胡博愷 駱寒青

(云南警官學(xué)院，云南·昆明 650223)

云南省保山市緊鄰世界最主要的毒品產(chǎn)地 “金三角” , 隨著境外毒情形勢日益嚴(yán)峻 , 境外毒源帶來的惡劣影響與日俱增。第一輪禁毒人民戰(zhàn)爭以來，保山市在緬北地區(qū)開展的替代種植項(xiàng)目取得了良好的社會效益。近年來，保山市加快對外開放，主動(dòng)服務(wù)和融入“一帶一路”戰(zhàn)略、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，提出了“一線兩園”(2)“一線兩園”：“一線”指保山到曼德勒一線，“兩園”指保山工貿(mào)區(qū)“園中園”和曼德勒保山繆達(dá)工業(yè)園區(qū)。的新發(fā)展理念，助推替代種植產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)新發(fā)展、新跨越。

一、保山市開展替代種植的背景與意義

替代種植，即罌粟替代種植，是指在我國境外周邊國家和地區(qū)的罌粟種植區(qū)域開展其他農(nóng)林作物種植，從而減少毒品原植株產(chǎn)出，減輕邊境毒品危害的一種禁毒策略。保山市與緬甸山水相連，邊境線全長170公里，沒有天然屏障，距離境外毒源地“金三角”僅120公里，禁毒工作面臨很大壓力。毗鄰保山的緬北克欽邦位于“金三角”范圍內(nèi)，曾是緬甸境內(nèi)罌粟的主要產(chǎn)區(qū)之一，有70%的可耕地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低下，閑置土地較多。2006年商務(wù)部、公安部、海關(guān)總署第57號公告發(fā)布后，保山市在緬甸撣邦果敢自治區(qū)、木姐、克欽邦密支那開展替代種植，累計(jì)種植香蕉、橡膠、茶葉、玉米、水稻、甘蔗等18種農(nóng)作物共54.2萬畝，覆蓋緬北原罌粟種植地近10萬畝。替代種植工作有力地推動(dòng)了保山市“禁毒除源”工作，減輕了邊境禁毒工作壓力，繁榮了外貿(mào)經(jīng)濟(jì)。

二、保山市開展替代種植面臨的實(shí)踐困境

替代種植受到國內(nèi)外多種因素影響。緬北政治形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，不穩(wěn)定因素較多，替代種植企業(yè)良莠不齊，對外溝通渠道不暢，對保山市與緬方開展替代種植活動(dòng)造成了諸多被動(dòng)和阻礙。主要表現(xiàn)為以下六個(gè)方面：

(一)行政管理混亂，額外開銷巨大

保山市替代種植企業(yè)在緬北并未享受國民待遇，受煩瑣手續(xù)困擾，人員出入境困難，緬甸政府對替代種植企業(yè)設(shè)置稅目較多、收費(fèi)數(shù)額隨意。此外，相當(dāng)一部分替代種植區(qū)域，位于緬北以克欽獨(dú)立組織為主的民族地方武裝勢力聚集區(qū)。替代種植企業(yè)受到各類非政府組織的滋擾頻繁，企業(yè)需要投入較大的經(jīng)費(fèi)，妥善處置與緬北非政府組織之間的關(guān)系。

(二)武裝沖突不斷，社會局勢復(fù)雜

據(jù)報(bào)道，2019年9月以來，緬北果敢、若開民族等民族地方武裝與緬政府軍發(fā)生了新一輪武裝沖突，交火地點(diǎn)距離最近的保山市替代種植企業(yè)只有幾公里遠(yuǎn)，嚴(yán)重影響了企業(yè)項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。部分緬北的新聞媒體對替代種植產(chǎn)業(yè)不理解不認(rèn)同，把替代種植與新殖民主義、環(huán)境保護(hù)問題、民眾失業(yè)問題混為一談。一些緬北當(dāng)?shù)孛耖g團(tuán)體、農(nóng)戶時(shí)常與替代種植企業(yè)產(chǎn)生法律糾紛、經(jīng)濟(jì)摩擦，一定程度上影響了替代種植企業(yè)的形象和口碑。

(三)企業(yè)實(shí)力弱小，難以形成合力

保山市具有替代種植資質(zhì)的企業(yè)數(shù)量相對較少，其中10家具有替代種植企業(yè)資質(zhì)的企業(yè)，只有6家正常開展業(yè)務(wù)。企業(yè)規(guī)模和投資實(shí)力相對薄弱，各企業(yè)之間地理間隔較遠(yuǎn)，產(chǎn)業(yè)之間無互補(bǔ)，無法形成緊密的合作伙伴關(guān)系。雖然保山市駐密辦、商會等組織機(jī)構(gòu)能夠發(fā)揮一定協(xié)調(diào)作用，但是對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營來說僅僅是杯水車薪。

(四)中介服務(wù)匱乏，信息交流滯后

由于緬甸政府、緬北地方政府和當(dāng)?shù)胤钦M織政出多門，緬北當(dāng)?shù)氐纳鐣贫?、法律法?guī)、風(fēng)俗文化與我國存在一定差距。因此構(gòu)建信息共享平臺及配套風(fēng)險(xiǎn)評估、法律援助服務(wù)機(jī)制成為必然。但是由于保山市境外投資中介體系還處于初級階段，境外投資企業(yè)只能摸著石頭過河，工作畏首畏尾，時(shí)常不慎“踩雷”。使大家對替代種植服務(wù)形成了一種“高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)”的錯(cuò)覺，許多企業(yè)舉棋不定、觀望等待，甚至“急流勇退”，不敢大膽“走出去”。

(五)制毒障礙較多，項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)不暢

按照緬甸政府最新規(guī)定，保山市替代種植人員務(wù)工持護(hù)照從邊境口岸出入境，必須從密支那轉(zhuǎn)機(jī)出入境，且審批手續(xù)繁雜。中國籍臨時(shí)出境人員只有為期14天的往返期限，造成了替代種植相關(guān)人員頻繁往返中緬口岸，不便于工作開展。2019年下半年以來，受制于國家商品準(zhǔn)入政策限制，保山騰沖市S經(jīng)貿(mào)公司在緬北板瓦開展的獨(dú)龍牛、牦牛養(yǎng)殖項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)艱難；保山騰沖市J大農(nóng)業(yè)公司等4家替代種植企業(yè)總價(jià)值數(shù)十億元的新產(chǎn)香蕉，無法返銷回國。

(六)自然條件惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后

從保山市通往緬北替代種植區(qū)域的道路崎嶇年久失修，導(dǎo)致物流運(yùn)輸成本逐年上漲。替代種植區(qū)域大多位于山區(qū)，開發(fā)難度較大，炎熱干旱的氣候也導(dǎo)致了農(nóng)作物產(chǎn)量不穩(wěn)定。替代種植區(qū)域缺水、缺電、缺肥，需要企業(yè)投入大量資金完善基礎(chǔ)設(shè)施；替代種植區(qū)域居民深度貧困，替代種植企業(yè)還要開展公益性扶貧工作，雖然促進(jìn)了緬北民生，但也給企業(yè)造成了額外負(fù)擔(dān)。

三、保山市替代種植實(shí)踐困境的深層次原因分析

從“禁毒除源”來看，緬北民族地方武裝控制地區(qū)的罌粟種植面積，雖然在近年來略有下降，但是總體仍保持高位。傳統(tǒng)毒品海洛因的生產(chǎn)不斷擴(kuò)大，毒品產(chǎn)量在全球所占份額也在不斷增加，毒品問題呈復(fù)燃態(tài)勢。由此可見，由于緬甸政府、緬北民族地方武裝勢力并未下決心根治罌粟種植問題，替代種植始終無法完全取代罌粟種植，替代種植的生存、發(fā)展空間受限。

從替代種植的頂層設(shè)計(jì)來看，替代種植是按照聯(lián)合國要求，以及中國自愿承擔(dān)對東南亞禁毒義務(wù)，而實(shí)施的針對罌粟種植的禁毒工作。最初的方案是以禁毒為主要目的，以糧食作物等為主要的替代種植內(nèi)容(3)《云南天然橡膠“走出去”與“替代種植”結(jié)合的模式 ——以云橡公司老撾瑯南塔省南塔縣梭都村替代搬遷種植務(wù)工示范項(xiàng)目為例》(P28).。然而，企業(yè)參與替代種植的根本目的是盈利，雖然國家對替代種植企業(yè)給予了稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠性政策。但出于商品銷售渠道不暢、非生產(chǎn)性開支大，市場競爭力不足，替代種植企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中的盈利點(diǎn)少、回報(bào)率低，許多具有替代種植能力的大企業(yè)、中介公司并不看重這塊市場。

從改善民生的需求來看，替代種植極大地改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活水平。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，緬甸2015年人均GDP為0.8萬元人民幣，而在保山市替代種植區(qū)內(nèi)緬籍雇農(nóng)的人均年收入為1.62萬人民幣，處于當(dāng)?shù)匦】邓?。此外，保山市替代種植企業(yè)無償為當(dāng)?shù)鼐用裰?、修路、興建學(xué)校，得到了大部分種植區(qū)居民的充分認(rèn)可。然而由于替代種植產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、陳舊，處于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的最末端。隨著當(dāng)?shù)厣钏降奶岣撸r(nóng)民不斷提高收入的期望與替代種植有限的經(jīng)濟(jì)潛力之間的矛盾將不斷加劇。

四、保山市替代種植的發(fā)展思路

(一)發(fā)揮黨委政府龍頭作用

保山市在緬替代種植企業(yè)，實(shí)力弱，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小，在替代種植方面發(fā)揮的作用極其有限。此外，企業(yè)涉足替代種植，使得替代種植產(chǎn)業(yè)變得更加商業(yè)化，一定程度上偏離了“禁毒除源”的基本遵循。唯有在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，才能夠做大做強(qiáng)、發(fā)揮實(shí)效。2017年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，把對外農(nóng)業(yè)合作列為了6項(xiàng)國家鼓勵(lì)的對外投資項(xiàng)目。2019年云南省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)云南省進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向?qū)嵤┓桨傅耐ㄖ?，要求引?dǎo)和支持云南省企業(yè)開展境外投資。保山市政府也在2018年末就出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)對外投資合作的指導(dǎo)建議》。保山市龍陵、施甸、昌寧等邊境縣經(jīng)濟(jì)落后，財(cái)政捉襟見肘，沒有充足的資金為境外替代種植企業(yè)“輸血”。保山市政府一方面為替代種植企業(yè)爭取上級專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，另一方面可以直接把替代種植產(chǎn)業(yè)納入到“一線兩園”建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目中。成立由省市級投資的替代種植進(jìn)出口貿(mào)易有限責(zé)任公司，把省內(nèi)實(shí)力較強(qiáng)的替代種植企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)、國際商務(wù)中介公司合并進(jìn)來，在保山市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展對外投資合作。有利于企業(yè)提升綜合實(shí)力，優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大對外投資，獲取上級支持，最終實(shí)現(xiàn)替代種植產(chǎn)業(yè)鏈的融合升級。

(二)強(qiáng)化民間溝通協(xié)作

推進(jìn)替代種植產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不能單純依賴緬政府，贏取民心才是關(guān)鍵。保山市自古是“西南絲綢之路”重鎮(zhèn)，中緬兩國邊民有著數(shù)百年的商貿(mào)歷史，在保山50余萬華僑、僑眷中，有相當(dāng)一部分是由緬甸歸華的。而生活在緬北撣邦、克欽邦替代種植區(qū)的緬甸民眾，與我國境內(nèi)的漢族、傣族、景頗族、傈僳族、佤族、德昂族等民族同文同種，兩國民眾有著深厚的胞波情誼。替代種植企業(yè)及相關(guān)職能部門，要加強(qiáng)同緬北當(dāng)?shù)卣h、民間組織、宗族首領(lǐng)以及普通民眾的交流，高度關(guān)注緬甸民眾反映強(qiáng)烈的環(huán)保、民生、就業(yè)等問題，在企業(yè)力所能及的范圍內(nèi)承擔(dān)更多的社會責(zé)任，樹立中國企業(yè)“負(fù)責(zé)任、敢擔(dān)當(dāng)、有作為”的良好國際形象。要尊重當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗文化，發(fā)揮宗教的影響力。緬甸是一個(gè)全民信教的國家，其中80%以上的人口信仰佛教，宗教勢力影響力巨大。替代種植“禁毒除源”彰顯的是一種人道主義關(guān)懷，與佛教“慈悲為懷”的理念是相吻合的。替代種植企業(yè)可以與寺廟開展共建活動(dòng)，舉行宗教節(jié)日慶典，開展禁毒愛教宣傳等方式，拉近企業(yè)與宗教組織、信眾之間的關(guān)系，打下良好的群眾基礎(chǔ)。要消除負(fù)面影響、樹立正面形象，盡量減少媒體對中國替代種植企業(yè)的不實(shí)報(bào)道。在目前緬甸對“一線兩園”建設(shè)項(xiàng)目知之甚少的前提下，邀請地方政要、環(huán)保組織、民族宗教組織和新聞媒體，實(shí)地參觀、指導(dǎo)中緬替代種植合作項(xiàng)目。

(三)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展

當(dāng)前，保山市在緬北種植面積超過萬畝的5個(gè)重點(diǎn)替代種植項(xiàng)目，分別為香蕉(17.8萬畝)、橡膠(9.08萬畝)、水稻(7.9萬畝)、玉米(5.4萬畝)和甘蔗(3.8萬畝)。種植面積最多的香蕉、橡膠這兩種經(jīng)濟(jì)作物，是保山市替代種植的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。近年來產(chǎn)量穩(wěn)中有增、出貨量巨大。隨著“一線兩園”建設(shè)的持續(xù)深入，替代種植區(qū)域的交通運(yùn)輸條件和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施將得到進(jìn)一步改進(jìn)。5～10年內(nèi)，以云南為核心的緬北香蕉、橡膠替代種植產(chǎn)業(yè)，有望成為我國香蕉、橡膠消費(fèi)市場的最主要供應(yīng)地之一。然而，由于香蕉、橡膠產(chǎn)業(yè)在人力、農(nóng)藥、機(jī)械方面成本投入較高，再加之國際市場價(jià)格不穩(wěn)定，營商環(huán)境較差，返銷國內(nèi)困難，產(chǎn)品抗病蟲能力差等問題限制，香蕉、橡膠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并非一片坦途。一方面，保山市政府、企業(yè)要積極與緬甸農(nóng)業(yè)部、緬北撣邦、克欽邦地方政府溝通協(xié)調(diào)，確保入境順利。另外一方面，企業(yè)要走出“內(nèi)銷轉(zhuǎn)出口”的新路子。加強(qiáng)國際宣傳、拓寬銷售渠道，舉辦“東南亞國際香蕉節(jié)”，在周邊國家投放香蕉、橡膠廣告。把生產(chǎn)過剩的香蕉、橡膠和其他糧食作物，轉(zhuǎn)銷泰國及越南等周邊國家和地區(qū)。除此以外，替代種植企業(yè)應(yīng)該放長遠(yuǎn)目光，有計(jì)劃地開發(fā)牛油果、草果、芭蕉、洋麻等市場潛力巨大的緬甸特色農(nóng)產(chǎn)品。以牛油果為例，目前墨西哥牛油果在全球市場的占有率為70%。由于牛油果貿(mào)易的利潤豐厚，許多原本種植大麻、可卡因的墨西哥煙農(nóng)已經(jīng)改種牛油果。引入牛油果開展替代種植不失為根除毒源的一把“利劍”。得益于緬北獨(dú)特的自然環(huán)境，緬甸牛油果均重高達(dá)300g以上，果肉厚實(shí)飽滿，屬于牛油果中的優(yōu)質(zhì)品種。緬政府近年來正在大力推動(dòng)牛油果產(chǎn)業(yè)，緬甸農(nóng)業(yè)部已經(jīng)把牛油果提交中國質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫局審核。在緬政府大力支持的背景下，保山市政府、替代種植企業(yè)應(yīng)該搶抓機(jī)遇，大力發(fā)展牛油果及其他特色農(nóng)產(chǎn)品替代種植項(xiàng)目，打造出一張“經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)良、禁毒效果顯著”的替代發(fā)展新名片。