王志永

一、信息公開(kāi)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理之殤

突發(fā)公共衛(wèi)生事件尤其是重大傳染病疫情是國(guó)家和社會(huì)治理中面臨的重大挑戰(zhàn)。人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展史，就是一部與傳染病抗戰(zhàn)的歷史。傳染病不僅使大量人口消亡，更在一定程度上改變了人類(lèi)歷史進(jìn)程，賈雷德·戴蒙德在《槍炮、病菌和鋼鐵》一書(shū)中提出，“正是來(lái)源于歐亞大陸的病菌而非槍炮殺死了更多印第安人，削弱了他們對(duì)歐洲人的抵抗”。[1][美]賈雷德·戴蒙德：《槍炮、病菌與鋼鐵——人類(lèi)社會(huì)的命運(yùn)》，謝延光譯，上海譯文出版社2016 年版，第207-208 頁(yè)。威廉·麥克尼爾在《瘟疫與人》中寫(xiě)道，傳染病“將會(huì)與人類(lèi)始終同在，并一如既往，仍將是影響人類(lèi)歷史的基本參數(shù)和決定因素之一”。[2][美]威廉·麥克尼爾：《瘟疫與人》，余新忠、畢會(huì)成譯，中信出版集團(tuán)2018 年版，第237 頁(yè)。

信息公開(kāi)之于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，猶如韁繩之于駿馬，依法公開(kāi)信息不僅防控突發(fā)事件，更有利于維護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。然而，本應(yīng)在防范和應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮關(guān)鍵作用的政府信息公開(kāi)卻屢次在重大疫情防控上噤若寒蟬，讓人們不禁對(duì)其運(yùn)作機(jī)理產(chǎn)生了憂(yōu)慮。2003年暴發(fā)的非典型肺炎傳染病疫情，第一例病人的確診日期為2002 年12 月15 日，疫情正式對(duì)外公開(kāi)是2003 年2 月11 日。在此期間，曾有專(zhuān)家建議政府及時(shí)公開(kāi)具有較強(qiáng)傳染性的非典型肺炎疫情信息，并采取有效的防控措施，但是未被采納，導(dǎo)致疫情的大范圍傳播和蔓延。[3]參見(jiàn)曹麗萍：《從“非典”談突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)》，載《中國(guó)公共衛(wèi)生》2003 年第7 期，第1 頁(yè)。2013 年的H7N9 禽流感事件，第一例患者的發(fā)病時(shí)間為2 月19 日，2 月20 日該病人被上海市第五人民醫(yī)院收治，3 月31 日國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)生委官網(wǎng)對(duì)外發(fā)布人感染H7N9 禽流感疫情。其間，針對(duì)患者的病情社會(huì)上有猜測(cè)其患有禽流感的傳言，但都被澄清。[4]參見(jiàn)何華玲、張晨：《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)中的國(guó)家治理：?jiǎn)栴}與啟示——以2013 年H7N9 禽流感疫情防控為例》，載《長(zhǎng)白學(xué)刊》2015 年第1 期，第82 頁(yè)。事實(shí)證明，公眾的猜測(cè)并非空穴來(lái)風(fēng)。2020 年暴發(fā)的新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新冠肺炎”）疫情，從首例病例確診到對(duì)外發(fā)布新冠肺炎具有傳染性，社會(huì)上對(duì)政府信息公開(kāi)不及時(shí)甚至是瞞報(bào)疫情的質(zhì)疑未曾間斷。[5]參見(jiàn)趙宏：《“未經(jīng)授權(quán)不得披露”背后的信息公開(kāi)制度與問(wèn)題》，載澎湃新聞網(wǎng)2020 年1 月31 日，http s://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5700131，2020 年3 月20 日訪(fǎng)問(wèn)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件不同于一般社會(huì)事件，其偶發(fā)性、危害性和不可預(yù)知性較強(qiáng)，尤其是重大傳染病疫情，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生命健康安全的損害更為嚴(yán)重，如果不將其扼殺在萌芽期，對(duì)社會(huì)發(fā)展造成的創(chuàng)傷將超乎意料。及時(shí)公開(kāi)疫情并采取必要的防控措施，可以有效切斷傳染源，防止疫情擴(kuò)散傳播，避免人員流動(dòng)產(chǎn)生的交叉感染。因此，信息公開(kāi)之于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理意義非同尋常，錯(cuò)過(guò)防控的最關(guān)鍵時(shí)機(jī)，其帶來(lái)的社會(huì)危害性、耗費(fèi)的社會(huì)資源量與將疫情扼殺于萌芽往往不可同日而語(yǔ)。但是，從非典型肺炎、禽流感、新冠肺炎疫情的處置過(guò)程來(lái)看，政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)中存在的及時(shí)性不夠、準(zhǔn)確性不高、主動(dòng)性不強(qiáng)、全面性不足等問(wèn)題：一是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)不及時(shí)。受技術(shù)鑒定、科學(xué)評(píng)估、部門(mén)利益等因素的制約，政府在突發(fā)事件中的信息公開(kāi)一般都滯后于事件的發(fā)展趨勢(shì)，往往是公眾對(duì)事件有所察覺(jué)后，政府信息還未予以公開(kāi)，錯(cuò)失了信息公開(kāi)的最佳時(shí)機(jī)，影響了政府信息公開(kāi)的時(shí)效。二是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)不準(zhǔn)確。為了降低突發(fā)公共事件造成的社會(huì)影響，政府往往忙于應(yīng)付及處置公眾，疏于對(duì)信息進(jìn)行匯總、分析、整合，缺乏對(duì)信息的全面梳理和準(zhǔn)確掌控，致使公開(kāi)的信息不準(zhǔn)確；甚至為了掩蓋事實(shí)真相，編造虛假信息予以公開(kāi)，嚴(yán)重影響了政府公信力。三是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)不主動(dòng)。突發(fā)公共事件的發(fā)生一般和行政問(wèn)責(zé)勾連在一起，迫于問(wèn)責(zé)的壓力，政府往往傾向于隱瞞突發(fā)公共事件信息而不是主動(dòng)公開(kāi)。[6]參見(jiàn)賴(lài)詩(shī)攀：《問(wèn)責(zé)、慣性與公開(kāi)：基于97 個(gè)公共危機(jī)事件的地方政府行為研究》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2013 年第2 期，第26 頁(yè)。在缺少信息公開(kāi)激勵(lì)機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，政府缺乏主動(dòng)公開(kāi)的動(dòng)力，直到“紙包不住火”，才不得已公開(kāi)信息。四是突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)不全面。政府出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序的考慮，對(duì)突發(fā)事件相關(guān)的信息進(jìn)行選擇性公開(kāi)，只公開(kāi)對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件有利的消息，而對(duì)影響社會(huì)穩(wěn)定甚至是可能引起恐慌的信息選擇不予公開(kāi)，選擇性公開(kāi)使信息容易對(duì)公眾產(chǎn)生誤導(dǎo)。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)中存在的問(wèn)題，不僅容易誘發(fā)群體性恐慌，也會(huì)極大的延誤重大傳染病疫情的防治，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和公眾生命健康安全造成嚴(yán)重?fù)p害，特別嚴(yán)重的突發(fā)公共衛(wèi)生事件甚至威脅國(guó)際社會(huì)秩序和人類(lèi)共同體安全。本文立足于全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)代背景，在治理視閾下對(duì)突發(fā)事件信息公開(kāi)理念、公開(kāi)目的、公開(kāi)范圍等方面存在的問(wèn)題進(jìn)行深入探討，以期為政府信息公開(kāi)滿(mǎn)足突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理要求所進(jìn)行的革新與轉(zhuǎn)變提供切實(shí)可行的實(shí)施思路與對(duì)策，最大限度實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)與突發(fā)公共衛(wèi)生治理的同頻共振。

二、當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)的缺憾

及時(shí)、準(zhǔn)確的信息公開(kāi)既是政府的法定職責(zé)，更是處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要抓手。雖然《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理?xiàng)l例》等都對(duì)政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的信息公開(kāi)要求作出了明確規(guī)定，但相較于其他政府信息而言，突發(fā)事件信息是負(fù)面信息，展現(xiàn)的是政府在社會(huì)治理方面的問(wèn)題與不足，在傳統(tǒng)“晉升錦標(biāo)賽”的壓力下，政府更傾向于公開(kāi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展等方面的積極正面的信息，對(duì)突發(fā)事件的相關(guān)信息則是延期公開(kāi)、選擇性公開(kāi)，甚至是能不公開(kāi)盡量不公開(kāi)。突發(fā)事件信息公開(kāi)的不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不全面，在一定程度上延緩了對(duì)突發(fā)事件的處置和應(yīng)對(duì)，錯(cuò)失了切斷傳染的關(guān)鍵時(shí)機(jī)，引致了事件的擴(kuò)大和后果的加重。突發(fā)衛(wèi)生事件信息公開(kāi)上存在的上述問(wèn)題，凸顯政府在信息公開(kāi)理念、公開(kāi)目的、公開(kāi)范圍等方面仍存在一些缺憾。

（一）突發(fā)事件信息公開(kāi)的理念有待改進(jìn)

傳統(tǒng)行政模式下，政府與公民間的行為關(guān)系，是一種命令與服從關(guān)系（大陸法系國(guó)家）或命令與控制關(guān)系（英美法系國(guó)家），行政行為是行政機(jī)關(guān)作為主權(quán)者對(duì)公民所作的最終命令。[7]葉必豐：《現(xiàn)代行政行為的理念》，載《法律科學(xué)》1999 年第6 期，第46 頁(yè)。在這種管理取向的行政法律關(guān)系中，行政主體實(shí)施行政行為的目標(biāo)是社會(huì)管理，其傾向于采取行政命令、行政處罰、行政強(qiáng)制等手段；作為行政主體的行政機(jī)關(guān)高高在上，行政相對(duì)人服從于行使行政權(quán)、發(fā)號(hào)施令的行政主體。通過(guò)“治民”來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的管理一直是某些政府官員秘而不宣的施政理念，“欲‘治民’必先‘愚民’，只有愚民才能成為‘順民’”。[8]章劍生：《知情權(quán)及其保障——以〈政府信息公開(kāi)條例〉為例》，載《中國(guó)法學(xué)》2008 年第4 期，第156頁(yè)?！懊窨墒褂芍豢墒怪钡恼畔⒁簿统蔀榱松鐣?huì)管理的必要手段。隨著行政法治理念的不斷發(fā)展和完善，這種傳統(tǒng)的行政觀(guān)念已無(wú)法契合法治政府建設(shè)的目標(biāo)要求，信息公開(kāi)作為政府主動(dòng)向社會(huì)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)政府行政信息的行為，是一種非常特殊的行政活動(dòng)，與傳統(tǒng)的行政處分的內(nèi)涵有非常大的不同。[9]參見(jiàn)江必新、李廣宇：《政府信息公開(kāi)行政訴訟若干問(wèn)題探討》，載《政治與法律》2009 年第3 期，第12頁(yè)。信息公開(kāi)作為《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定的政府應(yīng)承擔(dān)的法定職責(zé)，已成為政府必須毫無(wú)條件履行的法定義務(wù)，除了涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的以外，政府都應(yīng)毫無(wú)保留的予以公開(kāi)。尤其是突發(fā)事件中的信息公開(kāi)，政府應(yīng)積極摒棄信息保密、權(quán)力至上等傳統(tǒng)行政觀(guān)念的桎梏，樹(shù)立信息公開(kāi)的理念，主動(dòng)公開(kāi)相關(guān)信息，及時(shí)發(fā)出疫情預(yù)警，這樣既能夠轉(zhuǎn)變政府在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)上的被動(dòng)狀態(tài)，也能夠讓公眾提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備和防護(hù)，降低突發(fā)事件的危害后果。

（二）突發(fā)事件信息公開(kāi)的目的有待轉(zhuǎn)變

與常規(guī)狀態(tài)下政府信息公開(kāi)的首要目的是為了滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)略有不同，突發(fā)事件中的信息公開(kāi)更重要的目的側(cè)重于應(yīng)對(duì)和處置突發(fā)事件，及時(shí)消除隱患，防止事態(tài)擴(kuò)大，保護(hù)公眾生命健康安全和社會(huì)公共利益。突發(fā)事件中的信息公開(kāi)“當(dāng)然具有工具性意義，但基于工具性思維而實(shí)施的信息公開(kāi)，往往帶有過(guò)度的實(shí)用主義色彩和較強(qiáng)的選擇性，對(duì)于那些愿意公開(kāi)的信息動(dòng)用各種資源予以公開(kāi)，而公眾的信息需求則沒(méi)有成為公開(kāi)的主要推動(dòng)力及目標(biāo)”。[10]王錫鋅：《政府信息公開(kāi)制度十年：邁向治理導(dǎo)向的公開(kāi)》，載《中國(guó)行政管理》2018 年第5 期，第19頁(yè)。由此審視政府在突發(fā)事件信息公開(kāi)上的不主動(dòng)公開(kāi)、選擇性公開(kāi)等表現(xiàn)，不難發(fā)現(xiàn)，以信息公開(kāi)方式滿(mǎn)足公民知情權(quán)的目的，仍是為了讓公眾知悉突發(fā)事件的緊迫性和危險(xiǎn)性，更好的配合行政機(jī)關(guān)做好突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)和處置工作?！罢枪怖媾c自身利益的復(fù)合體”，作為公共利益的代表者和實(shí)現(xiàn)者，政府應(yīng)當(dāng)遵循“‘公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外’的基本原則，將可以公開(kāi)的信息一律公開(kāi)，但事實(shí)并非如此”。[11]諸葛福民、原光：《公共危機(jī)治理中的信息公開(kāi)問(wèn)題——政府、媒體和公眾的利益博弈》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2011 年第11 期，第169 頁(yè)。信息公開(kāi)在某種意義上成為了政府履行行政職責(zé)的“確保手段”。[12]參見(jiàn)[日]鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008 年版，第2016 頁(yè)。據(jù)此可知，突發(fā)事件中的信息公開(kāi)仍不能超脫服務(wù)于政府應(yīng)急管理的工具理性，政府不是為了信息公開(kāi)而公開(kāi)，而是為了應(yīng)急管理而公開(kāi)，信息公開(kāi)仍是政府行使行政權(quán)的方式和實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)的手段。突發(fā)事件中信息公開(kāi)存在的嚴(yán)重的工具導(dǎo)向，雖有利于增進(jìn)公眾對(duì)政府在處置突發(fā)事件中采取的應(yīng)急管理舉措的理解和配合，但是卻在一定程度上抑制了通過(guò)信息公開(kāi)促進(jìn)政府與公眾、社會(huì)團(tuán)體等組織之間的信任、合作以實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)急治理的功能。

（三）突發(fā)事件信息公開(kāi)的范圍有待拓展

無(wú)論是公眾獲悉突發(fā)事件的發(fā)生發(fā)展?fàn)顩r，還是公眾及社會(huì)組織參與突發(fā)事件的應(yīng)急治理，都需要政府信息公開(kāi)。政府及時(shí)全面的公開(kāi)突發(fā)事件相關(guān)信息，使公眾在知悉危機(jī)事態(tài)的基礎(chǔ)上，能夠更好地理解和接受政府采取的應(yīng)急舉措，也能夠更有效的配合和參與到政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急治理中來(lái)。尤其是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府采取的應(yīng)急管理措施，與公民基本權(quán)利間存在一定的張力，其實(shí)質(zhì)合法性的取得更需公眾的認(rèn)同與接受。因此，突發(fā)事件的信息公開(kāi)范圍關(guān)乎公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也關(guān)乎應(yīng)急治理的實(shí)施?？墒?，當(dāng)前突發(fā)事件信息公開(kāi)中存在的“公開(kāi)的信息群眾不關(guān)注、群眾關(guān)注的信息不公開(kāi)”等問(wèn)題，[13]劉曉花、李建：《試論突發(fā)公共事件中的政府信息公開(kāi)》，載《中國(guó)行政管理》2019 年第5 期，第151 頁(yè)。都表明信息公開(kāi)的范圍存在一定的偏差，與公眾的信息需求不相吻合。雖然《政府信息公開(kāi)條例》明確規(guī)定了政府信息主動(dòng)公開(kāi)的內(nèi)容及不予公開(kāi)的范圍，但是由于條例的法律位階低于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》《保密法》等與突發(fā)事件處置相關(guān)的法律，使得政府在確定突發(fā)事件信息公開(kāi)的范圍和內(nèi)容方面的主動(dòng)權(quán)上受到頗多限制，尤其是當(dāng)高位階法律對(duì)信息公開(kāi)范圍的規(guī)定與《政府信息公開(kāi)條例》不一致時(shí)，政府在信息全面公開(kāi)與選擇性公開(kāi)上倒向了后者，從而影響了政府信息公開(kāi)的深度和廣度。

2019 年10 月31 日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問(wèn)題的決定》，對(duì)全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出了總體要求，進(jìn)行了全面部署，明確了工作任務(wù)。當(dāng)下，在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代建設(shè)的時(shí)代背景下，如何克服突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府信息公開(kāi)理念、公開(kāi)目的、公開(kāi)范圍等方面存在的問(wèn)題，健全和完善與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理要求相適應(yīng)的政府信息公開(kāi)制度，對(duì)新時(shí)代法治政府建設(shè)提出了更高要求。

三、革新與轉(zhuǎn)變：治理時(shí)代突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)的轉(zhuǎn)向

作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的重要一環(huán)，政府信息公開(kāi)必須適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化提出的新要求，積極克服傳統(tǒng)行政模式下存在的問(wèn)題與不足，在突發(fā)事件信息公開(kāi)理念、公開(kāi)目的、公開(kāi)范圍等方面做出革新與轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的同向偕行。

（一）突發(fā)事件信息公開(kāi)理念應(yīng)從“秩序行政”轉(zhuǎn)向“服務(wù)行政”

傳統(tǒng)行政模式下，“國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力來(lái)限制、干涉人民自由權(quán)利的行使，以達(dá)到維持社會(huì)秩序、國(guó)家安全和排除對(duì)人民及社會(huì)之危害的目的”。[14]張樹(shù)義、蔡樂(lè)渭：《回歸與重構(gòu)：服務(wù)行政在中國(guó)的源起》，載《政法論壇》2007 年第2 期，第88 頁(yè)。在“秩序行政”觀(guān)念的支配下，架構(gòu)起以“命令-服從”關(guān)系為主導(dǎo)模式的行政體制，政府是社會(huì)管理的一元主體，以奉行公共管理、排除危險(xiǎn)和維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)楣玺?，以公眾為主體的行政相對(duì)人是管理的對(duì)象和客體。在這種體制下，政府信息公開(kāi)是在一種封閉或半封閉的狀態(tài)下運(yùn)行，公眾缺乏參與政府行政管理的渠道和路徑，他們只能以服從行政管理決定為代價(jià)獲取公共信息。[15]參見(jiàn)曾宇輝：《服務(wù)行政視域中的政府信息公開(kāi)——基于政民關(guān)系的視角》，載《政治學(xué)研究》2013 年第3 期，第52 頁(yè)。因此，在政府運(yùn)用行政命令憑借強(qiáng)制性手段實(shí)施行政管理的體制下，信息公開(kāi)并不是實(shí)現(xiàn)“秩序行政”的必要手段，相反，適度的信息封鎖反倒能讓公眾“俯首帖耳”“惟命是從”。然而，政府的職能取向并非一元，而是呈現(xiàn)多元化的面向?！耙郎鐣?huì)法治國(guó)的理念，行政必須提供滿(mǎn)足個(gè)人生活所需的‘引導(dǎo)’及‘服務(wù)’行為?！盵16]陳新民：《公法學(xué)札記》，法律出版社2010 年版，第82 頁(yè)。伴隨行政理念的發(fā)展，行政的功能并不僅止于“秩序行政”，還表現(xiàn)為“服務(wù)行政”，“為民眾提供給付、服務(wù)或其他利益的服務(wù)行政適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變而大量出現(xiàn)，成為政府活動(dòng)的主要形式”。[17]江必新：《行政法學(xué)研究應(yīng)如何回應(yīng)服務(wù)型政府的實(shí)踐》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009 年第1 期，第26 頁(yè)。不同于“秩序行政”的“命令-服從”模式及行政主體與相對(duì)人之間不平等的法律地位，“服務(wù)行政”以為行政相對(duì)人提供公共服務(wù)為主要目的，“行政相對(duì)人不再是行政的客體而是行政的主體即行政的合作伙伴，不再是權(quán)力的服從者而是服務(wù)的享受者”。[18]葉必豐：《行政法的人文精神》，北京大學(xué)出版社2005 年版，第135 頁(yè)。服務(wù)行政的興起以及建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)的推進(jìn)，是政府信息公開(kāi)實(shí)踐運(yùn)行的主要?jiǎng)恿Γ墩畔⒐_(kāi)條例》的出臺(tái)，更是讓信息公開(kāi)由理論暢想變?yōu)榉ㄖ螌?shí)踐。突發(fā)事件信息公開(kāi)作為服務(wù)行政的重要內(nèi)容之一，政府必須改變以往“高權(quán)行政”權(quán)力至上和政府本位觀(guān)念，踐行服務(wù)型政府理念，放低身段，按照《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定，及時(shí)、主動(dòng)公開(kāi)政府信息，滿(mǎn)足公眾對(duì)突發(fā)事件信息的知情權(quán)。

（二）突發(fā)事件信息公開(kāi)目的應(yīng)從“應(yīng)急管理”轉(zhuǎn)向“應(yīng)急治理”

突發(fā)事件中政府信息的“內(nèi)容構(gòu)成既有主觀(guān)的東西，又有客觀(guān)的東西，無(wú)論何者都與行政權(quán)的運(yùn)作有直接或間接的關(guān)系”。[19]關(guān)保英：《行政主體信息義務(wù)的行政法理析解》，載《法律科學(xué)》2003 年第2 期，第21 頁(yè)。雖然信息公開(kāi)有助于政府應(yīng)急管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但這并非治理時(shí)代信息公開(kāi)的核心目標(biāo)。在治理現(xiàn)代化背景下，突發(fā)事件中的信息公開(kāi)應(yīng)轉(zhuǎn)向以應(yīng)急治理為核心的服務(wù)型政府建構(gòu)。治理是“政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作，是政府與非政府組織的合作以及公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作而形成的自主自治的行為者網(wǎng)絡(luò)”。[20]劉霞、向良云：《公共危機(jī)治理：一種不同的概念框架》，載《新視野》2007 年第5 期，第52 頁(yè)。與傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式下政府信息自上而下的單向度流動(dòng)不同，治理更強(qiáng)調(diào)多元主體的參與，注重與行政系統(tǒng)以外的公眾、社會(huì)組織的溝通和聯(lián)系，共享消息資源，因而能夠在決策、反應(yīng)等方面更為靈活和有效。[21]參見(jiàn)[美]海爾·G·瑞尼：《理解和管理公共組織》，王孫禺等譯，清華大學(xué)出版社2002 年版，第49-53頁(yè)。應(yīng)急治理模式下，公眾對(duì)突發(fā)事件信息公開(kāi)的要求不僅限于滿(mǎn)足知情權(quán)的需要，更是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理民主參與權(quán)的需要。突發(fā)事件不同于一般社會(huì)事件，錯(cuò)過(guò)處置的關(guān)鍵時(shí)機(jī)，其帶來(lái)的社會(huì)危害后果往往始料不及，此時(shí)如若政府在突發(fā)事件信息公開(kāi)與其他行政目標(biāo)之間猶豫徘徊，貽誤了稍縱即逝的戰(zhàn)機(jī)，突發(fā)事件的災(zāi)難性和不確定性將暴露無(wú)遺，危及每一個(gè)公民、團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)組織的生命健康安全和財(cái)產(chǎn)經(jīng)濟(jì)利益。因此，在突發(fā)事件處置上，政府更應(yīng)及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，積極保障公眾的知情權(quán)，并為吸納公眾及社會(huì)組織參與危機(jī)治理清除障礙暢通路徑?！叭绻麉⑴c者不能獲得充分的信息，他們的學(xué)習(xí)能力就會(huì)受到很大的制約，結(jié)果要么使參與者在面對(duì)制度和行為的變遷時(shí)無(wú)能為力，從而使參與的有效性受到影響；要么使參與者可能采取一些非制度化的行動(dòng)，如抵制、抗拒、不合作等，甚至對(duì)制度和參與過(guò)程失去信心?！盵22]盧志增：《從公共危機(jī)視角看政府信息公開(kāi)的時(shí)代價(jià)值》，載《理論月刊》2010 年第1 期。作為公眾獲取政府信息和參與突發(fā)事件應(yīng)急治理的制度保障的信息公開(kāi)，應(yīng)將實(shí)施政府應(yīng)急目標(biāo)的工具理性與確保公眾參與應(yīng)急治理的價(jià)值理性統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)由政府單一主體治理向政府、公眾、社會(huì)組織合作的多元主體治理格局轉(zhuǎn)變。

（三）突發(fā)事件信息公開(kāi)范圍應(yīng)從“結(jié)果公開(kāi)”轉(zhuǎn)向“政務(wù)公開(kāi)”

突發(fā)事件因其發(fā)生的不可預(yù)見(jiàn)性、發(fā)展的不確定性以及結(jié)果的社會(huì)危害性，引發(fā)公眾及社會(huì)的極大關(guān)注。在回應(yīng)公眾關(guān)切的信息公開(kāi)問(wèn)題上，政府所公開(kāi)的事實(shí)只是大前提式的事實(shí)或者結(jié)論性事實(shí)，而對(duì)于支持和演繹這些大前提和結(jié)論的具體事實(shí)則不予公開(kāi)。[23]參見(jiàn)關(guān)保英：《行政主體信息義務(wù)的行政法理析解》，載《法律科學(xué)》2003 年第2 期，第26 頁(yè)。在突發(fā)事件信息公開(kāi)中，若政府只傾向于公布突發(fā)事件的起因及所采取的應(yīng)急舉措等信息，如傳染病的確認(rèn)、應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)、應(yīng)急措施的實(shí)施等，不僅與公眾對(duì)信息的期待和要求不符，也與政府承擔(dān)的信息公開(kāi)的法定義務(wù)不符。在治理現(xiàn)代背景下，突發(fā)事件信息公開(kāi)范圍的拓展應(yīng)與建設(shè)公開(kāi)透明的法治政府的目標(biāo)相吻合，與推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)相契合。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》對(duì)政府信息公開(kāi)提出了以下要求：“全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)。堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，推進(jìn)決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)信息化，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)信息數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和便民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)?！盵24]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014 年10 月29 日，第3 版。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)》對(duì)推進(jìn)政務(wù)陽(yáng)光透明、擴(kuò)大政務(wù)開(kāi)放參與、提升政務(wù)公開(kāi)能力提出了進(jìn)一步要求：“緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾關(guān)注關(guān)切，以公開(kāi)促落實(shí)，以公開(kāi)促規(guī)范，以公開(kāi)促服務(wù)?！薄凹訌?qiáng)突發(fā)事件、公共安全、重大疫情等信息發(fā)布，要快速反應(yīng)、及時(shí)發(fā)聲，根據(jù)處置進(jìn)展動(dòng)態(tài)發(fā)布信息?！盵25]《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的意見(jiàn)〉實(shí)施細(xì)則的通知》。與之相配套的實(shí)施舉措包括推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、擴(kuò)大公眾參與、回應(yīng)社會(huì)關(guān)切、建立政務(wù)公開(kāi)負(fù)面清單、提高信息化水平等。隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn)和人民群眾對(duì)信息需求的不斷攀升，政府在信息公開(kāi)范圍上應(yīng)該遵循“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的原則，以滿(mǎn)足公眾對(duì)信息的需求為統(tǒng)領(lǐng)，以提升社會(huì)治理水平為目標(biāo)，積極推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)透明，不斷拓寬突發(fā)事件信息公開(kāi)的范圍，為公眾參與社會(huì)治理奠定基礎(chǔ)。正如王錫鋅教授所言：“無(wú)視或回避公眾參與的需求，不僅容易導(dǎo)致個(gè)案的治理失靈，也可能增加治理體系的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)?；貞?yīng)這些需求的第一步，就是及時(shí)、全面、完整、真誠(chéng)的信息公開(kāi)，把信息公開(kāi)作為社會(huì)治理的重要一環(huán)來(lái)對(duì)待。”[26]王錫鋅：《政府信息公開(kāi)制度十年：邁向治理導(dǎo)向的公開(kāi)》，載《中國(guó)行政管理》2018 年第5 期，第19頁(yè)。

2020 年3 月10 日，習(xí)近平總書(shū)記在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加快補(bǔ)齊治理體系的短板和弱項(xiàng)，為保障人民生命安全和身體健康筑牢制度防線(xiàn)?！盵27]《習(xí)近平在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作》，載新華網(wǎng)2020 年3 月10 日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-03/10/c_1125692140.htm，2020 年3 月15 日訪(fǎng)問(wèn)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理是國(guó)家治理能力和治理體系建設(shè)的重要組成部分，治理能力和治理水平的提升離不開(kāi)健全和完善的信息公開(kāi)制度。反思新冠疫情治理中的一些進(jìn)退失措，加快構(gòu)建與治理現(xiàn)代化要求相匹配的突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)制度已成為當(dāng)下面臨的重大議題。

四、回應(yīng)與建構(gòu)：治理時(shí)代突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)的完善路徑

突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理是彰顯政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要表征，提升政府治理能力不僅要在執(zhí)政理念和執(zhí)政能力上下功夫，更要落實(shí)到制度建設(shè)中去。因此，意欲實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)理念、公開(kāi)目的、公開(kāi)范圍與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化要求相匹配，必須構(gòu)建與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理相適應(yīng)的信息公開(kāi)制度。

（一）完善突發(fā)事件信息公開(kāi)基本原則

無(wú)論是政府信息資源還是公共信息資源，公眾信息的獲取都離不開(kāi)公權(quán)力的配合，尤其依賴(lài)于政府的信息公開(kāi)，因?yàn)檎鳛楣怖娴拇?，其在信息?lái)源、組織、技術(shù)、人力資源等方面的天然優(yōu)勢(shì)決定了其在信息提供和傳播方面所具有的不可替代的地位。[28]參見(jiàn)王丹：《從“PM2.5 之爭(zhēng)”看公共信息的發(fā)布與監(jiān)督》，載《法學(xué)》2012 年第9 期，第77 頁(yè)。尤其是與突發(fā)事件相關(guān)的信息資源，政府更是當(dāng)仁不讓的信息掌控者。鑒于突發(fā)事件的自身特性、公眾的關(guān)切性及與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大關(guān)聯(lián)性，突發(fā)事件的信息公開(kāi)尤為重要，因此，突發(fā)事件中的政府信息公開(kāi)，除了遵循一般情況下信息公開(kāi)的權(quán)利保障原則、行政法治原則、程序正當(dāng)原則、行政效益原則等行政行為基本原則以及“公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”原則外，還應(yīng)遵循符合突發(fā)事件信息資源公開(kāi)特性的特別原則，即信息精準(zhǔn)公開(kāi)原則和信息獲取便利原則。

突發(fā)事件信息精準(zhǔn)公開(kāi)原則是從信息公開(kāi)的時(shí)效和內(nèi)容上對(duì)政府信息公開(kāi)的要求。一是，時(shí)間維度上，政府不僅要及時(shí)公布突發(fā)事件相關(guān)信息，更要明確突發(fā)事件信息公開(kāi)的具體時(shí)限。突發(fā)事件信息的時(shí)效性與公開(kāi)的時(shí)間成反比，公開(kāi)時(shí)間越精準(zhǔn)信息的時(shí)效性越強(qiáng)，反之則越弱。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，信息公開(kāi)時(shí)間的精準(zhǔn)性把控至關(guān)重要，如果過(guò)早可能引致不必要的社會(huì)恐慌，如果過(guò)晚則可能引發(fā)謠言傳播，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，政府對(duì)突發(fā)事件信息的處理及公開(kāi)必須與突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置保持同步，精確把握信息公開(kāi)的時(shí)間，適時(shí)公開(kāi)突發(fā)事件相關(guān)信息，在讓公眾知悉信息提前做好防護(hù)的同時(shí)，降低因不實(shí)傳言引發(fā)的社會(huì)恐慌。二是，內(nèi)容維度上，政府不僅要確保公開(kāi)的信息全面，更要確保信息公開(kāi)內(nèi)容的精準(zhǔn)性，符合公眾對(duì)突發(fā)事件信息的需求度，讓公眾“應(yīng)知盡知”。突發(fā)事件有其自身的特點(diǎn)，尤其是具有人際傳染性和社會(huì)傳播性的傳染病疫情信息的公開(kāi)，必須做到公開(kāi)內(nèi)容精準(zhǔn)，不僅要對(duì)疫情信息定時(shí)定點(diǎn)公開(kāi)、動(dòng)態(tài)公開(kāi)，更要對(duì)患病病例在確診之前一定時(shí)間段內(nèi)的活動(dòng)軌跡、接觸人員的范圍、乘坐的交通工具等信息精準(zhǔn)公開(kāi)，確保與之有過(guò)接觸的公眾在知悉信息的同時(shí)做好個(gè)人防控。

突發(fā)事件信息獲取便利原則，是從公眾獲取信息的角度對(duì)政府信息公開(kāi)提出的要求。政府作為信息公開(kāi)的法定義務(wù)主體，不能僅是為了公開(kāi)而公開(kāi)，而必須確保意欲獲取信息的公眾能夠得到信息。假若政府按法定程序履行了信息公開(kāi)義務(wù)，但是受公開(kāi)途徑、公開(kāi)范圍等限制，欲獲取信息的公眾卻無(wú)法知悉，則信息公開(kāi)的效果實(shí)則趨近于無(wú)。突發(fā)事件信息獲取便利原則重在實(shí)現(xiàn)信息的可獲得性，追求信息的有效傳播與溝通，是確保政府對(duì)突發(fā)事件治理與保障公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要原則。[29]參加周軍等：《我國(guó)政府環(huán)境信息公開(kāi)現(xiàn)狀評(píng)估及政策建議》，載《環(huán)境保護(hù)》2011 年第13 期，第33 頁(yè)。因此，為了確保突發(fā)事件信息的獲取便利，政府應(yīng)按照《政府信息公開(kāi)條例》第23 條的規(guī)定，[30]《政府信息公開(kāi)條例》第23 條：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布機(jī)制，將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等途徑予以公開(kāi)?！蓖ㄟ^(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等多種渠道、多種形式的傳播手段向社會(huì)公開(kāi)突發(fā)事件信息，特別是在信息化高度發(fā)達(dá)的當(dāng)今社會(huì)，公眾獲取信息的渠道不斷增多，政府可以根據(jù)不同受眾的特點(diǎn)，分渠道投放信息，確保不同地域、不同年齡的群體都能通過(guò)相應(yīng)的公開(kāi)渠道獲取突發(fā)事件信息。在此次新冠肺炎疫情后期的信息公開(kāi)中，部分地方政府通過(guò)微信公眾號(hào)、手機(jī)短信等途徑，在農(nóng)村地區(qū)甚至啟用“大喇叭”廣播的方式等多種便民渠道公開(kāi)信息，既確保了公眾對(duì)疫情信息的掌握，也獲得了公眾對(duì)疫情處置措施的理解，對(duì)有效防控疫情發(fā)揮了重要作用。

（二）健全突發(fā)事件信息公開(kāi)救濟(jì)機(jī)制

突發(fā)事件的發(fā)生關(guān)乎公眾生命健康安全和財(cái)產(chǎn)利益，與突發(fā)事件相關(guān)的信息公開(kāi)就成了公眾的最大關(guān)切，政府履行法定職責(zé)精準(zhǔn)公開(kāi)突發(fā)事件信息，公眾就能及時(shí)做好防護(hù)減輕傷亡和損失，但是，如果政府在突發(fā)事件信息公開(kāi)上不履行法律規(guī)定的義務(wù)，公眾獲取信息的權(quán)利該如何保障呢？“有權(quán)利必有救濟(jì)”，這是保障公民權(quán)利落地生根的不二法門(mén)，否則權(quán)利的享有就成了一句空話(huà)。司法審查作為監(jiān)督行政權(quán)力依法行使，保護(hù)公民合法利益的一種司法權(quán)運(yùn)行機(jī)制，既是糾正行政機(jī)關(guān)怠于或違法履行信息公開(kāi)義務(wù)的外部糾錯(cuò)機(jī)制，也是對(duì)政府信息公開(kāi)行為侵犯公民合法權(quán)益的有效救濟(jì)機(jī)制。司法是權(quán)利救濟(jì)的最后一道防線(xiàn)，在所有行政救濟(jì)程序中，由法院主導(dǎo)的行政訴訟程序相對(duì)而言最為公正，尤其是它完全避開(kāi)了“自己做自己案件的法官”之嫌。[31]參加章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2014 年版，第332 頁(yè)?？v覽當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家的政府信息公開(kāi)救濟(jì)機(jī)制，有效的司法裁判機(jī)制是信息公開(kāi)法治化必不或缺的重要環(huán)節(jié)。正如有學(xué)者指出的：“獨(dú)立的司法審查構(gòu)成公共信息治理中不可或缺的一環(huán)，司法審查機(jī)制的有效性是行政信息真實(shí)披露的保證，沒(méi)有有效的司法審查作為正式制度上的保障，行政公開(kāi)法的規(guī)定就是‘無(wú)牙的老虎’?！盵32]石紅心：《治理、信息與行政公開(kāi)》，載《中外法學(xué)》2003 年第1 期，第78 頁(yè)。

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，政府在履行突發(fā)事件信息公開(kāi)義務(wù)過(guò)程中的違法失職或怠惰行為都有可能侵犯公民的合法權(quán)益，根據(jù)我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第51 條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中侵犯其合法權(quán)益的，可以提起行政訴訟。即公民、法人或其他組織認(rèn)為自身合法權(quán)益受到政府信息公開(kāi)行為侵犯的，都可以自身權(quán)益受侵害為由向人民法院提起行政訴訟。但在具體司法實(shí)踐中，對(duì)于政府信息公開(kāi)與原告資格的關(guān)聯(lián)存在以下觀(guān)點(diǎn)：一是根據(jù)《行政訴訟法》第25 條第1 款的規(guī)定，[33]《行政訴訟法》第25 條第1 款：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！敝挥行姓鄬?duì)人申請(qǐng)公開(kāi)的信息與自身具有利害關(guān)系，行政相對(duì)人才能取得政府信息公開(kāi)訴訟的原告資格；二是信息公開(kāi)訴訟原告的資格的取得與申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息是否與自身具有利害關(guān)系無(wú)關(guān)，即不能以行政相對(duì)人依法提出了政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，且在受理申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)作出了不公開(kāi)決定、部分公開(kāi)決定或者逾期未作出任何決定的情形下，行政相對(duì)人才能獲的原告資格，而是應(yīng)從保障相對(duì)人信息獲取權(quán)的角度最大限度拓寬原告主體范圍。[34]參見(jiàn)呂艷濱主編：《行政訴訟的新發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008 年版，第184-185 頁(yè)。對(duì)此，筆者更傾向于后一種觀(guān)點(diǎn)。鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)屬于政府主動(dòng)公開(kāi)事項(xiàng)范圍，且關(guān)乎每一個(gè)人的切實(shí)利益，若政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)中因公開(kāi)不及時(shí)、不準(zhǔn)確、不全面等致使公民、法人或其他組織合法權(quán)益遭受損害的，都可以原告身份單獨(dú)或一并提起行政賠償訴訟。[35]參見(jiàn)程琥：《新條例實(shí)施后政府信息公開(kāi)行政訴訟若干問(wèn)題探討》，載《行政法學(xué)研究》第4 期，第16 頁(yè)。

（三）建立突發(fā)事件信息交流共享機(jī)制

滿(mǎn)足公眾對(duì)突發(fā)事件信息的獲取和政府對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急治理都需要以客觀(guān)真實(shí)、全面準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。政府雖然是突發(fā)事件信息公開(kāi)的出口，但卻不是信息的唯一入口。在突發(fā)事件信息的獲取和收集上，政府毋容置疑掌握著龐大的資源和權(quán)力，是信息收集、匯總、分析的核心主體，但公眾和其他社會(huì)主體仍然是不可忽視的信息來(lái)源。尤其是源于英國(guó)的“吹哨人”（whistleblower）制度，更是一定情形下對(duì)政府收集信息的必要補(bǔ)充。國(guó)外立法中設(shè)立的“吹哨人”制度，規(guī)定的就是雇員針對(duì)在工作中發(fā)現(xiàn)的可能危及社會(huì)利益及公共安全的信息向有關(guān)方面進(jìn)行披露的行為。[36]See OECD.Committing to Effective Whistleblower Protection.Paris:OECD，2016，p.1.與政府從外部收集突發(fā)事件信息不同，“吹哨人”作為最先發(fā)現(xiàn)信息線(xiàn)索的“內(nèi)部人”，不僅具備獲取信息的先天優(yōu)勢(shì)，更擁有分析信息能力的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)外部激勵(lì)和法律保護(hù)等方式發(fā)揮“吹哨人”的作用，使“內(nèi)部人”發(fā)現(xiàn)政府和公眾視線(xiàn)所無(wú)法觸及的隱藏在內(nèi)部的可能危及社會(huì)利益及公共安全的信息，并及時(shí)向社會(huì)傳遞和公開(kāi)，不僅能夠補(bǔ)足政府在獲取信息方面的短板，更能最大限度減輕違法行為對(duì)社會(huì)公共利益的損害。基于“吹哨人”在信息披露和保護(hù)公共利益免受侵害方面的重要作用，英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家制定了《公共利益披露法》，美國(guó)、日本分別制定了《吹哨人保護(hù)法案》《公益通報(bào)者保護(hù)法》以加強(qiáng)對(duì)“吹哨人”的保護(hù)。

突發(fā)事件信息公開(kāi)雖然具有政府向社會(huì)公開(kāi)信息的單向度特征，實(shí)則表現(xiàn)為信息的雙向流動(dòng)，一方面是政府對(duì)公眾和社會(huì)的信息輸出；另一方面是公眾或其他社會(huì)主體對(duì)政府的信息輸入。有學(xué)者認(rèn)為：“通過(guò)‘信息輸出’，充分、及時(shí)地釋放政府所擁有的各種信息，可以培養(yǎng)公眾參與意識(shí)、責(zé)任感和參與的能力；通過(guò)公眾參與的‘信息輸入’，可以促進(jìn)政府更有效地回應(yīng)公眾需求，面對(duì)各種問(wèn)題，并在此過(guò)程中維護(hù)政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)?！盵37]王錫鋅：《公眾參與和行政過(guò)程》，中國(guó)民主法制出版社2007 年版，第163 頁(yè)。因此，為了實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件信息的雙向流動(dòng)和溝通，應(yīng)建立突發(fā)事件信息交流共享機(jī)制，在政府精準(zhǔn)公開(kāi)信息的基礎(chǔ)上，及時(shí)接收公眾和社會(huì)的反饋與質(zhì)疑，并予以回應(yīng)和澄清，消除公眾對(duì)突發(fā)事件信息公開(kāi)的疑問(wèn)，積極爭(zhēng)取公眾對(duì)應(yīng)急事件治理的理解支持與廣泛參與，將突發(fā)事件應(yīng)急治理中政府的主導(dǎo)作用與公眾的有效參與結(jié)合起來(lái)，使公眾成為突發(fā)事件治理的積極參與者而不是旁觀(guān)者。

公眾參與突發(fā)事件應(yīng)急治理的深度取決于政府信息分享的程度，而公眾參與又在很大程度上決定著應(yīng)急治理的成效。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建設(shè)共享共治、人人負(fù)責(zé)的社會(huì)治理共同體，必須重視公眾參與社會(huì)治理。善于與公眾合作是提升政府治理能力和水平的重要前提；而公眾樂(lè)于參與行政，是以健全和完備的信息交流共享機(jī)制為基礎(chǔ)。政府信息公開(kāi)蘊(yùn)含的深層目的是，以信息交流共享促進(jìn)公眾與政府的信任與合作，為最終實(shí)現(xiàn)公眾參與行政決策、實(shí)現(xiàn)合作治理奠定基礎(chǔ)。美國(guó)司法部長(zhǎng)克拉克在1967 年6 月針對(duì)《情報(bào)自由法》所作的一份聲明的序言中寫(xiě)道：如果一個(gè)政府真正地是民有、民治、民享的政府的話(huà)，人民必須能夠詳細(xì)知道政府的活動(dòng)。沒(méi)有任何東西比秘密更能損害民主，公眾沒(méi)有了解情況，所謂自治，所謂公民最大限度地參與國(guó)家事務(wù)只是一句空話(huà)。如果我們不知道我們?cè)鯓邮芄芾?，我們?cè)趺茨軌蚬芾碜约耗兀吭诋?dāng)今群眾時(shí)代的社會(huì)中，當(dāng)政府在很多方面影響每個(gè)人的時(shí)候，保障人民了解政府活動(dòng)的權(quán)利，比任何其他時(shí)代更為重要。[38]參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），中國(guó)法制出版社2005 年版，第951-952 頁(yè)。

當(dāng)前，政府在處置突發(fā)公共衛(wèi)生事件中能否及時(shí)、準(zhǔn)確、全面公開(kāi)信息，已成為社會(huì)公眾觀(guān)測(cè)和檢驗(yàn)政府公共治理能力的重要指標(biāo)。因此，在治理現(xiàn)代化背景下，政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)行政模式下突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息公開(kāi)的思維定式，將治理機(jī)制引入到突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府信息公開(kāi)中去，通過(guò)將政府信息公開(kāi)與治理現(xiàn)代化相融合，推動(dòng)政府信息公開(kāi)理念、公開(kāi)目的、公開(kāi)范圍向服務(wù)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理轉(zhuǎn)變，最大限度發(fā)揮信息公開(kāi)在突發(fā)事件治理中的重要作用。回應(yīng)治理時(shí)代新要求，政府應(yīng)進(jìn)一步完善與治理現(xiàn)代化相契合的政府信息公開(kāi)制度，建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件政府信息公開(kāi)體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以公民權(quán)利保障促信息公開(kāi)，以信息公開(kāi)促政府治理的良性循環(huán)，加快推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。