趙瑩瑩

（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京 100081）

公民基本權(quán)利作為法治國(guó)家內(nèi)部整個(gè)憲法理論與實(shí)踐的基石，強(qiáng)調(diào)公民基本權(quán)利的保障，是整個(gè)社會(huì)和全體民眾在當(dāng)今這個(gè)走近權(quán)利的時(shí)代孜孜以求的目標(biāo)。[1]憲法中明確規(guī)定了公民所享有的基本權(quán)利不可侵犯，但在危機(jī)時(shí)期，國(guó)家行政權(quán)力往往會(huì)延伸至通常屬于公民自治的領(lǐng)域，公民權(quán)利和自由行使的范圍將縮減。[2]（P98）霍姆斯曾說(shuō)：“當(dāng)國(guó)家元首決定有關(guān)國(guó)家存亡的事情時(shí)，個(gè)人的普通權(quán)利必須做出有必要的讓步”。①See Mr． Jistice Holmes in Merer v． Peabody（212 U．S．78,85）．“在自由與政府的永久爭(zhēng)議上，危機(jī)意味著更多的政府而較少的自由”。[3]許多國(guó)家的憲法和法律規(guī)定吸收了這種思想并作出相關(guān)規(guī)定，如《匈牙利憲法》第8條第4款規(guī)定，在非常時(shí)期、緊急狀態(tài)或者危險(xiǎn)狀態(tài)時(shí)，公民基本權(quán)利可以中止或者加以限制。①這些基本權(quán)利不包括：生命和尊嚴(yán)、自由和個(gè)人安全的權(quán)利、法律資格的權(quán)利（第54—56條）；無(wú)罪的假設(shè)、公平審判、法不溯及既往（第57條第2款—第4款）；良心和宗教自由（第60條）；男女平等、兒童的權(quán)利、少數(shù)民族的權(quán)利、不得驅(qū)逐國(guó)民（第66—69條）；社會(huì)保障的權(quán)利（第70條E款）。實(shí)踐中因行政緊急權(quán)力擴(kuò)張而限制相對(duì)人權(quán)利的實(shí)例比比皆是，較具代表性的案件是第二次世界大戰(zhàn)期間日裔美國(guó)人被拘留案及美國(guó)政府在“9·11”恐怖事件發(fā)生后采取的一系列應(yīng)急措施。

我國(guó)《憲法》也規(guī)定，公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。2020年初爆發(fā)的新型冠狀肺炎席卷全球，在應(yīng)對(duì)疫情過(guò)程中，各項(xiàng)應(yīng)急措施讓這種保障與限制間的張力尤為明顯，亟需對(duì)應(yīng)急行政中對(duì)公民基本權(quán)利的各項(xiàng)限制是否具正義性進(jìn)行探討。需明確的是，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中應(yīng)急行政權(quán)并非一種擁有“超憲性”的“特權(quán)”，在應(yīng)急行政情況下限制公民基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)作為憲法保障公民基本權(quán)利的輔助手段。

一、問(wèn)題的源起：突發(fā)新冠疫情對(duì)應(yīng)急行政的考驗(yàn)

憲法規(guī)定國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，但近年來(lái)，發(fā)生在我國(guó)的“非典型肺炎”、汶川大地震、“甲型流感病毒”、玉樹(shù)地震、“新型冠狀病毒肺炎”等一系列重大社會(huì)危機(jī)事件中，行政部門(mén)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中做出的應(yīng)急行政決策往往可能更大程度和范圍上限制公民基本權(quán)利。應(yīng)急行政的合法性決定了行政決策對(duì)公民基本權(quán)利限制的正當(dāng)性。同時(shí)，實(shí)踐中應(yīng)急行政決策往往更多側(cè)重于解決危機(jī)的實(shí)效性，至于對(duì)決策的合法性問(wèn)題的關(guān)注則不甚明顯，甚至存在為了決策的實(shí)效性而舍棄合法性的情況。如2020年2月2日在“新冠狀病毒肺炎”疫情中云南大理白族自治州大理市衛(wèi)健局作出《應(yīng)急處置征用通知書(shū)》，認(rèn)定云南省瑞麗市對(duì)發(fā)往重慶市的9件口罩進(jìn)行“依法緊急征用”的行政決策違反了我國(guó)《傳染病防治法》第45條的規(guī)定，即縣級(jí)以上地方人民政府的征用行為只能針對(duì)在本行政區(qū)域內(nèi)的物資，在全國(guó)范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲(chǔ)備物資，臨時(shí)征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的權(quán)力只屬于國(guó)務(wù)院。在這次事件中，處于運(yùn)輸過(guò)程中的口罩屬于跨行政區(qū)域的物品，依法只能由國(guó)務(wù)院進(jìn)行征用和調(diào)用，大理市這種為了本行政區(qū)域需要而擅自“暫扣征用”救援物資的行為，不僅會(huì)影響疫情防控期間物資的配送流轉(zhuǎn)秩序，更是為緊急狀態(tài)下應(yīng)急行政決策的合法性問(wèn)題敲響了警鐘。

（一）應(yīng)急行政中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)深度預(yù)測(cè)的偏差

應(yīng)急行政決策的合法性難以把握且受到質(zhì)疑的根本原因在于突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)深度存在不確定性，預(yù)測(cè)的偏差使應(yīng)急決策有可能陷入“過(guò)猶”與“不及”的窠臼中。當(dāng)用概率來(lái)構(gòu)建應(yīng)急行政過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性模型時(shí)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一些風(fēng)險(xiǎn)的深度分布概率可能處于不可知或模糊不清的狀況。風(fēng)險(xiǎn)可計(jì)算性的有限性導(dǎo)致對(duì)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)深度的預(yù)測(cè)偏差，行政機(jī)關(guān)在這種風(fēng)險(xiǎn)深度不確定性的情況下被要求迅速、高效地做出決策，自然導(dǎo)致決策的合法性受到考驗(yàn)。

風(fēng)險(xiǎn)深度預(yù)測(cè)的偏差使應(yīng)急行政決策一方面存在超越法律規(guī)范條件假設(shè)的可能性，如2003年在應(yīng)對(duì)“非典型肺炎”的事件中政府采取的隔離措施出現(xiàn)了決策正當(dāng)?shù)缓戏ǖ募m結(jié)局面。對(duì)于這一問(wèn)題可通過(guò)事后立法進(jìn)行彌補(bǔ)。另一方面的問(wèn)題在于如何判斷突發(fā)事件是否符合既存法律規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，如根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定人民政府認(rèn)為可能發(fā)生重大或者特別重大突發(fā)事件的，應(yīng)當(dāng)立即向上級(jí)人民政府報(bào)告。雖然法律概念的不確定性是法律規(guī)則中普遍且必要的現(xiàn)象，但實(shí)踐中突發(fā)事件的復(fù)雜性及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)深度把握的不確定性導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)判斷是否“可能”的難度系數(shù)過(guò)高，這種判斷失誤的代價(jià)將是巨大的，如2020年初爆發(fā)的“新型冠狀病毒肺炎”事件中，由于武漢市政府對(duì)疫情防控判斷的失誤導(dǎo)致疫情向全國(guó)各地?cái)U(kuò)散加重。

對(duì)此，應(yīng)急管理學(xué)認(rèn)為，行政部門(mén)在應(yīng)急處置當(dāng)中只能選擇在當(dāng)時(shí)狀況下較優(yōu)的方案，而無(wú)法鑒別出哪項(xiàng)是最優(yōu)的方案，同時(shí)對(duì)于應(yīng)急行政的啟動(dòng)和結(jié)束界限也難以準(zhǔn)確把握。由于各種不確定性因素的存在，受制于應(yīng)急決策的實(shí)效性考量的影響，隨著信息、條件、環(huán)境的變化，應(yīng)急措施會(huì)表現(xiàn)出“普羅米修斯的臉”，在這種前提之下，對(duì)應(yīng)急決策的合法性把控在應(yīng)急行政整個(gè)過(guò)程中顯得力不從心，甚至受到削弱，導(dǎo)致出現(xiàn)應(yīng)急行政中行政權(quán)力擴(kuò)張與公眾權(quán)利限制過(guò)限的問(wèn)題，如抗擊疫情過(guò)程中發(fā)生的武漢軟件工程職業(yè)學(xué)院在接到征用學(xué)生寢室的決定后對(duì)該校同學(xué)個(gè)人物品處置不當(dāng)事件。

（二）應(yīng)急行政權(quán)力擴(kuò)張的紅線

拉德布魯赫認(rèn)為，正義、合目的性與法的安定性是法律理念的三部分，他們?nèi)咧g是一種二律背反的關(guān)系，合目的性符合相對(duì)主義的需求，但在這種情況下，正義和法的安定性超越了國(guó)家觀與法律觀之間的矛盾，也跨越了黨派間的紛爭(zhēng)。法的安定性代表著秩序與安寧，這是法律要保證的第一大任務(wù)。[4]（P83）保羅·庫(kù)克認(rèn)為，法律必須為我們保障安定與安寧，因?yàn)槎呤堑谝淮髾?quán)益。我們對(duì)于法律如何實(shí)現(xiàn)間接的目的這一問(wèn)題，始終未能夠達(dá)成一致，即使是處在一種有關(guān)法律最高目的的基本的、無(wú)法解決的矛盾之中。[4]（P85）《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第51條規(guī)定，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件嚴(yán)重影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行時(shí)，國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的有關(guān)部門(mén)可以采取保障、控制等必要的應(yīng)急措施。類(lèi)似的授權(quán)行條款為應(yīng)急行政中行政機(jī)關(guān)提供了自由裁量權(quán)，以期盡快速且有效地減輕突發(fā)事件的負(fù)面影響。這引出了在實(shí)證主義中，法的安定性同正義與合目的性之間的矛盾。[5]因?yàn)閷?shí)證本身就是法的安定性的一項(xiàng)要求，故而法的安定性給法律刻上了很多種特征，而這些特征則與適應(yīng)個(gè)體需要的合目的性有矛盾之處，導(dǎo)致了在應(yīng)急行政中公民權(quán)利的邊界更加模糊，對(duì)基本權(quán)利的保障及限制都失去法定依據(jù)。

應(yīng)急行政決策區(qū)別于傳統(tǒng)的政府決策，其核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是最大限度地減少損失、維護(hù)人權(quán)、維護(hù)國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定、盡快恢復(fù)常態(tài)，它往往表現(xiàn)出應(yīng)急行政權(quán)力擴(kuò)張的外觀。[6]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮，一項(xiàng)應(yīng)急決策的失誤或者延時(shí)可能導(dǎo)致整個(gè)突發(fā)事件的反向發(fā)展，致使危害擴(kuò)大損失加劇。[6]如何防止在應(yīng)急行政中決策權(quán)的濫用，協(xié)調(diào)決策權(quán)擴(kuò)張同公民權(quán)利限制問(wèn)題，使兩者處于平衡狀態(tài)，是實(shí)現(xiàn)行政部門(mén)應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件過(guò)程中最大限度人權(quán)保護(hù)目標(biāo)必須解決的重要課題，也是研究構(gòu)建公共突發(fā)事件解決機(jī)制的前提基礎(chǔ)。

二、應(yīng)急行政對(duì)公民基本權(quán)利限制的多層次剖析

將法的概念從正義觀念中擺脫出來(lái)是有困難的，維護(hù)社會(huì)秩序是法的重要作用之一，在這個(gè)價(jià)值之上，正義也是建立在一定社會(huì)秩序的可靠基礎(chǔ)上，在應(yīng)對(duì)新冠疫情等突發(fā)事件過(guò)程中對(duì)原有社會(huì)秩序的恢復(fù)是應(yīng)急行政追求的核心目標(biāo)。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，正義提出了這樣一個(gè)要求，即賦予人的自由、平等和安全應(yīng)當(dāng)在最大程度上與共同福利相一致。[7]（P325）如果說(shuō)一個(gè)社會(huì)秩序是合乎正義的，這意味著這種秩序把人們的行為調(diào)整得使所有人都感到滿意，也就是說(shuō)，所有人都能在這個(gè)秩序中找到他們的幸福。[8]（P43）博登海默認(rèn)為，正義既關(guān)注法律規(guī)范以及制度性安排的內(nèi)容、同時(shí)也關(guān)注這些規(guī)范及制度對(duì)人類(lèi)的影響以及它們?cè)谠鲞M(jìn)人類(lèi)幸福與文明建設(shè)方面的價(jià)值。[7]（P261）凱爾森認(rèn)為“正義”的意思就是認(rèn)真地適用法律以維護(hù)法律秩序，這便是“在法律下”的正義。[8]（P43）在強(qiáng)調(diào)正義與秩序的關(guān)系時(shí)，我們還需要注意在正義的理念和社會(huì)利益或福祉之間還有一個(gè)重要的銜接點(diǎn)，也就是哈特所指出的社會(huì)變遷或法律很少能夠符合或促進(jìn)所有人類(lèi)的共同福祉。在大部分情況下，法律只能犧牲其他人的利益以造福某個(gè)階級(jí)的人民，在這種時(shí)候，或許可以用“大眾的利益”或“共同的利益”加以辯護(hù)。馬克思也曾指出，“雖然每種自由都被宣布為公民的絕對(duì)權(quán)利，然而卻總是需要附加說(shuō)明只有在不受‘他人的同等權(quán)利和公共安全’或‘法律’限制時(shí)自由才是無(wú)限制的，而這些法律正是要使各種個(gè)人自由彼此之間以及同公共安全協(xié)調(diào)起來(lái)”。[9]（P323）

（一）理論原點(diǎn)：人性的預(yù)設(shè)

“人性總是或多或少的同一切科學(xué)有著聯(lián)系，任何科學(xué)總是會(huì)以這樣或那樣的方式回歸到人性當(dāng)中，而不論他們與人性離得多遠(yuǎn)”。[10]現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典將人性定義為“在一定的社會(huì)制度和一定的歷史條件下形成的人的本性”。[11]（P659）從社會(huì)關(guān)系的角度出發(fā), 馬克思認(rèn)為社會(huì)性是人的本質(zhì)屬性，要相信無(wú)所不在的人性的力量以及人所固有的尊嚴(yán)和價(jià)值的力量，不要過(guò)于渲染制度、權(quán)力乃至傳統(tǒng)的力量,人本身才是權(quán)利的最終基礎(chǔ)。[9]因此, 正視人性, 立足于人性應(yīng)當(dāng)是任何制度和理論都應(yīng)的出發(fā)點(diǎn)，將是否能夠滿足人性需求作為構(gòu)建權(quán)利和權(quán)利理論的原點(diǎn)。

公民基本權(quán)利限制理論的理論原點(diǎn)出自英國(guó)哲學(xué)家大衛(wèi)·休謨提出的著名的“無(wú)賴原則”，他認(rèn)為任何權(quán)利主體都有“無(wú)賴”的危險(xiǎn)，因而權(quán)利制度安排應(yīng)當(dāng)將“人被假定為無(wú)賴” 作為理論前提假設(shè)，一個(gè)強(qiáng)大的制約機(jī)制在這種前提下應(yīng)運(yùn)而生，即對(duì)權(quán)利以法律的力量加以限制。[12]（P156）美國(guó)的憲政學(xué)家詹姆斯·麥迪遜曾用“天使”與“人”的關(guān)系作比來(lái)形容公民與政府之間的關(guān)系，他指出，如果政府是天使, 那就不再需要對(duì)政府進(jìn)行外在或內(nèi)在的監(jiān)督和控制。如果公民都是天使, 那就不再需要政府;但既然人成為“天使”是永遠(yuǎn)不可能的，那么對(duì)其基本權(quán)利進(jìn)行限制也是必需的。

其次，介紹區(qū)域分解技術(shù)。首先，將研究區(qū)域分解成k個(gè)子區(qū)域D1, D2, …,Dk，然后延拓每一個(gè)子區(qū)域得到Ωi，使得Di??Ωi?Ω。每個(gè)處理器分配一個(gè)區(qū)域Ωi，并生成獨(dú)立的復(fù)合網(wǎng)格，在子區(qū)域Ωi附近用細(xì)網(wǎng)格h剖分，遠(yuǎn)離子區(qū)域的區(qū)域用粗網(wǎng)格H剖分。

（二）邏輯起點(diǎn)：公共利益的選擇

從邏輯起點(diǎn)上分析問(wèn)題是認(rèn)識(shí)事物本質(zhì)的剛性需要。利益是促進(jìn)社會(huì)關(guān)系形成，決定社會(huì)制度安排的一項(xiàng)基礎(chǔ)性因素，是搭建社會(huì)關(guān)系過(guò)程中的一個(gè)最為核心問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，以利益為中心是所有的社會(huì)基本關(guān)系衍生的根基，社會(huì)關(guān)系的發(fā)展也是始終圍繞著利益進(jìn)行的。盡管有“資格”“自由”等多種對(duì)權(quán)利的理解, 但權(quán)利最根源追求的目標(biāo)卻依舊是利益。對(duì)“共同福利”或“共同利益”的追求意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限，否則全體國(guó)民就會(huì)蒙受?chē)?yán)重?fù)p害。尤其是在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，“個(gè)人權(quán)利”與社會(huì)“共同利益”之間仿佛天平之兩端，呈現(xiàn)出一種此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)，行政應(yīng)急決策對(duì)公民的自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的限制帶來(lái)的必須是公共利益的增加，也正是出于對(duì)公共利益的追求，人們才能夠自愿讓渡權(quán)利。

“趨利避害”作為生物的本能，在社會(huì)利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制之下人性的欲望是難以遏止的。一種在物質(zhì)上和知識(shí)上都具高度發(fā)展都文明，并不能確保一種“善的生活”，除非它也教導(dǎo)人們?yōu)榱怂说睦娑米晕壹s束的方式去調(diào)和自我利益，教導(dǎo)人們尊重他人，并教導(dǎo)人們?nèi)ピO(shè)計(jì)調(diào)整各種層次的群體生活的共存與合作的適當(dāng)規(guī)則。[7]（P328）每個(gè)人心中都普遍存在此種道德沉淪趨勢(shì)，基于人對(duì)利益的無(wú)限渴求讓享有權(quán)利的公民濫用權(quán)利的可能性陡增。在個(gè)人權(quán)利和社會(huì)福利之間創(chuàng)設(shè)一種適當(dāng)?shù)钠胶?，乃是正義的主要考慮之一?？梢哉f(shuō)，每個(gè)社會(huì)秩序都面臨著分配權(quán)利、限定權(quán)利范圍、使一些權(quán)利與其他（可能相抵觸的）權(quán)利相協(xié)調(diào)的任務(wù)。[7]（P328）

（三）直接動(dòng)因：化解沖突

如果一個(gè)社會(huì)為發(fā)揮個(gè)人的積極性和自我肯定留有空間，那么在相互矛盾的各項(xiàng)利益之間肯定會(huì)有沖突和碰撞。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中國(guó)家可能為了A利益而損害B利益。對(duì)權(quán)利進(jìn)行限制的關(guān)鍵原因就在于權(quán)利之間存在沖突。[13]這種沖突可分為權(quán)利與權(quán)利間的沖突和權(quán)利與權(quán)力間的沖突兩類(lèi)。前者是“基本權(quán)利體系在動(dòng)態(tài)運(yùn)動(dòng)過(guò)程中，權(quán)利主體在行使其為憲法所確認(rèn)的基本權(quán)利時(shí)，往往有可能影響到同樣為憲法所保護(hù)的其他人的基本權(quán)利，從而顯現(xiàn)出一種混亂狀態(tài)?！盵14]權(quán)利本身的性質(zhì)及因社會(huì)資源的有限性而引起的分配不均都是這種沖突產(chǎn)生原因。后者是權(quán)利與權(quán)力的沖突，是權(quán)力作為權(quán)利的集合代表，作為一種公共強(qiáng)制力，當(dāng)無(wú)法滿足所有主體的或全部的要求時(shí)，權(quán)力為了減少因基本權(quán)利間的沖突而引起的資源浪費(fèi)，利用其強(qiáng)制力對(duì)權(quán)利進(jìn)行了有意識(shí)的調(diào)配。實(shí)踐中，政府或許希望在某個(gè)私人占有的地方開(kāi)辟公路或者建造建筑物，也可能為了國(guó)內(nèi)安全或民族自衛(wèi)而設(shè)定一些侵犯?jìng)€(gè)人言行自由的約束和限制規(guī)定。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件過(guò)程中，政府可能會(huì)征收私人物品或者對(duì)某些人的自由加以限制進(jìn)行隔離。通過(guò)頒布評(píng)價(jià)各種權(quán)利重要性和提供調(diào)整各種權(quán)利沖突的標(biāo)準(zhǔn)的一般性規(guī)則，達(dá)到避免有組織的社會(huì)在作出一些決定時(shí)的或然性或偶然性情況。法律的主要作用之一就是調(diào)和、化解上述沖突，無(wú)論是權(quán)利與權(quán)利的沖突或是權(quán)利與權(quán)力的沖突。使羅斯科·龐德將這一過(guò)程稱(chēng)為“價(jià)值評(píng)價(jià)”，他認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采用一種實(shí)用主義和經(jīng)驗(yàn)主義的方法來(lái)替代僵化呆板的評(píng)價(jià)規(guī)則，盡可能多地滿足一些權(quán)利，同時(shí)使?fàn)奚湍Σ两档偷阶钚∠薅葹楹诵摹?/p>

（四）正義性基礎(chǔ)：合憲性保障權(quán)利

保護(hù)權(quán)利是公民基本權(quán)利限制的根本目的, 此目的也成為了基本權(quán)利限制的正義性基礎(chǔ)。公民基本權(quán)利限制來(lái)源于權(quán)利之間的內(nèi)在制約，其本質(zhì)是通過(guò)價(jià)值的取舍來(lái)避免權(quán)利沖突問(wèn)題的發(fā)生，是為了實(shí)現(xiàn)一定的權(quán)利不得不限制另一權(quán)利的過(guò)程。正如龐德所言，各項(xiàng)權(quán)利的價(jià)值評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)來(lái)自實(shí)踐總結(jié)而非既定的刻板標(biāo)準(zhǔn)。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，行政部門(mén)由于風(fēng)險(xiǎn)深度的不確定性使得行政權(quán)的行使呈現(xiàn)出一定的擴(kuò)張性，但這種擴(kuò)張是否正當(dāng)是以其是否實(shí)現(xiàn)了對(duì)公民基本權(quán)利更高層面的維護(hù)為判斷標(biāo)準(zhǔn)的。當(dāng)討論應(yīng)急行政視域下行政決策的合法性與對(duì)公民基本權(quán)利限制的正義性問(wèn)題時(shí)，基本權(quán)利的最大保護(hù)原則常常作為例證決策制定者的標(biāo)尺。我國(guó)憲法第51條對(duì)基本權(quán)利限制作出了總體性規(guī)定，這是公民基本權(quán)利限制的法律依據(jù)和正義性基礎(chǔ)。對(duì)基本權(quán)利限制的限制來(lái)自德國(guó)基本權(quán)利限制的規(guī)范理論，與我國(guó)這種簡(jiǎn)明扼要的立法概括方式形成鮮明對(duì)比，《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)德國(guó)《基本法》）共用了18個(gè)條文對(duì)公民基本權(quán)利限制進(jìn)行列舉。①首先,立法者在規(guī)范構(gòu)造和位置安排上將對(duì)基本權(quán)利的限制性規(guī)定設(shè)置在每一項(xiàng)基本權(quán)利規(guī)定中進(jìn)行；其次,在限制的方式上采用的是以法律保留作為主要限定模式的方式; 第三, 立憲者在《基本法》中基本權(quán)利一章的結(jié)尾補(bǔ)充了對(duì)法律保留一般性限制內(nèi)容的規(guī)定。憲法一方面堅(jiān)決以保障公民的基本權(quán)利為原則，但也例外地允許公權(quán)力機(jī)關(guān)在存在法定事由時(shí)采取適度干預(yù)的合憲行為。但與此同時(shí)，如何保證這些來(lái)自公權(quán)力的限制最后不會(huì)演變成對(duì)公民基本權(quán)利的過(guò)度干預(yù)甚至侵害成為擺在眼前亟待解決的問(wèn)題。以往的人權(quán)實(shí)踐已經(jīng)向我們展示了如果對(duì)這種限制本身不加以限制，允許公權(quán)力隨意地限制公民的基本權(quán)利，就可能存在公權(quán)力對(duì)公民基本權(quán)利的過(guò)度侵害。

實(shí)際上，憲法內(nèi)的基本權(quán)利限定條款雖然是作為“合憲性理由”而存在, 但對(duì)其的理解不應(yīng)僅限定為是對(duì)公權(quán)力的授權(quán), 而應(yīng)同時(shí)定位為是對(duì)公權(quán)力的限制。[15]（P110）學(xué)理上將“限制”界定為是對(duì)基本權(quán)利的合理限定，限制的對(duì)象主要為基本權(quán)利享有者的公民，是憲法為了公共利益等更高價(jià)值，以及基于個(gè)體的社會(huì)連帶性，而對(duì)公民行使權(quán)利的界限加以劃定。[16]（P281）“限制之限制”的要求應(yīng)伴隨著任何公權(quán)力對(duì)公民基本權(quán)利的限制理論而存在。尤其在危機(jī)時(shí)期，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中，“限制之限制”要求的必然遵守是應(yīng)急行政權(quán)合法性的支撐，更是保障應(yīng)急行政中公民基本權(quán)利限制正義性的核心基礎(chǔ)。通過(guò)立法明示的方式，將限權(quán)同控權(quán)相結(jié)合，只有在具備憲法規(guī)定的合憲性理由時(shí)公權(quán)力才能夠行使干預(yù)公民的基本權(quán)利的行為，且這種行為也要受到法定的種種限制?！跋拗浦拗啤笔菓椃▋?nèi)設(shè)定任何對(duì)基本權(quán)利的限制都應(yīng)遵循的本質(zhì)與前提，這是我國(guó)憲法關(guān)于基本權(quán)利限制理論受到德國(guó)《基本法》的首要啟示。因此，在憲法中設(shè)定有關(guān)基本權(quán)利的限制性規(guī)范，在注重限制規(guī)范本身時(shí)，更應(yīng)注重對(duì)這些限制本身的限制，即以“限制之限制”作為基本權(quán)利限制規(guī)范的核心。同時(shí)，權(quán)利保障同限制之前應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)主次，明確限制是為了保障，保障是主要的，限制和保障是辯證的統(tǒng)一；限制是次要的，限制是手段，保障才是目的。[17]（P221）

（五）正義性證成與保障：比例原則與成本收益分析原則的呼應(yīng)

既然權(quán)利沖突具有兩種表現(xiàn)形式，那么與之對(duì)應(yīng)的，公民基本權(quán)利的限制也具有兩種形式：一是為了保障權(quán)利之間的和諧，對(duì)權(quán)利自身進(jìn)行某種限制；二是為了保障在公共秩序內(nèi)權(quán)利與權(quán)力之間的和諧狀態(tài)，在基于國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情、國(guó)家利益或維護(hù)社會(huì)秩序需要的前提之下，應(yīng)急行政權(quán)具有超法規(guī)性、集中性、擴(kuò)張性的特點(diǎn)。[18]（P70-75）如果憲法對(duì)基本權(quán)利的保障忽略了規(guī)范本身的理性設(shè)計(jì)，而僅止步于政治性的宣示和概念上的列舉，那么在面對(duì)公權(quán)力侵害時(shí)公民將失去保護(hù)自身的武器，同時(shí)自身的權(quán)利還存在著被公權(quán)力利用之虞。如何實(shí)現(xiàn)以最小比例的權(quán)益犧牲換取最大比例的公共利益回報(bào)，正是公共危機(jī)應(yīng)對(duì)成敗的關(guān)鍵。權(quán)利的合理分配是實(shí)現(xiàn)秩序和諧的基礎(chǔ)，而權(quán)利分配的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)為一項(xiàng)權(quán)利許可與限制的綜合過(guò)程，和諧的社會(huì)秩序需要權(quán)利保障與權(quán)利限制的雙向保障。實(shí)現(xiàn)特定的國(guó)家目標(biāo)、滿足社會(huì)現(xiàn)實(shí)需求也需要在憲法價(jià)值允許范圍內(nèi)對(duì)公民權(quán)利作出有條件的、局部的限制，此時(shí)的限制是通過(guò)對(duì)主體所享有的權(quán)利重新確定范圍以達(dá)到滿足現(xiàn)實(shí)需要的目的。成本收益分析原則要求運(yùn)用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)去分析相關(guān)法律規(guī)則或行政決策可能出現(xiàn)的各種有利和不利后果的成本及收益，在此基礎(chǔ)上衡量、判斷這些舉措同其他的可能替代性舉措何者在促進(jìn)社會(huì)福利上是最優(yōu)的。[19]（P22）

三、新冠疫情背景下應(yīng)急行政對(duì)公民基本權(quán)利限制的正義性刻度

（一）遵循法定原則

在憲法內(nèi)對(duì)基本權(quán)利的限制要件進(jìn)行清晰的限定和羅列是應(yīng)急行政權(quán)合法介入私人權(quán)利領(lǐng)域合憲性需要，公權(quán)力限制公民基本權(quán)利只能在限制要件的范圍內(nèi)進(jìn)行，超過(guò)法定范圍則是不正義的。因?yàn)閮H依靠對(duì)基本權(quán)利限制必定無(wú)法實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件狀態(tài)下保障公民權(quán)利的最終目的，甚至造成公權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張，讓整個(gè)國(guó)家法治秩序失衡。因而必須對(duì)基本權(quán)利的限制本身進(jìn)行限制，以防出現(xiàn)侵蝕公民基本權(quán)利的情況。

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，憲法作為公民的母法和根本大法明確規(guī)定，社會(huì)主義國(guó)家的主人正是人民自己，理所當(dāng)然應(yīng)以最大限度保護(hù)人民的基本權(quán)利為核心追求目標(biāo)。但理論追求與現(xiàn)實(shí)操作并非總是步調(diào)一致的。[21]雖然我國(guó)憲法在對(duì)公民基本權(quán)利的保護(hù)的規(guī)定上對(duì)限制作了最大克制，以期最大限度地不妨礙或干涉公民享有的基本權(quán)利，但也要重視個(gè)別法律限制過(guò)嚴(yán)的情況，尤其是在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中受制于應(yīng)急行政權(quán)的擴(kuò)張性特征影響，在風(fēng)險(xiǎn)深度無(wú)法準(zhǔn)確把握的情況下，應(yīng)急行政決策有可能突破法律規(guī)定，僭越公民基本權(quán)利防線，限制甚至侵犯公民的基本權(quán)利。[6]（P63）

我國(guó)應(yīng)急性法律對(duì)應(yīng)急行政行為的規(guī)范模式的設(shè)定表現(xiàn)為較為寬泛的授權(quán)性與少部分強(qiáng)制性規(guī)范相結(jié)合的特點(diǎn)，總結(jié)各類(lèi)相關(guān)的應(yīng)急性法律可以發(fā)現(xiàn)“必要性”一詞出現(xiàn)的概率極高，其中《突發(fā)事件防治法》中共有21處、《防洪法》中6處、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》中7處，“必要時(shí)、必要的”等法律概念的不確定性將對(duì)突發(fā)事件的判斷權(quán)賦予了行政機(jī)關(guān)，使其在實(shí)體上獲得寬泛的授權(quán)。需注意的是，對(duì)應(yīng)急行政主體的強(qiáng)制性更多的限制體現(xiàn)在程序上，憲法和法律中缺乏對(duì)國(guó)家公權(quán)力行使的禁止性要求才是目前我國(guó)對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)的亟待解決的問(wèn)題?？偨Y(jié)一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，憲法對(duì)公權(quán)力行使的禁止性要求有助于防范和避免權(quán)力的濫用。[21]

2.個(gè)別立法禁止原則個(gè)別立法禁止原則，即法律保留原則，是指為了避免行政權(quán)的恣意濫用和擴(kuò)張，不允許由行政權(quán)來(lái)對(duì)國(guó)民權(quán)利和自由進(jìn)行限制，而必須由法定的立法機(jī)構(gòu)的立法權(quán)所保留。依照法律保留原則的要求，凡涉及公民個(gè)人人身、自由、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利事項(xiàng)，除非有法律對(duì)此作出規(guī)定或基于法定理由才可以對(duì)其進(jìn)行限制。[21]與基本權(quán)利限制的立法保留相適應(yīng)的是，當(dāng)對(duì)權(quán)利限制的法律進(jìn)行解釋時(shí)，也應(yīng)該采取最有利于公民基本權(quán)利的方式進(jìn)行。鑒于公民基本權(quán)利在憲法秩序中所處的核心地位，在遵循法律保留原則的基礎(chǔ)上，許多國(guó)家的憲法對(duì)公民憲法基本權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)轉(zhuǎn)向?qū)Ψ傻暮蠎椥詫彶?，已跨越了最原始的保留需求，即便立法中?duì)基本權(quán)利做出了某種限制性規(guī)定，司法機(jī)關(guān)也擁有結(jié)合個(gè)案審查該項(xiàng)限制的權(quán)能。

我國(guó)現(xiàn)行憲法中未明確規(guī)定有關(guān)公民基本權(quán)利限制的立法層次。按照我國(guó)立法法的規(guī)定，國(guó)家對(duì)公民基本權(quán)利的各項(xiàng)限制措施中，略顯授權(quán)過(guò)寬的色彩①只將犯罪與刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪以及限制人身自由等強(qiáng)制措施和處罰排除在了行政立法之外。。可以說(shuō)，為防范和避免授權(quán)立法可能導(dǎo)致的侵害公民權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，逐步提高對(duì)公民基本權(quán)利限制的立法層級(jí)，是法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)中尊重和保障人權(quán)的必經(jīng)過(guò)程和必要措施。因此，筆者認(rèn)為，需要對(duì)納入禁止的基本權(quán)利進(jìn)行擴(kuò)大和細(xì)化。

3.指明條款原則指明條款原則又稱(chēng)明確性原則，是指限制公民基本權(quán)利的法律條款應(yīng)做到文意具體明確， 不宜使用太過(guò)模糊性的表述方式，目的是為了防止和避免法律適用機(jī)關(guān)擴(kuò)張對(duì)公民基本權(quán)利限制的范圍和界限。這一原則體現(xiàn)在應(yīng)急行政過(guò)程中主要是行政公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行政權(quán)行使的實(shí)體依據(jù)和程序監(jiān)督的公開(kāi)，滿足公眾知情權(quán)。指明條款原則對(duì)立法者具有警示功能，要求立法者在立法時(shí)須盡到相當(dāng)?shù)闹?jǐn)慎和注意義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)間接對(duì)司法和行政的限制。這一原則充分體現(xiàn)了法治國(guó)家“法律實(shí)證化”與“保護(hù)基本權(quán)利”的融合。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中由于公眾對(duì)自身權(quán)利的重視，對(duì)自身生命、健康、財(cái)產(chǎn)等面臨的風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂程度陡增，極易導(dǎo)致公民同行政部門(mén)之間關(guān)系緊張，不理解、不配合甚至阻撓、破壞應(yīng)急行政決策的實(shí)施，導(dǎo)致應(yīng)急行政無(wú)法獲得預(yù)期效果。但受限于立法技術(shù)，要求所有法律條文的文意都不生任何歧義也是不可能的。應(yīng)急行政情況下賦予行政主體以相對(duì)更大程度的自由采取相應(yīng)處置措施的權(quán)力是必要的。鑒于此，筆者認(rèn)為在這種情況下應(yīng)盡量及時(shí)向公眾公開(kāi)處理內(nèi)容，以滿足公眾知情權(quán)，具體包括：突發(fā)事件的已知及預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)深度及可能造成損害程度，針對(duì)突發(fā)事件采取的應(yīng)對(duì)措施的法律依據(jù)，該措施可能對(duì)公眾權(quán)利的限制范圍、程度、期限，公眾對(duì)應(yīng)急行政部門(mén)及行政決策的監(jiān)督渠道，決策措施相對(duì)人的權(quán)責(zé)及救濟(jì)途徑、方法等相關(guān)內(nèi)容。同時(shí)，當(dāng)應(yīng)急行政決策與公眾基本權(quán)利之間發(fā)生沖突是應(yīng)堅(jiān)持這樣的原則進(jìn)行理解—將保護(hù)公民基本權(quán)利作為基本，對(duì)產(chǎn)生歧義的法律條文作出利于公民權(quán)利的解釋?zhuān)皇瞧蛳拗乒駲?quán)利的解釋。

4.司法審查原則對(duì)限制公民基本權(quán)利的公權(quán)力行為進(jìn)行司法審查，可從兩個(gè)角度理解：一是對(duì)公民基本權(quán)利作出限制的抽象性行為的審查，即立法合憲性司法審查。二是對(duì)公民基本權(quán)利作出限制的具體行為的審查。這種司法審查方式是現(xiàn)代法治發(fā)展的一個(gè)重要特征，鑒于這類(lèi)具體限制行為通常是由行政機(jī)關(guān)作出的，如果對(duì)其審查也由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，那么很容易出現(xiàn)“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員”的情形，因而需要由處于第三方位置的司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，以使公民的基本權(quán)利得到保障。國(guó)際上各國(guó)通常認(rèn)為，公民的政治權(quán)利與自由權(quán)等基本權(quán)利是可司法性權(quán)利、具體性權(quán)利，為此，我國(guó)也應(yīng)積極吸納經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)造條件將基本權(quán)利納入司法保護(hù)的范疇當(dāng)中。[21]

（二）發(fā)揮憲法解釋作用

雖然公民基本權(quán)利限制在形式上表現(xiàn)為憲法或法律（此處為狹義的“法律”）對(duì)公民的基本權(quán)利作出某些方面的限制，但限制的實(shí)現(xiàn)不僅需要在憲法或法律文本中規(guī)定，以獲得其形式合法性和正當(dāng)性，更需要以有效的方法貫穿到憲法實(shí)踐當(dāng)中。[22]憲法解釋是依據(jù)法定的程序，探尋憲法規(guī)范內(nèi)涵并使之同不斷變動(dòng)的社會(huì)生活相互適應(yīng)，進(jìn)而影響憲法發(fā)展的一種活動(dòng)。憲法解釋的實(shí)踐目標(biāo)在于追求解釋的正當(dāng)性、合理性，以期實(shí)現(xiàn)憲法秩序的穩(wěn)定性，以及憲法規(guī)范對(duì)于現(xiàn)實(shí)生活的適應(yīng)性與有效性。發(fā)揮憲法解釋的功能，不僅有助于客觀認(rèn)識(shí)實(shí)踐種的憲法現(xiàn)象，而且有助于總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)完善憲法運(yùn)行機(jī)制提供合理的實(shí)踐與理論基礎(chǔ)。

對(duì)公民基本權(quán)利限制進(jìn)行憲法解釋通常包括兩種形式，一是對(duì)憲法中規(guī)定的公民基本權(quán)利限制進(jìn)行直接的解釋?zhuān)硗庖环N是對(duì)基本法律中公民基本權(quán)利限制的法律規(guī)定依據(jù)憲法精神和原則進(jìn)行解釋。在這些憲法解釋的過(guò)程中公民基本權(quán)利限制得以具體化,最終使公民基本權(quán)利在實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，憲法解釋也使公民基本權(quán)利限制的內(nèi)涵與外延擁有了開(kāi)放性的意義，避免了通過(guò)修改憲法或法律來(lái)實(shí)現(xiàn)適應(yīng)社會(huì)變化的要求，滿足了憲法及公民基本權(quán)利限制的實(shí)踐價(jià)值變遷的需要。

（三）構(gòu)建應(yīng)急行政裁量控制機(jī)制

1.應(yīng)急行政中對(duì)公民基本權(quán)利限制的法律保留應(yīng)成為我國(guó)憲法的一項(xiàng)重要原則法律保留原則作為以德國(guó)為主要代表的國(guó)家所奉行的一種基本權(quán)利限制制度，強(qiáng)調(diào)任何情況下對(duì)基本權(quán)利的限制都必須以代議機(jī)關(guān)通過(guò)的法律為準(zhǔn)，與之相適應(yīng)的是，涉及一項(xiàng)法律的解釋時(shí)，應(yīng)該采取最有利公民權(quán)利之方式。[21]①西方有一句著名的法諺，即“有疑問(wèn)時(shí)，以肯定人民自由之方式為之?！狈謾?quán)式國(guó)家架構(gòu)下的法治理念使法律保留原則有了產(chǎn)生的土壤。其思維進(jìn)路是：第一，國(guó)會(huì)代表由直接委派或選舉產(chǎn)生，會(huì)理性地行使權(quán)力；第二，即便國(guó)會(huì)通過(guò)了對(duì)人民不利的或有害的法律，那也是人民自己作出的選擇；第三，行政權(quán)力的擴(kuò)張是權(quán)力官僚化的通常表現(xiàn)形式，這可能會(huì)使人民的自由和權(quán)利受到威脅。在我國(guó)公民基本權(quán)利限制理論體系內(nèi)，將應(yīng)急行政中對(duì)公民基本權(quán)利的限制的法律保留作為我國(guó)憲法原則的應(yīng)然性在于以下幾個(gè)方面：

首先，人民主權(quán)原則決定了人民當(dāng)家作主的最基本形式是人民代表大會(huì)制度，它構(gòu)成了國(guó)家政治體制的核心，是我國(guó)公民行使民主權(quán)利的根本政治制度。公民基本權(quán)利作為民主的起點(diǎn)和歸宿，只能由人民代表依照人民的意志通過(guò)法律的形式予以保障或限制。其次，在我國(guó)的法治體系結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)和司法權(quán)不是平行于立法權(quán)的，而是位居于立法權(quán)之下的權(quán)力。在限制公民的基本權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)突顯立法權(quán)的地位與作用。再次，由于我國(guó)憲法尚不能直接在司法中適用，應(yīng)在憲法中將對(duì)公民基本權(quán)利的法律保留的原則予以宣示。最后，我國(guó)的法治實(shí)踐進(jìn)程也表明了我國(guó)正力圖接受并貫徹法律保留原則的基本精神，尤其是我國(guó)已加入了聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》兩個(gè)國(guó)際人權(quán)公約，充分展現(xiàn)了尊重公民基本權(quán)利的意愿。

2.構(gòu)建公民基本權(quán)利保護(hù)視角下的應(yīng)急行政裁量控制機(jī)制在實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行政中公民權(quán)利的保障以及避免公權(quán)力的濫用方面，法律保留原則的確立發(fā)揮了不可或缺的歷史作用，但隨著各國(guó)法治實(shí)踐的發(fā)展，許多局限性也相繼暴露。一方面，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的性質(zhì)和功能無(wú)法與不同權(quán)力的具體表現(xiàn)相契合。立法權(quán)雖然是民意的代表，但在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件狀態(tài)下，立法機(jī)關(guān)也可能制定出不符合理性甚至是違法人民利益的法。第二，隨著社會(huì)生活日趨復(fù)雜，公法領(lǐng)域同司法領(lǐng)域界限的日益模糊，在某些緊急狀況下，行政權(quán)的擴(kuò)張成為了不可避免的發(fā)展趨勢(shì)。鑒于應(yīng)急行政中法律保留原則存在的局限，以公民基本權(quán)利為本位構(gòu)建行政裁量控制機(jī)制就尤為重要。人民主權(quán)原則厘清了公民和國(guó)家之間的關(guān)系，在人民與政府的關(guān)系中，國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員只是人民的受托者，人民是國(guó)家的主人，政府的權(quán)力來(lái)自于人民。[23]（P99）具有最高效力的憲法由人民通過(guò)選舉代表或直接參與立憲而制定，再通過(guò)憲法來(lái)規(guī)定公民的基本權(quán)利以及對(duì)政府權(quán)力的限制，整個(gè)國(guó)家體系在憲法中加以規(guī)定。人民對(duì)國(guó)家公權(quán)力的要求通過(guò)憲法體現(xiàn)為對(duì)公權(quán)力的分配，進(jìn)而通過(guò)法治的方式使得立法、司法、行政的三方面權(quán)力形成一種既配合又相互制約監(jiān)督的國(guó)家權(quán)力體系。因此，真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行政權(quán)根源于人民的授權(quán)和委托，是公民權(quán)利的派生物。[25]其作為國(guó)家公權(quán)力的一個(gè)重要部分，行使的最終目的應(yīng)定位于保護(hù)公民的基本權(quán)利。這既是一國(guó)憲制的最本質(zhì)要求，也是國(guó)家立憲立國(guó)之本，更是我們探討應(yīng)急行政視域下公民基本權(quán)利限制正義性的落腳點(diǎn)。所以，不論是設(shè)計(jì)還是行使作為應(yīng)急行政權(quán)中的行政裁量權(quán)，都應(yīng)將公民基本權(quán)利列為本位。這也就是公民基本權(quán)利與行政裁量在憲法層面的共鳴點(diǎn)所在。