陳冰 趙敏

2020年1月份，湖北省武漢市暴發(fā)了新冠肺炎疫情。在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，中醫(yī)藥的療效可謂大放異彩：不僅使輕癥新冠肺炎患者的病情得以好轉(zhuǎn)，而且也大大改善了危重患者的癥狀，挽救了大量患者的生命，取得了較好的療效，遏制了新冠肺炎疫情的發(fā)展。國家對中醫(yī)藥在此次抗擊新冠肺炎疫情中的作用給予了充分的肯定，國家衛(wèi)健委和中醫(yī)藥管理局聯(lián)合發(fā)文，要求所有的醫(yī)院在診治新冠肺炎患者時應有中醫(yī)藥參與治療[1]。事實證明：中醫(yī)藥具有強大的生命力，千百年來一直護佑著中華民族，使華夏子民得以生生不息。中醫(yī)藥應當?shù)玫礁蟪潭鹊闹匾?，而以立法形式引導中醫(yī)藥的發(fā)展是一個重要的途徑。無論從國家層面還是從地方層面來講，此時加強中醫(yī)藥立法既是回應人民群眾的心聲，也是契合中醫(yī)藥自身發(fā)展的要求。

2016年12月，我國通過了建國以來的第一部中醫(yī)藥國家立法——《中華人民共和國中醫(yī)藥法》，標志著中醫(yī)藥事業(yè)進入了法治化發(fā)展的新時代，保護和扶持中醫(yī)藥發(fā)展已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略高度。《中醫(yī)藥法》是中醫(yī)藥領(lǐng)域法制發(fā)展的“母法”，規(guī)定了中醫(yī)藥發(fā)展的方針、原則和總體的管理制度等，統(tǒng)領(lǐng)著中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展；而其要真正得到有效的實施，則還需要從兩個維度展開：第一是需要有一系列規(guī)范中醫(yī)藥發(fā)展的法規(guī)規(guī)章等，來貫徹落實中醫(yī)藥法的規(guī)定，從而形成中醫(yī)藥法規(guī)體系；第二是還需要地方性立法對之予以進一步落實。因此，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都應當結(jié)合本地區(qū)的特色，根據(jù)《中醫(yī)藥法》的規(guī)定和原則，逐步制定、修改和完善地方性中醫(yī)藥法規(guī)體系。本文擬就湖北省中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系的構(gòu)建進行探討。

一、湖北省中醫(yī)藥地方立法的概況

近幾年來，湖北省政府相繼出臺系列文件，推進中醫(yī)藥地方立法的發(fā)展：早在2016年，就出臺了《湖北省政府關(guān)于全面推進中醫(yī)藥發(fā)展的實施意見》，其保障措施第一項規(guī)定為“健全中醫(yī)藥法規(guī)體系”，要求及時修訂《湖北省中醫(yī)藥發(fā)展條例》，為促進中醫(yī)藥持續(xù)快速發(fā)展提供法律保障；2017年，出臺《湖北省中醫(yī)藥“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，提出了“十三五”期間湖北省發(fā)展中醫(yī)藥的主要目標、主要指標以及重點任務；2018年6月，發(fā)布《湖北省政府關(guān)于促進中醫(yī)藥振興發(fā)展的若干意見》，要求推進中醫(yī)藥法治化建設、頒布《湖北省中醫(yī)藥條例》。2019年7月，湖北省人大發(fā)布了《湖北省中醫(yī)藥條例》，這意味著湖北省完成了地方性中醫(yī)藥立法的基礎(chǔ)性工作。目前，湖北省中醫(yī)藥地方性法規(guī)較少，所以后續(xù)還要進行一系列配套法規(guī)的制定工作。

二、構(gòu)建湖北省中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系的法理、政策依據(jù)及現(xiàn)實需要

（一）構(gòu)建中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系的法理

制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)，是貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)的要求。我國現(xiàn)行法律體系是由憲法、法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等多位階的法律規(guī)范構(gòu)成的一個有機法律規(guī)范體系，地方性法規(guī)在該體系中的地位是不容忽視的。關(guān)于地方性法規(guī)的立法范圍，我國《立法法》第七十三條作了明確規(guī)定——一般在兩種情況下制定：一是執(zhí)行法律行政法規(guī)的規(guī)定；二是屬于地方性事務需要制定的事項①。在行政法領(lǐng)域，國家有些法律制定后，各個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）通常都會據(jù)其規(guī)定而結(jié)合本地方實際，制定適用的地方性法規(guī)來貫徹落實?！吨嗅t(yī)藥法》是由國家立法機關(guān)制定的法律，從法律部門劃分上來看屬于行政性法律；而地方性中醫(yī)藥法規(guī)是為了貫徹執(zhí)行《中醫(yī)藥法》的規(guī)定而結(jié)合各地方的中醫(yī)藥發(fā)展情況，所制定的適用于各自地方的規(guī)范性文件。同時，還可以就地方性中醫(yī)藥管理事務，在不與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的情況下，自行制定相關(guān)規(guī)則。

在建設法治中國、法治社會的過程中，充分發(fā)揮法律調(diào)整社會公共事務的職能，通過立法來推動社會醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，是一條可行之道，也是必然選擇。促進湖北省中醫(yī)藥事業(yè)的健康發(fā)展，應當走依法治理的道路來制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)，通過發(fā)揮法規(guī)的引領(lǐng)、評價、教育、預測乃至于強制性的規(guī)范作用，達到推動湖北省中醫(yī)藥事業(yè)快速發(fā)展的社會作用。

“國家中醫(yī)藥法規(guī)體系”，是一個以《中醫(yī)藥法》為基本法、包含一系列有著內(nèi)在聯(lián)系的中醫(yī)藥相關(guān)法律法規(guī)的總稱。而“地方性中醫(yī)藥法規(guī)體系”，則是地方立法機關(guān)以地方性中醫(yī)藥條例為核心法規(guī)、結(jié)合地方實際和特色所制定的一系列地方性中醫(yī)藥規(guī)范的總稱。要真正落實《中醫(yī)藥法》的規(guī)定，須將中醫(yī)藥發(fā)展的各個方面的內(nèi)容進行細化規(guī)定，形成一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一規(guī)范體系。

（二）構(gòu)建中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系的政策依據(jù)

2016年2月，國務院出臺了《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，標志著發(fā)展中醫(yī)藥正式上升為國家戰(zhàn)略。該《規(guī)劃綱要》提出要健全符合中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)律的法律體系和中醫(yī)藥管理體制。依據(jù)該綱要而制定的《中醫(yī)藥發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出要推進中醫(yī)藥治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，其中第一項舉措就是健全中醫(yī)藥法律體系。2015年11月，國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布了《完善中醫(yī)藥政策體系建設規(guī)劃（2015-2020）》，提出要深入研究中醫(yī)藥法相關(guān)配套法規(guī)和規(guī)章，建立系統(tǒng)完整的與中醫(yī)藥發(fā)展相適應的法律體系；2016年7月，又在《關(guān)于全面推進中醫(yī)藥法治建設的指導意見》中，提出要形成以憲法為基本依據(jù)、中醫(yī)藥專門法律為核心、相關(guān)法律和行政法規(guī)為重點、規(guī)章和規(guī)范性文件為基礎(chǔ)、地方性法規(guī)為支撐的層次清晰、結(jié)構(gòu)合理、系統(tǒng)完善的中醫(yī)藥法律體系。2017年7月，國家衛(wèi)生和計劃生育委員會辦公廳、國家中醫(yī)藥管理局辦公室聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強中醫(yī)藥地方性法規(guī)及制度建設的通知》，要求高度重視中醫(yī)藥地方性法規(guī)及制度建設，認真抓好中醫(yī)藥地方性法規(guī)及相關(guān)制度制定、修訂工作。②

（三）構(gòu)建中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系是發(fā)展地方中醫(yī)藥事業(yè)的現(xiàn)實需要

1.構(gòu)建中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系有利于引導和鞏固中醫(yī)藥的發(fā)展成果。

最近這幾年，湖北省中醫(yī)藥發(fā)展較為迅速，取得了顯著的成績：基本建立了“六位一體”的中醫(yī)藥服務網(wǎng)絡，中醫(yī)藥的醫(yī)療、教學、科研、保健、產(chǎn)業(yè)、文化全面協(xié)調(diào)發(fā)展；公立醫(yī)院的數(shù)量有所增加，縣級以上中醫(yī)醫(yī)院的服務條件和就醫(yī)環(huán)境得到極大改善，綜合服務能力顯著提升；建立了多個區(qū)域性中醫(yī)預防保健中心，積極向社會提供中醫(yī)藥“治未病”服務。這些成績的取得，與湖北省實施的中醫(yī)藥法規(guī)和政策緊密相關(guān)，而修改前的《湖北省發(fā)展中醫(yī)條例》即是這些發(fā)展舉措的法律依據(jù)。為了更好地鞏固這些發(fā)展成果，需要對已有的法規(guī)進行進一步的修訂和完善，包括將其中的成果、經(jīng)驗加以提煉、升華成為法規(guī)條文，以指導下一步的實踐。2019年7月，湖北省修訂后的《湖北省中醫(yī)藥條例》（以下簡作《條例》）頒布，于2019年11月1日起施行。但僅有一部《條例》是不夠的，還需要有一系列與之配套的法規(guī)體系去具體實施《條例》的規(guī)定。

2.構(gòu)建中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系對于加強“健康湖北”建設，解決“看病難”“看病貴”具有推動意義。

在2017年實施的《“健康湖北2030”行動綱要重點任務分工方案》（以下簡作《方案》）中，提出了“加強健康法治建設”的措施，要求“加強基本醫(yī)療衛(wèi)生、中醫(yī)藥、計劃生育、精神衛(wèi)生、公共場所控煙、愛國衛(wèi)生工作等重點領(lǐng)域地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定……健全健康領(lǐng)域標準規(guī)范和指南體系，力爭到2030年，形成上下統(tǒng)一、左右協(xié)調(diào)、內(nèi)在和諧、有機銜接的衛(wèi)生計生法律規(guī)范體系”，其中就有加強中醫(yī)藥地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定。此《方案》還提出“中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新”行動，體現(xiàn)出中醫(yī)藥對于提升人民健康具有不可忽視的重要作用。要把這些傳承創(chuàng)新中醫(yī)藥的舉措落地，最好的辦法是制定相關(guān)法規(guī)規(guī)章，依法推進中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，推進“健康湖北”的建設。

中醫(yī)藥具有“簡、便、效、廉”的特點，這是中醫(yī)藥相比西醫(yī)藥的優(yōu)勢所在。正因如此，它可以滿足人民群眾養(yǎng)生保健、“治未病”、慢性病、老年病防治的需求，在極大程度上，可以緩解群眾反映強烈的“看病貴、看病難”的問題。但實務中，中醫(yī)藥在基層的服務狀況卻不盡如人意，故當通過制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)和政府規(guī)章，來對基層群眾“看病貴、看病難”問題開出中醫(yī)藥的解決方案——可以通過中醫(yī)藥地方性立法，采取一系列舉措加強和改善基層中醫(yī)醫(yī)療服務，如增加中醫(yī)藥的投入、補貼中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)、吸引中醫(yī)藥人才、加強中醫(yī)藥知識和文化的教育和宣傳普及等等，把這些措施用立法的方式加以固定，為這些措施的具體實施提供法治保障。

3.構(gòu)建中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系有利于促進湖北省中藥產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。

湖北省有著較為豐富的中藥資源，中藥與中醫(yī)是相輔相成的關(guān)系。中藥的質(zhì)量極大程度上取決于中藥材是否地道、種植環(huán)境是否適宜、種植過程是否規(guī)范、是否有污染等等。因此，要加強中藥種植、采收、加工、產(chǎn)地、流通和使用等全過程的監(jiān)督管理，從源頭上治理不合格的中藥。近年來，湖北省的中藥產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，培育了一批深受患者喜愛的中成藥產(chǎn)品。為了更好地保護湖北省的中藥資源和藥材質(zhì)量，扶持區(qū)域中藥企業(yè)更好地發(fā)展，促進企業(yè)市場化、規(guī)范化運營，培育出較強的市場競爭力，為廣大人民群眾提供更多更好的中藥產(chǎn)品，通過中醫(yī)藥地方性立法是必由之路。

4.構(gòu)建中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系是湖北省應對中醫(yī)藥發(fā)展難題和困境的需要。

目前湖北省中醫(yī)藥發(fā)展雖然勢頭良好，但依然有些問題亟待改進。例如，中醫(yī)藥管理體制不健全，許多縣級以下中醫(yī)藥管理部門缺位，中醫(yī)藥政策在基層執(zhí)行困難；中醫(yī)藥在社會上的整體認同還不夠；由于中醫(yī)藥的標準體系不完善，中醫(yī)藥走向世界還有一定的技術(shù)和法律上的壁壘，等等。這些問題要得到解決，除了中醫(yī)的技術(shù)因素外，就是還需要從法規(guī)上作出進一步的規(guī)定，設置基層政府的中醫(yī)藥管理機構(gòu)，依法履行職責，擴大中醫(yī)藥的社會影響力。

三、借鑒其他省及市中醫(yī)藥地方立法的經(jīng)驗

“他山之石，可以攻玉”。湖北省的地方性中醫(yī)藥立法，可以借鑒其他兄弟省及市的立法經(jīng)驗，為我所用。

（一）關(guān)于中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)設置的立法經(jīng)驗

《湖北省中醫(yī)藥條例》對中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)進行了規(guī)定。但是，這種規(guī)定只是一個整體要求，要真正具有很強的實際可操作性，還需對中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)的設置進行更為具體的規(guī)定。

1.有的省及市對中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)及病床數(shù)量進行了具體規(guī)定。

如《上海發(fā)展中醫(yī)條例》在這方面作了硬性規(guī)定：各區(qū)、縣行政區(qū)域內(nèi)政府設置的獨立的中醫(yī)醫(yī)院或中醫(yī)門診部不得少于一所。③又如《云南省發(fā)展中醫(yī)條例》規(guī)定，政府舉辦的綜合醫(yī)院中醫(yī)及中西醫(yī)結(jié)合床位占醫(yī)院床位總數(shù)的比例不低于5%④。深圳市和黑龍江省也對綜合醫(yī)院中醫(yī)病床數(shù)作了比例上的規(guī)定：或?qū)χ嗅t(yī)醫(yī)療機構(gòu)的數(shù)量進行了硬性規(guī)定，或?qū)χ嗅t(yī)醫(yī)療機構(gòu)配備的中醫(yī)藥專業(yè)技術(shù)人員的比例和綜合醫(yī)院的中醫(yī)及中西醫(yī)結(jié)合床位的比例作了硬性規(guī)定。

2.有的省及市對設立中醫(yī)館和坐堂醫(yī)診所進行了規(guī)范。

如《深圳經(jīng)濟特區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展條例》首次規(guī)定了中醫(yī)館和中醫(yī)坐堂醫(yī)診所的設置。中醫(yī)館是指為顧客創(chuàng)造古色古香仿古的就醫(yī)環(huán)境，采用以中醫(yī)望聞問切的診斷方法、以中藥飲片及其各種中藥制劑劑型以及中醫(yī)傳統(tǒng)外療等中醫(yī)特色診療方式方法為慢性病、疑難病、復雜病、亞健康患者提供診療和調(diào)補的、集中醫(yī)藥預防、醫(yī)療、保健、科研、教學為一體的中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)。坐堂醫(yī)是指在中藥店中為患者診脈看病的中醫(yī)大夫，坐堂醫(yī)診所就是開在中醫(yī)店中的中醫(yī)診所。2001年，坐堂醫(yī)退出舞臺；2006年，深圳首次允許坐堂醫(yī)的實際存在，并在當年納入了《深圳經(jīng)濟特區(qū)中醫(yī)藥條例》的立法計劃。[2]深圳市于2011年制定了《深圳市中醫(yī)館和中醫(yī)坐堂醫(yī)診所的基本標準》。除了深圳市外，四川省和黑龍江省也規(guī)定了中醫(yī)館和坐堂醫(yī)診所的合法地位。

3.有的省及市對設置中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)作了補償機制的規(guī)定。

如《四川省中醫(yī)藥條例》規(guī)定：建立政府對公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)的補償機制，制定有利于促進公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)發(fā)揮中醫(yī)藥特色醫(yī)療服務的補償辦法?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)中醫(yī)藥條例》也規(guī)定建立對市、區(qū)公立中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)的資助補償機制，制定資助補償辦法。這種對中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)的補償機制，是非常合理的。目前，中醫(yī)與西醫(yī)差別較大，從各方面都顯示出西醫(yī)的優(yōu)越性，中醫(yī)留不住人才，而沒有人才，就沒有中醫(yī)的未來。補償機制的設立，有利于中醫(yī)與西醫(yī)在同一起跑線上平等競爭。這次新冠肺炎疫情便證實了中醫(yī)藥的重要性，其與西醫(yī)相比并不遜色，在防控傳染病方面有著獨到的優(yōu)勢，應當與西醫(yī)平起平坐。毫無疑問，這次疫情后中醫(yī)藥的發(fā)展將會更好。為了扶持中醫(yī)藥的發(fā)展，國家和地方應當建立給予中醫(yī)藥機構(gòu)的補償機制。

（二）關(guān)于中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)控制度的立法經(jīng)驗

上海市關(guān)于中醫(yī)藥立法最具特色的是關(guān)于中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)控制度的規(guī)定——《上海市中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量管理與控制工作規(guī)范（試行）》。制定這一規(guī)范的目的，是“為加強中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量管理，規(guī)范中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量管理與控制工作”，并“逐步建立與完善上海市中醫(yī)質(zhì)控網(wǎng)絡和標準體系，實現(xiàn)管理科學化和精細化，不斷改進中醫(yī)藥服務質(zhì)量，促進中醫(yī)藥服務能力和水平的提高”；其中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量控制管理體系，主要分為三個層面，即上海市中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量管理與控制工作指導委員會、上海市中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量控制中心和專業(yè)質(zhì)控組，且每個層面的機構(gòu)分別規(guī)定了其職責范圍，以及其運行管理的各項規(guī)范。加強中醫(yī)醫(yī)療質(zhì)量監(jiān)控，對于提升中醫(yī)藥的可信度，弘揚中醫(yī)藥具有重大意義。

（三）關(guān)于中醫(yī)藥人才培養(yǎng)問題的立法經(jīng)驗

中醫(yī)藥的傳承與發(fā)展及其競爭力，關(guān)鍵在于人才培養(yǎng)，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對于中醫(yī)藥教育幾乎都做了相關(guān)規(guī)定，包括中醫(yī)藥高等教育、繼續(xù)教育等。除了普及的、大眾化的教育之外，每個學科的發(fā)展都需要拔尖、領(lǐng)軍人才來帶動，中醫(yī)藥學科也不例外，應當高度重視中醫(yī)藥學科帶頭人的培養(yǎng)與引進優(yōu)秀人才。人才薄弱是制約中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的瓶頸，尤其是基層和頂尖人才。高級人才的數(shù)量和質(zhì)量，成為衡量一個地區(qū)中醫(yī)藥實力和影響力的標準。大多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）中醫(yī)藥法規(guī)雖然都規(guī)定了中醫(yī)藥人才的培養(yǎng)，但在如何培養(yǎng)中醫(yī)藥拔尖領(lǐng)軍人才方面還需要進一步細化。這一方面江蘇省首開先河，江蘇省于2009年制定了《江蘇省中醫(yī)藥領(lǐng)軍人才培養(yǎng)實施辦法》，對中醫(yī)藥人才培養(yǎng)作了詳細的規(guī)定，意在培養(yǎng)具有深厚的理論功底和創(chuàng)新思維的高端人才。⑤該辦法具體規(guī)定了申請的條件、評審程序、培養(yǎng)方式、培養(yǎng)經(jīng)費、管理與考核等內(nèi)容，對中醫(yī)藥高端人才的選拔和引進、培養(yǎng)進行專門立法，這是打造中醫(yī)藥人才高地、促進中醫(yī)藥學科發(fā)展、傳承和創(chuàng)新中醫(yī)藥的重要保障。江蘇省的立法經(jīng)驗值得湖北省借鑒。

（四）關(guān)于中藥保護與發(fā)展問題的立法經(jīng)驗

關(guān)于中藥資源保護的地方性立法規(guī)定，當推《廣東省嶺南中藥保護條例》。該條例由廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十九次會議于2016年12月1日通過，自2017年3月1日起施行。這是一部由地方人大通過的地方性法規(guī)，也是國家《中醫(yī)藥法》出臺后首個施行的地方性中醫(yī)藥法規(guī)。該條例由省人大進行立法，其規(guī)范層次與地方性中醫(yī)藥條例相同。該法規(guī)率先在全國對中藥材進行了立法保護，首創(chuàng)性地推出了符合廣東地方實際且頗具特色的一系列制度，可謂是開了保護中藥材地方性立法之先河。其亮點有如下幾個方面：第一，對嶺南中藥材實行動態(tài)保護，省人民政府中醫(yī)藥主管部門可以根據(jù)嶺南中藥材保護實際需要，對符合廣東道地特征的中藥材經(jīng)過統(tǒng)一遴選增加新的保護種類，報省人民政府批準后列入保護目錄予以公布；第二，為了保證條例通過后的保障經(jīng)費落實，省政府將其納入政府財政預算，使該條例的實施具備了重要的基礎(chǔ)和條件；第三，支持行業(yè)組織設立專門的保護種類品牌推廣中心，培育嶺南中藥材知名品牌。⑥湖北省與廣東省有著類似的發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展條件，可以借鑒廣東省的立法，再結(jié)合自身實際，制定湖北省中藥保護的地方性法規(guī)。

四、構(gòu)建湖北省中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系的思考與建議

湖北省中醫(yī)藥法規(guī)體系，應當以《湖北省中醫(yī)藥條例》為核心法規(guī)來構(gòu)建，包含中醫(yī)藥服務、中藥保護與發(fā)展、中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新、中西醫(yī)協(xié)同、中醫(yī)藥對外交流以及民族醫(yī)藥發(fā)展等方面，因湖北省有土家族聚居區(qū)，土家族醫(yī)藥的傳承與發(fā)展也應當受到重視。這個體系應當是開放的，隨著中醫(yī)藥的發(fā)展會有更多的內(nèi)容不斷充實這個體系。目前，應當在借鑒其他各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的中醫(yī)藥法規(guī)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐步制定并完善湖北省各項地方性中醫(yī)藥法規(guī)。

（一）在制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)上湖北省當具有的理念

1.制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)，必須依法進行。

地方性法規(guī)是在憲法和法律及行政法規(guī)的位階下的法律規(guī)范，不能與憲法、法律及行政法規(guī)相抵觸，同時，作為中醫(yī)藥地方性法規(guī)的《湖北省中醫(yī)藥條例》，是一部總體性的法規(guī)，也是制定其他地方性法規(guī)、規(guī)章的重要依據(jù)和參考。制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)，須以《中醫(yī)藥法》和《湖北省中醫(yī)藥條例》為依據(jù)?！吨嗅t(yī)藥法》頒布實施后，國家在中醫(yī)診所備案制度、中醫(yī)藥專長人員考評方案、中醫(yī)養(yǎng)生保健等幾個方面進行了或準備進行專門立法規(guī)制，除了《中醫(yī)藥法》中明示國家中醫(yī)藥部門將制定規(guī)章的情形之外，一些原則性的規(guī)定，亟待后期立法來填充，這也給地方立法留下了較為廣泛的空間。[3]目前，制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)，就要著眼于這個空間來研究制定湖北省的中醫(yī)藥法規(guī)。

2.制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)應有突出中醫(yī)藥特色和地方特色的觀念。

中醫(yī)藥有自身的發(fā)展規(guī)律和特色，中醫(yī)藥根植于東方文化，講究整體觀、系統(tǒng)觀，注重整體與部分的關(guān)系，而西醫(yī)根植于西方文明，注重解剖、生理、病理等，直觀、精確是其特色，二者理念不同，思維和觀念不同，診斷方法和治療方法不同，是兩種不同的醫(yī)學體系，不宜用西醫(yī)藥的發(fā)展規(guī)律和管理方式來約束管理中醫(yī)藥，中醫(yī)藥法規(guī)的制定也要遵從這些規(guī)律。同時，作為湖北省的地方性法規(guī)，也必須結(jié)合湖北省的“省情”，突出湖北省發(fā)展中醫(yī)藥的特色和優(yōu)勢。湖北省是一個中醫(yī)藥大省，有良好的中醫(yī)藥發(fā)展基礎(chǔ)和豐富的中醫(yī)藥資源，應當充分發(fā)掘中醫(yī)藥發(fā)展的潛力，發(fā)揮主動性、創(chuàng)造性，在法律允許的框架內(nèi)，在不與上位法相抵觸的前提下，靈活而富有創(chuàng)造性地、最大限度地扶持地方中醫(yī)藥發(fā)展。

3.制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)應當強化凸顯中醫(yī)藥管理部門的職責意識。

中醫(yī)藥管理的短板在于地方而不是中央。中醫(yī)藥管理機構(gòu)在地方的設置目前還沒有到位，很多省份還沒有專門的中醫(yī)藥管理機構(gòu)，履行中醫(yī)藥管理職責也就無法落實。制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)時需要建立并強化地方中醫(yī)藥管理機構(gòu)的職責，以確保將發(fā)展中醫(yī)藥的政策措施落實到位。

4.制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)應有注重加強風險防范的思想。

整體上講，國家對中醫(yī)藥的發(fā)展是采取寬松政策的，但是，由于中醫(yī)藥本身的特性和用于人體健康的目的，中醫(yī)藥對于人們健康的風險始終不可忽略。在發(fā)展的同時，也要注意加強對可能發(fā)生風險的處置與防范，[4]這樣才能最大限度地發(fā)揮中醫(yī)藥的效用。

（二）構(gòu)建湖北省中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系的建議

1.涉及中醫(yī)藥服務方面的法規(guī)、規(guī)章。

中醫(yī)醫(yī)療機構(gòu)的設置、中醫(yī)診所的備案、中醫(yī)從業(yè)人員的資格及規(guī)范化管理等國家層面已經(jīng)進行了相關(guān)立法，可以根據(jù)需要結(jié)合本地實際制定實施辦法。但是有些方面如中醫(yī)服務質(zhì)量、中醫(yī)補償機制的設立、中醫(yī)養(yǎng)生、預防和保健等方面的規(guī)范，國家層面并未進行立法，而這些都是事關(guān)湖北省中醫(yī)藥發(fā)展前景和發(fā)展質(zhì)量的法規(guī)規(guī)章，如前所述，關(guān)于中醫(yī)藥質(zhì)量監(jiān)控、坐堂醫(yī)等，有其他省份進行了相關(guān)立法，湖北省可以借鑒。例如，可以參照上海市的做法，對于中醫(yī)藥服務質(zhì)量的監(jiān)控進行專門立法；又如，可以參考深圳市關(guān)于坐堂醫(yī)的規(guī)范進行立法。對于中醫(yī)補償機制的立法，可以參考四川省、深圳市的做法。對于中醫(yī)養(yǎng)生保健方面的立法，目前還處在探索階段，2016年，國家中醫(yī)藥管理局發(fā)布了《關(guān)于促進中醫(yī)養(yǎng)生保健服務發(fā)展的指導意見》，對非醫(yī)療性中醫(yī)養(yǎng)生保健服務提出了基本原則、發(fā)展目標及服務內(nèi)容等政策要求，湖北省可以在這方面進行立法嘗試。

2.關(guān)于中醫(yī)藥管理機構(gòu)的設置及其職責的法規(guī)。

中醫(yī)藥法律法規(guī)要得到有效貫徹落實，必須要有中醫(yī)藥職能部門履行相應的職權(quán)職責。目前，我國的中醫(yī)藥管理體制仍然不夠健全，中醫(yī)藥管理機構(gòu)“高位截癱”，省級以下的中醫(yī)藥管理機構(gòu)大多數(shù)沒有獨立地位，專門負責的人員也很少。因此，必須進行各層級的中醫(yī)藥管理機構(gòu)的設置，明確職責范圍，建立與其他有關(guān)職能部門之間的工作協(xié)調(diào)機制，必須保障機構(gòu)的基本工作條件和所需經(jīng)費。同時，也要加強中醫(yī)藥執(zhí)法監(jiān)督機制的建設，因為在放松中醫(yī)藥規(guī)制的同時，更加需要防范可能發(fā)生的風險，完善監(jiān)督制度和監(jiān)督措施，并以立法的方式固定下來，以確保人民群眾的生命安全。

3.涉及中藥保護的法規(guī)。

中醫(yī)與中藥密不可分，中醫(yī)的療效極大程度上依賴于中藥的質(zhì)量。中藥好，中醫(yī)才能很好地發(fā)揮治病救人的功效。因此，中藥保護法規(guī)是必不可少的。國家層面有《中藥品種保護條例》，該條例頒行至今近30年了，雖旨在保護中藥品種，但對于其他方面，缺乏相關(guān)規(guī)定。廣東省《嶺南中藥材保護條例》可謂獨樹一幟，對于湖北省的立法有著很好的借鑒作用。湖北省的中藥保護應當包括把控中藥的種植養(yǎng)殖、農(nóng)藥、肥料投入、采集、流通等過程、保護優(yōu)質(zhì)野生中藥資源、建立道地中藥材的評價體系、保護道地中藥材知識產(chǎn)權(quán)、加強道地中藥材質(zhì)量監(jiān)測以及保護中藥飲片的傳統(tǒng)炮制技術(shù)與工藝等，可以對以上諸多方面逐步進行立法。

4.涉及中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新的法規(guī)。

這方面的法規(guī)關(guān)系到中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)揚光大、后繼有人的問題。關(guān)于傳承方面的規(guī)范應該是比較富有特色的，因為各個地方的中醫(yī)藥歷史發(fā)展不同，留存下來的中醫(yī)藥文化無論是內(nèi)容、種類還是數(shù)量，都會有所差別，可以制定符合地方實際、易于實施的措施和方案。關(guān)于創(chuàng)新方面的規(guī)范，毫無疑問也應該是各富特色的，否則就違背了創(chuàng)新的本意。

5.涉及中醫(yī)藥教育與科研的法規(guī)。

應當遵循中醫(yī)藥人才培養(yǎng)規(guī)律，注重師承教育方式，[5]從普及中醫(yī)藥常識、中醫(yī)藥教育成為義務教育內(nèi)容、提升和完善師承教育方式、選拔培養(yǎng)中醫(yī)藥領(lǐng)軍人才、遴選中醫(yī)藥學術(shù)傳承人、保護中醫(yī)藥知識產(chǎn)權(quán)等方面進行立法?！督K省中醫(yī)藥領(lǐng)軍人才培養(yǎng)實施辦法》等地方性規(guī)范值得借鑒。

6.涉及中西醫(yī)結(jié)合與協(xié)同的法規(guī)。

《中醫(yī)藥法》對此沒有明文規(guī)定，中西醫(yī)協(xié)同在醫(yī)療實踐中也沒有得到足夠的重視。但是，此次抗擊新冠肺炎疫情中，中西醫(yī)結(jié)合與協(xié)同發(fā)揮了巨大的作用，挽救了無數(shù)患者的生命，引起了國家的高度關(guān)注和認可。如何促進中西醫(yī)協(xié)同或許會是未來中國醫(yī)學發(fā)展的一個重要研究和實踐領(lǐng)域。在沒有國家立法的前提下，地方性立法可以進行嘗試，為進一步立法提供條件。

7.涉及中醫(yī)藥對外交流的法規(guī)。

這次新冠疫情在世界各國迅速蔓延，中國及時派出了外援專家組，把中醫(yī)藥帶到了這些國家，取得了良好的療效。現(xiàn)在許多國家都在搶購中藥進行預防或治療，世界對中醫(yī)藥予以廣泛認可。我們要加快中醫(yī)藥的對外交流，也需要制定這方面的法規(guī)作為保障。

8.涉及民族醫(yī)藥特別是土家族醫(yī)藥的法規(guī)。

土家族是湖北省的主要少數(shù)民族，其民族醫(yī)藥歷史悠久，現(xiàn)在卻面臨著失傳的危險。采取措施挽救、保留及發(fā)揚土家醫(yī)藥是振興民族醫(yī)藥的必要舉措，對保護土家族醫(yī)藥進行相關(guān)立法也是目前構(gòu)建湖北省中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系的重要任務。

五、結(jié)語

湖北省制定中醫(yī)藥地方性法規(guī)體系，其根本目的是為該區(qū)域中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展提供法治保障。這個法規(guī)體系應是一個開放的體系，隨著湖北省中醫(yī)藥事業(yè)的繼續(xù)發(fā)展，這個體系應不斷得到充實和完善。

注釋

①參見《中華人民共和國立法法》第七十三條：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項。

②參見《關(guān)于加強中醫(yī)藥地方性法規(guī)及制度建設的通知》，其具體要求是：第一，要高度重視中醫(yī)藥地方性法規(guī)及制度建設，把做好中醫(yī)藥地方性法規(guī)及制度建設作為依法支持中醫(yī)藥發(fā)展的重要抓手，以《中醫(yī)藥法》為綱，加快建立健全地方性中醫(yī)藥法規(guī)及相關(guān)制度，推動地方中醫(yī)藥治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為推動中醫(yī)藥振興發(fā)展、推進健康中國建設提供有力的法治保障；第二，認真抓好中醫(yī)藥地方性法規(guī)及相關(guān)制度制修訂工作，采取切實有效措施，積極協(xié)調(diào)當?shù)亓⒎ú块T依據(jù)《中醫(yī)藥法》制定或修訂中醫(yī)藥地方性法規(guī)，配合做好相關(guān)立法工作；第三，切實加強中醫(yī)藥地方性法規(guī)及制度建設的組織領(lǐng)導?？梢姡贫ㄖ嗅t(yī)藥地方性法規(guī)是實施《中醫(yī)藥法》的抓手。

③參見《上海市發(fā)展中醫(yī)條例》第六條：各區(qū)、縣行政區(qū)域內(nèi)政府設置的獨立的中醫(yī)醫(yī)院或中醫(yī)門診部不得少于一所；并規(guī)定綜合醫(yī)院應當開設中醫(yī)科室，并設置中醫(yī)病床；有條件的醫(yī)療機構(gòu)應當開設中醫(yī)急診。

④參見《云南省發(fā)展中醫(yī)條例》第十一條：政府舉辦的綜合醫(yī)院應當設置中醫(yī)科或者中西醫(yī)結(jié)合科，配備中藥房，中醫(yī)及中西醫(yī)結(jié)合床位占醫(yī)院床位總數(shù)的比例不低于5%。

⑤參見《江蘇省中醫(yī)藥領(lǐng)軍人才培養(yǎng)實施辦法》第五條：培養(yǎng)既具有戰(zhàn)略思維和組織才干，又具有深厚的中醫(yī)藥理論功底，能把握中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)律，掌握現(xiàn)代科學研究方法的中醫(yī)藥研究型學術(shù)帶頭人，造就一批具有創(chuàng)新性思維、學術(shù)技術(shù)精湛、并在重大疾病的預防與診治、尤其是在疑難復雜疾病的救治和治未病等方面具有顯著工作績效和能力、在全國有較高知名度的新一代中醫(yī)藥學科綜合型、創(chuàng)新型人才。

⑥參見廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會：《廣東省嶺南中藥保護條例》，2016年12月1日發(fā)布。