張 樂

（中共延安市委黨校，陜西 延安 716000）

黨的十九屆中央委員會第四次全體會議做出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定。社會治理是國家治理的重要方面，因此全會作出的其中一個重要決定就是堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全[1]。

社會治理工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層作為長遠之計、固本之策。尤其是2019年末爆發(fā)的新型冠狀病毒疫情，基層社會治理更是發(fā)揮了決定性的作用。人民群眾是最廣泛、最活躍的社會治理主體。因此要完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，激發(fā)群眾參與基層社會治理的內(nèi)生動力[2]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，城市社區(qū)是創(chuàng)新社會治理的基礎(chǔ)平臺，因此推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須植根于這個基礎(chǔ)，同時這也是本文基層社會治理的研究范圍[3]。

本文基于對延安市六縣（區(qū)）基層社會治理中公眾參與的現(xiàn)狀和問題進行的調(diào)研，分析和提煉了具有普遍制約性的原因，并力求尋找化解的途徑，以期為提高公民參與基層社會治理水平提供一些有益的借鑒。

一、基層社會治理中公眾參與的現(xiàn)狀與問題

本文所研究的基層社會治理范圍為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下的城鄉(xiāng)社區(qū)；公眾參與，泛指社會大眾、群眾、無組織的社會群體、老百姓等；公眾參與基層社會治理的內(nèi)容主要涉及社區(qū)和村級的民主選舉、志愿者活動、各項公共事務(wù)和公益事業(yè)等。

近年來，隨著延安城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進，公眾在基層社會治理中參與的現(xiàn)狀及問題也較為復(fù)雜多樣。

（一）從參與的主體看

延安各級政府作為參與社會治理的重要主體，近年來始終把城鄉(xiāng)基層治理作為加強和創(chuàng)新社會治理、促進社會和諧、保障群眾安居樂業(yè)的一項基礎(chǔ)性工作來抓[4]。延安市政府出臺了《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》；企事業(yè)單位也能組織人力下農(nóng)村進社區(qū)參與多種公益事業(yè)活動；社會組織作為基層社會治理的重要主體和依托，目前在延安的農(nóng)村和社區(qū)發(fā)展迅猛，其參與十分活躍；而農(nóng)村和社區(qū)“兩委會”參與治理和服務(wù)的任務(wù)也在逐年增加；延安城鄉(xiāng)基層社會治理中各主體參與的新格局正在形成,公眾參與正日益成為社會治理的重要力量。

（二）從參與內(nèi)容看

大致可以分為兩類，一類為政治性參與，如“兩委會”選舉、社區(qū)內(nèi)人大代表推選等。在農(nóng)村，這類事務(wù)存在參與機制不健全，參與的合法性難以保障等問題。表現(xiàn)為：一是為保證村級換屆的參與率而施行的委托投票制度可操作性較差。許多村的留守村民所占比例不到全村人口的30%，按照一個選民最多接受三個外出選民委托的規(guī)定，就出現(xiàn)許多外出選民無法確定委托人的現(xiàn)象，選擇電話免提公開投票方式，在保證公平性的同時，卻破壞了投票的無記名性。二是在社區(qū)網(wǎng)格化治理中，許多社區(qū)探索并實施了社區(qū)居民信息卡模式，雖然便于治理，但既無行政法律許可依據(jù)，又容易造成居民信息泄露。另一類為非政治性參與，即與公民生活和利益密切相關(guān)的事務(wù)，如農(nóng)村、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治與維護、社區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)、娛樂活動、志愿者活動及其它各項公共事務(wù)和公益事業(yè)。調(diào)查顯示，公眾以參與非政治性事務(wù)者居多。

（三）從參與的途徑看

當前，公眾參與的途徑除了政府機關(guān)、企事業(yè)單位及農(nóng)村和社區(qū)“兩委會”外，還通過社會組織來進行。據(jù)調(diào)研所知，目前延安基層社會組織的數(shù)量、種類呈持續(xù)上升態(tài)勢,年均增長率在10%左右，總量有1 000多家，如安塞區(qū)登記注冊的就有100多家；甘泉縣登記注冊的有50多家,而實際存在的有200家左右。其中尤以農(nóng)村發(fā)展資金互助協(xié)會和社區(qū)幼兒園呈井噴態(tài)勢。這些社會組織幾乎覆蓋了社會的各個方面，初步形成了相對獨立的自治社會體系。公眾通過社會組織參與社會治理，正逐漸成為公眾參與基層社會治理的另一主要途徑[5]。

（四）從參與的態(tài)度看

公眾參與的積極性總體上不高，同時還表現(xiàn)出過度淡漠和過度參與問題。一方面，農(nóng)村有一定能力的人，寧愿外出打工也不愿當村干部，有文化高素質(zhì)的后備干部嚴重缺乏、后繼無人；較多的外出務(wù)工、做生意的村民也不愿參與換屆選舉事務(wù)。另一方面，在換屆選舉中又明顯地表現(xiàn)出兩極分化狀況：凡是涉油、涉煤村，城郊村、城中村、征地補償村，有集體經(jīng)濟收益村、有廠礦企業(yè)村及“兩路村”（有公路、鐵路通過），村民對換屆選舉較為關(guān)注，參與的積極性高，各種利益派系（如家族宗族）的角逐較為激烈，甚至有些村出現(xiàn)拉票賄選、黑惡勢力介入等問題；而那些偏遠村或無集體經(jīng)濟收入的落后村，村民對換屆選舉參與的積極性和主動性差。在社區(qū)，一是公務(wù)人員、企事業(yè)單位人員對社區(qū)沒有認同感，單位意識仍未完全打破，許多居民只認定自己的單位身份，對社區(qū)事務(wù)不愿參與融入。二是社區(qū)工作者承擔(dān)著繁重的社會治理事務(wù)，社區(qū)扮演著政府下屬機構(gòu)的角色。每個社區(qū)辦事項目約在100多項，行政事務(wù)占80%，呈現(xiàn)了“上面千條線，社區(qū)一針穿”的怪圈，而每個社區(qū)的工作干部又極少（平均正式干部3—4人，受聘人員9人左右），工作疲于應(yīng)付。加之，社區(qū)經(jīng)費不足、大部分工作人員待遇偏低。大部分社區(qū)工作的實施完成，主要靠的是社區(qū)工作者的責(zé)任心、使命感和敬業(yè)奉獻精神。長此以往，參與治理不具有持續(xù)性。

二、基層社會治理中公眾參與問題的原因分析

基層社會治理中公眾參與所表現(xiàn)出的種種問題，其背后都有深刻的制度、人文和社會等各種原因。

（一）國家行政管理制度的剛性約束

村委會和居委會是基層群眾性自治組織，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）基層政府及其派出機構(gòu)開展工作。然而，現(xiàn)實生活中村委會及居委會、特別是社區(qū)居委會承擔(dān)了大量的行政性工作，這種自治組織管理體制不順，呈一元行政化趨向，形成了對政府的依賴性。這既極大地弱化了基層的自治能力，也在根本上導(dǎo)致基層公眾參與自治的積極性不高。制度之所以存在，是為了有效規(guī)范利益博弈和保障公共利益的可持續(xù)性。但制度一旦長期固化，不與時俱進，就會成為治理參與的異化約束。當前，基層治理中，這種約束體現(xiàn)為：基層自治組織的行政化沖動與被行政化趨勢；教育牽引和城鎮(zhèn)化集聚導(dǎo)致居民、村民外流等。以上原因的存在，一是制約了公眾參與基層治理的主動性和積極性，造成對治理的漠視；二是刺激了行政力量的頻繁介入甚至常態(tài)化主導(dǎo)，致使主觀上的行政化沖動和客觀上的行政化慣性共同沖擊基層自治的有限空間，公民參與治理的基本機制無法貫徹自治精神，不可避免地走向集體異化。

（二）參與動機被短期利益沖動扭曲

就公眾參與表現(xiàn)出的過度淡漠和過度參與問題看，不可否認的是，村民和居民都有自身的利益訴求。在現(xiàn)實生存和制度空間中，首先，他們要保有既得利益，當少利可圖時，最佳選擇是漠視公共付出，致使貧困邊遠基層選舉與公共治理少人問津；其次，當集體獲得外來收益時全員參與分利，此時宗派意識和勢力成為重要影響因素，加之干部待遇的提升，共同加劇了基層選舉的競爭性；最后，獲得集體收益利益的當選者，由于素質(zhì)制約使治理績效滑坡。而競爭失利者不得不選擇去更大空間謀利，即外出務(wù)工、經(jīng)商。此外，教育需求也是基層公民外流的重要引力。被動應(yīng)付與利益驅(qū)動的公眾參與的兩極分化現(xiàn)象，短期利益沖動扭曲的參與動機和自身的治理無序與淡漠為上級的行政介入留下了空間。

（三）治理創(chuàng)新引發(fā)合法性困境

在行政管理背景下，基層治理的合法性與基層工作創(chuàng)造性是一對矛盾。戶籍制度制約、委托代理選舉和社區(qū)網(wǎng)格治理的合法性，是當前基層治理中公眾參與遇到的三大非合法性誘因。戶籍制度的二元性制約了村民與居民之間甚至是城鄉(xiāng)之間人力資源的互溶互利；委托代理投票則折射出農(nóng)村治理中村民參與的機制性難題?？傮w上，三者都凸顯了法律許可與自治創(chuàng)新的矛盾，也就是說，在基層治理實踐中探索出的新辦法可以通過體制機制的修改實現(xiàn)其合法性，從而轉(zhuǎn)化非合法性誘因，而不是用固化的機制去熄滅實踐中的創(chuàng)新性火花。

（四）多方因素致使參與平臺缺失

公眾在治理中的參與程度與效果取決于兩個方面，客觀上是參與治理的平臺是否健全；主觀上是參與者利用治理平臺的意識是否足夠。當前的基層治理普遍存在辦公條件和服務(wù)設(shè)施不全、缺少公眾參與的活動場所、無法滿足公共治理活動需求的現(xiàn)象；加之政府部門分派工作之時，卻沒有把“費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的要求落實到基層，制約了公眾參與平臺的健康運行。在偏遠區(qū)域出現(xiàn)的漠不關(guān)心和后繼無人之憂顯現(xiàn)了公眾的治理參與意識還有待提高。也正是主客觀方面存在的制約因素，誘導(dǎo)了參與平臺建設(shè)的行政化趨向、政府主體企圖通過國家資助和命令快速健全的現(xiàn)象；主觀上出現(xiàn)了基層治理中期望搭建有行政平臺便車的行政化沖動、試圖實現(xiàn)名治實管的一元化和追求短平快效應(yīng)的現(xiàn)象，削弱了公眾參與治理的實際效果。

（五）公民文化素養(yǎng)長期缺位

一方面，隨著延安城鎮(zhèn)化進程的加快，基層治理的公眾參與素養(yǎng)和自然人文個性被逐步抹殺，出現(xiàn)同質(zhì)化的趨勢。由于受我國傳統(tǒng)政治思想和長期計劃經(jīng)濟體制的影響，民眾對自身民主權(quán)利的行使缺乏信心[6]。另一方面，由于歷史因素，宗族社會殘留意識在村民中依然根深蒂固，農(nóng)村中家族宗派意識依舊濃厚，尤其是換屆選舉中，家族宗族派系形成的勢力，可以影響正常選舉程序和結(jié)果。由此可見，治理的困難不僅在于其主體的多元性，也在于其過程的復(fù)雜性。過程之所以復(fù)雜，是由于諸多因素的介入，其中一個根深蒂固的因素就是文化素養(yǎng)長期缺位。這對基層治理的影響主要在于，一是造成公共利益、團體利益及個人利益的多層次博弈；二是助長了行政力量對自治領(lǐng)域的控制沖動；三是容易誘發(fā)群體性事件，影響基層治理的長遠發(fā)展。

（六）忽視基層治理氛圍營造

基層治理中的種種遺留問題及社會矛盾，泛化為基層社會治理氛圍。同時，此種氛圍也會影響公眾參與基層治理的目的。一方面，農(nóng)村遺留問題如村級財務(wù)管理、土地征用、信訪積案、班子渙散等歷史遺留問題在村級治理中還存在一定比例，它們直接影響村民的參與度，甚至?xí)纬砷L期的惡性循環(huán)，直接影響村風(fēng)民心。另一方面，利益多元化所致的社區(qū)內(nèi)矛盾的增加也削弱居民的治理熱情：一是鄰里糾紛；二是征遷補償沖突；三是居民與物業(yè)單位的糾紛。諸如此類涉及個人、組織、群體的多元博弈，如果矛盾化解不力，很容易釀成群體性事件。因此，必須注意引導(dǎo)和化解不良趨向，使公眾參與治理的目的不會隨著社會治理氛圍的左右而變質(zhì)和走樣。

在當前社會治理下，其自治的行政化引力無疑是不可抗拒的，再加之市場經(jīng)濟的利益化導(dǎo)向，致使基層社會自治中公眾參與的獨立性和制度性空間幾乎被擠壓殆盡，這或許可以解釋為什么基層自治組織的行政化沖動與自上而下的行政化趨勢合力作用會如此之強、自治能力與行政化程度成正相關(guān)、利益相關(guān)度與公民參與度成正相關(guān)等問題。

三、基層社會治理中公眾參與問題的對策和建議

一個社會良好的運行絕不是政府進行單一管理的社會，而是需要政府以及各方力量共同參與協(xié)同治理，而公眾參與就是其中一支重要的力量。公眾參與基層社會治理的程度和水平還有待進一步提升，為此我們提出一些對策和建議。

（一）法律制度保障公眾參與基層社會治理

明確“兩委會”的地位。根據(jù)憲法，“兩委會”具有自治屬性，因此，建議政府有關(guān)部門對“兩委會”的職能、權(quán)責(zé)等重新進行一個法律制度定位，避免通過行政級別如副科級建制等一系列手段將其定位為自己的下屬組織。對確實需要“兩委會”協(xié)助處理的事務(wù)必須實行“權(quán)隨責(zé)走,費隨事轉(zhuǎn)”，但是避免將所有的基層行政事務(wù)都交由社區(qū)。

強化基層公民對“兩委會”的考評。公民和“兩委會”存在著直接的聯(lián)系，雙方之間也最了解，因此“兩委會”的考評工作由公民直接進行不僅能提高其工作效率，同時也能提高公眾的參與度。

（二）強化公眾參與基層社會治理的歸屬感

公眾對基層社會有了歸屬感，也可能參與基層社會治理，因此進一步增強公眾的歸屬感。一是社區(qū)網(wǎng)格員和小組長定期對公眾反應(yīng)出來的問題列出清單，采取主動上門，征求意見。二是選擇老年人口相對集中的農(nóng)村、社區(qū)，建設(shè)互助幸福中心，給老年人提供餐飲、娛樂等基本的生活服務(wù)。對于活動不便又沒有家人在身邊的老人，由志愿者或一些社會組織定期上門詢問情況，提供必要的服務(wù)。這種非盈利的活動形式，也是公眾參與社會治理的一個形式，同時也增強了雙方的歸屬感。三是政府做好對基層自治組織換屆選舉的監(jiān)督工作。為了進一步保證公眾良好的政治參與，政府必須在基層“兩委會”換屆選舉中制定嚴格的紀律并嚴格監(jiān)督執(zhí)行。如嚴禁任何機構(gòu)或個人以暴力、威脅、行賄、拉票等不正當手段妨害選舉；選舉實行全程公開。

（三）構(gòu)建公眾參與基層社會治理的長效機制

為進一步保障公眾參與基層社會治理，必須從體制機制方面入手，進行長期保障。一是探索網(wǎng)格化管理機制。即整個社區(qū)為一個大網(wǎng)格，然后對其進行網(wǎng)格劃分，劃分為若干個居民小組，即小網(wǎng)格，再根據(jù)院落或者樓棟進行進一步劃分，成為子網(wǎng)格，成為“社區(qū)——小網(wǎng)格——子網(wǎng)格”為一體的網(wǎng)格管理體制。網(wǎng)格管理體制的第一步是根據(jù)社區(qū)、人數(shù)、單位分布、居住集散程度等因素，確定網(wǎng)格的分布示意圖并公示[7]。第二步是確定各級網(wǎng)格的管理員，主要由村（社區(qū)）干部、黨員、志愿者等組成。同時公布網(wǎng)格員的電話及基本信息。第三步就是進行定期聯(lián)系，網(wǎng)格員對自己負責(zé)網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)的問題進行定期走訪收集。

同時，健全“參與式”議事機制。本著“群眾參與、居民自治、一事一議、協(xié)商解決”的原則，可以定期召開居民代表會，對群眾反應(yīng)比較多的難點熱點問題尤其是事關(guān)公民切身利益的問題，進行集中商議，從而對每個問題整理意見和建議，進而為下一步的解決方案提供參考意見。這樣也能進一步調(diào)動公眾參與的積極性。

另外，群眾內(nèi)部的矛盾和問題，可以通過群眾自己來解決，即“群眾說事制”。群眾內(nèi)部出現(xiàn)矛盾了，尤其是農(nóng)村、社區(qū)等基層，可以通過“兩委會”干部，或者是一些有威望的人士通過拉家常的辦法進行調(diào)解。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)這種方式解決問題的成功率非常高，已經(jīng)成為目前集中解決群眾反映強烈的突出問題為主的機制。這也為基層社會治理中的公眾參與提供了新路徑。

（四）平臺建設(shè)保障公眾參與的效果

要保證公眾參與的效果，必須要有一個良好的平臺。其中很重要的一點就是政府要加大對基層自治組織的資金投入。據(jù)調(diào)研，延安部分縣域村級辦公經(jīng)費每年只有3 000元，社區(qū)經(jīng)費也只有1萬到5萬不等。有限的資金除去筆墨紙硯、水電費等必需的辦公用品之后,沒有多余資金用于舉辦各種活動。因此，需要通過以下兩個措施籌集資金：一是建立基層組織運作專項資金；二是拓展資金來源渠道，來保障基層組織的辦公經(jīng)費和相關(guān)人員的待遇。目前資金的來源渠道較為單一,幾乎完全依靠政府投入。因此需要打通駐區(qū)企事業(yè)單位、社會福利募捐和個人資助等渠道，為基層自治組織服務(wù)。

隨著網(wǎng)絡(luò)信息化的發(fā)展、網(wǎng)民人數(shù)的直線上升，為了給居民參與創(chuàng)造條件，必須要加強網(wǎng)絡(luò)信息化平臺建設(shè)。比如有的社區(qū)建立的社區(qū)“微信公眾平臺”，極大地方便了公眾的參與，公眾可以第一時間了解到信息情況，一些事務(wù)也可以通過網(wǎng)絡(luò)信息化渠道解決，同時管理者也可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺收集一些意見和建議[8]。治理中的工作也可以通過這個平臺接受居民的監(jiān)督，一方面能夠便于為居民服務(wù)，拉近居民之間的關(guān)系，增強其歸屬感；另一方面，也有利于居民對社區(qū)工作的參與。

（五）文化建設(shè)推動公眾參與的進程

廣泛開展宣傳教育，提升居民的整體素質(zhì)。通過媒體（政府網(wǎng)站、報紙、電視、廣播等）宣傳公眾參與的重要作用，通過專欄墻報介紹國內(nèi)外公眾參與的經(jīng)驗，舉辦各種公眾參與的論壇，開展形式多樣、豐富多彩、群眾喜聞樂見的社區(qū)活動，使廣大居民增強建設(shè)“文明社區(qū)、和諧家園”的使命感和責(zé)任感。

盡量多開展社區(qū)文化活動。古今中外社區(qū)治理成功的經(jīng)驗，都是基于“情”。在中國古代，仁義禮智信，尤其是忠孝仁義在人與人之間發(fā)揮著巨大的作用，起到了凝聚人心的作用。在西方也是以教堂為核心凝聚人心，形成社區(qū)。因此，公眾參與的背后，精神的作用至關(guān)重要，而在這方面，文化無形中就發(fā)揮著潛移默化的作用。

（六）氛圍營造改變公眾參與的目的

積極培育和管理社會組織?；鶎诱块T必需降低社會組織審批條件及程序，給它們提供相應(yīng)的活動場所；與此同時，基層政府可以向社會組織購買社會服務(wù)，鼓勵和支持社會力量參加社會治理[9]。政府所要購買的公共服務(wù)內(nèi)容包括居家養(yǎng)老、文化體育活動、社區(qū)院落公益服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)、法律服務(wù)等。同時通過由服務(wù)對象等組成的評估小組對項目實施進行考評，結(jié)果評為“差”的將追究違約責(zé)任。

加強公眾參與的隊伍建設(shè)。一是志愿者隊伍。通過建立社區(qū)志愿者注冊登記管理信息系統(tǒng)，整合轄區(qū)內(nèi)的社會資源，充分發(fā)揮其在社區(qū)救助、矛盾調(diào)解、普法宣傳，疫情防控等各方面的作用。二是協(xié)管員隊伍。組建由轄區(qū)“五老”（老黨員、老干部、老職工、老戰(zhàn)士、老模范）為主體的社會協(xié)管員隊伍，建立考核獎勵機制，讓他們擔(dān)當起治安防范巡邏員、矛盾糾紛調(diào)解員、治安動向信息員、服務(wù)群眾聯(lián)絡(luò)員、綜治工作宣傳員的“五大員”責(zé)任。

充分開展在職黨員進社區(qū)活動。為公眾參與進一步營造氛圍。即凡是居住在社區(qū)的各級機關(guān)、企事業(yè)單位的所有在職黨員，都要到居住地社區(qū)報到，根據(jù)本人的興趣特長，力所能及地為社區(qū)居民群眾解決實際困難和問題，主動在八小時之外志愿服務(wù)。比如此次新冠狀病毒疫情期間，黨員主動參與到社區(qū)的疫情防控之中，將在職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部服務(wù)社區(qū)做到了實處。

結(jié) 語

公眾作為基層社會治理的重要參與主體，是適應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化所強調(diào)的多元主體參與下的共治要求的。但在目前參與的過程中存在一些問題，在分析完產(chǎn)生這些問題的具體原因之后，我們提出相關(guān)的一些對策和建議，以期為其它地區(qū)提高公眾參與的能力和水平提供一些有益的借鑒。