錢周偉

（西北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 陜西 西安 710129）

改革開放40 余年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是付出的代價(jià)也略顯高昂。新時(shí)代推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，一方面需要矯正前期發(fā)展的后遺癥，即“治病”；另一方面需要警惕繼續(xù)發(fā)展可能面臨的諸多陷阱，即“預(yù)防”。現(xiàn)代國家形態(tài)理論是基于國家理論，尤其是關(guān)于國家的工具性與自主性論述的前提下，綜合亞非拉及東歐轉(zhuǎn)軌國家與俄羅斯轉(zhuǎn)型國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)而提出的一個(gè)分析國家發(fā)展的理論框架?；诂F(xiàn)代國家形態(tài)理論的視域可以為中國國家治理現(xiàn)代化提供有益的啟示。

一、現(xiàn)代國家形態(tài)理論的基本內(nèi)涵

國家形態(tài)并不是指國家的類型，而是“指一個(gè)國家在特定時(shí)期所形成的治理結(jié)構(gòu)以及由此治理結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生的行為特征和治理績效”[1](P150)。從某種程度上言之，國家形態(tài)指的是一國之內(nèi)權(quán)力、資本與社會之間的組合狀態(tài)，不同的組合型態(tài)發(fā)揮的功能樣態(tài)相異，如權(quán)力駕馭資本將會表現(xiàn)為發(fā)展型國家形態(tài)、資本高于權(quán)力則會表征為俘獲型國家形態(tài)、權(quán)力與資本相互勾結(jié)便會淪落為勾結(jié)型國家形態(tài)、權(quán)力同資本一道攫取社會財(cái)富就會演變?yōu)槁訆Z型國家形態(tài)、社會超于權(quán)力與資本則可能發(fā)展為失敗型國家形態(tài)。

（一）權(quán)力支配資本：發(fā)展型國家形態(tài)

發(fā)展型國家形態(tài)指一種特定的政府觀念、行為、政策與制度的集合，強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的引領(lǐng)角色，追求具有高度專業(yè)精神的理想官僚以抗拒政治人物的自利要求，采用合理的工業(yè)政策與社會政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會的平衡發(fā)展。發(fā)展型國家理論起源于20 世紀(jì)80年代日本與東亞四小龍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，極大挑戰(zhàn)了西方自由主義式國家理論。曾幾何時(shí)，國家建設(shè)的藍(lán)圖以自由主義國家理論為準(zhǔn)繩，信仰政府的“無為之手”，崇拜市場的自發(fā)秩序，弘揚(yáng)社會的民主自治。然而，實(shí)踐證明，克隆式自由主義國家無法幫助落后地區(qū)步入現(xiàn)代化的發(fā)展大道，反而墜入以貧富分化、貪污腐敗、街頭政治等為綜合表征的中等收入陷阱之中?；诖?，格克申龍認(rèn)為，要使落后國家不斷積累“落后的優(yōu)勢”以至于引發(fā)工業(yè)革命是需要條件的，其中一個(gè)重要的方面便是落后國家的政策[2]。福山也指出，欠發(fā)達(dá)國家的首要任務(wù)是完成自己民族國家的構(gòu)建，而不是過早地追求政治自由化、民主化[3]。奧爾森更是提出了理想的政府形態(tài)——強(qiáng)化市場型政府[4]?；诖?，發(fā)展型國家是權(quán)力支配資本，資本服務(wù)于權(quán)力的需要，并且二者之間的關(guān)系受到法治或制度的調(diào)節(jié)。發(fā)展型國家理論為后發(fā)國家提供了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的另一種可行選擇。令人遺憾的是，1997年的東亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露出發(fā)展型政府的諸多弊端，因?yàn)榘l(fā)展型政府是典型的維護(hù)市場型政府，所以其后果交織著政府失靈與市場失靈。一方面政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)扭曲市場價(jià)格信號，降低資源配置效率，并且政府自身存在擴(kuò)張趨勢，行政效率低下，尋租活動猖獗；另一方面，市場壟斷、外部效應(yīng)、信息不對稱、收入分配懸殊及公共物品短缺。有鑒于此，發(fā)展型國家亟需改革與轉(zhuǎn)型，理順政府、市場與社會的關(guān)系。

（二）資本捕捉權(quán)力：俘獲型國家形態(tài)

古典政治哲學(xué)認(rèn)為國家是美德的集中體現(xiàn)，代表著全體成員的最高意志，殊不知國家有被“俘獲”的可能。所謂的俘獲型國家指的是社會利益集團(tuán)俘獲立法者或者規(guī)制制定機(jī)構(gòu)而出臺有利于他們的制度。俘獲型國家產(chǎn)生的動力來源有兩個(gè)方面：一是政府部門有追逐私利的沖動，公共選擇理論家布坎南認(rèn)為，政府的政策制定者（政治家、政府官員等）同經(jīng)濟(jì)人一樣是有理性的、自私的人，他們就像在經(jīng)濟(jì)市場上一樣在政治市場中追求著他們自己的最大利益[5]；尼斯卡蘭進(jìn)一步指出，官員的效用函數(shù)包括薪金、機(jī)構(gòu)或職員的規(guī)模、社會名望、額外所得、權(quán)力或地位，官員的私利目標(biāo)將引致其主動“設(shè)租”“創(chuàng)租”[6](P148)。二是社會利益集團(tuán)的尋租欲望，租金是由于政策干預(yù)或政府管制，如進(jìn)口配額、出口許可、物價(jià)管制等，抑制競爭，擴(kuò)大供求差額，而形成的差價(jià)收入。企業(yè)一般通過游說、疏通、走后門等途徑尋求租金特權(quán)。20 世紀(jì)80年代開始，世界范圍內(nèi)發(fā)生了大規(guī)模的制度轉(zhuǎn)型，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、從威權(quán)主義向民主政治的轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)軌的過程中，有些國家被市場俘虜，淪為“俘獲型國家”。俘獲型國家極大地?fù)p害社會的公平正義，因?yàn)橹贫ɑ蝾C布的政策、規(guī)制均偏向于強(qiáng)勢的社會利益集團(tuán)而不是普通大眾。一方面弱化了政府提供基本公共產(chǎn)品的能力，損害了基層民眾應(yīng)有的社會權(quán)利；另一方面扭曲了市場導(dǎo)向，扼殺企業(yè)家的創(chuàng)新精神，降低社會整體福利水平。現(xiàn)代國家的合法性基礎(chǔ)之一是政府績效，歷史證明，俘獲型國家的經(jīng)濟(jì)績效堪憂，這將大大侵蝕其執(zhí)政的合理性與正當(dāng)性。

（三）權(quán)力資本聯(lián)盟：勾結(jié)型國家形態(tài)

青木昌彥認(rèn)為，勾結(jié)型國家指涉的是“政府（總統(tǒng)辦公室、司法機(jī)關(guān)、永久性官僚部門、獨(dú)裁者、統(tǒng)治集團(tuán)等等，視具體情況而定）與特定私人集團(tuán)（利益集團(tuán)）為了自身利益相互勾結(jié)的狀態(tài)，這種狀態(tài)有時(shí)可能是穩(wěn)態(tài)的，有時(shí)可能是周期性振蕩的”[7](P157)。換言之，勾結(jié)型國家就是政府與利益集團(tuán)相互結(jié)盟以謀求利潤最大化。政府與社會利益集團(tuán)聯(lián)盟意味著其在諾斯“國家悖論”——統(tǒng)治者租金最大化抑或社會產(chǎn)出最大化——中選擇了前者；社會利益集團(tuán)與政府聯(lián)盟，當(dāng)然有強(qiáng)烈的尋租渴望，但是更為重要的是謀求進(jìn)入政治場域的通道。誠如亨廷頓所言，商人勾結(jié)于官員“是握有新資源的新集團(tuán)的崛起和這些集團(tuán)為使自己在政治領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生影響所做的努力的產(chǎn)物”[8](P46)。官商相互勾結(jié)的結(jié)構(gòu)性后果就是社會階層的封閉，即某些社會集體通過只局限于讓一小部分有資格的圈內(nèi)人來分享獲取資源和機(jī)遇的渠道這樣的機(jī)制，從而達(dá)到報(bào)酬的最大化。強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合并排斥他者的社會結(jié)構(gòu)具有脆弱性與斷裂性，正如韋伯所指出的，當(dāng)資源在社會等級間分布的不連續(xù)性或不平等程度很高，權(quán)力、聲望和財(cái)富在社會等級間的社會流動率很低時(shí)，容易激起社會沖突乃至社會革命[9](P126)。值得注意的是，官商聯(lián)盟的格局并非鐵板一塊，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)社會聯(lián)盟范式指出，社會的組成部分和國家的組成部分根據(jù)相關(guān)利益而交叉組成社會聯(lián)盟以推動或反對一定的政策[10](P123)。利益相似，聯(lián)盟形成；利益變化，聯(lián)盟瓦解，新的聯(lián)盟形成。由此可見，勾結(jié)型國家改革的結(jié)構(gòu)性空間要么規(guī)范化政商關(guān)系，要么打破社會結(jié)構(gòu)，重組社會力量的構(gòu)成。

（四）權(quán)力蠶食社會：掠奪型國家形態(tài)

掠奪型國家是勾結(jié)型國家的深度發(fā)展?fàn)顟B(tài)，置于其下的政府官僚，“只是追求自己獨(dú)立的利益，無能解決商業(yè)爭端，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏有效的保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)活動中存在大量殺雞取卵似的掠奪行為”[11]。研究“掠奪之手”模型的代表人物施萊弗與維什尼指出，政治家——無論是專制的獨(dú)裁者還是民主政治中的政客——的目標(biāo)并不是社會福利最大化，而是追求自己的私利，將資源配置給自己的支持者。掠奪有政府機(jī)構(gòu)施以的行為與私人組織假借政府之手實(shí)現(xiàn)的圖謀，就本質(zhì)而言，掠奪行為是政府在正常的社會汲取機(jī)制之外超額榨取社會剩余租金的行徑。概言之，掠奪型國家形態(tài)是權(quán)力鯨吞社會的形態(tài)。東歐轉(zhuǎn)軌國家與俄羅斯國家轉(zhuǎn)型均曾發(fā)生過大規(guī)模的國家掠奪行為。國家施行掠奪的行為首先得益于其是一個(gè)壟斷暴力的強(qiáng)制機(jī)構(gòu)，社會團(tuán)體難以與其相抗衡，更為關(guān)鍵的是國家具有自主性，斯考切波認(rèn)為，國家自主性根源于國家自身的特殊利益，即保障自己的統(tǒng)治秩序。所以，某種程度言之，國家行為的掠奪性是因?yàn)檫@是維護(hù)秩序穩(wěn)定最為便利的途徑。然而，以掠奪社會財(cái)富來維持國家生存無異于飲鴆止渴。一方面“掠奪”的社會信號指引社會成員降低勞動產(chǎn)出，一旦社會的邊際剩余率降為零，那么國家的供養(yǎng)體系將會解體，國家將陷入崩潰狀態(tài)；另一方面，越多的掠奪只會激起越多的反抗，倘若民眾發(fā)現(xiàn)參加革命會帶來報(bào)酬的邊際遞增，那么他們寧愿會冒被戕殺的風(fēng)險(xiǎn)。對此，米格代爾已經(jīng)給出證明。

（五）社會消解權(quán)力：失敗型國家形態(tài)

失敗國家是后冷戰(zhàn)時(shí)代的轉(zhuǎn)軌國家一種類型，指涉的是“一個(gè)國家已無法控制其領(lǐng)土并為其國民提供安全保障；無法維持統(tǒng)治、推進(jìn)人權(quán)和提供有效的治理；無法提供公共商品如經(jīng)濟(jì)增長、教育和保健”[12]。失敗型國家的指向性特征是權(quán)力私人化與暴力合法化。權(quán)力私有且無邊界的政體形式是蘇丹式政權(quán)——一種支配和政體統(tǒng)治的普遍類型，如韋伯所說的世襲主義的一種極端形式，在這種政制下，“私域和公域融合在一起，并非常傾向于產(chǎn)生家族式權(quán)力和朝代延續(xù)，國家事業(yè)和統(tǒng)治者的個(gè)人服務(wù)之間不存在明顯差別”，“最主要的是，統(tǒng)治者完全隨意行事，不受限制且沒有更大的、非個(gè)人的目標(biāo)”[13](P55)。國家原本是一定領(lǐng)域內(nèi)暴力的唯一壟斷者，但是在失敗型國家內(nèi)，幾乎任何組織均可施以暴力，整個(gè)社會墜入霍布斯所謂的“叢林法則”之中，社會樣態(tài)呈現(xiàn)為“西西里化”“那不勒斯化”，繆爾達(dá)爾稱如此的國家政權(quán)為“軟政權(quán)”。所以失敗型國家意味著“社會”的崛起，社會反制與消解了權(quán)力。當(dāng)然這里的“社會”更多的是機(jī)械性的而不是有機(jī)性的，就如斯賓塞所說的，是軍事社會而不是現(xiàn)代社會。淪為失敗型國家，一方面是國家能力的喪失，另一方面是國家構(gòu)建的任務(wù)尚未完成。福山認(rèn)為，失敗國家所缺乏的重要制度結(jié)構(gòu)是行政高效的政府，他說，“實(shí)際上，為了啟動經(jīng)濟(jì)增長，強(qiáng)大的政治制度往往是必需的；恰恰是它的缺席，將失敗或脆弱的國家鎖進(jìn)了沖突、暴力和貧困的惡性循環(huán)”[14](P44)。與此相反，國家失敗也可能是政府干預(yù)過度所致，希夫認(rèn)為，國家崩潰是因?yàn)檎圃炝酥T如股市泡沫、互聯(lián)網(wǎng)泡沫、房地產(chǎn)泡沫、信貸泡沫等政府泡沫，“事實(shí)上，大政府在催生泡沫方面發(fā)揮了核心作用，也是產(chǎn)生資源錯(cuò)配的主要根源”[15](P25)。其實(shí)還不止此，國家的失敗更有其制度性根源，不同國家之所以在經(jīng)濟(jì)成就上存在差別是由于采用了不同制度，采用了影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不同規(guī)則以及不同激勵制度，阿西莫格魯將此分為“汲取性制度”與“包容性制度”，其中汲取性制度意指“這些制度的設(shè)計(jì)，從根本上就是為了從社會一部分人那里攫取收入和財(cái)富，讓另一部分人受益”[16](P53)，這一制度很容易被其自身所產(chǎn)生的內(nèi)訌摧毀。

二、當(dāng)前中國國家治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

國家治理現(xiàn)代化是國家內(nèi)部一系列結(jié)構(gòu)性關(guān)系的現(xiàn)代化與平衡化。新馬克思主義結(jié)構(gòu)主義學(xué)派認(rèn)為，應(yīng)該注重對現(xiàn)象之間關(guān)系的研究而不是現(xiàn)象本身的研究，要摒棄對事物本質(zhì)和性質(zhì)的單一性探討，更加注重事物之間的關(guān)系。肖濱認(rèn)為，國家治理現(xiàn)代化需要正視三重關(guān)系：國家與市場的關(guān)系；國家與社會的關(guān)系；國家與公民的關(guān)系[17]。結(jié)合現(xiàn)代國家形態(tài)理論，筆者將國家治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)歸結(jié)為五大結(jié)構(gòu)性關(guān)系。

（一）政府與市場

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是重新界定政府與市場的邊界，其主旋律是減少政府的干預(yù)，讓市場發(fā)揮更大的作用。改革開放以來，我們之所以能夠取得經(jīng)濟(jì)的騰飛主要在于把激勵搞對與讓市場起作用?；趯?shí)踐，我們黨對政府與市場關(guān)系的認(rèn)識逐漸走向深入：黨的十四大提出要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用；黨的十五大繼續(xù)提出使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用；黨的十六大提出在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用；黨的十七大提出從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；黨的十八大提出更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。事實(shí)上，政府與市場之間存有巨大失當(dāng)，即尚未厘清政府、市場的功能。一方面應(yīng)當(dāng)市場發(fā)揮作用的政府反而干預(yù)過剩，例如政府部門雖然不再制訂龐雜的指令性計(jì)劃，但是許多市場活動仍需經(jīng)過政府部門審批、發(fā)證與監(jiān)管，亂設(shè)卡亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，再比如國有企業(yè)仍為強(qiáng)勢市場主體，并在一些非關(guān)鍵性非公共競爭性行業(yè)占有壟斷地位，還有更甚就是政府習(xí)慣采用行政手段（如從政治上要求銀行增加信貸投放或規(guī)?？刂疲﹣磉M(jìn)行宏觀調(diào)控。另一方面，應(yīng)當(dāng)政府提供服務(wù)的其反而少有作為，誠如鄭永年所道，“今天的中國特別像19 世紀(jì)的歐洲和美國，面臨食品不安全、藥物不安全、環(huán)境不安全、社會不安全等方方面面的問題，在資本的作用得到充分發(fā)展的同時(shí)，沒有有效的社會保護(hù)機(jī)制”[18](P158)。尤為注意的是收入分配的懸殊，社會兩極分化，這極容易使我國落入“中等收入陷阱”。政府干預(yù)市場卻沒有克服市場的弊端，反而引發(fā)政府失靈與市場失靈——發(fā)展型國家均面臨的困境，所以我們需要全面深化改革徹底理順政府與市場之間的關(guān)系，讓政府、市場能夠共同服務(wù)于國民福利水平的增長。

（二）制度與正義

制度是國家治理的重要結(jié)構(gòu)安排，它是“一個(gè)社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動關(guān)系的約束”[19](P3)。本文所指的制度更多強(qiáng)調(diào)的是“正式約束”，即人們有意識創(chuàng)造的一系列政策法則，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約，以及由這一系列的規(guī)則構(gòu)成一種的等級結(jié)構(gòu)[20](P40)。制度是社會分配價(jià)值、資源與機(jī)會的結(jié)構(gòu)路徑，正義是其本質(zhì)要求，正如羅爾斯所說，“正義是社會制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”，“某些法律制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除”[21](P3)。改革開放初期，我們黨制定的絕大部分制度是彰顯正義的，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓農(nóng)民的生活得到改善，城鎮(zhèn)實(shí)行靈活的就業(yè)制度讓社會中的邊緣地帶出現(xiàn)了興旺的氣象與發(fā)展的生機(jī)，放權(quán)讓利式改革讓基層政府與企業(yè)獲得了更多的自主權(quán)和可支配資源，激活了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力與活力。由此可見，改革端始，我們的制度改進(jìn)是帕累托式的改進(jìn)，全國人民均能從此獲益。但是，20 世紀(jì)90年代中后期以來，制度與正義偏向失常，制度彰顯正義的功效不如往常，存在被利益集團(tuán)俘獲的苗頭。一方面，利益集團(tuán)影響政府規(guī)制的出臺，如《中國新聞周刊》2004年10月發(fā)表的“誰操控了京城出租車”的文章，就反映出北京少數(shù)大型出租車公司快速發(fā)展乃得益于政府交通管理部門相關(guān)政策的出臺，這就明顯具有政府俘獲的特征[22]；另一方面，利益集團(tuán)影響政府法治的實(shí)施，如對于保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)而言，國家已經(jīng)修改了《憲法》，賦予私有財(cái)產(chǎn)合法地位，并制定了《物權(quán)法》，予以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，但是在實(shí)際層面，由于壟斷國企的存在很多民營企業(yè)不能夠獲得法律或政策文本所規(guī)定的權(quán)益。此外還有全民控?zé)煘槭裁磮?zhí)行不下去，是因?yàn)闊煵菁瘓F(tuán)上繳的利潤稅收占地方政府財(cái)政收入大頭，其對政府監(jiān)管執(zhí)行影響較大；公立醫(yī)院改革為什么難以推行下去，就是因?yàn)槠鋭?chuàng)造的巨額收入涉及大量既得利益，而相關(guān)改革卻要減少群眾醫(yī)療支出，兩者相抵牾。制度被相關(guān)利益集團(tuán)俘獲是值得十分警惕的現(xiàn)象，這有損黨和政府為民謀利的宗旨與形象，極大威脅黨執(zhí)政的合法性與正當(dāng)性，需要予以破除。

（三）官員與商人

官員與商人是社會階層結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)勢力量，兩者之間的關(guān)系影響社會的穩(wěn)定，正因如此，古代中國確立了士農(nóng)工商的階層意識，把官與商有效分離開來。改革開放以來，我國的官商關(guān)系有三種樣態(tài)：一是由官轉(zhuǎn)商，1992年南巡講話之后很多公職人員下海經(jīng)商；二是由商轉(zhuǎn)官，私營企業(yè)家可以進(jìn)入人大、政協(xié)或者入黨；三是官商相互勾結(jié)，官商合一，學(xué)者稱之為“裙帶資本主義”。官商勾結(jié)是意味著二者之間失去應(yīng)有的界限而相互利用、相互勾兌。具體言之，官商勾結(jié)的類型主要有：首先是尋租性的官商勾結(jié)，如經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期的價(jià)格雙軌制，包括商品價(jià)格雙軌制、資本價(jià)格雙軌制、匯率價(jià)格雙軌制、土地租金雙軌制等；當(dāng)下最為凸顯的是政策雙軌制，政府對某些企業(yè)的優(yōu)惠政策，相當(dāng)于為其設(shè)置壟斷門檻，如稅收減免、土地免出讓金等。其次是稅收流失性的官商勾結(jié)，主要是違反公平競爭并引起稅收流失的賄賂、收買、勾結(jié)稅務(wù)官員的腐敗形式。最后一種是公共投資與公共支出性的官商勾結(jié)，包括經(jīng)濟(jì)投資、政府采購、政府公共支出、事業(yè)單位購買服務(wù)中的腐敗等，此類官商勾結(jié)既是一種經(jīng)濟(jì)腐敗，更是一種政治腐敗，對執(zhí)政黨與政府的政治生態(tài)損害極大。官商勾結(jié)的外部性極其惡劣，一方面破壞政治穩(wěn)定，導(dǎo)致政權(quán)軟化與基層政權(quán)的蛻變；另一方面會影響經(jīng)濟(jì)增長、引發(fā)資本外逃與阻礙吸引外資；更為重要的是會影響社會資源的分配，制造暴富階層，擴(kuò)大社會貧富差距，引致社會仇富心態(tài)，而陷入廉價(jià)革命的惡性泥潭。

（四）國家與社會

國家與社會的關(guān)系是政治學(xué)領(lǐng)域中一個(gè)古老而復(fù)雜的話題。進(jìn)入當(dāng)代，在現(xiàn)代化、民主化、全球化等浪潮的推動下，傳統(tǒng)的國家與社會關(guān)系發(fā)生了重大變遷。改革開放以來，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，即從總體性社會向分化性社會的轉(zhuǎn)變，從行政性社會整合向契約性社會整合轉(zhuǎn)變。但是國家與社會關(guān)系轉(zhuǎn)軌過程中存在失調(diào)：一方面將本應(yīng)政府承擔(dān)的職責(zé)推向市場，即將社會領(lǐng)域等同于市場領(lǐng)域。20 世紀(jì)90年代中后期，醫(yī)療部門市場化改革，醫(yī)院成為社會暴富的領(lǐng)域，看病難問題高企不下；1997年亞洲金融危機(jī)期間，為了化解危機(jī)，提振經(jīng)濟(jì)，政府加快教育產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，上學(xué)貴的問題由此產(chǎn)生；2008年金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)政策又導(dǎo)入了房地產(chǎn)——一個(gè)社會屬性很強(qiáng)的領(lǐng)域，之后高房價(jià)一直是社會的熱點(diǎn)問題。另一方面就是以管制、管理替代治理。中國傳統(tǒng)社會是一個(gè)強(qiáng)調(diào)家長式管理的社會，注重由上而下施加的秩序。新中國成立后，我們建立起全能主義的社會管理體制，即社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟(jì)中心重合為一，國家與社會合為一體，社會融于國家之中，國家吸納整個(gè)社會；改革開放后，國家與社會之間的關(guān)系雖然松動，但是整個(gè)關(guān)系形態(tài)具有“后全能主義”體制的特點(diǎn)，即相對于全能主義而言，其控制社會的“范圍與幅度已經(jīng)大為減少，社會成員的自由度相對增加，政治控制的范圍局限于與國家安全與政治穩(wěn)定有關(guān)的領(lǐng)域”[23](P104)。傳統(tǒng)、全能、后全能相互交織的社會管理業(yè)態(tài)，導(dǎo)致政府與社會之間的吊詭關(guān)系狀態(tài)——弱政府、弱社會，即“政府什么都要管，好像是強(qiáng)政府，但因?yàn)楹芏喾矫婀懿缓茫习傩沼直г拐?，這就演變成弱政府；社會沒有空間，沒有能力自我管理，這就是弱社會”[24](P296)。弱政府、弱社會可能帶來的惡果就是社會暴力化，“社會的暴力化往往和經(jīng)濟(jì)的不發(fā)展，社會缺失保護(hù)，法制和法治不健全，社會群體之間、社會和政府之間低信任度，政府無能等諸多現(xiàn)象聯(lián)系在一起”[25](P97)。如今，中國雖然是世界上少有的幾個(gè)具有高強(qiáng)治理能力的國家，但也必須預(yù)防出現(xiàn)社會暴力化的趨勢。一旦社會暴力化，國家則墜入失敗國家的淵藪。

（五）中央與地方

中國是單一制的中央集權(quán)國家，按照中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國、地方政府分級管理的原則，設(shè)置了金字塔式的逐級向下的地方各級政府。中央與地方的關(guān)系的失衡主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)與政治兩方面。改革開放以來央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈現(xiàn)為財(cái)權(quán)集中與事權(quán)分散的框架。計(jì)劃權(quán)力的下放、財(cái)政體制的變革、金融體制的專業(yè)化、外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的下放等打破了長期存在的國家統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)負(fù)盈虧的“大鍋飯”經(jīng)濟(jì)體制，釋放出經(jīng)濟(jì)主體的活力，激發(fā)出中央與地方兩個(gè)積極性。分稅制改革后，財(cái)權(quán)上繳、事權(quán)下放，國家能力得到增強(qiáng)，“但是弱化地區(qū)間因發(fā)展速度帶來的財(cái)力不均、公共服務(wù)水平不均的問題卻不但沒有能夠解決，反而在一定程度上更加嚴(yán)重了”[26](P62)。中央與地方的政治關(guān)系表現(xiàn)為高度集權(quán)與高度自主，一方面雖然有經(jīng)濟(jì)上和政治上權(quán)力的下放，但是中國仍然是一個(gè)單一制國家，政治上的集權(quán)結(jié)構(gòu)得以維持。在20 世紀(jì)80年代末和90年代初，由于蘇聯(lián)東歐的解體與劇變及國內(nèi)政治風(fēng)波的影響，執(zhí)政黨重新強(qiáng)化干部管理體制，重申黨管干部的原則，加強(qiáng)了中央對地方官員的管理。此外，為了促進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型，中央政府在其它領(lǐng)域也進(jìn)行了重新集權(quán)，對包括質(zhì)量檢查、審計(jì)、環(huán)保、土地管理、安全生產(chǎn)等實(shí)行垂直管理。另一方面，地方政府具有高度的自主權(quán)力，中國政府間關(guān)系屬于組織內(nèi)的發(fā)包關(guān)系，即從中央開始，把幾乎所有行政事務(wù)逐級發(fā)包給下級政府，直到最基層政府，而且行政發(fā)包是按照屬地原則進(jìn)行，每一個(gè)屬地在管理上是一個(gè)相對獨(dú)立和自洽的單位[27](P21)。行政發(fā)包與屬地管理相結(jié)合可以明確界定地方官員的主體責(zé)任，但是也為官員的營私舞弊與貪贓枉法帶來了空間，尤其是在中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的境遇下，地方政府行惡政的可能性急劇上升，新加坡南洋理工大學(xué)的陳康指出，“分稅制改革后，地方政府的掠奪行為大幅上升，原因在于次一級政府無法分享稅基的擴(kuò)大，但承擔(dān)的責(zé)任卻越來越多”[28]。如是觀之，央地關(guān)系的失衡極易引誘地方建立起榨取性制度卻非包容性制度，而榨取性制度是國家失敗的制度性根源。

三、基于國家形態(tài)理論的中國國家治理現(xiàn)代化選擇路徑

國家治理現(xiàn)代化包括國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，前者指的是國家制度體系能夠滿足與適應(yīng)現(xiàn)代社會的需要與特點(diǎn)；后者指的是公共權(quán)力體系的有效性與權(quán)力運(yùn)行方式的現(xiàn)代化?；趪倚螒B(tài)理論，國家治理現(xiàn)代化就是在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，調(diào)適政府、市場與社會之間的關(guān)系，糾正失范的國家形態(tài)。

（一）創(chuàng)新發(fā)展理念，矯正發(fā)展型國家形態(tài)

理念是行動的先導(dǎo)，“發(fā)展理念是否對頭，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗”[29](P20)。矯正發(fā)展型國家形態(tài)，平衡政府與市場的關(guān)系需要發(fā)展理念的創(chuàng)新。首先要做到解放思想，“解放思想是前提，是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力的總開關(guān)”[30](P16)。發(fā)展型國家形態(tài)之所以難以轉(zhuǎn)型是因?yàn)橐栏接诖诵纬纱罅康募鹊美婕瘓F(tuán)，利益集團(tuán)謀求的是更多的社會租金而不是創(chuàng)造更多的社會福利，它們成為了思想解放的最大障礙，正如習(xí)近平所指出的，“在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內(nèi)”[29](P139)。所以，解放思想需要與全面深化改革同向而行，沒有思想的解放就無法凝聚改革的共識，沒有深化改革就無法夯實(shí)解放思想的物質(zhì)基礎(chǔ)，惟有二者統(tǒng)一方能形成破解發(fā)展型國家形態(tài)的合力。其次要樹立全面的發(fā)展理念，對此習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“首先要把應(yīng)該樹立什么樣的發(fā)展理念搞清楚，發(fā)展理念是戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)”[28](P21)。要淡化GDP 主義，不要各類異化的GDP，要更加注重解決發(fā)展的動力、不平衡、人與自然的和諧、內(nèi)外聯(lián)動及社會公平正義的問題。換言之，要樹立起創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放與共享的新發(fā)展理念，這是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革。最后要正確認(rèn)識新時(shí)代政府與市場的關(guān)系，黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”。一方面要發(fā)揮好“看不見的手”的作用，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題；另一方面也要發(fā)揮好“看得見的手”的作用，健全宏觀調(diào)控體系、全面正確履行政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，“既積極主動放掉該放的權(quán)，又認(rèn)真負(fù)責(zé)管好該管的事，從‘越位點(diǎn)’退出，把‘缺位點(diǎn)’補(bǔ)上”[29](P55)。

（二）堅(jiān)持人民立場，抵制俘獲型國家形態(tài)

制度失去正義說到底就是國家被強(qiáng)勢集團(tuán)所俘獲，資本主義國家是資產(chǎn)階級管理的委員會，但是社會主義國家代表的是全體人民的整體利益而非某一階層、某一集團(tuán)乃至某些人的私利。誠然，在社會主義初級階段，我們不能排除某些政府部門或地方政府被資本集團(tuán)俘獲的可能，更何況若干年來對地方的考核甚是強(qiáng)調(diào)GDP，所以，越是明確發(fā)展是第一要務(wù)的時(shí)候就越要警惕政府被俘獲的趨勢。抵制俘獲型國家形態(tài)就意味著要牢牢堅(jiān)持人民立場。第一，深刻踐行黨的群眾路線。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，“是指中國共產(chǎn)黨對社會歷史本質(zhì)的認(rèn)識及由此派生出來的對黨的作用的認(rèn)識和對黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容、方法的原則規(guī)定的總稱”[31](P29)。踐行黨的群眾路線就是要杜絕形式主義、官僚主義、享樂主義及奢靡之風(fēng)；就是要在工作中廣泛聽取群眾意見，把從群眾中收集到的各類意見經(jīng)過研究加以系統(tǒng)化后又向群眾宣傳并化為群眾自己的主張，由此可以預(yù)防制度或政策的非正義性。第二，貫徹民主集中制。民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，“民主集中制是黨和國家的根本制度”，堅(jiān)持和完善這一制度是“關(guān)系我們黨和國家命運(yùn)的事情”。民主集中制不僅是我們黨的根本組織制度、中國政治制度運(yùn)作的基本原則，更是一種具體的決策機(jī)制。政府部門在進(jìn)行重大決策時(shí)，一般要按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會議決定”的原則進(jìn)行，政府部門被利益集團(tuán)侵蝕就說明其沒有貫徹決策的民主集中制而是奉行的個(gè)人家長制。第三就是發(fā)揮社會主義協(xié)商民主的政治優(yōu)勢。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是我們黨執(zhí)政和決策的重要形式。實(shí)施社會主義協(xié)商民主能夠有效克服“黨派和利益集團(tuán)為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端”，“不同政治力量為了維護(hù)和爭取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端”，“決策中情況不明、自以為是的弊端”及“人民群眾在國家政治生活和社會治理中無法表達(dá)、難以參與的弊端”[32](P69)。

（三）純潔政商關(guān)系，遠(yuǎn)離勾結(jié)型國家形態(tài)

官商勾結(jié)對政權(quán)的合法性危害極大，但是商人階層對經(jīng)濟(jì)發(fā)展又十分重要，所以需要構(gòu)建良性的政商關(guān)系。為此，一是需要全面深化改革，破除相關(guān)行業(yè)的壟斷與規(guī)制，讓市場真正起決定性作用。尋租理論認(rèn)為，官商勾結(jié)的動因來自于租金，事實(shí)上，租金的形成歸根結(jié)底是政府對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，如借助行政與法律等手段，創(chuàng)造不平等的競爭環(huán)境并維持由一部分人享有的租金。所以，遏制官商勾結(jié)亟需實(shí)行市場化，加快政府職能的轉(zhuǎn)型，唯有如此才能不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。二是要建立起有效的權(quán)力制約機(jī)制，“自古以來的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休”，所以，“為了防止濫用權(quán)力，必須通過事物的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以權(quán)力制止權(quán)力”[33](P185)。習(xí)近平也指出，“腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌，許多腐敗問題都與權(quán)力配置不科學(xué)、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關(guān)”[34](P189)。建立權(quán)力的制約機(jī)制意指決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約而非西式的三權(quán)分立、分權(quán)制衡。三是要建立新型政商關(guān)系，所謂新型的政商關(guān)系就是“親”“清”二字?！坝H”字要求領(lǐng)導(dǎo)干部親切與民營企業(yè)家交往，真心實(shí)意支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展；與此相對，民營企業(yè)家要積極主動與黨委政府交流、溝通。“清”字要求領(lǐng)導(dǎo)干部與民營企業(yè)家的關(guān)系要清白、純潔而非蠅營狗茍；與此同時(shí)，民營企業(yè)家要潔身自好、遵紀(jì)守法經(jīng)營企業(yè)?！坝H”“清”二字的要求蘊(yùn)含深刻的制度意涵，即“把政商關(guān)系轉(zhuǎn)化為兩個(gè)實(shí)體系統(tǒng)之間的關(guān)系，而非停留在官員個(gè)人和企業(yè)家個(gè)人之間的關(guān)系”[24](P215)，換言之，就是建立起政商的制度性關(guān)系而非人格性關(guān)系。

（四）施行社會保護(hù)，警惕掠奪型國家形態(tài)

自20 世紀(jì)90年代以來，中國社會開始發(fā)生一些耐人尋味的變化，正如孫立平所講，“90年代以來的中國社會成為一個(gè)與20 世紀(jì)80年代非常不同的社會”[35](P78)。之所以如此，是因?yàn)?0年代以來市場經(jīng)濟(jì)的繁榮促使社會結(jié)構(gòu)呈定型之勢，包括社會階層的邊界愈發(fā)明晰、階層內(nèi)部滋生出的認(rèn)同感以及階層之間的聯(lián)合。定型的社會結(jié)構(gòu)使得社會資源配置由改革之初的發(fā)散走向重新聚集。曾幾何時(shí)，掠奪型國家如俄羅斯與東歐轉(zhuǎn)軌國家，其資源、價(jià)值的分配就表征為高度的聚集形態(tài)。資源的聚集意味著社會貧富差距的拉大、社會邊緣地帶的凋敝、基層社會的虛化與社會矛盾的頻發(fā)。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨大代價(jià)需要國家承擔(dān)起一定的社會責(zé)任，否則市場與社會的“雙向運(yùn)動”將陷社會于暴力化之中。波蘭尼聲稱，“市場社會包含了兩種對立的力量，即自由放任的動向以擴(kuò)張市場，以及反向而生的保護(hù)主義以防止經(jīng)濟(jì)脫嵌，將經(jīng)濟(jì)從社會中脫嵌的努力必然會遭遇抗拒”，“社會會保護(hù)自己以對抗自律性市場所具有的危害——這就是當(dāng)代歷史的特色”[36](P26/132)。我們一方面需要實(shí)施社會政策以保障和改善民生。重視民生是我們黨執(zhí)政“政道思維”的體現(xiàn)，恰如習(xí)近平所指出的，“以民為本、以人為本是黨的執(zhí)政理念，不斷改善民生是發(fā)展的根本目的”，“在整個(gè)發(fā)展過程中，都要注重民生、保障民生、改善民生，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及廣大人民群眾，使人民群眾在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”[37](P6、12)。所以，要在堅(jiān)持基本的經(jīng)濟(jì)制度與分配制度的前提下，充分發(fā)揮財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控手段，調(diào)整收入分配格局、完善財(cái)富再分配機(jī)制，維護(hù)社會公平正義。另一方面就是要培育社會資本，增強(qiáng)社會自我管理的能力。實(shí)際上，國家能夠掠奪說到底是因?yàn)樯鐣^于弱小。托克維爾指出，不受制約的國家權(quán)力和不斷擴(kuò)張的國家干預(yù)，將對人類的自由和權(quán)力構(gòu)成持久的威脅，所以，應(yīng)該使國家和社會在一定程度上分離，通過活躍而有力的社會來制衡國家權(quán)力。哈貝馬斯也強(qiáng)調(diào)，公眾在公共領(lǐng)域之中憑藉自己對公共權(quán)威及其政策的批判而形成某種公共意見，通過公共意見，社會可以在政治組織以外達(dá)成某種統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)對國家活動范圍的限制。當(dāng)前中國亟需一個(gè)具有自我組織能力的社會，因?yàn)椤皼]有社會，政權(quán)就沒有基礎(chǔ)。如果社會是脆弱的，政府必然是脆弱的”[38](P39)。

（五）理順央地關(guān)系，防范失敗型國家形態(tài)

央地關(guān)系的畸形是失敗型國家的前兆，防范失敗型國家需要理順央地關(guān)系。中央地方關(guān)系，其核心內(nèi)容就是財(cái)權(quán)和事權(quán)在不同政府級別間的分配關(guān)系。理順央地關(guān)系，首先要厘清二者之間的財(cái)稅關(guān)系。加強(qiáng)中央事權(quán)與支出責(zé)任，明確央地共同事權(quán)項(xiàng)目，對于跨區(qū)域的公共服務(wù)，中央需要通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方支出壓力。梳清央地財(cái)稅關(guān)系，“加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度，形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”[29](P60)。其次是放權(quán)于地方政府時(shí)讓權(quán)于社會。改革開放以來，政府間分權(quán)增強(qiáng)了地方政府的實(shí)力，由于地方政府享有一定的自主權(quán)，它們會發(fā)展出與中央不一致的利益結(jié)構(gòu)。地方政府具有明顯的發(fā)展型政府特征，但也彰顯出一絲掠奪型政府的意味。地方政府與民爭利或與黑惡勢力沆瀣一氣屢見不鮮，如基層層出不窮的拆遷沖突與部分政法官員黑社會化的現(xiàn)象?？朔胤秸氖Х缎枰寵?quán)于社會，強(qiáng)化社會力量，擴(kuò)大公眾參與，保障公民的參與權(quán)與表達(dá)權(quán)，讓其監(jiān)督地方政府。最后就是推進(jìn)央地關(guān)系的制度化與法治化建設(shè)。當(dāng)前我國的央地關(guān)系相比于成文規(guī)定的聯(lián)邦制國家而言，具有相當(dāng)大的靈活度，這種靈活度使得中央和地方可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同時(shí)期，富有彈性地調(diào)整雙方之間的關(guān)系，但是隨著國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，央地關(guān)系非制度化的負(fù)面效應(yīng)愈發(fā)顯現(xiàn)。中央地方之間的關(guān)系尚未走出“一收就死、一放就亂”的泥潭，兩者之間關(guān)系靈活性的紅利也將釋放殆盡，必須進(jìn)一步推進(jìn)央地關(guān)系的合理化、法治化。