在精準脫貧工作中表現(xiàn)優(yōu)異、成績突出的先進典型，給予加分鼓勵，在年終考核時，給予優(yōu)秀表彰。在干部提拔任用中，讓肯干事、干實事的基層干部得到肯定，形成正面激勵效應。另一方面，樹立嚴懲機制，在精準扶貧工作中，對于玩忽職守，得過且過，不能盡職履責的干部，一律給予紀律處分。建立干部不作為負面清單，凡是碰觸紀律高壓線的應嚴肅處理，筑牢嚴懲干部不作為的制度籠子，杜絕表象脫貧、數(shù)字脫貧造成脫貧資源的浪費。