李含琳

（中共甘肅省委黨?！锤拭C行政學(xué)院〉 甘肅 蘭州 730070）

從1978 年到2018 年，中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展已經(jīng)過(guò)了整整40 年，在過(guò)去的40 年當(dāng)中，單純就經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展戰(zhàn)略決策與實(shí)踐效果來(lái)說(shuō)，已經(jīng)取得了世界注目的成就，中國(guó)農(nóng)村整體上已經(jīng)進(jìn)入現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，產(chǎn)業(yè)化水平和外向經(jīng)營(yíng)能力，相比過(guò)去有很大提高。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)和十九大關(guān)于農(nóng)村改革與發(fā)展的基本精神，我們認(rèn)為，未來(lái)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展戰(zhàn)略將面臨八大新的難題。本文試就這些問(wèn)題做些討論，以期能夠引起人們關(guān)注，并且與黃少安先生就某些觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行商榷。

一、農(nóng)地誰(shuí)掌？農(nóng)民土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式的多樣化

（一）主線(xiàn)是土地所有權(quán)和土地管理體制，不是發(fā)展戰(zhàn)略和政策。中國(guó)40 年改革開(kāi)放的主線(xiàn)到底是什么？根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度理論，必然是生產(chǎn)資料所有權(quán)的安排問(wèn)題。關(guān)于所有權(quán)的重要性和它應(yīng)該包括的基本要素，在斯大林的生產(chǎn)資料所有權(quán)“三個(gè)層次”的理論中表述得再清楚不過(guò)，在理論上不需要贅述。關(guān)于所有權(quán)的改革，放到中國(guó)40年改革開(kāi)放的大環(huán)境中去，也有大量現(xiàn)實(shí)的做法和結(jié)果。比如，大量國(guó)有企業(yè)被私人買(mǎi)斷，許多國(guó)有企業(yè)被民營(yíng)企業(yè)兼并，不少?lài)?guó)有企業(yè)與外資合作合營(yíng)，大量事業(yè)單位徹底企業(yè)化等。對(duì)于這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，黃少安先生的研究成果和主張最具有代表性[1]，他的研究思路和論述內(nèi)容非常多，篇幅也很大，基本是圍繞農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村政策、承包制展開(kāi)的，沒(méi)有深刻思考土地所有權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)制度改革問(wèn)題，基本上是研究農(nóng)村工作，不是研究農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度改革。

（二）農(nóng)民土地所有權(quán)的法律規(guī)范“矛盾”。在中國(guó)，農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度應(yīng)該是土地所有權(quán)，而土地所有權(quán)的歸屬和界定屬于法律范疇，目前我國(guó)的相關(guān)法律對(duì)于農(nóng)村土地所有權(quán)的界定明顯存在規(guī)范不一致的矛盾。比如，中華人民共和國(guó)憲法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）規(guī)定，中國(guó)土地實(shí)行公有制，分為“國(guó)家所有，即全民所有”和農(nóng)村“集體土地所有”兩種形式，農(nóng)村“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地，并擁有從土地上獲得利益的權(quán)利。而《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，都屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！鞭r(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。很明顯，《憲法》的規(guī)定是“集體所有制”，而《土地管理法》規(guī)定卻是“農(nóng)民集體所有”。《憲法》強(qiáng)調(diào)集體的共有權(quán)利，而《土地管理法》則強(qiáng)調(diào)農(nóng)民和集體共同占有土地所有權(quán)。所謂“農(nóng)民集體所有”大致包含四個(gè)層次的意義：一是土地的最終所有者是農(nóng)民；二是農(nóng)民不能單個(gè)占有土地，農(nóng)民必須以集體的方式或者說(shuō)是“集合”的方式占有土地所有權(quán)；三是土地所有權(quán)和其他權(quán)利的處置必須經(jīng)過(guò)農(nóng)民集體討論和同意；四是農(nóng)民的這些土地權(quán)利在平時(shí)是由集體作為“法人代表”來(lái)行使的，而集體的行政長(zhǎng)官村支書(shū)和村長(zhǎng)在土地處置上是傾向于農(nóng)民利益，還是傾向于鄉(xiāng)長(zhǎng)和縣長(zhǎng)，那就是個(gè)未知數(shù)。由此可見(jiàn)，對(duì)于現(xiàn)行中國(guó)農(nóng)村土地基本經(jīng)濟(jì)制度的法律界定，《憲法》明確強(qiáng)調(diào)集體性質(zhì)的公有制，而《土地管理法》則強(qiáng)調(diào)農(nóng)民也有權(quán)力參與土地經(jīng)營(yíng)制度和經(jīng)營(yíng)方式的變遷，也就是產(chǎn)權(quán)意義上的“處置”。

（三）中國(guó)實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)制度的可行性。黃少安認(rèn)為在我國(guó)實(shí)行土地私有制根本不行，主要原因是：“如果因?yàn)橥恋厮接谢鴮?dǎo)致政治體制不穩(wěn)定，那么中國(guó)可能陷入政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不穩(wěn)定，社會(huì)亂了、經(jīng)濟(jì)垮了，中國(guó)可能真的落入中等收入陷阱?！秉S少安又認(rèn)為，如果實(shí)行土地私有制，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民利益的崩潰，“誰(shuí)還能保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益?誰(shuí)的利益還能得到保護(hù)？農(nóng)民和其他老百姓還有多少利益需要保護(hù)”[1]。這些認(rèn)識(shí)概括起來(lái)包括三個(gè)層次的問(wèn)題：一是對(duì)土地私有制的價(jià)值判斷問(wèn)題。其實(shí)，在目前全世界實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家中，基本上都是實(shí)行土地私有制，個(gè)別國(guó)家對(duì)部分土地實(shí)行公有制；二是土地私有制是影響農(nóng)村發(fā)展資源流動(dòng)的主要因素，但是，不是影響農(nóng)村發(fā)展兩極分化的唯一因素，還有其他許多重要因素；三是在我國(guó)農(nóng)村的許多地方，也許正是因?yàn)橥恋厮袡?quán)沒(méi)有在根本上加以解決，所以，農(nóng)民對(duì)耕地、荒地、林地、水面的投入也就有了一定的顧慮。從1984 年到現(xiàn)在，中國(guó)那么多的國(guó)有企業(yè)被民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)兼并或者收購(gòu)了，不但搞活了市場(chǎng)和盤(pán)活了資產(chǎn)，而且加快了中國(guó)企業(yè)走向世界的速度，民營(yíng)企業(yè)和民有資產(chǎn)運(yùn)作成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ?。在市?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，城鄉(xiāng)個(gè)人和企業(yè)利益的得失，首先是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，是成本和效率的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，我國(guó)之所以不實(shí)行土地私有制，原因有三個(gè)：一是我國(guó)人多地少，如果實(shí)行土地所有制，農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)流動(dòng)就會(huì)加快，土地所有權(quán)變動(dòng)有可能成為促進(jìn)農(nóng)民資源流失的主要因素。二是正是由于第一個(gè)原因，我國(guó)實(shí)行土地經(jīng)營(yíng)制度改革，基本所有權(quán)制度不變化，而經(jīng)營(yíng)制度可能多樣化，由此作為提高土地經(jīng)營(yíng)效率的主要措施，70 年中國(guó)農(nóng)村土地改革的核心就是土地經(jīng)營(yíng)制度改革，而不是所有權(quán)改革。三是“土地財(cái)政”問(wèn)題。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2011 年至2018 年，全國(guó)土地出讓收入分別為33166 億元、28422 億元、41250 億元、42940 億元、32547 億元、37457 億元、52059 億元和65096 億元。2018 年的土地出讓收入，約為同期地方一般公共預(yù)算的66.48%，而2017 年的比例為56.9%[2]。從2018 年的土地依賴(lài)度排名來(lái)看，浙江省為1.12，江西省為0.96，安徽省為0.90[3]。在土地出讓收入中，約有40%左右是直接從農(nóng)村土地征用和出租中得來(lái)的，而實(shí)際上，所謂的“城市國(guó)有土地”中，大多數(shù)土地資源也是往年通過(guò)征用農(nóng)村土地得來(lái)的。由此看來(lái)，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底交給農(nóng)戶(hù)，不是土地私有化，而是土地經(jīng)營(yíng)制度的中國(guó)式創(chuàng)新，是為了建立中國(guó)特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)營(yíng)制度和管理制度。

（四）現(xiàn)有的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度改革舉措，無(wú)法從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀(guān)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的創(chuàng)新問(wèn)題，需要進(jìn)行修正。從1978 年到2019 年，中國(guó)農(nóng)村圍繞土地經(jīng)營(yíng)制度所進(jìn)行的改革主要包括：耕地小承包、耕地大承包、“雙層經(jīng)營(yíng)”“三權(quán)分置”等。關(guān)于這部分改革，柯炳生先生的概述比較客觀(guān)，他說(shuō)道：“總體來(lái)看，土地制度、市場(chǎng)制度、農(nóng)業(yè)稅收與補(bǔ)貼制度、就業(yè)制度構(gòu)成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的主要內(nèi)容?！盵4]黃少安先生也把耕地承包權(quán)叫做“準(zhǔn)土地所有權(quán)”或“準(zhǔn)股權(quán)”[5]。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，不管農(nóng)村實(shí)行什么樣的土地政策和經(jīng)營(yíng)方式，這中間的關(guān)鍵問(wèn)題，是農(nóng)民與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律認(rèn)定和市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)方式的多樣化。黃少安等許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?cè)谟懻撨@個(gè)問(wèn)題的時(shí)候，都在前提條件之下，把農(nóng)村土地的所有權(quán)全部歸于“集體”，而忽視了農(nóng)民也有“部分”所有權(quán)這個(gè)中國(guó)土地法已經(jīng)明確規(guī)定了的事情，把農(nóng)民“開(kāi)除”在土地所有者之外，這樣一來(lái)，許多問(wèn)題就無(wú)法再做深入的討論了。也就是說(shuō)，當(dāng)前和將來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的主要問(wèn)題有：一是堅(jiān)持基本土地所有權(quán)制度不變化，在經(jīng)營(yíng)制度上繼續(xù)進(jìn)行創(chuàng)新改革，核心是經(jīng)營(yíng)方式的多樣化；二是一定要重視農(nóng)民所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，不宜把土地處置看作是農(nóng)村集體的“唯一”權(quán)力；三是要在土地經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新上探索新的途徑和渠道，使得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流動(dòng)更加規(guī)范和高效。

二、農(nóng)民誰(shuí)當(dāng)？中國(guó)農(nóng)民結(jié)構(gòu)必將多元化

（一）問(wèn)題的針對(duì)性?，F(xiàn)在討論這個(gè)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)必要性在于：一是農(nóng)村大部分中青年勞動(dòng)力已經(jīng)變成“農(nóng)民工”，全國(guó)有2.53 億，約占農(nóng)村現(xiàn)有勞動(dòng)力資源的50%以上，這是市場(chǎng)機(jī)制條件下利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制作用的必然結(jié)果；二是新生代“農(nóng)民工”中愿意回農(nóng)村務(wù)農(nóng)的比重很低；三是在農(nóng)村現(xiàn)有的讀初中和高中的學(xué)生中，立志愿意務(wù)農(nóng)的比重也很低；四是部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的過(guò)度遷移。由此導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)村勞動(dòng)力供給出現(xiàn)緊張。討論中國(guó)將來(lái)農(nóng)民誰(shuí)當(dāng)，有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）農(nóng)民結(jié)構(gòu)已經(jīng)多元化。2018 年我國(guó)人均GDP 已經(jīng)接近10000 美元，這是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在此條件下，中國(guó)農(nóng)民的結(jié)構(gòu)必將出現(xiàn)許多新的變化。也就是說(shuō)，中國(guó)農(nóng)民的結(jié)構(gòu)已經(jīng)出現(xiàn)明顯的非農(nóng)民化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)有：一是中央文件明確提出，要“鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式”[6]；企業(yè)資本開(kāi)始代替部分農(nóng)村農(nóng)民；二是家庭農(nóng)場(chǎng)取代農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)方式。到2018 年全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)數(shù)量已超過(guò)87.7 萬(wàn)戶(hù)，其中，有相當(dāng)部分是城市人創(chuàng)辦的[7]；三是部分城市勞動(dòng)力向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，甚至到農(nóng)村給農(nóng)業(yè)大戶(hù)打工；四是西部農(nóng)民工到東部給農(nóng)業(yè)大戶(hù)打工。這些結(jié)構(gòu)性變化已經(jīng)形成動(dòng)態(tài)趨勢(shì)。

（三）促進(jìn)農(nóng)民結(jié)構(gòu)進(jìn)一步多元化和規(guī)范化發(fā)展。2013 年11 月9 日至12 日在北京召開(kāi)黨的十八大屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)是“兩個(gè)新”，即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民。經(jīng)營(yíng)主體就是指企業(yè)，新型職業(yè)農(nóng)民就是指符合企業(yè)發(fā)展需要的職業(yè)化農(nóng)民。中國(guó)將來(lái)的農(nóng)民隊(duì)伍形成，一方面要靠改造提升傳統(tǒng)農(nóng)民，另一方面要靠其他領(lǐng)域勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和分化，轉(zhuǎn)移的越多，結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，也許中國(guó)農(nóng)民的素質(zhì)會(huì)更高。

三、農(nóng)業(yè)誰(shuí)干？公司制改造已經(jīng)勢(shì)在必行

（一）對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式改革形勢(shì)的判斷要客觀(guān)準(zhǔn)確。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式改革形勢(shì)的判斷是不準(zhǔn)確的，說(shuō)農(nóng)村改革取得了重大突破是不現(xiàn)實(shí)的。之所以這樣說(shuō)，基本理由有：一是判斷前提要準(zhǔn)確，這個(gè)前提就是市場(chǎng)農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)體制、市場(chǎng)運(yùn)行；二是判斷標(biāo)準(zhǔn)要準(zhǔn)確，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是企業(yè)，企業(yè)才是市場(chǎng)農(nóng)業(yè)最有資格的經(jīng)營(yíng)方式，要看目前農(nóng)村的企業(yè)成長(zhǎng)狀態(tài)如何；三是判斷依據(jù)要準(zhǔn)確，這個(gè)依據(jù)就是法律，即農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的合法性。從這些認(rèn)識(shí)出發(fā)，綜合分析改革開(kāi)放40 年中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式的變遷過(guò)程，就會(huì)自然發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村改革不管采取什么樣的政策和措施，都沒(méi)有解決農(nóng)民生產(chǎn)方式的合法性、企業(yè)化問(wèn)題。在城鎮(zhèn)創(chuàng)辦任何性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)單位，都要辦許多證件，而農(nóng)村這方面到目前也沒(méi)有明確政策要求，只對(duì)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等有基本的登記要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)該是以企業(yè)為主體而開(kāi)展的市場(chǎng)性質(zhì)的所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，包括主體產(chǎn)權(quán)、主體生產(chǎn)、主體加工、主體經(jīng)營(yíng)和主體承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而不是所謂的農(nóng)民和農(nóng)戶(hù)，農(nóng)民和農(nóng)戶(hù)其實(shí)都是社會(huì)學(xué)概念。

（二）企業(yè)做農(nóng)業(yè)是必然的選擇。從未來(lái)中國(guó)現(xiàn)代化工業(yè)化外向化農(nóng)業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)來(lái)看，只有企業(yè)才是做農(nóng)業(yè)的最佳主體，農(nóng)村企業(yè)真正發(fā)展起來(lái)了，農(nóng)村市場(chǎng)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)方式才可以說(shuō)是真正的現(xiàn)代化了。從這個(gè)意義上進(jìn)一步思考，中國(guó)農(nóng)村40 年的改革開(kāi)放，就存在一個(gè)明顯的制度創(chuàng)新短板，即如何培育和發(fā)展農(nóng)村的企業(yè)，通過(guò)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。中國(guó)農(nóng)村改革40 年很少考慮如何改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以農(nóng)戶(hù)為主的格局的問(wèn)題，因此我們可以說(shuō)，中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化到目前為止，仍然是在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。雖然在國(guó)家的政策中曾經(jīng)提出過(guò)諸如適度規(guī)?；?、結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持農(nóng)業(yè)大戶(hù)、培育產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)等，但是，一直沒(méi)有明確將“農(nóng)業(yè)企業(yè)”作為重大戰(zhàn)略去研究和思考。黨的十九大報(bào)告指出：“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)。”中央的政策導(dǎo)向非常明確，可是我們的部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家卻在許多重大戰(zhàn)略問(wèn)題的把握上忽視企業(yè)問(wèn)題，企業(yè)戰(zhàn)略才是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

（三）土地所有權(quán)是農(nóng)村專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司形成的制度基礎(chǔ)。主張農(nóng)民土地所有權(quán)，或者農(nóng)戶(hù)土地所有權(quán)，就是主張?jiān)谕恋刂贫鹊玫絼?chuàng)新的條件下，才能夠真正實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)和高效配置，才能夠支持農(nóng)村大中型專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司的生成。如果土地所有權(quán)不明確，集體和農(nóng)戶(hù)雙方都有所有權(quán)，都有處置權(quán)利，就完全有可能形成在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)有企業(yè)中所存在的“公有制空置”的狀態(tài)，誰(shuí)都所有但是誰(shuí)都不負(fù)責(zé)，誰(shuí)都不認(rèn)真管理的局面。不僅如此，土地所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)不明確，在很大程度上也會(huì)影響投資者的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期，30 年的耕地承包權(quán)不足以保證大規(guī)模投資的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期。所以，打造農(nóng)業(yè)企業(yè)必須與土地制度創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)進(jìn)行。在西方國(guó)家中，農(nóng)業(yè)企業(yè)最典型的方式就是家庭農(nóng)場(chǎng)，國(guó)家對(duì)于這些農(nóng)場(chǎng)的管理政策和法律與城市企業(yè)是相同的，而且農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模很大。比如，美國(guó)、加拿大和澳大利亞的農(nóng)場(chǎng)基本都屬于大型家庭農(nóng)場(chǎng)，法國(guó)等歐洲國(guó)家的屬于中型家庭農(nóng)場(chǎng)，日本屬于小型家庭農(nóng)場(chǎng)。在美國(guó)，占農(nóng)場(chǎng)總數(shù)的25%的大農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)了全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總量的85%。美國(guó)有約1.6 億公頃耕地，有約200 多萬(wàn)個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)，平均擁有80 公頃耕地。

（四）打造中國(guó)特色農(nóng)業(yè)企業(yè)的發(fā)展路徑。要從目前中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，對(duì)策選擇可以考慮：一是堅(jiān)持用法律規(guī)范企業(yè)打造的全過(guò)程，不論是改造傳統(tǒng)農(nóng)戶(hù)，還是創(chuàng)辦新型農(nóng)村企業(yè)，都要與城市相同，不能搞成兩種法律規(guī)范，城鄉(xiāng)企業(yè)法律規(guī)范實(shí)現(xiàn)一體化；二是改造提升農(nóng)戶(hù)方式，單獨(dú)農(nóng)戶(hù)或者農(nóng)戶(hù)合作，都要以企業(yè)改造為主要目標(biāo)，家庭農(nóng)場(chǎng)實(shí)質(zhì)上就是家庭企業(yè)；三是將現(xiàn)有的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社改造成真正的企業(yè)，實(shí)行規(guī)范的企業(yè)化管理；四是通過(guò)招商引資由城鎮(zhèn)工商資本在農(nóng)村直接創(chuàng)辦高水平企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)主要發(fā)展要素的流動(dòng)和配置；五是在發(fā)展條件比較優(yōu)越的地區(qū)，還可以考慮開(kāi)展FDI 業(yè)務(wù)，比如出口農(nóng)業(yè)區(qū)、出口農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、出口農(nóng)產(chǎn)品加工工業(yè)園等。

四、農(nóng)創(chuàng)誰(shuí)做？構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新體系

（一）創(chuàng)新發(fā)展農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是大短板。從2012年到現(xiàn)在，中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展的重要性，但是，由于多方面的原因，農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展難度越來(lái)越大。主要原因有：一是中國(guó)農(nóng)民的整體文化素質(zhì)、科技素質(zhì)比較低，大多數(shù)農(nóng)民不適應(yīng)高水平的科技化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式；二是農(nóng)村企業(yè)特別是農(nóng)村科技企業(yè)成長(zhǎng)非常慢，也非常少，現(xiàn)有企業(yè)基礎(chǔ)不足以支撐農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展；三是農(nóng)村科技大多數(shù)屬于科普農(nóng)業(yè)、運(yùn)用農(nóng)業(yè)，原創(chuàng)性技術(shù)比重非常低；四是由于“三農(nóng)問(wèn)題”的長(zhǎng)期存在，農(nóng)村創(chuàng)新發(fā)展必須通過(guò)建立“反哺機(jī)制”才能夠?qū)崿F(xiàn)；五是在國(guó)家長(zhǎng)期的扶貧扶農(nóng)政策中，缺乏扶持農(nóng)村企業(yè)特別是科技企業(yè)的內(nèi)容。

（二）農(nóng)村和農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的戰(zhàn)略重點(diǎn)選擇。從客觀(guān)需要出發(fā)，小康農(nóng)村建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化需要?jiǎng)?chuàng)新，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的各個(gè)方面都需要?jiǎng)?chuàng)新，但是，由廣大的農(nóng)民來(lái)做創(chuàng)新顯然不現(xiàn)實(shí)。考慮到中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和客觀(guān)條件，農(nóng)村創(chuàng)新的主體應(yīng)該集中到這樣幾個(gè)方面：一是農(nóng)村人才開(kāi)發(fā)領(lǐng)域特別是農(nóng)村實(shí)用人才開(kāi)發(fā)，圍繞農(nóng)村人才開(kāi)發(fā)，所有支持農(nóng)村教育、農(nóng)民培訓(xùn)和人才培養(yǎng)的政策和措施，都可以歸于創(chuàng)新方面，享受創(chuàng)新政策的待遇；二是農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新要把運(yùn)用型、普及型和試驗(yàn)型技術(shù)作為重點(diǎn)，重在提高農(nóng)村和農(nóng)業(yè)運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)的能力；三是扶持農(nóng)村科技企業(yè)發(fā)展，國(guó)家應(yīng)該對(duì)農(nóng)村科技企業(yè)有專(zhuān)門(mén)的研究，有專(zhuān)門(mén)的政策，可以考慮在中國(guó)西部等地區(qū)實(shí)施農(nóng)村科技企業(yè)培育工程。

（三）構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新體系。城市的創(chuàng)新可以由大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)、私人科技企業(yè)、政府科技企業(yè)去做，世界上大多數(shù)國(guó)家的科技創(chuàng)新組織也都是這樣的“三套車(chē)”。但是，這三者之間不能夠是平均化的，實(shí)行無(wú)差別政策，而要以民營(yíng)科技企業(yè)為主體，這是因?yàn)樵诳萍肌叭总?chē)”中的前兩個(gè)基本上都屬于民營(yíng)化的，應(yīng)以私人科技企業(yè)為主體模式。這僅僅是問(wèn)題的一個(gè)方面，從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度看，在目前中國(guó)農(nóng)村，要建立這樣的模式可行性比較小，農(nóng)村只能做科技創(chuàng)新發(fā)展的“配角”，不可能做科技創(chuàng)新的“主角”。所以，建立農(nóng)村創(chuàng)新體系不可能完全由農(nóng)民去做，而需要將城鄉(xiāng)一體化作為主要目標(biāo)，以“反哺機(jī)制”和扶持政策為主要的戰(zhàn)略?xún)?nèi)容，由城市、工業(yè)和政府對(duì)農(nóng)村進(jìn)行幫助，利用各種機(jī)會(huì)和政策，扶持農(nóng)村創(chuàng)新工程的建設(shè)。同時(shí)，要把培育和扶持農(nóng)村實(shí)用人才作為促進(jìn)農(nóng)村科技創(chuàng)新的主要措施，農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)再加上“創(chuàng)新援助”，就構(gòu)成新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村創(chuàng)新的基本格局。

五、農(nóng)產(chǎn)誰(shuí)銷(xiāo)？建立全新的農(nóng)產(chǎn)品直銷(xiāo)體系

（一）中國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)短板。在過(guò)去的40 年中，我們沒(méi)有做好農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的工作，放任流通組織的多樣化、多層次和多環(huán)節(jié)發(fā)展，結(jié)果很糟糕。一是流通環(huán)節(jié)多。大部分農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售機(jī)制是“農(nóng)戶(hù)—二道販子—大批發(fā)商—小批發(fā)商—消費(fèi)者”，我國(guó)中小城市70%以上的農(nóng)產(chǎn)品就是通過(guò)這種交易模式才能到消費(fèi)者手中，尤其是在大城市和特大城市中這一比例甚至超過(guò)80%，農(nóng)產(chǎn)品的銷(xiāo)售渠道很長(zhǎng)，中間環(huán)節(jié)很多。二是農(nóng)民受益少。農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)地到餐桌流通環(huán)節(jié)多，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品“地頭價(jià)”與市場(chǎng)零售價(jià)之間存在很大的差距，有時(shí)候“廚房?jī)r(jià)”是產(chǎn)地價(jià)的十多倍。通過(guò)選樣分析，以蔬菜為例，農(nóng)民一般只能得到零售價(jià)格30%左右的收入，而直銷(xiāo)方式可以得到50%左右。水果產(chǎn)品直接運(yùn)銷(xiāo)的農(nóng)民可以得到農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格70%左右的收入，而批零市場(chǎng)運(yùn)銷(xiāo)方式只能得到40%左右。三是物流成本高。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品大多采取批零市場(chǎng)的運(yùn)銷(xiāo)摸式，由于中間環(huán)節(jié)多，其交易成本也很高。根據(jù)有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)和估算，目前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到最終消費(fèi)的整個(gè)過(guò)程中，生產(chǎn)成本僅占30%～40%，流通費(fèi)用（物流成本）占50%～60%，流通環(huán)節(jié)在總利潤(rùn)分配中占比高達(dá)60%～70%，農(nóng)民創(chuàng)造的價(jià)值大部分被流通環(huán)節(jié)所“侵蝕”。

（二）對(duì)問(wèn)題的歸納和拓展。通過(guò)以上情況和數(shù)據(jù)分析，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、國(guó)內(nèi)與國(guó)外，不可能完全用一種改革思路、政策和模式。在過(guò)去的40 年中，為了扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展和增加農(nóng)民收入，國(guó)家采取了大量照顧性、補(bǔ)貼性、鼓勵(lì)性和資助性的政策，這些政策可能在短時(shí)期內(nèi)對(duì)增加農(nóng)民收入有幫助，但是，在長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)過(guò)程中就完全有可能失效或者部分失效，因?yàn)槠鸱醋饔玫囊蛩靥嗵珡?qiáng)，超過(guò)了國(guó)家政策的力度，農(nóng)產(chǎn)品多環(huán)節(jié)流通就是其中最重要的一個(gè)形式。我們經(jīng)常想這樣的問(wèn)題：是增加農(nóng)民收入重要？還是回歸農(nóng)民收入重要？上述的事實(shí)和數(shù)據(jù)證明，中國(guó)農(nóng)民收入低的一個(gè)重要原因，是農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域?qū)⒋蟛糠洲r(nóng)民收入給轉(zhuǎn)移走了。所以，反思過(guò)去的改革，重新把握形勢(shì)，選擇合適的農(nóng)產(chǎn)品流通模式，是今后農(nóng)村流通體制改革的大問(wèn)題。

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家的基本經(jīng)驗(yàn)和借鑒價(jià)值。發(fā)達(dá)國(guó)家基本沒(méi)有農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)，大多數(shù)國(guó)家采取直銷(xiāo)模式。在美國(guó)有近80%的農(nóng)產(chǎn)品是從產(chǎn)地通過(guò)配送中心直接到達(dá)各地的連鎖超市，同時(shí)采用條形碼追蹤技術(shù)，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)，配合直銷(xiāo)也發(fā)展了大量裝卸公司、運(yùn)輸公司、加工和分類(lèi)配送中心以及銀行結(jié)算體系等。在日本大約有一萬(wàn)多家的農(nóng)產(chǎn)品直銷(xiāo)店，這些直銷(xiāo)店對(duì)加入供貨的農(nóng)戶(hù)采取會(huì)員制，每個(gè)直銷(xiāo)店有幾百到一千左右的會(huì)員。在農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售上，農(nóng)戶(hù)自行包裝、自由定價(jià)、委托直銷(xiāo)店代銷(xiāo)，直銷(xiāo)店按銷(xiāo)售額收取一定的手續(xù)費(fèi)。直銷(xiāo)店對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行品質(zhì)安全檢驗(yàn)，并且各農(nóng)戶(hù)的產(chǎn)品上印有生產(chǎn)人姓名、電話(huà)，以加強(qiáng)農(nóng)戶(hù)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量把關(guān)的責(zé)任心。在歐元區(qū)國(guó)家，以家庭為基礎(chǔ)，由若干個(gè)家庭組合建立消費(fèi)者合作社。消費(fèi)者合作社以“共同購(gòu)買(mǎi)”的形式運(yùn)作，與指定生產(chǎn)者合作，定期訂購(gòu)糧食、蔬菜等生活產(chǎn)品，產(chǎn)品運(yùn)到合作社后，合作社再把產(chǎn)品直接送往各消費(fèi)者。消費(fèi)者合作社會(huì)員可直接把消費(fèi)訴求反映給農(nóng)戶(hù)，使農(nóng)戶(hù)更好地把握市場(chǎng)信息，按市場(chǎng)需求進(jìn)行生產(chǎn)。

（四）打造中國(guó)特色的農(nóng)產(chǎn)品直銷(xiāo)體系。一是打造直銷(xiāo)基地。加快土地流轉(zhuǎn)，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)控制，保證有機(jī)綠色，實(shí)施規(guī)模生產(chǎn)。二是培育新型經(jīng)營(yíng)主體。公司制的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)組織，可以按照市場(chǎng)規(guī)則配置合作社內(nèi)部的各個(gè)農(nóng)戶(hù)的資源，合理配置生產(chǎn)、管理、加工、流通、技術(shù)等要素。三是直銷(xiāo)通道建設(shè)。在直銷(xiāo)模式中，農(nóng)產(chǎn)品怎么進(jìn)城？怎樣才能快速?gòu)漠a(chǎn)地到餐桌？可以采取多種方式解決。四是城市直銷(xiāo)點(diǎn)建設(shè)。如社區(qū)直銷(xiāo)點(diǎn)、學(xué)校直銷(xiāo)點(diǎn)、企業(yè)直銷(xiāo)點(diǎn)、超市直銷(xiāo)點(diǎn)等。五是組建合作社聯(lián)盟。這樣以來(lái)，農(nóng)民就有能力做更針對(duì)大城市、遠(yuǎn)距離、大批量的銷(xiāo)售甚至出口業(yè)務(wù)。六是政府政策扶持。政府在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、合作社向公司轉(zhuǎn)型、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、城市直銷(xiāo)點(diǎn)建設(shè)，乃至農(nóng)產(chǎn)品出口上，給予必要的投入、稅收和補(bǔ)貼手段；圍繞直銷(xiāo)農(nóng)業(yè)加強(qiáng)農(nóng)用水利、土地整治、道路交通、流通設(shè)施、通訊信息等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造現(xiàn)代物流配送平臺(tái)，提高生鮮農(nóng)產(chǎn)品物流效率。

六、農(nóng)市誰(shuí)調(diào)？建立“政府+市場(chǎng)+企業(yè)”三位一體運(yùn)管機(jī)制

（一）調(diào)節(jié)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行的重要性。經(jīng)過(guò)40 年的改革開(kāi)放歷程，中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基本納入市場(chǎng)農(nóng)業(yè)的軌道，農(nóng)村市場(chǎng)體系建設(shè)基本完成，農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行已經(jīng)構(gòu)成中國(guó)市場(chǎng)乃至世界農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的重要部分。但是，由于多種原因，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控體系建設(shè)的滯后，某些宏觀(guān)調(diào)節(jié)措施失效，使得中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展出現(xiàn)某些問(wèn)題，尤其是供給側(cè)問(wèn)題比較嚴(yán)重。根據(jù)調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值目前已經(jīng)占全世界的26%，但是，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的大部分不符合出口標(biāo)準(zhǔn)；中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民不會(huì)做市場(chǎng)預(yù)測(cè)，只是根據(jù)習(xí)慣和傳統(tǒng)安排生產(chǎn)；政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)存在目標(biāo)不準(zhǔn)確和行政命令的問(wèn)題；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)安排與區(qū)劃的行政色彩比較濃厚；產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的地方性嚴(yán)重，圍繞出口做標(biāo)準(zhǔn)化不夠等等。這些情況的存在，急需通過(guò)創(chuàng)新農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控體系來(lái)解決。

（二）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)節(jié)重點(diǎn)調(diào)什么。根據(jù)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，當(dāng)前和今后的運(yùn)行調(diào)控要圍繞以下重點(diǎn)來(lái)展開(kāi)：一是調(diào)思路。根據(jù)黨的十九大報(bào)告關(guān)于建立“產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)”三大體系的精神，建立既適合中國(guó)國(guó)情又能推動(dòng)中國(guó)農(nóng)業(yè)全面參與國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)控體系。二是調(diào)結(jié)構(gòu)。要根據(jù)國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的需求結(jié)構(gòu)變化，來(lái)安排我國(guó)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)和加工業(yè)，控制和降低低質(zhì)低效的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，提高高新技術(shù)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)比重，增強(qiáng)出口能力。三是調(diào)產(chǎn)能。政府扶持發(fā)展農(nóng)村信息產(chǎn)業(yè)，支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部門(mén)開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)預(yù)期分析，隨時(shí)向全社會(huì)公布市場(chǎng)行情，化解產(chǎn)能過(guò)剩。四是調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。盡量減少地方標(biāo)準(zhǔn)，增加國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)分量，提高出口農(nóng)產(chǎn)品的達(dá)標(biāo)比重。五是調(diào)手段。支持農(nóng)村科技企業(yè)和科普技術(shù)推廣，支持連片作業(yè)。六是調(diào)經(jīng)營(yíng)。通過(guò)創(chuàng)辦和改造農(nóng)村微觀(guān)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，形成以大中型企業(yè)為主體的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)體系。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系。在過(guò)去的40 年當(dāng)中，政府在對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控的時(shí)候，沒(méi)有做好規(guī)劃和指標(biāo)體系的改革。比如，到目前為止只要做農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃，指標(biāo)體系和目標(biāo)評(píng)估基本上仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的三個(gè)指標(biāo)，即農(nóng)業(yè)增加值增長(zhǎng)率、農(nóng)民收入增長(zhǎng)率和糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)率。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)該反映市場(chǎng)化、工業(yè)化、商品化、出口率等，這就需要對(duì)傳統(tǒng)的規(guī)劃指標(biāo)體系進(jìn)行改革。比如，在編制“十四五規(guī)劃”時(shí)，就需要考慮如下指標(biāo)：爭(zhēng)取到2025 年，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新要達(dá)到一定的比率，良種化率達(dá)到100%；農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到80%以上，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化率達(dá)到50%以上，現(xiàn)在只有30%左右；農(nóng)產(chǎn)品加工率達(dá)到60%以上，現(xiàn)在是30%左右；農(nóng)產(chǎn)品商品率達(dá)到90%以上，其中國(guó)內(nèi)商品率達(dá)到70%以上，符合出口要求的農(nóng)產(chǎn)品比重達(dá)到50%以上；土地流轉(zhuǎn)率達(dá)到50%以上，現(xiàn)在是20%；新型職業(yè)農(nóng)民達(dá)到50%以上，工資性收入占到農(nóng)民收入的50%以上。

七、農(nóng)村誰(shuí)建？發(fā)揮好社會(huì)各方面的建設(shè)能量

（一）農(nóng)村40 年基本建設(shè)的主要成就。在過(guò)去的40 年當(dāng)中，國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，著力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示：2016 年末，全國(guó)通公路的村占全部村的比重是99.3%；通電的村占全部村的比重是99.7%；通電話(huà)的村占全部村的比重是99.5%；安裝有線(xiàn)電視的村占全部村的比重是82.8%；接近九成的村通寬帶互聯(lián)網(wǎng)，全國(guó)超過(guò)1/4的村有電子商務(wù)配送站點(diǎn)；91.3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中或部分集中供水；90.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾集中處理或部分集中處理；73.9%的村生活垃圾集中處理或部分集中處理；17.4%的村生活污水集中處理或部分集中處理；53.5%的村完成或部分完成改廁。隨著國(guó)家完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系規(guī)劃和建設(shè)，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平進(jìn)一步提高。

（二）新時(shí)代農(nóng)村基本建設(shè)面臨的問(wèn)題。實(shí)事求是地說(shuō)，盡管全國(guó)農(nóng)村基本建設(shè)水平比40 年前有很大進(jìn)步，但是，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間，仍然存在很大的差異。城鄉(xiāng)之間的基本建設(shè)水平區(qū)別很明顯，“三農(nóng)問(wèn)題”取得突破性進(jìn)展，但是，在某些方面仍然沒(méi)有得到徹底的解決。農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村作為弱勢(shì)的區(qū)域、農(nóng)民作為弱勢(shì)的人群，這個(gè)基本格局沒(méi)有改變，特別是貧困人口集中的農(nóng)村地區(qū)、部分少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、邊緣地區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等，目前多數(shù)被國(guó)家列入主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，極少部分被列入限制開(kāi)發(fā)區(qū)。在這種政策背景下，這些地區(qū)農(nóng)村的基本建設(shè)顯然靠當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民根本不可能，需要納入國(guó)家財(cái)政支持范圍，通過(guò)基本建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)的方式，增加轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。

（三）充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各方面的建設(shè)能量。黨的十八大以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視上述地區(qū)的基本建設(shè)問(wèn)題，采取了多種政策和措施，努力解決這些地區(qū)的基礎(chǔ)短板。比如，增加國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目、提高民族地區(qū)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)比例、擴(kuò)大以工代賑領(lǐng)域、推廣BOT 和PPP 等、易地扶貧搬遷、生態(tài)移民、建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體系、完善社會(huì)保障制度、提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等。今后的農(nóng)村基本建設(shè)，除繼續(xù)做好政府建設(shè)項(xiàng)目和國(guó)企投資之外，還需要想方設(shè)法地調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的力量，尤其是大中型民營(yíng)企業(yè)的投資非常重要。農(nóng)村的基本建設(shè)提高規(guī)劃質(zhì)量很重要，現(xiàn)在，有些農(nóng)村地區(qū)與城市一樣出現(xiàn)亂建亂拆的現(xiàn)象，基本上都是政府行為和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志在起作用。農(nóng)村基本建設(shè)規(guī)劃一定要高度關(guān)注中長(zhǎng)期變化的可能，充分考慮生態(tài)移民、異地搬遷和農(nóng)民城市化趨勢(shì)，不能盲目上項(xiàng)目，不宜提所謂的100%全覆蓋，單純追求數(shù)據(jù)目標(biāo)，而不追求投資效率。

八、農(nóng)村誰(shuí)管？建立中國(guó)特色的法制新農(nóng)村

（一）當(dāng)前農(nóng)村行政管理的困境。中國(guó)40 年的改革開(kāi)放中最重大的改革的體制創(chuàng)新，是基本經(jīng)濟(jì)體制的徹底轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型工作主要包括四大體制轉(zhuǎn)變：一是基本經(jīng)濟(jì)制度由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，這是最基礎(chǔ)的制度創(chuàng)新；二是國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理體制由直接管理轉(zhuǎn)型為間接管理，同時(shí)積極推進(jìn)政府治理體系創(chuàng)新，建設(shè)服務(wù)型政府；三是實(shí)體經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，包括國(guó)有企業(yè)體制改革、發(fā)展民營(yíng)企業(yè)、“三資”企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、混合經(jīng)濟(jì)等，實(shí)現(xiàn)多元化實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；四是農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，同時(shí)堅(jiān)持承包制制度。從農(nóng)村目前的體制運(yùn)行狀態(tài)來(lái)看，村民自治制度的運(yùn)行效果不是很好，值得反思。由于中國(guó)農(nóng)村人口的特殊性和復(fù)雜性，相當(dāng)部分村委會(huì)實(shí)際上是由大家族控制的，部分村長(zhǎng)（或者村主任）實(shí)際上就是族長(zhǎng)，有些地區(qū)農(nóng)村甚至出現(xiàn)“族管”代替“村管”的現(xiàn)象。這些情況說(shuō)明，必須對(duì)以前的村民自治制度進(jìn)行反思，創(chuàng)新農(nóng)村管理體系勢(shì)在必行。

（二）農(nóng)村管理體制改革和模式設(shè)計(jì)。根據(jù)發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和工業(yè)化市場(chǎng)化科技化的一般規(guī)律，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，我們?cè)O(shè)計(jì)出“行政+法制+公司”的三位一體模式，作為未來(lái)中國(guó)農(nóng)村管理的基本模式。之所以考慮“三位一體”，是因?yàn)閷?duì)于農(nóng)村管理體制只考慮“行政管理”，而不考慮“經(jīng)濟(jì)管理”和“法制管理”，顯然不夠，一個(gè)村民自治制度不可能解決農(nóng)村所有的管理問(wèn)題。也就是說(shuō)，如果對(duì)農(nóng)村管理體制僅僅靠村民自治一個(gè)體制形式，那是明顯不夠的。農(nóng)村管理體制的進(jìn)一步改革，不僅僅要考慮消除族管弊端，還要考慮農(nóng)村的管理體制與農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的全面對(duì)接問(wèn)題，更要考慮與法律、法制和法治的對(duì)接問(wèn)題。更為重要的是，黨中央很早就明確提出了要建設(shè)法制國(guó)家、法制政府、法制管理的問(wèn)題，這些重大問(wèn)題也是進(jìn)行農(nóng)村管理體制改革必須考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。所以，我們認(rèn)為，今后進(jìn)行農(nóng)村體制改革要采取“行政+法制+公司”三位一體模式，其中，行政體制的主要任務(wù)是改組現(xiàn)行農(nóng)村村委會(huì)，核心是消除“族管”問(wèn)題，真正保障村民的民主權(quán)利；法制管理體制的主要任務(wù)是要在農(nóng)村建立法制管理體系，創(chuàng)造依法管理的條件；同時(shí)，瞄準(zhǔn)市場(chǎng)農(nóng)業(yè)和外向農(nóng)業(yè)，用公司化改組農(nóng)村現(xiàn)有的行政關(guān)系。比如，將行政村改組成農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司，農(nóng)業(yè)大戶(hù)和專(zhuān)業(yè)合作社改組成分公司或者車(chē)間，使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織更加實(shí)體化。

（三）最終目標(biāo)是要建立中國(guó)特色的法制農(nóng)村。不管采取哪種改革思路和措施，就中國(guó)農(nóng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)管理體制目標(biāo)來(lái)說(shuō)，只能是建設(shè)法制農(nóng)村，而不可能是其他。建設(shè)法制農(nóng)村：一是要認(rèn)真做好宣傳教育工作，重點(diǎn)是對(duì)農(nóng)村“兩委會(huì)”干部和基層管理人員的法制宣傳教育，提高他們依法管理、依法辦事和為農(nóng)民服務(wù)的能力和水平；二是要想方設(shè)法地提高農(nóng)民的法律素質(zhì)，培養(yǎng)農(nóng)民的公民權(quán)利意識(shí)，提高廣大農(nóng)民的主人翁意識(shí)、平等意識(shí)、法治觀(guān)念，增強(qiáng)參政議政能力；三是要大力發(fā)展農(nóng)村文化教育和科技事業(yè)，培養(yǎng)農(nóng)民的現(xiàn)代化綜合素質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)公德、家庭美德教育，積極倡導(dǎo)健康、文明的新風(fēng)尚，用社會(huì)主義先進(jìn)文化占領(lǐng)農(nóng)村思想陣地；四是要不斷完善農(nóng)村法制管理機(jī)制，健全和完善與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民有關(guān)的法律法規(guī)，使農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面做到有法可依。