曹云華 陳子恒

【內(nèi)容提要】東盟國防部長會(huì)議及擴(kuò)大會(huì)議作為東盟主導(dǎo)下的地區(qū)防務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制，是東盟區(qū)域安全問題的政策取向及態(tài)度的投射，對(duì)東盟防長會(huì)議及擴(kuò)大會(huì)議的考察是研究東盟南海政策演變的重要線索。具體來說，進(jìn)入二十一世紀(jì)后，東盟在南海問題上扮演越來越活躍的角色，在南海問題上的“有所作為”，主要體現(xiàn)在將南海問題“工具化”。東盟通過搭建制度、制定規(guī)則和引導(dǎo)議題等手段，將南海爭端這一損害區(qū)域穩(wěn)定的“負(fù)資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化成用來平衡域外國家的戰(zhàn)略資源，進(jìn)而凸顯東盟在區(qū)域中的中心地位。東盟的這一轉(zhuǎn)變既是出于調(diào)整與域外國家親疏遠(yuǎn)近的需要，也是東盟推進(jìn)“安全共同體”建設(shè)的謀略之舉。

引 言

南海主權(quán)歸屬的爭端始于20世紀(jì)60年代，圍繞部分南海島礁的主權(quán)歸屬及部分海域的管轄權(quán)，形成六國七方僵持不下的局面。因其涉及的爭端方之多、范圍之廣，一直被視為亞太地區(qū)的潛在風(fēng)險(xiǎn)源。南海問題一向是東南亞國際關(guān)系研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)，現(xiàn)有研究中，對(duì)于東盟在南海爭端中發(fā)揮的作用的探討，大致可以分為以下幾類：

一是“局外人”說。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，20世紀(jì)70年代南海爭端爆發(fā)后至今，東盟在南海問題上，絕大部分時(shí)間里處于角色缺失的狀態(tài)，縱使1992年以后，東盟開始在南海問題上顯露自己的看法，也都是無關(guān)痛癢的陳腔老調(diào)。有學(xué)者從實(shí)力的角度來解釋這一現(xiàn)象，即東盟在南海問題上是力不從心的。如羅托洛·蒂莫西(Timothy Rotolo)就認(rèn)為，“鑒于東盟各國在涉及南海問題上固有的立場分歧和政策差異，其在南海問題上能發(fā)揮的作用也十分有限?！?1)Timothy Rotolo, “The Effectiveness Of ASEAN Under External Pressure: Cases Of Myanmar’s Accession And The South China Sea Disputes,” CMC Senior Theses, Paper 769, Claremont Colleges, 2013, p.47.周士新則從東盟內(nèi)部視角看待東盟在南海問題上采取的政策，他認(rèn)為“東盟在南海問題上的中立政策是東盟各國處理相互之間關(guān)系、與域外國家關(guān)系的集中體現(xiàn)，東盟各成員國間不同的利益傾向，決定了東盟不可能為個(gè)別國家背書，摒棄中立的立場”(2)周士新：《東盟在南海問題上的中立政策評(píng)析》，《當(dāng)太亞太》2016年第1期，第117頁。

二是“當(dāng)事者”說。即將東盟視為“外交共同體”，認(rèn)為東盟很難置身于南海問題之外。首先，南海爭端中的六國七方，除了中國和中國臺(tái)灣，剩余五個(gè)國家都是東盟成員國，南海問題關(guān)系到東盟過半的成員國，也勢(shì)必關(guān)系到東盟的團(tuán)結(jié)和地區(qū)的穩(wěn)定。(3)陳培華：《東盟的南海問題政策與中國對(duì)策》，外交學(xué)院2015年碩士學(xué)位論文，第11頁。其次，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這種角色是東盟成員中同南海問題有直接利益相關(guān)的國家，推動(dòng)南海問題“東盟化”、(4)張明亮：《“東盟化”南海議題——進(jìn)程、動(dòng)力與前景》，《南洋問題研究》2016年第1期，第2頁?！敖壖堋睎|盟后的產(chǎn)物。它們往往利用擔(dān)任東盟輪值主席國期間，在會(huì)議議題設(shè)置和文件起草上的主動(dòng)權(quán)，形塑出東盟全體上下“一個(gè)鼻孔出氣”的氛圍；最后，有些學(xué)者從尋利的角度作出這一判斷，認(rèn)為“南海問題已經(jīng)成為東盟尋求以‘大國平衡外交’提升其在地區(qū)事務(wù)中主導(dǎo)地位的支點(diǎn)”，(5)葛紅亮：《東盟在南海問題上的政策評(píng)析》，《外交評(píng)論》2012年第4期，第69頁。為了推動(dòng)?xùn)|盟一體化的發(fā)展，“東盟未來可能從目前的中立立場逐步發(fā)展到有限的傾向性立場”。(6)趙國?。骸墩撃虾栴}“東盟化”的發(fā)展——東盟政策演變與中國應(yīng)對(duì)》，《國際展望》2013年第2期，第91頁。

三是“中間人”說。采取這種論調(diào)的學(xué)者傾向認(rèn)為，東盟把南海問題置于區(qū)域合作機(jī)制的擘畫當(dāng)中，并借由設(shè)置議題、制定規(guī)則、提供平臺(tái)和供給規(guī)范等手段，凸顯東盟在區(qū)域當(dāng)中的地位。究其原因，在于東盟并非真正意義上的超國家機(jī)構(gòu)，所以“可以獲取的能夠直接用于應(yīng)對(duì)南海問題的權(quán)力資源主要是制度性資源和規(guī)范性資源”。(7)王傳劍、孔凡偉：《東盟在南海問題上的作用及其限度——基于國際組織行為能力的分析》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2018年第4期，第155頁。另外，東盟一向有運(yùn)用制度的搭建來應(yīng)對(duì)來自內(nèi)部和外部挑戰(zhàn)的傳統(tǒng)，在南海問題上充當(dāng)“制度供給者”，也是出于這一“政策慣性”。

然而，東盟在南海問題中的角色定位并非從一而終，而是在不同時(shí)間和不同議題上有不同的角色轉(zhuǎn)換。一方面，由眾多中小國家組成、組織機(jī)構(gòu)松散的現(xiàn)實(shí)，給域外大國見縫插針、影響東盟的決策提供可乘之機(jī)。另一方面，東盟長期踐行的大國平衡戰(zhàn)略，要求其在錯(cuò)綜復(fù)雜的南海形勢(shì)中，保持柔軟的身段和靈活的態(tài)度，這也決定了東盟在南海問題上的因時(shí)制宜。此外，近年來全球和本地區(qū)格局的變化及南海問題的特殊性，也賦予了東盟在處理這個(gè)問題上具有更多的話語權(quán)。今后，隨著整個(gè)國際局勢(shì)的演變及中美關(guān)系的發(fā)展變化，東盟將會(huì)在南海問題上采取更多的共識(shí)，更多的協(xié)調(diào)，更多的行動(dòng)。冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，就有西方學(xué)者曾經(jīng)指出，在冷戰(zhàn)時(shí)期，遏制紅色中國是凝聚東盟的粘合劑，冷戰(zhàn)結(jié)束后，東盟需要尋找新的凝聚力，南海問題有可能成為東盟新的粘合劑，現(xiàn)在看來，是不幸被言中了。

一、東盟防長會(huì)議及擴(kuò)大會(huì)議中的南海問題

2006年5月9日，第一屆東盟國防部長會(huì)議(ADMM)在馬來西亞首都吉隆坡召開。作為東盟主導(dǎo)的區(qū)域安全合作機(jī)制，旨在通過防務(wù)和安全領(lǐng)域的對(duì)話與合作，推動(dòng)地區(qū)穩(wěn)定與和平、指導(dǎo)東盟及其對(duì)話伙伴的國防、軍事官員交流、促進(jìn)各方加深對(duì)國防和安全威脅的認(rèn)知、增強(qiáng)各國軍事透明度和公開性，增進(jìn)相互信任、協(xié)助推進(jìn)《東盟協(xié)調(diào)一致第二宣言》(即《巴厘第二協(xié)議宣言》)中所規(guī)定的東盟安全共同體的建設(shè)，并推動(dòng)《萬象行動(dòng)綱領(lǐng)》的執(zhí)行。(8)ASEAN Secretariat, “Concept Paper for the Establishment of an ASEAN Defence Ministers’ Meeting (2006)”.2010年10月，為應(yīng)對(duì)愈發(fā)復(fù)雜的區(qū)域形勢(shì)，東盟借鑒包括10+1、10+3和東亞峰會(huì)在內(nèi)先前的對(duì)話機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，在原有十個(gè)成員國國防部長的基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)澳大利亞、中國、日本、韓國、印度、美國、俄羅斯和新西蘭共八國的國防部長，召開東盟防長擴(kuò)大會(huì)議(ADMM+)。

東盟防長會(huì)議及擴(kuò)大會(huì)議作為本區(qū)域級(jí)別最高的國防安全交流與合作機(jī)制，進(jìn)一步完善了以東盟為主導(dǎo)的地區(qū)合作框架，具有廣泛的代表性和濃厚的官方色彩，是東盟推動(dòng)區(qū)域安全整合和一體化進(jìn)程的新平臺(tái)。從2006年到2018年，其中涉及南海議題的討論大致經(jīng)歷了三個(gè)階段的變遷。

(一)“噤聲”時(shí)期：第一、二、三屆東盟防長會(huì)議(2006-2009年)

中國與東盟各國于2002年簽署了《南海各方行為宣言》(DOC)，不過在之后的幾年中，只有中國基本遵守了其中的規(guī)定和原則，積極推動(dòng)南海海域的合作與共同開發(fā)，防止事態(tài)升級(jí)。菲律賓、越南等國卻小動(dòng)作頻頻，妄圖借由舉辦紀(jì)念活動(dòng)、設(shè)立旅游景區(qū)等“軟性”做法，彰顯其對(duì)南海島礁的所謂主權(quán)。2009年之前，南海地區(qū)雖然各種摩擦不斷，但南海局勢(shì)總體上是可控的。(9)傅瑩、吳士存：《南海局勢(shì)如何走到今天這一步》，《中國報(bào)道》2016年第6期，第35頁。在南海局勢(shì)基本穩(wěn)定的背景下，東盟防長會(huì)議并未直接將南海問題納入會(huì)議議程，而是將更多的注意力放在會(huì)議架構(gòu)的完善和相關(guān)衍生制度的籌劃。該時(shí)期的東盟防長會(huì)議，可以看作是東盟內(nèi)部在對(duì)于南海議題意見不統(tǒng)一的情況下，不斷磨合、凝聚共識(shí)的先期過程。該階段的議程主要集中在兩個(gè)方面：

一是制定東盟內(nèi)部安全合作原則與規(guī)范。東盟防長會(huì)議成立的初期，東南亞并未面臨嚴(yán)峻的安全隱憂，各國的政治和經(jīng)濟(jì)也穩(wěn)中有進(jìn)，所以前三屆會(huì)議主要處理了東盟防長會(huì)議的機(jī)制建設(shè)和規(guī)范設(shè)置等議題。首先，各國國防部長經(jīng)由聯(lián)合聲明的形式，確認(rèn)東盟防長會(huì)議是“東盟的有機(jī)組成部分，也是東盟建構(gòu)進(jìn)程的重要補(bǔ)充”，(10)“Joint Press Release Of The Inaugural ASEAN Defence Ministers’ Meeting,” Kuala Lumpur, 9 May, 2006，p.3. https://admm.asean.org/dmdocuments/1.%20Joint%20Press%20Release%20of%20the%20Inaugural%20ASEAN%20Defence%20Ministers.pdf.在這一大框架的基礎(chǔ)之上，明確東盟防長會(huì)議將會(huì)沿襲東盟原本的決策原則和合作方式，即以不干涉內(nèi)政為核心，經(jīng)由非正式協(xié)商實(shí)現(xiàn)全體一致以及照顧各方舒適度的“東盟方式”。其次，各國國防部長承諾東盟防長會(huì)議將依循《東盟協(xié)調(diào)一致第二宣言》的規(guī)定，致力于借由東盟防長會(huì)議的召開以及后續(xù)合作，為建立東盟安全共同體(ACS)作出貢獻(xiàn)，推動(dòng)落實(shí)《萬象行動(dòng)綱領(lǐng)》及其后續(xù)計(jì)劃的實(shí)施。(11)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Enhancing Regional Peace And Stability,” Singapore,14 November, 2007, p.1. https://admm.asean.org/dmdocuments/2.%20Joint%20Declaration%20of%20the%20ASEAN%20Defence%20Ministers%20on%20Enhancing%20Regional%20Peace%20and%20Stability.pdf.最后，會(huì)議通過了建立東盟國防高級(jí)官員會(huì)議(ADSOM)的提議，并對(duì)東盟陸軍司令非正式會(huì)議(ACDFIM)、東盟陸軍總司令會(huì)議(ACAMM)東盟空軍總司令會(huì)議(AACC)及東盟海軍總司令會(huì)議(AMCN)等原有的軍事安全合作機(jī)制負(fù)責(zé)，完善以東盟防長會(huì)議為核心的區(qū)域安全合作框架。

二是籌劃東盟防長擴(kuò)大會(huì)議召開的相關(guān)事宜。從2006年首屆東盟防長會(huì)議開始，東盟成員國就形成了對(duì)舉辦擴(kuò)大會(huì)議的共識(shí)，各國國防部長認(rèn)為“應(yīng)該在積極參與和東盟對(duì)話伙伴事宜上保持開放、靈活和外向。”(12)“Joint Press Release Of The Inaugural ASEAN Defence Ministers’ Meeting”, Kuala Lumpur, 9 May, 2006，p.1.https://admm.asean.org/dmdocuments/1.%20Joint%20Press%20Release%20of%20the%20Inaugural%20ASEAN%20Defence%20Ministers.pdf.并在第二屆防長會(huì)議上，出臺(tái)了《東盟防長擴(kuò)大會(huì)議概念文件》，正式將召開東盟防長擴(kuò)大會(huì)議納入時(shí)間表。不過在此后的兩年，這一進(jìn)程的推進(jìn)卻稍顯遲緩。一方面，東盟防長擴(kuò)大會(huì)議的建立，“要在所有成員國中達(dá)成共識(shí)，以所有成國都能接受的速度”(13)“Concept Paper For The Establishment Of An ASEAN Defence Ministers’ Meeting,” p.2. https://admm.asean.org/dmdocuments/7.%20ANNEX%20E%20ADOPTED%20Concept%20Paper%20ADMM-Plus%20Membership%20Principles.pdf.為前提，而各國對(duì)地區(qū)安全形勢(shì)的不同理解，決定了這一過程不可能一蹴而就。另一方面，該時(shí)期東盟防長會(huì)議本身的舉辦也是一波三折，2008年原定于泰國舉辦第三屆東盟防長會(huì)議，就因其國內(nèi)的政治風(fēng)波取消。

(二)“謹(jǐn)慎平衡”時(shí)期(2010-2011年)：第四、第五屆東盟防長會(huì)議、第一屆東盟防長擴(kuò)大會(huì)議

2009年之后，南海局勢(shì)逐漸升溫。越南、菲律賓在南海問題上更加躁進(jìn)，屢次采取單方面行動(dòng)，打破了南海的現(xiàn)狀。除了原本設(shè)立行政區(qū)、舉辦紀(jì)念活動(dòng)等“軟措施”外，著手在南海油氣上做文章，意圖與外國公司合作開采南海油氣資源，大發(fā)“能源財(cái)”的同時(shí)，爭取域外國家為其南?！爸鳈?quán)”背書。以越南為例，截至2010年底，越南國家汽油集團(tuán)已與來自全球范圍內(nèi)的油氣公司簽署了86份油氣勘探開發(fā)合同，光2009年一年就創(chuàng)紀(jì)錄地簽署14份新合同，其中大部分合同區(qū)塊就位于南海。(14)Petrol Vietnam, “Annual Report 2010,” http://english.pvnvn/?portal=news&page=detail&category_id=126&id=3670.另外，美國把戰(zhàn)略重心向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移，染指南海地區(qū)的圖謀趨于臺(tái)面化，甚至有學(xué)者指出，“在2010到2012年，美國在東南亞地區(qū)的行動(dòng)都是圍繞著南海沖突展開?！?15)Sheldon W. Simon, “Conflict And Diplomacy In The South China Sea: The View From Washington,” Asian Survey, Vol. 52，No. 6, November/December 2012, p.1002.2010年7月召開的東盟地區(qū)論壇上，時(shí)任美國國務(wù)卿希拉里就表示，中國與東盟“在南沙群島和西沙群島的爭端妨礙了海上貿(mào)易的開展”，關(guān)乎美國“國家利益”，美方對(duì)此深切關(guān)注。(16)楊麗明：《美國—東盟峰會(huì)首次在美召開，議題或涉南海問題》，《中國青年報(bào)》2010年9月25日,第2版。這是美國政府首次旗幟鮮明地表示將介入南海爭端，并在此后借著聯(lián)合軍演、海洋監(jiān)測(cè)等方式，不斷加強(qiáng)在南海地區(qū)的存在，進(jìn)而導(dǎo)致“南海問題”演變成中美關(guān)系中一觸即發(fā)的“未爆彈”。面對(duì)菲律賓、越南等國的步步進(jìn)逼和美國“拉偏架”的做法，中國被迫采取一系列反制手段，增強(qiáng)在南海的存在。

這一時(shí)期，東盟也開始在東盟防長會(huì)議及擴(kuò)大會(huì)議上直接對(duì)南海問題進(jìn)行探討，但為了避免徹底激怒中國，導(dǎo)致南海爭端走向失控，這種討論仍處于一種謹(jǐn)慎和克制的階段。2010年之后，越南借輪值主席國職務(wù)之便，在推動(dòng)南海問題“東盟化”進(jìn)程中不余遺力，即“以東盟(國家)所倡導(dǎo)或主導(dǎo)，以東盟會(huì)議(場合)為平臺(tái)討論南海議題，”(17)張明亮：《“東盟化”南海議題——進(jìn)程、動(dòng)力與前景》，《南洋問題研究》2016年第1期，第2頁。并爭取與東盟協(xié)調(diào)一致，增強(qiáng)在南海地區(qū)與中國對(duì)抗的資本。在越南擔(dān)任輪值主席國的第四屆東盟防長會(huì)議上，確認(rèn)了“東盟防長擴(kuò)大會(huì)議將由東盟防長擴(kuò)大會(huì)議與會(huì)國和澳大利亞、中國、日本、韓國、印度、美國、俄羅斯和新西蘭組成”(18)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Cooperation For Stability And Development Of The Region,” Ha Noi, 11 May, 2011, p.3.https://admm.asean.org/dmdocuments/4.%20ANNEX%2010%20JOINT%20DECLARATION%20ADMM-4.pdf.，這也為東盟借用這一機(jī)制在南海問題上制衡中國提供制度支撐。第五屆東盟防長會(huì)議用聯(lián)合聲明的形式，通過“東盟防長會(huì)議的決策要基于全體東盟國家共識(shí)”、“東盟應(yīng)當(dāng)在東盟防長擴(kuò)大會(huì)議中處于核心地位”(19)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Cooperation Of ASEAN In The Global Community To Face New Challenges,” Jakatar,19 May, 2011, p.2.https://admm.asean.org/dmdocuments/5.%20-ANNEX%2011-%20Joint%20Declaration%20%20the%20Fifth%20ADMM.pdf.等會(huì)議決策原則，將東盟各個(gè)成員國捆綁在一起，使得原來僅屬于部分成員國和中國間的南海問題，上升為東盟和中國之間的問題成為可能。另外，為因應(yīng)逐漸升溫的南海局勢(shì)，東盟防長會(huì)議重申“東盟成員國承諾將全面、有效地落實(shí)《南海各方行為宣言》，并致力于推動(dòng)《南海區(qū)域行為準(zhǔn)則》的達(dá)成，進(jìn)一步促進(jìn)地區(qū)和平穩(wěn)定”，“重申1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(UNCLOS)在內(nèi)的公認(rèn)國際法原則所規(guī)定的地區(qū)和平穩(wěn)定、南海航行和飛越自由的重要性”(20)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Cooperation Of ASEAN In The Global Community To Face New Challenges,” Jakatar,19 May, 2011, p.3.https://admm.asean.org/dmdocuments/5.%20-ANNEX%2011-%20Joint%20Declaration%20%20the%20Fifth%20ADMM.pdf.這是東盟防長會(huì)議首次對(duì)南海議題發(fā)出統(tǒng)一的聲音，意味著東盟對(duì)南海問題完成了從“噤聲”到“謹(jǐn)慎平衡”的策略轉(zhuǎn)變。

(三)“主動(dòng)塑造”時(shí)期(2012-2018年)：第六至第十二屆東盟防長會(huì)議、第二至第五屆東盟防長擴(kuò)大會(huì)議

隨著美國“重返亞洲”戰(zhàn)略推進(jìn)，南海地區(qū)進(jìn)入爭端的高發(fā)時(shí)期。圍繞黃巖島事件、中建南事件、仲裁案事件、島礁建設(shè)事件以及美國巡航事件等重大事件，中國在南海問題上承受的戰(zhàn)略擠壓達(dá)到頂值，在戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)上陷入前所未有的不利局面。(21)李忠林：《中國對(duì)南海戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)的塑造及啟示》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2017年第2期，第24頁。該時(shí)期，菲律賓和越南分別借著“黃巖島事件”和“海洋石油981”深水油氣田鉆井平臺(tái)等事件向中國發(fā)難，在各自國內(nèi)利用國營媒體等國家機(jī)器對(duì)中國進(jìn)行抹黑、不斷煽動(dòng)反華情緒，越南一些城市甚至爆發(fā)了嚴(yán)重的排華暴亂(22)Chris Buckley, Chau Doan. Thomas Fuller, “Hundreds Arrested In Riots Targeting Foreign Factories In Vietnam,” New York Times, May 14, 2014，https://www.nytimes.com/2014/05/15/world/asia/foreign-factories-in-vietnam-weigh-damage-in-anti-china-riots.html?hp.，而這股人為塑造出來的“民意”，也被用來為他們趨于強(qiáng)硬的南海政策助威。另外，在推動(dòng)南海問題國際化上，菲律賓、越南等國也煞費(fèi)苦心。一方面，積極推動(dòng)軍事安全領(lǐng)域的多邊合作，屢次把軍艦駛進(jìn)爭議海域，并聯(lián)合域外國家展開海上軍演，挑動(dòng)南海地區(qū)的敏感神經(jīng)；另一方面，積極將南海議題納入地區(qū)或國際會(huì)議議程，通過污名化中國在南海的行為，試圖在國際上孤立中國。除了南海爭端當(dāng)事國，域外大國也紛紛把手伸進(jìn)南海地區(qū)。美國出臺(tái)“亞太再平衡”戰(zhàn)略后，在南海地區(qū)的聯(lián)合軍演成為常態(tài)，為越南、菲律賓等國繼續(xù)在南海問題上抗衡中國撐腰打氣。日本、印度、澳大利亞等國也以保障航行自由和區(qū)域穩(wěn)定為由，多次派遣軍艦到南?！白o(hù)航”。在美國為代表的外部勢(shì)力浸染下，東盟部分國家，特別是南海島礁聲索國在南海問題上的態(tài)度也趨于激進(jìn)，進(jìn)而作用于東盟在南海的策略選擇。

2012年之后，東盟防長會(huì)議及擴(kuò)大會(huì)議對(duì)于南海問題的討論，不再僅限于蜻蜓點(diǎn)水式地呼吁各方保持克制，進(jìn)而傾向扮演一個(gè)更活躍的角色，這一轉(zhuǎn)變可以從以下兩個(gè)方面看出端倪：其一是聯(lián)合聲明中關(guān)于南海問題的條文。就具體內(nèi)容看，2012年之前，東盟防長會(huì)議及擴(kuò)大會(huì)議關(guān)注更多的是爭議性不大的國防安全合作，并且在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域率先取得了一系列進(jìn)展，如“加強(qiáng)東盟防務(wù)機(jī)構(gòu)與區(qū)域民間組織合作”(23)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Strengthening ASEAN Defence Establishments To Meet The Challenges Of Non-Traditional Security Threats,” Pattaya, 26 February，2009，p.3. https://admm.asean.org/dmdocuments/3.%20Joint%20Declaration%20of%20ASEAN%20Defence%20Ministers%20on%20Strengthening%20ASEAN%20Defence%20Establishments%20to%20Meet%20the%20Challenges%20of%20NTS%20Threats.pdf.、“東盟軍事資源在人道主義援助和救災(zāi)方面使用的路線圖”(24)“Terms Of Reference ASEAN Militaries Ready Group On Humanitarian Assistance And Disaster Relief (AMRG On HADR),” p.1.https://admm.asean.org/dmdocuments/TOR%20on%20AMRG,%20Final,%20as%20adopted%20by%20the%2010th%20ADMM.pdf.以及“推動(dòng)?xùn)|盟的國防工業(yè)合作”(25)“Concept Paper Of Establishing ASEAN Defence Interaction Programmes,” p.1. https://admm.asean.org/dmdocuments/Concept-Paper-ADMM-2013-1.%20Concept%20Paper%20on%20Establishing%20ASEAN%20Defence%20Interaction%20%20Programmes.pdf.等。2012年后，關(guān)涉南海的探討日益增多，東盟有意在這一議題上有所作為。表現(xiàn)為一再強(qiáng)調(diào)“各方應(yīng)致力于全面有效地執(zhí)行‘南海各方行為宣言’，遵守包括1982年‘聯(lián)合國海洋法公約’在內(nèi)公認(rèn)的國際法原則”(26)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Enhancing ASEAN Unity For A Harmonized And Secure Community,” Phnom Penh, 29 May, 2012，p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/6.%2009_ANNEX%209%20-%20Joint%20Declaration%20on%20Enhancing%20ASEAN%20Unity%20for%20a%20Harmonised%20and%20Secure%20Community.pdf.，“支持各方早日達(dá)成反映東盟南海問題六點(diǎn)原則的‘南海各方行為準(zhǔn)則’”(27)“Joint Declaration Of The ASEAN Defence Ministers On Defence Coopertation Towards Peaceful And Prosperous ASEAN Community,” Nay Pyi Taw, 20 May, 2014, p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/Complete%20signed%208th%20ADMM%20JD，%20as%20of%2019November2014.pdf.；就條文數(shù)量看，從2011年第一次在聯(lián)合聲明中提及南海問題時(shí)僅有2個(gè)相關(guān)條文，這一數(shù)字在此后幾年逐屆攀高，到2017年第十一屆的聯(lián)合聲明時(shí)達(dá)到了6條。

其二，東盟防長會(huì)議及擴(kuò)大會(huì)議還建立了系列配套機(jī)制，為南海局勢(shì)降溫減壓提供交流的場域。最具指標(biāo)性的是2014年第8屆東盟防長會(huì)議通過的“關(guān)于建立‘直接溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制’(DCL)的倡議”，(28)“Concept Paper On Establishing A Direct Communications Link In The ASEAN Defence Ministers’ Meeting Progress (2014),” p.1; ASEAN Secretariat, “Chairman’s Statement of the 31st ASEAN Summit,” 13 November, 2017, Manila, Philippines (2017), p.6.旨在通過建立直接通訊聯(lián)系，促進(jìn)各成員國在包括海事安全在內(nèi)的緊急情況下迅速交換意見的能力，避免海上誤判及其帶來的不良影響。此外，作為東盟的預(yù)防性外交一部分，東盟防長會(huì)議通過了《海上互動(dòng)指南》(29)“Concept Paper On The Guidelines For Maritime Interaction In The ASEAN Defence Ministers’Meeting Progress (2017)，” p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/2017_October_11th%20ADMM_Clark_23%20October%202017_%20Joint%20Declaration%20(as%20of%2023%20Oct%202017).pdf.和《軍機(jī)空中相遇行為準(zhǔn)則》(30)“Concept Paper On Guide Lines For Air Military Encounters”, the 12th ADMM, Singapore, 19 October, 2018, p.4. https://admm.asean.org/dmdocuments/2018_Oct_12th%20ADMM_Singapore, %2019%20October%202018_[Final]%20Guidelines%20for%20Air%20Military%20Encounters.pdf.，并力邀中美等國加入，為可能出現(xiàn)的海上緊張局勢(shì)建立全面和可行的沖突管理措施。通過聯(lián)合聲明中措辭的調(diào)整以及更具約束力的機(jī)制的建立，東盟實(shí)現(xiàn)了在南海問題上的第二次策略轉(zhuǎn)型。

二、東盟調(diào)整南海策略的戰(zhàn)略意涵

當(dāng)前，中美關(guān)系正在步入一種合作與競爭同時(shí)增強(qiáng)的 “新常態(tài)”以及“轉(zhuǎn)型期”，(31)傅瑩、王緝思主編：《超越分歧、走向雙贏——中美智庫研究報(bào)告》，2017年5月22日，第3頁。東南亞地區(qū)作為中美競爭的前沿勢(shì)必首當(dāng)其沖。身陷“兩大之間難為小”窘境的東盟，也嘗試著化被動(dòng)為主動(dòng)，“工具化”南海問題，即以南海問題為抓手，通過搭建制度、制定規(guī)則和引導(dǎo)議題等手段，將南海爭端這一“負(fù)資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化成用來平衡域外國家的戰(zhàn)略資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)以下幾項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)。

(一)實(shí)現(xiàn)與地區(qū)大國關(guān)系的親疏均衡

魏玲認(rèn)為“東盟在長期外交實(shí)踐中，時(shí)常通過對(duì)關(guān)系的主動(dòng)管理和調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)各種關(guān)系親疏均衡和體系環(huán)境最優(yōu)，從而維護(hù)和促進(jìn)合作，并在此過程中維護(hù)自身安全、增進(jìn)自身權(quán)利?！?32)魏玲：《關(guān)系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進(jìn)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2017年第7期，第38頁。南海問題激化的背后，反映的是大國在本地區(qū)博弈的白熱化。中美等國紛紛加大對(duì)本地區(qū)的施力，一定程度擠壓了東盟生存和發(fā)展的空間，但東盟向來擅長將不利的外部環(huán)境轉(zhuǎn)化成發(fā)展的推動(dòng)力，妥善處置南海問題，將會(huì)有助于東盟在中美之間調(diào)整到最佳站位。

中國方面，截至2019年，中國-東盟雙邊貿(mào)易總額高達(dá)6415億美元，雙向累積投資量超過2000億美元，較十五年前成長了22倍，中國和東盟互為雙方第一和第二大貿(mào)易伙伴。(33)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國商務(wù)部，http://www.mofcom.gov.cn.但經(jīng)濟(jì)上的密切，并不意味著雙方在其它領(lǐng)域也有著同等程度的密切。東盟對(duì)中國的崛起一向懷有疑慮，擔(dān)心中國綜合國力增長的最終結(jié)果，是中國古代“朝貢體系”在東南亞的再版。針對(duì)近些年中國在南海的海上維權(quán)和開發(fā)建設(shè)，東盟在政策上也有明顯的調(diào)整。其一是增強(qiáng)東盟在南海問題上的整體性，利用東盟在會(huì)議和機(jī)制中議題設(shè)置的能力，頻頻發(fā)表暗批中國在南海維護(hù)自身權(quán)益的聯(lián)合聲明。其二是加快區(qū)域安全協(xié)作機(jī)制的建構(gòu)，并積極引入?yún)^(qū)域外的國家充當(dāng)制衡中國的砝碼，試圖通過制度約束中國在南海的行動(dòng)。三是菲、越等南海爭端當(dāng)事國不斷污蔑中國在南海地區(qū)“麻煩制造者”的形象，鼓吹“中國威脅論”，間接提高東盟對(duì)南海采取更具指向性的立場的“正當(dāng)性”。在“大國平衡”的大戰(zhàn)略框架下，東盟南海問題上的政策轉(zhuǎn)變，在一定程度上拉開與中國的距離，對(duì)沖經(jīng)濟(jì)上過度依賴中國的潛在風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也規(guī)避了完全倒向中國所引發(fā)的地緣政治“失衡”。

美國方面，時(shí)任美國防長萊昂·帕內(nèi)塔(Leon Panetta)在2012年香格里拉論壇上，拋出美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略，決定把戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)，計(jì)劃在2020年之前，實(shí)現(xiàn)3個(gè)“60%”的目標(biāo)，即把60%的美國海軍力量和60%的海外空軍力量部署到亞太地區(qū)，太平洋艦隊(duì)所轄部隊(duì)的60%部署到西太平洋地區(qū)(34)劉小兵：《從“亞太再平衡”戰(zhàn)略看美國在南海的軍事行動(dòng)》，《光明日?qǐng)?bào)》，2016年7月13日11版。，制衡中國的意圖不言而喻。在這一背景下，東盟南海策略調(diào)整對(duì)與美國的關(guān)系有雙重涵義。一方面，為美國“重返亞太戰(zhàn)略”提供抓手。另一方面，換取美國的資源與支持。東盟在南海問題上與中國劃清界限，在某種程度上可以看作向美國輸誠，既能以此換取美國參與到東盟主導(dǎo)的區(qū)域合作機(jī)制中，間接認(rèn)可東盟在地區(qū)合作中“中心地位”，也可以爭取到美方更多的支持。

(二)供給制度和推廣規(guī)范，增加?xùn)|盟在亞太地區(qū)中的分量

經(jīng)過五十余年的發(fā)展，東盟已經(jīng)發(fā)展成一個(gè)由10個(gè)成員國組成、擁有6.42億人口、GDP總量排名世界第6的區(qū)域性國家聯(lián)盟(35)東盟2018年統(tǒng)計(jì)年鑒，https://www.aseanstats.org/wpcontent/uploads/2018/12/asyb-2018.pdf.，除此之外，東盟還主導(dǎo)并創(chuàng)立了東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇、東盟“10+3”、東盟“10+1”以及東亞區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)等區(qū)域會(huì)議和框架，涉及政治、經(jīng)濟(jì)和軍事各個(gè)領(lǐng)域，作為其影響力的拓展和補(bǔ)充。(36)陳子恒：《論新形勢(shì)下東盟“中心地位”的存在與延續(xù)》，《廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2019第2期，第28頁。但現(xiàn)實(shí)的情況是，東盟和真正意義上的超國家機(jī)構(gòu)并不相同，其以互不干涉、協(xié)商一致、追求各方舒適度為核心的“東盟方式”及非強(qiáng)制、松散的機(jī)制安排，致使東盟在把組織決策轉(zhuǎn)換成實(shí)際作用或者影響力的能力不彰。換言之，在南海問題上，絕對(duì)權(quán)力的缺失，決定了東盟只能依靠提供制度性資源和規(guī)范性資源，來凸顯東盟在區(qū)域中的作用。

東盟以過去30年建構(gòu)的東亞峰會(huì)、東盟地區(qū)論壇、東盟防長會(huì)議及擴(kuò)大會(huì)議等區(qū)域磋商機(jī)制為依托，主動(dòng)將南海議題納入其中進(jìn)行研討，并積極建構(gòu)包括“直接溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制”在內(nèi)的新的海上合作機(jī)制，為南海問題的解決提供制度性方案。通過為大國提供交流平臺(tái)，東盟嘗到了不少甜頭。一是在對(duì)大國關(guān)系進(jìn)行一定程度的管理同時(shí)，疏解了地區(qū)緊張局勢(shì)。東南亞地區(qū)作為多國利益交匯點(diǎn)，在大國對(duì)抗中往往首當(dāng)其沖。對(duì)此，東盟提出分三個(gè)階段實(shí)現(xiàn)區(qū)域的安全合作，即實(shí)施信心建設(shè)措施、發(fā)展預(yù)防性外交機(jī)制和發(fā)展?fàn)幎私鉀Q機(jī)制，(37)“ARF Concept Paper, Adopted At The 2nd ARF(1995),” http://www.asean.org/uploads/archive/5187-9.pdf.希望在把大國納入這一系列進(jìn)程的基礎(chǔ)上，管控分歧、緩解沖突。二是引發(fā)各大國競相同東盟發(fā)展關(guān)系的熱潮。中國和東盟十國于2004年簽署《中國—東盟全面經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易協(xié)定》之后，其他國家也紛紛跟進(jìn)，與東盟締結(jié)了類似的經(jīng)濟(jì)協(xié)約。

另外，東盟試圖將“東盟方式”引入南海問題解決的進(jìn)程中，實(shí)現(xiàn)對(duì)東盟價(jià)值和規(guī)范的推廣。在過去幾十年中，“東盟方式”以區(qū)域合作而非區(qū)域治理來實(shí)現(xiàn)區(qū)域的利益聚合，以共識(shí)而非強(qiáng)制來推進(jìn)合作進(jìn)程，(38)張?zhí)N嶺：《東盟50年:在行進(jìn)中探索和進(jìn)步》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2017年第7期，第22頁。幫助本地區(qū)各國在建構(gòu)集體身份、實(shí)現(xiàn)政治聯(lián)合、推進(jìn)一體化進(jìn)程等問題上取得階段性成果，也為東盟如何拓展影響力提供新思路。東盟中小國家集團(tuán)的特點(diǎn)和亞太地區(qū)斗而不破的大國關(guān)系，決定了東盟要想在亞太地區(qū)的區(qū)域整合中占有一席之地，就應(yīng)該以合作的安全觀為指導(dǎo)思想，擘畫新的地區(qū)合作機(jī)制。南海也是東盟推廣“東盟方式”的試驗(yàn)田，即利用包括聯(lián)合聲明在內(nèi)的政治宣言來約束南海爭端當(dāng)事國，倡導(dǎo)通過和平方式解決南海問題，為各國就南海問題平等協(xié)商供應(yīng)場域等方式，彰顯東盟在亞太區(qū)域中的中心地位。

(三)提升東盟組織粘合度和集體行動(dòng)力

實(shí)際上，南海爭端原本只存在于部分東盟國家和中國間，即使在直接關(guān)涉的國家中，態(tài)度也因國情的不同而有所差別，但經(jīng)過部分東盟國家的話語建構(gòu)，南海爭端逐漸成為東盟是否團(tuán)結(jié)一致的試金石。(39)李國選：《東盟方式與南海爭端》，《中國石油大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2015年第3期，第34頁。第27屆東盟峰上通過的《東盟2025：攜手前行》愿景文件，為政治安全共同體、經(jīng)濟(jì)共同體和社會(huì)文化共同體為支柱的東盟共同體未來10年的發(fā)展指明方向。而圍繞著南海問題，東盟進(jìn)行規(guī)范的塑造和分享、機(jī)制建設(shè)、信任關(guān)系建立以及沖突的預(yù)防和管控，(40)葛紅亮：《南海問題與東盟“安全共同體”構(gòu)建》，《國際關(guān)系研究》2015年第6期，第119頁。表明南海問題在“安全共同體”的建設(shè)進(jìn)程中的特殊的地位。妥善處置南海問題，也將對(duì)東盟的組織粘合度和集體行動(dòng)力的提高有所裨益。

東盟在南海問題上表現(xiàn)出越來越強(qiáng)的積極性，很大程度上是為了安撫菲律賓、越南等南海爭端當(dāng)事國。對(duì)于東盟在南海問題上長期的角色缺失，越南、菲律賓頗有微詞。2011年，中國同東盟共同通過了“落實(shí)《南海各方行為宣言》指導(dǎo)方針”，菲律賓外長德爾·羅薩里奧(Albert del Rosario)卻在隨后表示對(duì)這套指針案文不甚滿意，他認(rèn)為“能使這份實(shí)施準(zhǔn)則成功執(zhí)行的必要元素仍然欠缺?！痹侥贤饨徊块L助理范光榮(Pham Quang Vinh)對(duì)這份文件也頗有微詞，認(rèn)為“今后雙方有必要開展頻繁的會(huì)晤，以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”。(41)張喆：《南海各方行為宣言，達(dá)成越南和菲律賓不滿意》,東方早報(bào),2011年7月22日。出于維系團(tuán)結(jié)一致的考量，東盟在此后發(fā)表的南海相關(guān)的言論中呈現(xiàn)出明顯的傾斜，在立場上更照顧越南和菲律賓，介入的力度上也有加強(qiáng)。

其它東盟成員國也樂見東盟在南海問題上扮演更主動(dòng)的角色。首先，東南亞地區(qū)外向型的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，決定了東盟諸國在區(qū)域安全穩(wěn)定與海上航行自由上的共同利益，這是東盟在南海問題上形成統(tǒng)一陣線的重要原因；其次，對(duì)于全體東盟成員國來說，東盟不僅是發(fā)展對(duì)外關(guān)系的平臺(tái)，也是增強(qiáng)國際能見度、維持在區(qū)域合作中“中心地位”的跳板，而這一系列紅利無一不建立在一個(gè)精誠團(tuán)結(jié)的東盟的基礎(chǔ)之上，東盟內(nèi)部因南海問題上態(tài)度的差異而離心離德，自然不為其他東盟國家樂見。印尼前外長馬蒂·納塔萊加瓦(Marty Natalegawa)就曾指出，“東盟各國要達(dá)成共識(shí)，才能解決‘東海’問題和完善《‘東?！袨闇?zhǔn)則》?！?42)越南通訊社：《越南前外長呼吁東盟加強(qiáng)在解決東海問題中的團(tuán)結(jié)性》，2019年6月28日。最后，東盟內(nèi)部也存在一種聲音，即東盟的團(tuán)結(jié)和統(tǒng)一的維持需要共同的敵人的存在，而實(shí)力快速上升帶來的不確定性和西方國家不遺余力的妖魔化，都推動(dòng)著中國成為這一角色的“有力競爭者”。

三、東盟調(diào)整南海政策的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)

近幾年，東盟采取了更主動(dòng)的南海策略，利用南海議題踐行其大國平衡戰(zhàn)略，試圖在中美愈發(fā)激烈的戰(zhàn)略競爭中明哲保身。南海問題已經(jīng)成為東盟推行其大國平衡戰(zhàn)略的一個(gè)重要平臺(tái)。通過此議題，一方面凝聚東盟各成員國的團(tuán)結(jié)；另一方面，吸引相關(guān)大國的關(guān)注，讓相關(guān)大國有更多的介入。東盟在南海問題上的政策轉(zhuǎn)變，表明其希望在包括南海等重要的區(qū)域事務(wù)上有更多的話語權(quán)，東盟這一轉(zhuǎn)變當(dāng)然也是有很大風(fēng)險(xiǎn)的，需要在決策的執(zhí)行上把握分寸，守住中立客觀的立場，盡量規(guī)避以下戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。

一是要避免因在南海問題上過度引入美國，對(duì)東盟在區(qū)域中的主導(dǎo)作用產(chǎn)生反噬。東盟國家為在南海問題上制衡中國，積極搭建跨區(qū)域的組織架構(gòu)，展開多邊軍事演習(xí)活動(dòng)，為美國“重返亞洲”搭橋鋪路。值得注意的是，特朗普上臺(tái)后凡事講求“美國優(yōu)先”，倘若東盟與美國的依存度攀高，美國完全有可能“常駐”東南亞地區(qū)，“請(qǐng)神容易送神難”，在退場機(jī)制缺失的情況下，美國對(duì)本地區(qū)的介入將限制東盟在區(qū)域合作中持續(xù)發(fā)揮核心作用。

二是要避免惹惱中國，錯(cuò)失“東盟崛起”的戰(zhàn)略機(jī)遇。東盟實(shí)力的躍升與中國息息相關(guān)。雙邊在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的合作成果有目共睹。截至2019年，中國連續(xù)十年成為東盟最大貿(mào)易伙伴，東盟也超越美國成為中國第二大貿(mào)易伙伴。(43)數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國商務(wù)部，http://www.mofcom.gov.cn.雙方領(lǐng)導(dǎo)人同意共同推動(dòng)《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》與“一帶一路”倡議對(duì)接，中國東盟雙方經(jīng)濟(jì)合作未來可期。另外，在區(qū)域一體化進(jìn)程中，中國明確“支持東盟在不斷演變的地區(qū)架構(gòu)中的中心地位”，(44)李克強(qiáng)：《在第二十二次中國-東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話》，新華社曼谷，2019年11月3日電，http://www.chinanews.com/gn/2014/12-01/6832255.shtml假若東盟南海上針對(duì)中國的意圖過于明顯，將很可能得不償失，失去中國在經(jīng)濟(jì)和政治領(lǐng)域的奧援。

三是東盟以“集團(tuán)方式”參與南海問題或許會(huì)加劇內(nèi)部的分化。東盟缺乏“監(jiān)管人”的局面使得東盟無法發(fā)展為一個(gè)強(qiáng)勁且有韌性的國際組織，(45)[新]馬凱碩、孫合記：《東盟奇跡》，翟崑、王麗娜等譯，北京大學(xué)出版社，2017年，第199頁。加之追求“舒適度”、協(xié)商一致的“東盟方式”，都制約了東盟彌平分歧、整合各成員國的能力，在各成員國國家利益基本獨(dú)立的情況下，東盟以集體的身份參與到南海問題當(dāng)中，勢(shì)必會(huì)激化部分主張置身于南海爭端之外的成員國的不悅，還有可能導(dǎo)致東盟各國的關(guān)系破裂。

結(jié) 語

南海議題是凝聚東盟的粘合劑還是分裂東盟的一劑毒藥？從歷屆東盟防長會(huì)議的情況看，它極有可能成為凝聚東盟的粘合劑。

首先，在南海議題上，東盟各成員國的分歧越來越小，共識(shí)越聚越多，甚至有結(jié)成“攻守同盟”的趨勢(shì)。這一點(diǎn)可以從歷屆東盟防長會(huì)議發(fā)表的聯(lián)合聲明中，關(guān)于南海問題條文數(shù)量的增加和表述方式的改變發(fā)現(xiàn)端倪。

其次，南海議題已經(jīng)成為東盟制衡中美等大國的一張牌。中美戰(zhàn)略競爭的態(tài)勢(shì)越明顯，東盟以南海議題為支點(diǎn)，施展“平衡外交”的戰(zhàn)略空間和彈性就越大，東盟的話語權(quán)就越有分量。

再次，南海問題和東盟的政治處境是聯(lián)動(dòng)的。換句話說，在南海問題上能否有所作為，關(guān)乎東盟團(tuán)結(jié)一致以及其中心地位的維系?？梢灶A(yù)見，東盟防長會(huì)議以及其他一些相關(guān)的東盟架構(gòu)，將會(huì)越來越頻繁地討論南海議題。

最后，東盟在南海問題上“有所作為”對(duì)南海問題的解決帶來了新的變量，為中國與爭議各方妥善解決南海問題增加了變數(shù)；同時(shí)，東盟引以為傲的“東盟方式”、東盟安全共同體建設(shè)和東盟在本區(qū)域制度架構(gòu)中的中心地位都將受此影響。在東盟試圖在南海問題上“有所作為”的背景下，如何引導(dǎo)東盟在南海問題上發(fā)揮更具建設(shè)性的作用需要進(jìn)一步深入探討。