陳成文

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 新時(shí)代社會(huì)治理研究中心，江西 南昌 330013）

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出了“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)。從社會(huì)學(xué)的視角來看，市域社會(huì)治理是指在設(shè)區(qū)的城市區(qū)域范圍內(nèi)社會(huì)治理主體（黨委、政府、群團(tuán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、自治組織、公民）在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上，運(yùn)用一定的社會(huì)控制手段（黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約）化解市域社會(huì)矛盾、解決市域社會(huì)問題，以達(dá)到促進(jìn)市域社會(huì)和諧穩(wěn)定目的的一種樞紐性基層社會(huì)治理。[1]因此，要推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，就必須加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。而要加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，就必須著力完善市域社會(huì)治理的能力體系，補(bǔ)齊市域社會(huì)治理的能力短板。其中，風(fēng)險(xiǎn)防控能力不僅直接反映了市域社會(huì)治理應(yīng)對(duì)新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范水平，而且也直接體現(xiàn)了從市域社會(huì)治理理念由“痛定思痛”向“未雨綢繆”的根本性轉(zhuǎn)向。[2]因此，只有切實(shí)提升市域社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，才能全面提升市域社會(huì)治理的能力現(xiàn)代化水平。

一、市域社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)防控能力：一個(gè)概念的內(nèi)涵界定

風(fēng)險(xiǎn)即危險(xiǎn)，指遭受損失、傷害、不利或毀滅的可能性。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的界定主要有以下四種：其一，風(fēng)險(xiǎn)是損失發(fā)生的可能性或機(jī)會(huì)；其二，風(fēng)險(xiǎn)是損失的不確定；其三，風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果的偏差；其四，風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)際結(jié)果與預(yù)期結(jié)果偏離的概率。[2]1986年德國社會(huì)學(xué)家烏爾里?！へ惪碎_創(chuàng)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)研究的先河。他指出：“人類歷史上各個(gè)時(shí)期的各種社會(huì)形態(tài)從一定意義上說都是一種風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)?！盵3]“風(fēng)險(xiǎn)本身并不是‘危險(xiǎn)’或‘災(zāi)難’，而是一種危險(xiǎn)和災(zāi)難的可能性。當(dāng)人類試圖控制自然和傳統(tǒng)，并試圖控制由此產(chǎn)生的種種難以預(yù)料的結(jié)果時(shí)，人類就面臨著越來越多的風(fēng)險(xiǎn)?！盵4]可見，風(fēng)險(xiǎn)與人類社會(huì)相伴相生，尤其是工業(yè)時(shí)代以來，人類改造自然、社會(huì)的能力突增而加劇了人類社會(huì)的高度不確定性，產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的風(fēng)險(xiǎn)，即風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)從占主導(dǎo)的自然風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向人為不確定性為主導(dǎo)的“人化”風(fēng)險(xiǎn)，具體包括：“一是人為風(fēng)險(xiǎn)，也就是說這種風(fēng)險(xiǎn)純粹是人類社會(huì)活動(dòng)的結(jié)果，如環(huán)境污染、大規(guī)模殺傷性武器的擴(kuò)散等；二是社會(huì)化自然風(fēng)險(xiǎn)，即由人類活動(dòng)而導(dǎo)致的自然風(fēng)險(xiǎn)，如沙塵暴、溫室效應(yīng)等；三是制度化風(fēng)險(xiǎn)，即由社會(huì)制度本身的漏洞、不合理而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)?！盵5]可見，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)包括“人化”風(fēng)險(xiǎn)與自然風(fēng)險(xiǎn)兩大類。而風(fēng)險(xiǎn)由風(fēng)險(xiǎn)因素、風(fēng)險(xiǎn)事件和風(fēng)險(xiǎn)損失三部分構(gòu)成。其中風(fēng)險(xiǎn)因素是增加風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生可能性或擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)損失的條件。只要條件控制得當(dāng)，風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性就會(huì)降低甚至規(guī)避。可見，風(fēng)險(xiǎn)因素不一定引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件。而風(fēng)險(xiǎn)事件是風(fēng)險(xiǎn)損失的媒介，風(fēng)險(xiǎn)事件為潛在的危險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的損失提供了可能，因此，風(fēng)險(xiǎn)事件控制不當(dāng)必定會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)損失。在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的過程中，風(fēng)險(xiǎn)防控工作可以從風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的前后兩個(gè)階段入手：第一階段是指風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)防范，包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力建設(shè)；第二階段是指風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后的風(fēng)險(xiǎn)處置，包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力和風(fēng)險(xiǎn)控制能力建設(shè)。因此，市域社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)防控能力是指市域社會(huì)治理主體在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前，通過收集、研判、識(shí)別各類風(fēng)險(xiǎn)信息及時(shí)干預(yù)、消除風(fēng)險(xiǎn)因素，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的防范能力，以及在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，通過篩選、整合、利用各類社會(huì)資源及時(shí)預(yù)警、化解風(fēng)險(xiǎn)事件，將風(fēng)險(xiǎn)損失降到最低的預(yù)測(cè)、預(yù)防、預(yù)警與控制能力。它具體包括風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力與風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力

預(yù)測(cè)即事前的推測(cè)或測(cè)定，具體而言就是根據(jù)過去和現(xiàn)在的已知因素，運(yùn)用已有的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)方法，對(duì)未來環(huán)境進(jìn)行預(yù)先估計(jì)，并對(duì)事物未來的發(fā)展趨勢(shì)做出估計(jì)和評(píng)價(jià)。將預(yù)測(cè)手段應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)管理過程就構(gòu)成了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)是企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要組成部分，其實(shí)質(zhì)就是估算、衡量風(fēng)險(xiǎn)，由風(fēng)險(xiǎn)管理人運(yùn)用科學(xué)的方法，對(duì)其掌握的統(tǒng)計(jì)資料、風(fēng)險(xiǎn)信息及風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)進(jìn)行系統(tǒng)分析和研究，進(jìn)而確定各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的頻度和強(qiáng)度，為選擇適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)處理方法提供依據(jù)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)一般包括兩個(gè)方面：一是預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的概率。通過資料積累和觀察，發(fā)現(xiàn)造成損失的規(guī)律性。由此對(duì)概率高的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行重點(diǎn)防范。二是預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)度。假設(shè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，導(dǎo)致企業(yè)的直接損失和間接損失。對(duì)于容易造成直接損失并且損失規(guī)模和程度大的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)重點(diǎn)防范。綜上所述，可知風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)首先要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行收集和分析，因?yàn)槿魏物L(fēng)險(xiǎn)事件，都會(huì)受各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素合力的影響。其次風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)包括風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生概率和強(qiáng)度兩方面的預(yù)測(cè)且風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)要先于風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生之前進(jìn)行。因此，在市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力指市域社會(huì)治理主體在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前運(yùn)用已有的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)方法對(duì)各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行收集、分析并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率和強(qiáng)度進(jìn)行預(yù)測(cè)的能力。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)能力的提升事關(guān)整個(gè)市域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控能力體系的建設(shè)，是風(fēng)險(xiǎn)防控能力提升的首要環(huán)節(jié)，是市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的第一道防線。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力

預(yù)防是指預(yù)先做好事物發(fā)展過程中可能出現(xiàn)偏離主觀預(yù)期軌道或客觀普遍規(guī)律的應(yīng)對(duì)措施。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是指在風(fēng)險(xiǎn)管理過程中，風(fēng)險(xiǎn)管理者采取預(yù)防措施，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生或減小風(fēng)險(xiǎn)損失的程度。而風(fēng)險(xiǎn)因素是風(fēng)險(xiǎn)事件的誘因，風(fēng)險(xiǎn)事件是風(fēng)險(xiǎn)損失的媒介，因此，要做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，提升預(yù)防能力，首先就要做好風(fēng)險(xiǎn)因素的化解工作，具體包括社情民意收集、矛盾糾紛化解、安全隱患排查、突發(fā)事件報(bào)告、特殊人群服務(wù)以及治安巡邏防治等。其次，還要落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)事件的應(yīng)對(duì)措施，這就要求：一是要做好風(fēng)險(xiǎn)防控的資源儲(chǔ)備工作，即做好應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件所需的人、財(cái)、物以及技術(shù)等資源的培養(yǎng)和儲(chǔ)備工作，及時(shí)而充足的資源供應(yīng)是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施得以實(shí)施的重要保證。二是要完善風(fēng)險(xiǎn)防控的制度設(shè)計(jì)，包括明確的風(fēng)險(xiǎn)處置程序、完善的風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)機(jī)制以及配套的法制宣傳體系。因此，在市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力是指市域社會(huì)治理主體在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前通過提前采取各項(xiàng)預(yù)防措施，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素化解、保證資源儲(chǔ)備充足以及預(yù)防措施落實(shí)的能力。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力的提升將為市域社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)防控工作打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，是市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的根基。

（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力

預(yù)警即災(zāi)害發(fā)生前發(fā)布的緊急信號(hào)，具體而言就是在災(zāi)害或?yàn)?zāi)難以及其他需要提防的危險(xiǎn)發(fā)生之前，根據(jù)以往總結(jié)的規(guī)律或觀測(cè)得到的可能性前兆，向相關(guān)部門發(fā)出緊急信號(hào)，報(bào)告危險(xiǎn)情況，以避免危害在不知情或準(zhǔn)備不足的情況下發(fā)生，從而最大限度地降低危害所造成的損失的行為。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警即在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，社會(huì)治理主體通過監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)因素的變動(dòng)趨勢(shì)，分析評(píng)估出各種風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)偏離預(yù)警線的強(qiáng)弱程度，及時(shí)發(fā)出預(yù)警信號(hào)的過程。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力的強(qiáng)弱與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)程度密切相關(guān)，而要建設(shè)完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，首先就必須構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，即根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件的實(shí)際情況，合理劃分風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警區(qū)間，判斷風(fēng)險(xiǎn)量處于正常狀態(tài)、警戒狀態(tài)還是危險(xiǎn)狀態(tài)。其次還要建設(shè)高效、暢通的風(fēng)險(xiǎn)信息處置平臺(tái)，風(fēng)險(xiǎn)防控的過程就是與時(shí)間賽跑的過程，只有高效、暢通的信息處置平臺(tái)才能確保風(fēng)險(xiǎn)事件信息收集、篩選、研判和利用的時(shí)效性，才能為決策層準(zhǔn)確評(píng)估出風(fēng)險(xiǎn)事件的強(qiáng)度，及時(shí)制定應(yīng)對(duì)措施提供依據(jù)。所以，在市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力是指市域社會(huì)治理主體在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)以及信息處置平臺(tái)向決策者及時(shí)、準(zhǔn)確發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信號(hào)的能力。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警是風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后降低甚至規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)損失的關(guān)鍵一環(huán)，是市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的樞紐。

（四）風(fēng)險(xiǎn)控制能力

控制就是檢查工作是否按既定的計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行，發(fā)現(xiàn)偏差分析原因，進(jìn)行糾正，以確保組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)控制是指風(fēng)險(xiǎn)管理者采取各種應(yīng)急措施和方法確保風(fēng)險(xiǎn)處理工作按計(jì)劃進(jìn)行，力圖將風(fēng)險(xiǎn)事件造成的損失控制在最小范圍內(nèi)。風(fēng)險(xiǎn)控制包括應(yīng)急反應(yīng)與修復(fù)重建兩個(gè)方面。應(yīng)急反應(yīng)即有效地控制事態(tài)，使其朝向利于安全的方向轉(zhuǎn)化，主要包括應(yīng)急資源合理高效的配置，即通過良好的預(yù)警、決策、指揮與溝通過程，運(yùn)用科學(xué)的管理方法，對(duì)資源進(jìn)行有效配置和管理，及時(shí)補(bǔ)給受災(zāi)區(qū)域，最大限度地減小風(fēng)險(xiǎn)事件造成的損失和不良影響。修復(fù)重建即安全警報(bào)解除之后的受災(zāi)區(qū)域的恢復(fù)重建工作，包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定、標(biāo)準(zhǔn)制定、重建規(guī)劃、恢復(fù)建設(shè)、法制建設(shè)、心理建設(shè)和宣傳教育等。因此，在市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控過程中，風(fēng)險(xiǎn)控制能力是指市域社會(huì)治理主體在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后通過合理高效的應(yīng)急資源配置，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)事態(tài)朝向利于安全的方向轉(zhuǎn)化以及在安全警報(bào)解除后恢復(fù)重建受災(zāi)區(qū)域的能力。風(fēng)險(xiǎn)控制是風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后降低風(fēng)險(xiǎn)損失的必要手段，是市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的最后一道防線。

二、提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力：推進(jìn)市域社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化程度不斷加深，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)、思想與利益格局已經(jīng)發(fā)生了深刻變動(dòng)。這種新形勢(shì)、新情況給我國市域社會(huì)治理帶來了前所未有的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。黨的十九大報(bào)告將“堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)”被列為“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”之首?？梢哉f，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力，是打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)、加快推進(jìn)市域社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)。這是因?yàn)椋嵘L(fēng)險(xiǎn)防控能力，直接關(guān)系到人民群眾的安居樂業(yè)、社會(huì)的和諧有序發(fā)展以及黨和國家的長(zhǎng)治久安。

（一）確保人民群眾安居樂業(yè)的客觀要求

進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不充分不平衡的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要對(duì)我國社會(huì)治理提出了更高層次的要求。黨的十九大報(bào)告指出“我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。”人民群眾的需求是國家治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，安全是社會(huì)治理的基本要求和重要目標(biāo)。有了安全才談得上以人為本、以人民為中心，才談得上更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展，才能共建共治共享。[6]所以，要滿足人民群眾安全方面的需求就需要積極提升社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。而新型社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)性、流動(dòng)性不斷增強(qiáng)，從醞釀發(fā)酵到集中爆發(fā)周期不斷縮短，牽涉的利益群體、資金往來、具體訴求等各類矛盾要素不斷超越傳統(tǒng)縣域?qū)蛹?jí)能夠解決的職權(quán)范圍。[7]所以需要積極尋求更為合理空間范疇，由于市域?qū)用婢哂休^為完備的社會(huì)治理體系，具有解決基層社會(huì)治理中重大矛盾問題的資源能力，因此，以設(shè)區(qū)的城市區(qū)域?yàn)榉秶M(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控能力的建設(shè)更能發(fā)揮其調(diào)節(jié)資源配置，因地制宜地化解風(fēng)險(xiǎn)矛盾的效用，從而保證風(fēng)險(xiǎn)治理的高效性。一方面，完善的市域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)系統(tǒng)能在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生前，通過立法、資源統(tǒng)籌等預(yù)防措施規(guī)避潛在風(fēng)險(xiǎn)因素以降低風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的可能性；另一方面，在風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生后，通過啟動(dòng)應(yīng)急管理方案，發(fā)布預(yù)警信號(hào)、采取應(yīng)急措施，能夠控制和減少風(fēng)險(xiǎn)損失，從而滿足人民群眾的安全需要，保障人民群眾的根本權(quán)益，確保人民群眾的安居樂業(yè)。

（二）維護(hù)社會(huì)和諧有序發(fā)展的內(nèi)在呼喚

自黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，破解一切不合時(shí)宜的意識(shí)形態(tài)和體制機(jī)制弊端，建構(gòu)適宜新時(shí)代發(fā)展的科學(xué)規(guī)范、系統(tǒng)完備、運(yùn)行高效的制度體系便成為我國全面深化改革的主要任務(wù)，而制度變革與社會(huì)轉(zhuǎn)型必然帶來社會(huì)制度與社會(huì)結(jié)構(gòu)的重組，當(dāng)既有體制被打破，新的制度尚不成熟，便會(huì)導(dǎo)致制度交替銜接不暢，產(chǎn)生制度建設(shè)的“真空地帶”并引發(fā)社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡等問題，從而影響社會(huì)秩序，阻礙社會(huì)發(fā)展。當(dāng)下我國正處于全面深化改革的攻堅(jiān)期，面臨著改革推進(jìn)時(shí)間更加緊迫、改革對(duì)象更為廣泛、利益分配格局更加復(fù)雜等現(xiàn)實(shí)難題，社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來的各方面的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也愈發(fā)的復(fù)雜與尖銳。黨的十九屆四中全會(huì)也明確指出“推進(jìn)全面深化改革，既要保持中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，又要抓緊制定國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民對(duì)美好生活新期待必備的制度，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義制度不斷自我完善和發(fā)展、永葆生機(jī)活力?！币虼耍涌焯嵘杏蛏鐣?huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的現(xiàn)代化建設(shè)，一方面通過制定市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度、滿足人民群眾對(duì)美好生活新期待必備的制度需求，從制度層面保障了公民的合法權(quán)益免受侵害，并通過制度安排和政策傾斜，為弱勢(shì)群體營造起點(diǎn)公平、機(jī)會(huì)公平、過程公平、結(jié)果公平的制度環(huán)境，提升人民群眾的公平感，緩解因收入差距、資源差異引發(fā)的社會(huì)矛盾；另一方面，保持了中國特色社會(huì)主義制度和國家治理體系的穩(wěn)定性和延續(xù)性，通過市域社會(huì)治理過程中風(fēng)險(xiǎn)因素的預(yù)測(cè)能力、風(fēng)險(xiǎn)事件的控制能力以及風(fēng)險(xiǎn)損失的補(bǔ)救能力建設(shè)，能夠?qū)⑷嫔罨母镆l(fā)的風(fēng)險(xiǎn)可能性或傷害降到最低，為積極構(gòu)建國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化急需的制度提供了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)發(fā)展的和諧有序。

（三）實(shí)現(xiàn)黨和國家長(zhǎng)治久安的題中之義

黨的十九屆四中全會(huì)提出了“完善國家安全體系。堅(jiān)持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，堅(jiān)持人民安全、政治安全、國家利益至上有機(jī)統(tǒng)一”的戰(zhàn)略要求。社會(huì)治理是國家治理的重要方面，國家治理在某些領(lǐng)域和某些問題上出現(xiàn)了失靈，便會(huì)引發(fā)了相應(yīng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題。而在特定條件下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題會(huì)轉(zhuǎn)化成國家安全問題，甚至從根本上動(dòng)搖國家存在的合法性。因此，要完善國家安全體系，就要不斷提升社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，而市域社會(huì)治理作為國家治理的基石，屬于基層社會(huì)治理的范疇，是人民群眾與黨和國家保持緊密聯(lián)系的重要橋梁，因此加強(qiáng)市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的建設(shè)是國家風(fēng)險(xiǎn)防控能力提升的首要環(huán)節(jié)。一方面，市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的建設(shè)立足于基層，以人民利益為出發(fā)點(diǎn)，以人民安全為宗旨，完善了人民群眾參與基層社會(huì)治理的渠道，提升了人民群眾參與國家治理的積極性，同時(shí)也擴(kuò)大了基層社會(huì)治理主體的參與力量，有利于將矛盾及時(shí)化解在基層，防范了重大風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)的生成；另一方面，加強(qiáng)市域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控能力的建設(shè)增強(qiáng)了社會(huì)治理主體的國家安全意識(shí)，通過積極參與市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控過程，各治理主體提升了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與研判、協(xié)同合作與治理的能力，加固了國家安全人民防線的建設(shè)，培養(yǎng)了人民群眾警惕、防范和打擊敵對(duì)勢(shì)力滲透、破壞、顛覆、分裂活動(dòng)的能力，從而提高各治理主體防范抵御國家安全風(fēng)險(xiǎn)的能力，維護(hù)黨和國家的長(zhǎng)治久安。

三、風(fēng)險(xiǎn)防控能力：測(cè)量指標(biāo)設(shè)計(jì)及其在市域社會(huì)治理中的應(yīng)用

古語云：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”科學(xué)構(gòu)建市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的測(cè)量指標(biāo)體系，是堅(jiān)持社會(huì)治理效果導(dǎo)向的必然要求。正如習(xí)近平總書記所說：“我們既要有防范風(fēng)險(xiǎn)的先手，也要有應(yīng)對(duì)和化解風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的高招；既要打好防范抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為機(jī)的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)?！盵8]要科學(xué)構(gòu)建市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的測(cè)量指標(biāo)體系，就必須考慮風(fēng)險(xiǎn)防控效果測(cè)量指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)化程度、風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)建設(shè)的完備化程度、風(fēng)險(xiǎn)防控人才隊(duì)伍的專業(yè)化程度。

（一）風(fēng)險(xiǎn)防控效果測(cè)量指標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)化程度

效果即某種動(dòng)因或原因所產(chǎn)生的結(jié)果?？茖W(xué)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控效果測(cè)量指標(biāo)，是提升市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的前提和基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防涉及一個(gè)現(xiàn)時(shí)成本與潛在損失比較的問題：若潛在損失遠(yuǎn)大于采取預(yù)防措施所支出的成本，就應(yīng)采用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。要科學(xué)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防控效果測(cè)量指標(biāo)，就必須做到以下幾點(diǎn)：一是要實(shí)行目標(biāo)化管理，把市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)分解為可量化、可評(píng)價(jià)的階段性目標(biāo)，并制定時(shí)間表、路線圖，扎實(shí)推進(jìn)市域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理；二是要實(shí)行責(zé)任化考核，對(duì)各類責(zé)任主體所完成的市域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理任務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格檢查評(píng)估，落實(shí)相關(guān)責(zé)任，以保證市域社會(huì)治理效果；三是要構(gòu)建制度體系，即是否從制度層面構(gòu)建了系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范的市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控體系，是否為廣大干部和工作人員提供相應(yīng)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行動(dòng)準(zhǔn)則。通過對(duì)這三項(xiàng)內(nèi)容的測(cè)定，形成目標(biāo)性、要素性的監(jiān)控指標(biāo)，同時(shí)通過向群眾發(fā)放問卷，對(duì)指標(biāo)的效度、信度進(jìn)行調(diào)查驗(yàn)證，形成科學(xué)規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)的權(quán)重比值，為衡量市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力提供具體的數(shù)據(jù)支撐。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)建設(shè)的完備化程度

黨的十九大報(bào)告提出，要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會(huì)。在此背景下，風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)的建設(shè)是智慧社會(huì)建設(shè)的題中之義，也是提升風(fēng)險(xiǎn)防控效率的重要手段。風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)包括：風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急管理系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)系統(tǒng)作為風(fēng)險(xiǎn)因素收集與分析的重要載體，風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)通過借助計(jì)算機(jī)強(qiáng)大的運(yùn)算和分析能力大幅提升了收集和分析社會(huì)治理問題的時(shí)效性和準(zhǔn)確性；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件的實(shí)際情況，合理劃分風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警區(qū)間，判斷風(fēng)險(xiǎn)量處于正常狀態(tài)、警戒狀態(tài)還是危險(xiǎn)狀態(tài)；風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急系統(tǒng)通過接收風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)傳遞的風(fēng)險(xiǎn)因素信息和風(fēng)險(xiǎn)事件信號(hào)形成完備的數(shù)據(jù)庫，從而為風(fēng)險(xiǎn)治理主體作出正確的應(yīng)對(duì)措施提供決策化依據(jù)。因此，社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)的完備程度決定著其風(fēng)險(xiǎn)防控能力的高低，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)的建設(shè)程度的測(cè)量具有重要意義，可以從硬件系統(tǒng)與軟件系統(tǒng)兩個(gè)層面入手。硬件系統(tǒng)主要包括互聯(lián)網(wǎng)的搭建、監(jiān)控設(shè)備的覆蓋與安裝、移動(dòng)終端和計(jì)算機(jī)等硬件設(shè)施的配備。軟件系統(tǒng)主要包括大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代智慧技術(shù)的應(yīng)用以及信息管理平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的搭建。通過對(duì)市域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控體系的硬件、軟件系統(tǒng)建設(shè)完備程度的考察，便可以評(píng)估出市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)的建設(shè)程度。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防控人才隊(duì)伍的專業(yè)化程度

2016年5月6日，習(xí)近平就深化人才發(fā)展體制改革作出重要指示，指出：“辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在人才?！笔杏蛏鐣?huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控人才的培養(yǎng)狀況決定著市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的專業(yè)化水平，也就是說，是否在市域范圍內(nèi)形成了一套風(fēng)險(xiǎn)防控的專業(yè)人才發(fā)展體系，是否培養(yǎng)和儲(chǔ)備了一支高素質(zhì)的專業(yè)化干部隊(duì)伍和社會(huì)治理人才隊(duì)伍，影響著風(fēng)險(xiǎn)因素的預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)的預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)事件的控制以及風(fēng)險(xiǎn)損失的補(bǔ)救效率。一方面，無論風(fēng)險(xiǎn)防控的哪個(gè)階段都需要科學(xué)、高效的信息收集與分析，專業(yè)、理性的事件研究與預(yù)判以及高水平、高質(zhì)量的應(yīng)急措施決策過程，這些都需要專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控部門及人才；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)防控涉及政治、經(jīng)濟(jì)、意識(shí)形態(tài)、社會(huì)、科技、外部環(huán)境、黨的建設(shè)等領(lǐng)域，而這些領(lǐng)域都需要各領(lǐng)域的專業(yè)人才來應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防控難題。因此，風(fēng)險(xiǎn)防控人才隊(duì)伍的專業(yè)化程度是衡量市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的重要指標(biāo)。要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控人才隊(duì)伍的專業(yè)化程度，就必須健全風(fēng)險(xiǎn)防控人才隊(duì)伍建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

四、“三個(gè)注重”：提升市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的目標(biāo)取向

提升市域社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，已是勢(shì)在必行。要提升市域社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)防控能力，就必須立足于市域社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求，做到以下“三個(gè)注重”：

（一）注重完善市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的制度體系

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)明確提出“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)是，到我們黨成立一百年時(shí)，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)。”制度問題關(guān)系到黨和國家事業(yè)發(fā)展的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性問題，完善風(fēng)險(xiǎn)防控的制度體系，推動(dòng)制度建設(shè)與防控需求相適應(yīng)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。這就要求：首先，要完善風(fēng)險(xiǎn)防控的頂層設(shè)計(jì)與統(tǒng)籌規(guī)劃。必須出臺(tái)《風(fēng)險(xiǎn)防控法》這一總括性法律，以立法的形式明確各級(jí)政府風(fēng)險(xiǎn)防控的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)，以便地方政府結(jié)合本地實(shí)際制定相對(duì)細(xì)化的風(fēng)險(xiǎn)防控政策以及技術(shù)、人才發(fā)展規(guī)劃。其次，要完善風(fēng)險(xiǎn)防控相配套的制度建設(shè)，通過建立健全監(jiān)察機(jī)制、問責(zé)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制以及民主協(xié)商機(jī)制以規(guī)范各級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防控主體的治理行為，強(qiáng)化社會(huì)組織及個(gè)人在風(fēng)險(xiǎn)防控中的責(zé)任意識(shí)，激發(fā)其治理積極性，保證其協(xié)作高效性，從而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控效能的提升。

（二）注重加強(qiáng)市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的主體能力建設(shè)

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)指出“堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、選賢任能，聚天下英才而用之，培養(yǎng)造就更多更優(yōu)秀人才”是我國國家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)，而人才是風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)鍵要素，其能力水平直接關(guān)系到風(fēng)險(xiǎn)防控的實(shí)效性問題。因此，加強(qiáng)市域社會(huì)治理主體的風(fēng)險(xiǎn)防控能力建設(shè)是當(dāng)前社會(huì)治理能力現(xiàn)代化建構(gòu)的必由之路。這就要求：首先，要著力擴(kuò)增參與市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的主體力量。政府要轉(zhuǎn)變治理理念，弱化行政權(quán)力，變風(fēng)險(xiǎn)防控的“包攬者”為“掌舵者”，通過建設(shè)良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，構(gòu)建多元行動(dòng)主體利益共享格局，整合社會(huì)各方資源、吸納社會(huì)各方力量參與風(fēng)險(xiǎn)防控過程；要重視黨建引領(lǐng)，發(fā)揮社會(huì)主義先進(jìn)文化對(duì)社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的支撐作用，在風(fēng)險(xiǎn)事件爆發(fā)時(shí)，各級(jí)黨組織要傳遞正確的理想信念與目標(biāo)指向，強(qiáng)化社會(huì)主義核心價(jià)值觀對(duì)人民群眾的精神鼓舞，激發(fā)人民群眾的內(nèi)在動(dòng)力，凝聚人民群眾的精神力量，推進(jìn)社會(huì)治理主體間的合作互助。其次，要著力提升市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控主體的專業(yè)能力。政府要建立風(fēng)險(xiǎn)防控專業(yè)人才的培養(yǎng)和發(fā)展體系。各級(jí)政府要積極構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控主體專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的定期培訓(xùn)機(jī)制，聘請(qǐng)社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)＜覀魇谧钚碌娘L(fēng)險(xiǎn)防控理論知識(shí)和智慧防控技術(shù)；通過給予專業(yè)性人才薄弱的風(fēng)險(xiǎn)防控領(lǐng)域和社會(huì)治理組織以必要的人才培養(yǎng)補(bǔ)貼及政策資源優(yōu)待，確保風(fēng)險(xiǎn)防控人才資源不斷檔；積極搭建網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺(tái)，推動(dòng)社會(huì)各界的政治、經(jīng)濟(jì)、知識(shí)、技術(shù)人才通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)針對(duì)當(dāng)下所面臨的風(fēng)險(xiǎn)事件進(jìn)行溝通、交流，提升人才資源利用率。

（三）注重打造市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任共同體

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會(huì)提出：“社會(huì)治理是國家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國?！笔杏蛏鐣?huì)治理現(xiàn)代化效能是由多個(gè)層面的行動(dòng)者共同組成的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化行動(dòng)中所體現(xiàn)出來的實(shí)際治理效率和效果。它本質(zhì)上是多元行動(dòng)主體治理能力的綜合表現(xiàn)。[9]因此，改革傳統(tǒng)高度集中的風(fēng)險(xiǎn)防控結(jié)構(gòu)，打造市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任共同體，是提升市域社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)防控能力的必然要求。這就要求：一是要構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控的行動(dòng)主體網(wǎng)絡(luò)。在社會(huì)治理的市域范圍內(nèi)，各級(jí)行動(dòng)主體能力存在一定的局限性。每個(gè)行動(dòng)者都掌握著一定的資源，同時(shí)也必然在現(xiàn)代流動(dòng)性社會(huì)中通過某種互動(dòng)進(jìn)行資源的交換，這種交換依賴于一種網(wǎng)絡(luò)，即行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，也可以直接稱之為“社會(huì)治理行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”。[10]唯有依托這一“社會(huì)治理行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)”，將風(fēng)險(xiǎn)防控工作建構(gòu)于該治理網(wǎng)絡(luò)的范疇之下，不斷引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、群團(tuán)組織、公民個(gè)體積極合作，才能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控資源的充分可持續(xù)。二是要打造風(fēng)險(xiǎn)防控的智慧治理平臺(tái)。當(dāng)前我國形成了“中央－省級(jí)－地級(jí)－縣級(jí)－鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)”五個(gè)層級(jí)，這些行政層級(jí)的安排在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮了重要的作用。但是，在治理語境下，過長(zhǎng)的行政層級(jí)鏈可能會(huì)帶來一些挑戰(zhàn)，如導(dǎo)致行政層級(jí)間的信息失真、政策扭曲、任務(wù)重復(fù)等問題。[11]這就需要打造風(fēng)險(xiǎn)防控的智慧治理平臺(tái)，運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)以及大數(shù)據(jù)技術(shù)強(qiáng)大的數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)和分析能力，建立跨層級(jí)、跨部門、跨區(qū)域信息管理、服務(wù)平臺(tái)，打破“資源壁壘”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)，形成一體化、信息化的風(fēng)險(xiǎn)防控資源指揮調(diào)配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控資源配置的最優(yōu)。