田 發(fā)，梁思婧，周琛影

（1.上海理工大學 管理學院，上海 200093；2.東華大學 旭日工商管理學院，上海 200051）

一、引 言

政府間支出責任合理劃分是政府有效提供基本公共服務的前提和保障。政府針對支出責任劃分與基本公共服務問題進行了一系列重大改革：十八屆三中全會提出“建立事權和支出責任相適應的制度”，隨后十九大提出“建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”，奠定了政府間事權與支出責任劃分改革的頂層設計；2018年2月國務院頒布的《基本公共服務領域央地共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，將改革范圍具體到基本公共服務領域，指導支出責任的劃分標準，以推進基本公共服務水平有效提升。上述政策方案主要涉及央地間支出責任劃分改革，下一步改革重點是探討在省級層面以下全面推進此項改革，這有助于完善地方政府基本公共服務支出責任安排，有效提高地方基本公共服務發(fā)展水平。

梳理政府間支出責任劃分與基本公共服務發(fā)展水平的研究文獻，主要分為三塊：

一是財政事權與支出責任劃分現狀及問題。劉承禮（2016）認為省以下政府的法律法規(guī)調整滯后于事權調整需要，導致事權劃分不規(guī)范［1］；張建波和馬萬里（2016）發(fā)現地方政府事權與支出責任出現“倒掛”，過多公共支出責任集中于地方會妨礙事權的有效履行［2］；李森（2017）發(fā)現市場與政府、縱向政府間事權界定不明，導致支出責任劃分不清，相關法律法規(guī)也存在主觀隨意性［3］；黨秀云和彭曉祎（2018）發(fā)現我國在基本公共服務供給方面表現出央地間事權劃分范圍模糊，中央承擔支出責任過少，地方財權無法匹配所擔事權［4］。

二是基本公共服務供給現狀及問題。多數學者選擇從轉移支付或財政分權等角度來分析對基本公共服務供給的效應?；诓煌难芯繉ο笈c研究方法，實證結果上：李丹和裴育（2016）證實均衡性轉移支付顯著促進了貧困地區(qū)的基本公共服務供給［5］；趙永輝和付文林（2017）發(fā)現轉移支付在一定程度上緩解地區(qū)間財力失衡并提升地方性公共品供給，但基本公共服務供給與財力均衡之間并不存在顯著正向影響［6］；鄭垚和孫玉棟（2018）發(fā)現轉移支付能夠有效擴大地方基本公共服務的支出規(guī)模，卻無法有效改善地方政府“重經濟建設、輕公共服務”的支出偏好［7］；劉冰玉等（2018）基于空間面板模型發(fā)現財政分權對基本公共服務供給水平存在負向影響，且在中部地區(qū)表現最明顯［8］。

三是政府間支出責任劃分與基本公共服務供給的關系。賈俊雪（2011）研究發(fā)現政府間支出責任安排對公共交通和醫(yī)療衛(wèi)生存在正向效應，對教育有不顯著的負向效應［9］；田發(fā)和周琛影（2013）構建“區(qū)域公共服務支出均等化——區(qū)域財力分配均等化——均等化轉移支付”的分析框架，發(fā)現基本公共服務支出顯著提高了教育和醫(yī)療衛(wèi)生的均衡水平，但對社會保障和基礎設施均衡化改善效果一般［10］；龐偉和孫玉棟（2017）發(fā)現存在一個最適支出責任比例，低于該比例地方政府支出責任增加可以提高公共服務供給水平，高于該比例則產生負向影響［11］。

現有研究需要改進之處有：一是政府間支出責任劃分與基本公共服務發(fā)展水平的理論分析框架有待拓展；二是基本公共服務供給水平與轉移支付的關系被較多關注，而針對支出責任劃分對區(qū)域基本公共服務水平的影響的研究較少；三是多數研究偏重央地間支出責任劃分，關注省以下層面的研究偏少。有鑒于此，本文以上海為研究對象，搭建理論框架，進而評估市與區(qū)的支出責任劃分對基本公共服務發(fā)展水平的效果，可為政府深化支出責任劃分改革、提高基本公共服務發(fā)展水平提供參考。

二、政府間支出責任劃分與基本公共服務發(fā)展水平的理論框架

財政事權是“各級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責”，即“政府需做何事”；支出責任是各級政府履行財政事權、滿足公共服務需求的財政支出義務，即“政府需支出資金”；各級政府運用財政資金提供基本公共服務，目的是實現區(qū)域基本公共服務的有效供給，提高基本公共服務發(fā)展水平，即“政府支出需達到效果”。政府間支出責任劃分與基本公共服務發(fā)展水平的理論框架表現為以“政府需做何事----政府需支出資金----政府支出需達到效果”為關系鏈條，將財政事權、支出責任和基本公共服務三者有機結合起來，如圖1所示。

圖1 政府間支出責任劃分與基本公共服務發(fā)展水平的理論框架

明確政府和市場各自的職能范圍，從而界定兩者的邊界，是財政事權劃分的背景與前提，如公共服務和產品的性質決定了其無法由市場自愿提供，政府必須成為公共服務的供給主體。以此為基礎，依據社會的公共服務需求和公共服務屬性在政府間進行財政事權劃分，隨后進行相應的支出責任劃分，即財政事權是支出責任劃分的前提；同時財政事權順利履行也需要支出責任作為保障，以確保財政事權與支出責任相適應?；竟卜疹I域中，政府間財政事權和支出責任劃分標準可參考“外部性、信息復雜性和激勵相容”三標準。劃分邏輯為：外部性越大的財政事權，越適合由上級政府來承擔支出責任，如公共安全、環(huán)境保護、基礎教育等；信息處理越復雜的財政事權，鑒于下級政府擁有信息處理的優(yōu)勢，越適合由下級政府來承擔支出責任，如城鄉(xiāng)社區(qū)事務、公共文化等；兼具外部性和復雜信息的財政事權，導入激勵相容機制，動態(tài)調節(jié)支出責任安排，上級政府運用財政轉移支付等途徑委托下級政府或兩級共同承擔支出責任，如社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等。

然而，地方政府部分財政事權和支出責任的實際劃分情況并不符合此原則，而是出現上下級政府間事權范圍模糊、支出責任不明晰的現象，基本公共服務也呈現出供給不足與不均衡問題。由于我國政府間財政事權和支出責任劃分缺乏完善的法律配置，缺少有力的約束機制，上級政府基于層級權威和人事晉升控制，一定程度上主導著對下級政府的事權和支出責任安排，可以較隨意地調整政策安排以實現自身利益最大化。比如將財政事權和支出責任推諉至下級政府，下級政府無法拒絕，最終形成上級政府掌握較多財力卻并未履行相應支出責任，而基層政府陷入財力脆弱、事權和支出責任沉重的困境，嚴重影響到基層政府提供公共服務的能力。可見，為促進地方政府公共服務有效供給，提高基本公共服務發(fā)展水平，應將政府間財政事權和支出責任劃分三標準運用到改革實踐中去，形成政府間支出責任劃分與基本公共服務發(fā)展水平的有效關聯機制。

三、地方政府支出責任劃分與基本公共服務發(fā)展水平：上海的實證

以上海為研究對象，通過構建面板模型來檢驗上海市與區(qū)的支出責任分工對基本公共服務發(fā)展水平的效果，以判斷現行市與區(qū)總體性和結構性支出責任的劃分是否合理以及結構性支出責任中哪一類支出對促進基本公共服務發(fā)展水平的效果最顯著。

（一）變量及模型描述

本文選取2007-2017年上海16個區(qū)的財政數據和經濟數據，設定相應的面板模型，相關變量設計如下：

1.被解釋變量

被解釋變量為基本公共服務發(fā)展水平（PSL），該變量是間接測算得到的指標，具體測算步驟如下：

（1）基本公共服務發(fā)展水平評估指標體系構建。根據政府的職能范圍界定，政府提供的基本公共服務可被分為維持性服務、社會性服務和經濟性服務三類。維持性服務是政治職能的映射，指政府為維護憲法秩序和公共安全而提供的公共服務；社會性服務是社會職能的映射，指政府為提高社會福利和促進民生福祉而提供的公共服務；經濟性服務是經濟職能的映射，指政府為促進經濟穩(wěn)定和提高資源配置效率而提供的公共服務。從這三類公共服務出發(fā)，構建上?；竟卜瞻l(fā)展水平評估指標體系，包括1個一級指標即公共服務發(fā)展水平、9個二級公共服務指標、15個三級公共服務指標，具體見表1所列。

表1 上?；竟卜瞻l(fā)展水平評估指標體系

（2）基本公共服務發(fā)展水平量化方法。具體步驟如下：

首先，采用極值法對指標值進行無量綱標準化處理，以消除不同指標在量綱、數量級和經濟意義上的差異，得出無量綱化指標值Zi,t。

其次，結合兩種方式對各指標值賦予權重：一是以各類基本公共服務支出分別占基本公共服務總支出的比重作為權重系數，該權重反映政府的主觀偏好；二是采用熵權法，充分挖掘指標數據所提供的信息，根據熵值來確定每個指標的權重值，得出的綜合評價結果較為客觀，之后用線性加權法計算出綜合權重Wi,t。

最后，計算基本公共服務發(fā)展水平量化值PSLi,t，公式為：

（3）上海各區(qū)基本公共服務發(fā)展水平測算結果。表2顯示2007-2017年上海各區(qū)基本公共服務發(fā)展水平。

表2 2007-2017年上海各區(qū)基本公共服務發(fā)展水平

2.解釋變量

核心解釋變量為地方政府總體性支出責任(FEi,t)，用以刻畫上海各區(qū)的支出責任安排，具體表現為各區(qū)人均財政支出/（各區(qū)人均財政支出+市級人均財政支出）。同時，根據政府提供公共服務的職能結構劃分對應的結構性支出責任，包含維持性支出責任（WCFEi,t）、社會性支出責任（SHFEi,t）和經濟性支出責任（JJFEi,t），具體公式為各區(qū)人均維持性財政支出/（各區(qū)人均維持性財政支出+市級人均維持性財政支出），社會性支出責任和經濟性支出責任公式類似（1）。

同時引入外生控制變量，以增強實證結果的可靠性，包括各區(qū)人均實際產出（GDP）、人均第三產業(yè)產值（TGDP）和人口規(guī)模（PP），用以捕捉地區(qū)經濟發(fā)展水平、第三產業(yè)發(fā)展水平以及人口增長對地方公共服務提供的影響；且為消除異方差問題，對各變量均采用常用對數處理。

3.面板模型選取

通常情況下，面板模型有三種類型：混合模型、固定效應模型和隨機效應模型?；谶x取的上海16個區(qū)存在個體差異，因而從實際適用的角度看可排除混合模型。本文采用Hausman檢驗進一步確定面板數據的處理適用固定效應模型還是隨機效應模型，設定原假設“H0：隨機影響模型中個體影響與解釋變量不相關”。根據Hausman檢驗結果可知，P值為0.000 0，故拒絕原假設，采用固定效應模型，即認為代表個體異質性的截距項αit與某個解釋變量相關。

綜上，設定模型如下：

PSLit=αit+βFEit+γXit+εit

其中，αit表示個體異質性的截距項；βi表示解釋變量的影響系數；Xit表示一組控制變量；εit表示隨機誤差項；i=1，2，…，16；t=2007，2008，…，2017。

（二）實證結果

1.總體性支出責任劃分對基本公共服務發(fā)展水平的效果

如表3面板數據結果所列，模型1檢驗了上海16個區(qū)的地方政府總體性支出責任與基本公共服務發(fā)展水平的線性關系，由結果可知，地方政府總體性支出責任（FE）與基本公共服務發(fā)展水平（PSL）在1%顯著性水平下顯著正相關，FE每提升一個百分點，PSL將提高0.657 9個百分點。這說明目前上海市與區(qū)支出責任分工情況對基本公共服務發(fā)展水平具有顯著的正向效應，可推斷出當前的支出責任劃分格局較為積極樂觀。這也符合經驗上的觀察，上海市作為國內先進的大都市，經濟社會治理上處于領先水平，在財政事權和支出責任的劃分上也相對較合理，因而對提升基本公共服務發(fā)展水平具有明顯的作用。根據控制變量系數可知，提高地方經濟發(fā)展水平亦能促進公共服務水平，而第三產業(yè)發(fā)展水平和人口規(guī)模則抑制公共服務水平的提高。此外，模型1的調整R2為0.937 1，整體擬合效果較好，說明上述結論具有較大的說服力。

表3 總體性支出責任面板數據結果

2.穩(wěn)健性檢驗

為驗證模型設定的合理性和實證結果的穩(wěn)健性，以進一步檢驗地方政府支出責任對基本公共服務發(fā)展水平的影響，本文的穩(wěn)健性檢驗通過將上海16個區(qū)劃分為兩個樣本組并建立相同的固定效應模型，具體以各區(qū)人均實際產出水平（GDP）為劃分標準，劃分情況見表4所列。

表4 上海市16個區(qū)樣本組劃分

兩個樣本組的實證結果分別對應表1中的模型2和模型3，如結果所示，兩個樣本組中，地方政府支出責任均在1%顯著性水平下對公共服務水平產生正向影響。劃分樣本組后，核心解釋變量系數符號及顯著性都未發(fā)生重大變化，由此可推斷實證模型通過了穩(wěn)健性檢驗，實證結果為穩(wěn)健可行的。

3.結構性支出責任劃分對基本公共服務發(fā)展水平的效果

根據表5結構性支出責任的面板數據結果可知，維持性（WCFEi,t）、社會性（SHFEi,t）、經濟性支出責任（JJFEi,t）與公共服務水平（PSL）均在1%的顯著性水平下正向相關，當三者分別提高1個百分點，可促進公共服務發(fā)展水平分別提升0.222 1個百分點、0.796 8個百分點和0.138 7個百分點，三個模型的調整R2分別為0.936 2、0.923 2和0.941 7，模型擬合效果較好，實證結果具有說服力。上述結果表明目前上海市與區(qū)結構性支出責任分工情況對公共服務水平具有顯著促進作用，且在三類支出責任中，社會性支出責任對公共服務水平的正向影響效應最強，其次為維持性支出責任，而經濟性支出責任的正向效應最弱。由此可推斷出相較于維持性和經濟性支出責任，提升地方政府社會性支出責任劃分能夠更好地改進基本公共服務供給效果，提高基本公共服務發(fā)展水平。

表5 結構性支出責任面板數據結果

四、研究結論與政策建議

本文構建了政府間支出責任劃分與基本公共服務發(fā)展水平的理論框架，采用固定效應面板模型來考量2007-2017年上海市與區(qū)的總體性和結構性支出責任劃分對基本公共服務發(fā)展水平的影響效果。研究表明：總體上看，上海市與區(qū)的支出責任劃分對基本公共服務供給具有顯著的正向效果，說明目前市與區(qū)支出責任分工趨于合理，能夠有效提升基本公共服務發(fā)展水平；結構上看，社會性支出責任劃分對基本公共服務發(fā)展水平的正向效應最強，維持性和經濟性支出責任劃分的影響效應次之。

據此，本文提出優(yōu)化上海市與區(qū)的支出責任劃分、提高基本公共服務發(fā)展水平的改革建議如下：

（1）調整市與區(qū)財政事權和支出責任劃分格局。結合上海市實際，根據“外部性、信息復雜性和激勵相容”三標準，逐步理順市級專有、區(qū)級專有和市區(qū)共有的財政事權和支出責任范圍。原則上，市級和區(qū)級應承擔各自財政事權所對應的支出責任，不得相互推諉；市區(qū)共有財政事權的支出責任分擔方式，需要綜合考慮該項基本公共服務的受益范圍、重要程度、均等化效應等因素，可選擇按比例分擔、項目分擔或標準定額補助等。根據實證研究結果，可適當提高區(qū)級政府總體性支出責任以促進區(qū)域基本公共服務供給，提高基本公共服務發(fā)展水平，但總體上的事權和支出責任劃分安排仍然由市級政府來主導，以均衡區(qū)級公共服務支出水平。

（2）優(yōu)化結構性支出責任劃分，增加社會性支出責任投入。上海市區(qū)現有結構性支出責任劃分格局中，社會性支出責任劃分對提升基本公共服務發(fā)展水平的效果最好，因為社會性事權最貼近民生事項，最能體現政府在基本公共服務領域的投入，因此可繼續(xù)提升區(qū)級政府在社會性支出責任方面的承擔比例，以逐步提高基本公共服務的供給效果?？杀３帜壳笆信c區(qū)維持性支出責任劃分，發(fā)揮地方政府正常的維持性職能?，F有的市區(qū)經濟性支出責任劃分對公共服務水平的提升作用最不顯著，可選擇以市級政府作為經濟性事權的承擔主體，有利于市級政府對全市經濟的宏觀調控，相應地減少區(qū)級政府的經濟性事務支出責任，盤活更多的區(qū)級財政資金用于改善民生，提高區(qū)域基本公共服務水平。

（3）改善基本公共服務供給機制。根據市與區(qū)級的財政事權和支出責任劃分范圍，明確對應責任主體，并改變政府政績考核方式，強化對地方政府公共服務供給的問責機制，財政事權與其責任主體一一對應，若責任主體未能有效履行財政事權和支出責任、相應基本公共服務水平未能達到考核標準，則對其進行問責，以此提高地方政府的公共服務供給效率。

注 釋：

（1）維持性支出=一般公共服務支出+國防支出+公共安全支出；社會性支出=教育支出+科學技術支出+文化體育與傳媒支出+社會保障與就業(yè)支出+醫(yī)療衛(wèi)生支出+節(jié)能環(huán)保支出+城鄉(xiāng)社區(qū)支出+住房保障支出；經濟性支出=農林水支出+交通運輸支出+資源勘探信息等支出+商業(yè)服務業(yè)支出+金融監(jiān)管支出+國土資源氣象支出+糧油物資儲備支出+國債還本付息支出。