吳林淋

（湖北民族大學(xué)科技學(xué)院 湖北恩施 445000）

二戰(zhàn)后，摧毀房屋的重建以及貧民窟的清除運(yùn)動(dòng)被認(rèn)為是英國現(xiàn)代城市更新的開端。二戰(zhàn)以來，為了不斷改善城市生活環(huán)境，使城市健康有序的向前發(fā)展，英國在城市更新方式、政策等方面進(jìn)行了一系列的探索。

1 英國城市更新方式的發(fā)展

1.1 以清除貧民窟為目的大拆重建模式

二戰(zhàn)后城市建筑遭到嚴(yán)重破壞，再加上工業(yè)革命的高速發(fā)展，城市人口的劇增，導(dǎo)致衛(wèi)生環(huán)境惡劣、設(shè)施配套缺乏等問題，城市更新迫在眉睫。20世紀(jì)50年代到60年代早期，城市更新主要以重建二戰(zhàn)后摧毀的房屋，清除貧民窟為主，以經(jīng)濟(jì)增長為目的。形式上采用大規(guī)模物質(zhì)空間的更新。城市更新強(qiáng)調(diào)技術(shù)與專業(yè)，忽視阻礙城市發(fā)展的社會(huì)問題。所以該階段的城市更新方式雖然從根本上改變了城市的物質(zhì)空間環(huán)境，但未解決低收入者就業(yè)、教育、貧困等社會(huì)問題。

1.2 以消除內(nèi)城衰退為目的整體空間整治

隨著城市的發(fā)展，人口進(jìn)一步增多，公共衛(wèi)生條件惡劣，致使中產(chǎn)階級開始向環(huán)境優(yōu)美的郊區(qū)轉(zhuǎn)移，缺乏購買力的低收入群體滯留下來。大量城市人口郊區(qū)化外遷，導(dǎo)致工廠外遷或倒閉。大量廢地和空房蔓延，內(nèi)城出現(xiàn)衰退。為了解決內(nèi)城衰退問題，政府當(dāng)局除了對城市建筑物進(jìn)行改善，還關(guān)注社區(qū)居民就業(yè)機(jī)會(huì)。20世紀(jì)60年代末頒布了《住宅法》，提出改善區(qū)的理念。政府對劃定為改善區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)撥款，用于整治居住環(huán)境、修繕管道設(shè)施等整體空間的整治。這一時(shí)期內(nèi)城環(huán)境雖然得到了改善，但并未改變內(nèi)城衰退的趨勢。

1.3 公眾參與和社區(qū)規(guī)劃興起

20世紀(jì)70年代中期，社區(qū)規(guī)劃在英國興起，一些大城市的低下層收入者自發(fā)地組織起來參與社區(qū)的改造。[2]社區(qū)規(guī)劃不僅解決了物質(zhì)環(huán)境破舊的問題，還使得當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)文化得以延續(xù)，很多具有歷史意義或地方特色的社區(qū)在這種建設(shè)運(yùn)動(dòng)中保留下來。例如1972年英國建筑師哈尼克在倫敦聯(lián)合社區(qū)抵制政府拆遷，并成功申請政府資金援助社區(qū)改造。最終該社區(qū)既改善了物質(zhì)環(huán)境，又很好的保留了社區(qū)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系及社區(qū)肌理。社區(qū)規(guī)劃通常規(guī)模不大，主要以環(huán)境改善，提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，增進(jìn)鄰里關(guān)系為目標(biāo)。公眾的參與使各方利益團(tuán)體都能夠參與到更新項(xiàng)目中闡述自己的想法。此階段的城市更新不僅會(huì)考慮物質(zhì)環(huán)境的更新、經(jīng)濟(jì)的增長，也涵蓋了教育、就業(yè)、醫(yī)療、貧困等社會(huì)問題。

2 英國城市更新政策演變

2.1 政府主導(dǎo)的城市更新

二戰(zhàn)后至20世紀(jì)80年代，城市更新主要是政府主導(dǎo)為主，政府試圖以直接干預(yù)的方式解決貧民窟、內(nèi)城衰敗等城市問題。政府以立法的形式將開發(fā)權(quán)國有化，并設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)和部門，強(qiáng)化政府的權(quán)威。城市更新整體呈現(xiàn)的是自上而下的更新機(jī)制。1969年英國頒布《城市政府補(bǔ)助（社會(huì)需要）法》，政府對城市更新項(xiàng)目提供一定的資金援助，用于城市建筑空間環(huán)境的改善。1978年頒布《內(nèi)城地區(qū)法》，中央政府依據(jù)該法，將7個(gè)衰落嚴(yán)重的城市組成伙伴關(guān)系作為伙伴關(guān)系的實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目。此伙伴關(guān)系主要是指中央政府各部門間以及中央政府、地方政府間公對公的合作方式，公私合作方式較少出現(xiàn)。此階段，一系列的政府政策改變了物質(zhì)環(huán)境，卻在解決就業(yè)、貧困等社會(huì)問題未取得較大成效。

2.2 以政府主導(dǎo)為主轉(zhuǎn)向以市場為主

1979年保守黨上臺以及經(jīng)濟(jì)形勢的變化，導(dǎo)致城市更新政策發(fā)生根本性改變。20世紀(jì)80年代至90年代，內(nèi)城的城市更新政策向房地產(chǎn)開發(fā)傾斜，政府角色逐漸弱化，其主要任務(wù)是為私企開發(fā)提供寬松的政治環(huán)境。政府試圖利用私企的力量解決教育、失業(yè)、貧困等社會(huì)問題，私有企業(yè)被作為改變內(nèi)城衰退的主要力量。保守黨政府為了吸引私企到內(nèi)城開發(fā)，給與開發(fā)商減免相關(guān)稅費(fèi)的優(yōu)惠政策，對于建設(shè)失業(yè)率高的區(qū)域，政府還為開發(fā)商提供一定的開發(fā)援助金。1980年中央政府設(shè)立了城市開放公司，具有政府背景企業(yè)化運(yùn)作的特點(diǎn)，能直接替代當(dāng)?shù)卣毮懿块T對衰退地區(qū)的土地進(jìn)行整理與開發(fā)，并挖掘土地的最大潛力，例如增大地塊容積率或?qū)⒃芯幼∮玫卣{(diào)整為盈利性高的商業(yè)用地等，來吸引私有企業(yè)參與城市更新與開發(fā)。城市開發(fā)公司試圖通過經(jīng)濟(jì)增長、物質(zhì)環(huán)境改善帶動(dòng)就業(yè)問題、教育問題、貧困問題等一系列問題的解決。10年的經(jīng)驗(yàn)表明，該模式成功地引入了私人資金，但低下層居住者的生活現(xiàn)狀并未得到根本性的改變。

2.3 政府、市場、公眾三方合作

20世紀(jì)90年代初，英國的城市更新政策進(jìn)一步發(fā)生轉(zhuǎn)變，在公私合作的基礎(chǔ)上加強(qiáng)了公眾參與度，開始關(guān)注當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需求，推行公、私、社區(qū)的三方合作模式。更新目標(biāo)從以開發(fā)主導(dǎo)的城市經(jīng)濟(jì)增長單一目標(biāo)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境并重的多重目標(biāo)。20世紀(jì)90年代末，相繼設(shè)立的城市挑戰(zhàn)基金、綜合更新預(yù)算以及歐盟結(jié)構(gòu)基金，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卣安块T、開發(fā)商與社區(qū)組成競標(biāo)團(tuán)體，來競爭所設(shè)立的基金。獲取基金的項(xiàng)目必須能體現(xiàn)出當(dāng)?shù)卣⑺狡笈c社區(qū)三方共贏、緊密合作的能力。英國政府不在直接介入當(dāng)?shù)厥聞?wù)，鼓勵(lì)相關(guān)利益成員形成合作伙伴關(guān)系，共同競爭。城市更新以單一國家服務(wù)轉(zhuǎn)為多方競爭。

3 英國城市更新的幾點(diǎn)啟示

3.1 政府直接介入與間接介入相協(xié)調(diào)

我國大多數(shù)城市更新項(xiàng)目為政府主導(dǎo)與市場結(jié)合。政府主導(dǎo)性項(xiàng)目優(yōu)點(diǎn)在于能夠總攬全局，使社會(huì)項(xiàng)目在總體規(guī)劃背景下有序更新，但中央政府往往要投入大量的資金和人力來解決拆遷、安置等問題，政府負(fù)擔(dān)較重。政府直接介入項(xiàng)目更新，干預(yù)性強(qiáng)，社區(qū)的需求得不到充分體現(xiàn)，項(xiàng)目更新得不到公眾的積極支持，使城市更新項(xiàng)目推動(dòng)難度大。英國城市更新項(xiàng)目基金的設(shè)立提高了包括私企、公眾相關(guān)利益團(tuán)體的積極性，讓社區(qū)參與由被動(dòng)變主動(dòng)，而英國中央政府無權(quán)直接干預(yù)參與項(xiàng)目的更新。所以，政府在保證總體發(fā)展方向的同時(shí)，應(yīng)通過相關(guān)政策以間接介入的方式充分調(diào)動(dòng)私企和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的積極性，使各聯(lián)系主體的利益最大化，使城市更新可持續(xù)發(fā)展。

3.2 提升公眾參與是城市更新的根本動(dòng)力

實(shí)踐證明，無論是政府主導(dǎo)還是公私合作方式，公眾參與權(quán)利在城市更新中往往受到壓制，缺乏公眾監(jiān)督性和橫向的協(xié)調(diào)性。城市更新不應(yīng)該僅僅停留在對城市物質(zhì)環(huán)境的更新，更應(yīng)該是對社區(qū)的更新。英國的社區(qū)規(guī)劃是自下而上的形式，能充分調(diào)動(dòng)社區(qū)參與的積極性，使之前容易忽視的社會(huì)問題得以解決。所以，公眾積極參與到更新項(xiàng)目中，能將社區(qū)最本質(zhì)的問題反映出來，并通過各方協(xié)商得到解決。最終，城市因更新讓每個(gè)居民的生活都更加美好。

3.3 以人為本是城市更新的堅(jiān)強(qiáng)后盾

城市更新的目的是讓城市健康有序的發(fā)展，讓社會(huì)更加和諧。社會(huì)和諧的根本是人的和諧。城市更新執(zhí)行過程中應(yīng)充分考慮人的因素。例如，對于低保貧困戶，應(yīng)該額外給與一定的援助金。同時(shí)，城市更新方式應(yīng)以小規(guī)模的改造、整修為主，這樣不僅改善了物質(zhì)環(huán)境，還很好的保留了原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。如果更新項(xiàng)目必須以拆遷重建的方式進(jìn)行，應(yīng)充分考慮拆遷戶的就業(yè)、社交及其子女的教育等一系列的社會(huì)問題。堅(jiān)持以人為本，城市更新會(huì)讓社會(huì)更加和諧。