楊 林 楊廣勇

(山東大學(xué) 商學(xué)院，山東 威海 264209)

一、引言

黨的十九屆四中全會指出，“發(fā)展社會主義先進(jìn)文化、廣泛凝聚人民精神力量，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深厚支撐”。近年來，隨著文化強(qiáng)國戰(zhàn)略的加速推進(jìn)和公共財政的大力支持，基本公共文化服務(wù)取得了長足的發(fā)展，集中表現(xiàn)在服務(wù)群體范圍的擴(kuò)大和服務(wù)項目的拓展方面，但由于缺乏健全的標(biāo)準(zhǔn)體系支撐(1)楊林、秦玥：《國家善治導(dǎo)向下公共文化服務(wù)有效供給的財政對策研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理評論》2017年第2期。，基本公共文化服務(wù)的具體項目不明確、管理不規(guī)范、服務(wù)效能不高的問題仍普遍存在，影響了我國基本公共文化服務(wù)在質(zhì)量和內(nèi)涵方面的真正均等化。

2015年，我國開始將標(biāo)準(zhǔn)化的管理理念引入到基本公共文化服務(wù)中，《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》明確提出“建立基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系”，并“按照一定標(biāo)準(zhǔn)推動實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化，切實保障人民群眾基本文化權(quán)益”，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)已成為推動實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化和滿足人民群眾基本文化需求的基本手段和重要途徑。在具體實施過程中，我國相繼出臺了《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)(2015-2020年)》(以下簡稱《國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》)和地方實施標(biāo)準(zhǔn)，明確要求“以縣為基本單位推進(jìn)落實”，實施標(biāo)準(zhǔn)的出臺和推進(jìn)主體的下移，無疑切中了當(dāng)前我國基本公共文化服務(wù)的難點和重點。2016年12月25日通過的《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》(以下簡稱《公共文化服務(wù)保障法》)，首次以法律的形式規(guī)定，公共文化設(shè)施建設(shè)與管理和公共文化服務(wù)提供應(yīng)根據(jù)國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和地方實施標(biāo)準(zhǔn)合理確定和組織實施，這表明標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為完善公共文化服務(wù)體系和提高公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的主要方式已成為社會各界的共識。2017年初《文化部“十三五”時期文化發(fā)展改革規(guī)劃》進(jìn)一步提出，全面推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化均等化。黨的十九大報告明確指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。解決好發(fā)展不平衡不充分問題，需要大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等方面日益增長的需要。因此，研判地方政府基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量與標(biāo)準(zhǔn)化實施的程度，探究其影響因素，無疑成為各級政府推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、填平補(bǔ)齊公共文化服務(wù)短板、完善公共文化服務(wù)體系，進(jìn)而推動區(qū)域間、城鄉(xiāng)間公共文化服務(wù)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的必然選擇。

20世紀(jì)80年代，隨著新公共管理運(yùn)動的興起，質(zhì)量管理理念被引入到西方國家公共管理之中，以提高公共服務(wù)的供給效率，而新公共服務(wù)理論則將如何更好地為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)視為政府改革的核心目標(biāo)。實踐中，西方國家逐漸形成“推動-反饋”式的公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)過程，其首要步驟便是制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，核心內(nèi)容是對提供的公共服務(wù)進(jìn)行質(zhì)量評價。作為公共服務(wù)的重要部分，我國基本公共文化服務(wù)的早期研究主要集中在均等化的實現(xiàn)路徑等方面(唐亞林等，2012(2)唐亞林、朱春：《當(dāng)代中國公共文化服務(wù)均等化的發(fā)展之道》，《學(xué)術(shù)界》2012年第5期。)。近年來，隨著研究的深入和政策的推進(jìn)，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注和研究公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與供給質(zhì)量提升問題。但相關(guān)研究成果大多是從全國范圍進(jìn)行基本公共文化服務(wù)的定性研究，基于市縣樣本的針對性研究相對較少?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的決勝階段，作為文化小康建設(shè)的主渠道，加快推進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化成為在文化領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀選擇。鑒于此，本文以山東省所屬地級市為樣本，基于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)視角，客觀評價地方基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)問題，并構(gòu)建模型，進(jìn)一步剖析影響供給質(zhì)量的因素，以期為地方政府精準(zhǔn)推進(jìn)基本公共文化服務(wù)平衡充分供給和高質(zhì)量發(fā)展提供技術(shù)支撐與決策參考。

二、基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的評價——基于山東省地級市的實踐

(一)評價標(biāo)準(zhǔn)的確定與評價方法的說明

1.山東省基本公共文化服務(wù)供給水平的基本描述

(1)物力資源：山東省基本公共文化服務(wù)設(shè)施配備水平明顯滯后于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。以每萬人圖書館建筑面積為例(3)描述性統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來源均為《中國文化文物統(tǒng)計年鑒(2007-2016)》。，從絕對水平來看，山東省每萬人公共圖書館建筑面積在2006-2015年十年間大體翻了一番，由43.1平方米提高至83.8平方米，但仍落后于同期全國平均水平，與發(fā)達(dá)省份差距較為明顯，僅能達(dá)到廣東的70%左右、江蘇的60%左右、浙江的50%左右的水平；從相對水平來看，山東省的位次一直在20名左右，與以上發(fā)達(dá)省份的差距基本在10個位次以上。

(2)人力資源：山東省基本公共文化服務(wù)人員配備水平落后于全國平均水平。以萬人口主要文化機(jī)構(gòu)從業(yè)人員為例，從絕對水平來看，山東省萬人口主要文化機(jī)構(gòu)從業(yè)人員在2006-2015年十年間增長了64.4%，由2.06人提高至3.39人，但各年度均未達(dá)到全國平均水平的70%，與浙江省差距最大；從相對水平來看，山東省的位次一直在30名左右，與廣東省水平基本相當(dāng)，但與江蘇、浙江的差距在不斷拉大。

(3)財力資源：山東省基本公共文化服務(wù)財政投入水平與發(fā)達(dá)省份、全國平均水平均存在較大差距。以人均文化事業(yè)費(fèi)為例，從絕對水平來看，山東省人均文化事業(yè)費(fèi)在2006-2015年十年間增長了268.5%，由8.3元提高至30.4元，財政投入水平得到了很大提高，但僅有全國平均水平的60%左右，與浙江省差距最大，不足其40%水平；從相對水平來看，山東省的位次一直在25名左右，與三個發(fā)達(dá)省份的差距基本在10個位次以上。

2.評價標(biāo)準(zhǔn)的確定與評價方法的說明

評價基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量，必須基于一定的評價標(biāo)準(zhǔn)：這一評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)既符合當(dāng)?shù)鼗竟参幕?wù)的現(xiàn)實狀況，又能發(fā)揮標(biāo)桿作用，合理引導(dǎo)地方提升基本公共文化服務(wù)水平?；谝陨戏治?，并綜合考慮山東省人口基數(shù)、財政可承受能力和未來提升空間等方面的因素，本文選取各年度相關(guān)指標(biāo)的全國平均水平作為評價標(biāo)準(zhǔn)，從省域和市域兩個層面客觀評價山東省基本公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量。

評價方法主要涉及兩個方面：(1)如何基于評價標(biāo)準(zhǔn)將多個不同量綱的指標(biāo)轉(zhuǎn)化為可比指標(biāo)？(2)如何對構(gòu)建的評價指標(biāo)體系中的各指標(biāo)賦予合理的權(quán)重？對此，首先，采取比值的處理方法，即與相應(yīng)指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)即全國平均水平相比，消除量綱，轉(zhuǎn)化為同度量的標(biāo)準(zhǔn)化個體指數(shù)；其次，采取主成分分析的客觀賦權(quán)方法，得到各級指標(biāo)的權(quán)重，并據(jù)此將各項指標(biāo)綜合起來，以標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)作為山東省各地市基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量評比排序與分析的依據(jù)。

(二)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建與權(quán)重的確定

1.評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

結(jié)合《山東省實施標(biāo)準(zhǔn)》對于基本公共文化服務(wù)范圍的界定和已有研究成果，本文將基本公共文化服務(wù)范圍界定為服務(wù)項目、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)保障，將其作為一級指標(biāo)?；跀?shù)據(jù)可得性，本文選取八項二級指標(biāo)：服務(wù)項目指標(biāo)具體選取人均公共圖書館藏書量、每百萬人藝術(shù)表演團(tuán)體數(shù)(4)藝術(shù)表演團(tuán)體的主辦單位有文化部門和非文化部門之分，本文僅為文化部門口徑。兩項二級指標(biāo)；服務(wù)設(shè)施指標(biāo)選取每百萬人公共圖書館數(shù)、每百萬人文化(群眾藝術(shù))館數(shù)、每百萬人文化站數(shù)和每百萬人博物館數(shù)四項二級指標(biāo)；服務(wù)保障指標(biāo)選取每萬人文化機(jī)構(gòu)從業(yè)人員數(shù)(5)文化機(jī)構(gòu)口徑為公共圖書館、文化(群眾藝術(shù))館和文化站，整理發(fā)現(xiàn)臨沂、德州、菏澤等地市統(tǒng)計年鑒存在部分年份的文化機(jī)構(gòu)從業(yè)人數(shù)缺失問題，對此，本文采用以下方法進(jìn)行估算：由于文化機(jī)構(gòu)一般為事業(yè)單位，其人員配備數(shù)量主要由事業(yè)單位的行政級別和業(yè)務(wù)屬性決定，因此，本文根據(jù)《中國文化文物統(tǒng)計年鑒(2008-2017)》測算出各年度山東省地市級、縣市級三類文化機(jī)構(gòu)相應(yīng)的人員配備標(biāo)準(zhǔn)，即館(站)均從業(yè)人員數(shù)，以此為標(biāo)準(zhǔn)，分別對以上地市相應(yīng)年份缺失的文化機(jī)構(gòu)從業(yè)人員數(shù)據(jù)進(jìn)行估算與填補(bǔ)。和人均文化文物事業(yè)費(fèi)兩項二級指標(biāo)。為了對基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量進(jìn)行總體和分類比對，將標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)分為綜合指數(shù)和分項指數(shù)，后者包含服務(wù)項目、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)保障三個分項指數(shù)。

各地市基本公共文化服務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)及人口數(shù)據(jù)來自《山東統(tǒng)計年鑒(2008-2017)》，文化機(jī)構(gòu)從業(yè)人數(shù)來自各地市統(tǒng)計年鑒，相關(guān)指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)即國家平均水平數(shù)據(jù)來自《中國文化文物統(tǒng)計年鑒(2008-2017)》，為了更貼合當(dāng)前政策要求和實際，本文中涉及到的人口數(shù)據(jù)均為常住人口。

2.評價指標(biāo)權(quán)重的確定

(1)數(shù)據(jù)處理與檢驗

首先，在空間維度上取比值，即取各地市基本公共文化服務(wù)指標(biāo)與對應(yīng)的全國平均水平二者的比值；在時間維度上取均值，以達(dá)到降低時間維度的目的。其次，進(jìn)行KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)檢驗，以判斷是否適合于主成分分析法。檢驗結(jié)果顯示，KMO檢驗系數(shù)為0.653(>0.5)，說明進(jìn)行主成分分析有效。

(2)主成分的提取與指標(biāo)權(quán)重的確定

結(jié)果顯示，只有前兩個成分對應(yīng)的特征根大于1，提取前兩個主成分的累積方差貢獻(xiàn)率達(dá)70.622%，說明前兩個成分對于全部指標(biāo)的解釋力度較好，因此可以選擇前兩個成分作為主成分。利用主成分載荷矩陣系數(shù)相應(yīng)除以兩個主成分特征值的平方根，分別得出主成分表達(dá)式中八個指標(biāo)在兩個主成分線性組合中的系數(shù)，然后以主成分的方差貢獻(xiàn)率進(jìn)行加權(quán)平均，得到指標(biāo)系數(shù)，對指標(biāo)系數(shù)進(jìn)行歸一化，確定指標(biāo)系數(shù)，進(jìn)而根據(jù)指標(biāo)系數(shù)與指標(biāo)所屬層級，分別確定指標(biāo)的權(quán)重(見表1)。

表1 基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)的指標(biāo)權(quán)重及系數(shù)

(三)山東省基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的評價

為了便于觀測，對2007-2016年各地市基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化比值指標(biāo)進(jìn)行一百倍的擴(kuò)大處理，并將標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)劃分為五個檔次(6)山東省《關(guān)于以市為單位統(tǒng)籌推進(jìn)縣域基本公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)意見》(魯辦發(fā)〔2017〕3號)提出，“到2018年，力爭使縣域人均基本公共服務(wù)支出水平差距在20%以上的市控制在15%以內(nèi)，目前差距低于20%的市控制在10%以內(nèi)”，根據(jù)以上要求判斷，現(xiàn)階段山東省基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量與全國平均水平的合理差距以低于20%較為合宜。：第一檔次為高于120，表示遠(yuǎn)高于全國平均水平，供給質(zhì)量非常高；第二檔次為100至120之間，表示略高于全國平均水平，供給質(zhì)量較高；第三檔次為80至100之間，表示低于全國平均水平但差距控制在合理范圍之內(nèi)，供給質(zhì)量一般；第四檔次為60至80之間，表示高于全國平均水平的及格線但與全國平均水平的差距已超過合理限度，供給質(zhì)量較低；第五檔次為低于60，表示達(dá)不到全國平均水平的及格線，供給質(zhì)量非常低。

1．省域：基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的總體評價

從表2可以發(fā)現(xiàn)，山東省基本公共文化服務(wù)供給呈現(xiàn)以下特征：(1)整體供給質(zhì)量得到改善，但改善幅度較為有限。整體供給質(zhì)量在十年間的變化趨勢以2011年為界分為兩個階段，綜合指數(shù)在前一階段提升相當(dāng)有限，甚至出現(xiàn)了緩慢下降；在后一階段有了穩(wěn)步的提升，但提升幅度不大，較2007年僅提升了5.39%。(2)整體供給質(zhì)量較低。無論綜合指數(shù)還是分項指數(shù)，各年度的指數(shù)大多低于80，即落后于全國平均水平并超過合理差距，說明山東省基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量還有較大的提升空間。(3)分項指數(shù)水平及其動態(tài)變化存在明顯差異，供給結(jié)構(gòu)不合理。服務(wù)設(shè)施分項指數(shù)較高、提升幅度較大，十年間提升了22.53%，而服務(wù)項目和服務(wù)保障分項指數(shù)較低、不升反降，十年間均出現(xiàn)小幅下滑，表明山東省基本公共文化服務(wù)整體上仍然存在“重建設(shè)、輕服務(wù)”頑疾。

表2 2007-2016年山東省基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的評價結(jié)果(7)數(shù)據(jù)口徑為全省，包含省本級數(shù)據(jù)。

2．市域：基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的分類評價

(1)各地級市基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)的比較

表3詳細(xì)顯示了山東省所屬地級市基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量在十年間的總體表現(xiàn)。從各地級市的標(biāo)準(zhǔn)化指數(shù)來看，呈現(xiàn)以下發(fā)展態(tài)勢：①各地級市標(biāo)準(zhǔn)化綜合指數(shù)和分項指數(shù)均值均處于第四檔次，供給質(zhì)量較低，且存在結(jié)構(gòu)性差異。②各地級市之間總體供給質(zhì)量存在較大差異。沒有一個地級市出現(xiàn)在第一檔次中；僅有東營處于第二檔次，綜合指數(shù)為104.99，供給質(zhì)量較高；處于第五檔次達(dá)七個城市，綜合指數(shù)處于國家平均水平的及格線以下，供給質(zhì)量非常低。③各地級市在公共文化服務(wù)供給均衡發(fā)展方面表現(xiàn)良莠不齊。部分城市表現(xiàn)較好，而部分城市則存在一定程度的失衡，反映出其存在著“重投入、輕產(chǎn)出”的問題或“重建設(shè)、輕服務(wù)”的問題。

表3 2007-2016年山東省各地市基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的評價結(jié)果

備注：“十年間變化”是以2007年為基期，考察2016年各地市公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化綜合指數(shù)的年均變化率。

(2)各地級市基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量成長性的判斷

為深入觀察各地級市基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的成長性表現(xiàn)，引入波士頓矩陣(見圖1)。波士頓矩陣，即四象限分析法?；谘芯啃枰?，對波士頓矩陣進(jìn)行如下修正：將縱坐標(biāo)定義為綜合指數(shù)的年均增長率，作為衡量供給質(zhì)量成長快慢的標(biāo)準(zhǔn)；將橫坐標(biāo)定義為綜合指數(shù)，反映各地市基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量與全國平均水平的當(dāng)期差距，結(jié)合前文檔次劃分依據(jù)，以80作為衡量各地市當(dāng)期差距合理與否的標(biāo)準(zhǔn)。

圖1 山東省基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量綜合指數(shù)及其成長性的空間分布

圖1表明，從橫坐標(biāo)來看，各地市基本公共文化綜合指數(shù)基本處于40與110之間，跨度較大，且縱軸兩側(cè)城市分布不均，11個地級市在左側(cè)，說明山東省基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量與全國平均水平差距過大的問題在市域?qū)用嫫毡榇嬖?；從縱坐標(biāo)來看，分布在橫軸以下的有東營、棗莊、青島、聊城四個城市，大部分城市處于縱軸以上，即公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量保持正向成長態(tài)勢，但這些城市除了萊蕪、泰安，其余均處在0～3%的較低區(qū)間內(nèi)，成長性不夠突出，這勢必影響基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)和均等化的實現(xiàn)進(jìn)程。

三、山東省基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量的影響因素分析

(一)指標(biāo)體系的構(gòu)建

哪些因素影響基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量？涂斌等(2012)(8)涂斌、王宋濤：《地方政府公共文化支出效率及影響因素——基于廣東省21個地級市的實證分析》，《經(jīng)濟(jì)問題》2012年第3期。傾向于財政分權(quán)、文化政策等制度因素，楊林等(2013)(9)楊林、許敬軒：《地方財政公共文化服務(wù)支出效率評價與影響因素》，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2013年第4期。側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政支出結(jié)構(gòu)、政府規(guī)模等經(jīng)濟(jì)因素。本文基于系統(tǒng)性和數(shù)據(jù)可得性方面的考慮，將財政分權(quán)因素納入財政投入水平之中，選擇人均轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)，以更加全面體現(xiàn)公共文化服務(wù)財政支出規(guī)模；為體現(xiàn)地方政府對公共文化重視程度這一定性解釋變量，并檢驗其對公共文化標(biāo)準(zhǔn)化水平影響在統(tǒng)計上是否顯著，引入地方政府重視程度虛擬變量D；考慮新型城鎮(zhèn)化對于公共文化服務(wù)具有不可忽視的影響，增加城鎮(zhèn)化率指標(biāo)。這樣，可以從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化水平、財政投入水平、地方政府重視程度四個層面選擇五項具體指標(biāo)作為解釋變量，被解釋變量選擇已得到的基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化綜合指數(shù)和三個分項指數(shù)(見表4)。

表4 基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量影響因素的指標(biāo)體系

其中：城鎮(zhèn)化率為城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋壤?；人均轉(zhuǎn)移支付為一般公共預(yù)算支出超出一般公共預(yù)算收入部分與常住人口的比值；地方政府重視程度以是否參與公共文化服務(wù)領(lǐng)域的國家層面發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行區(qū)分，青島、煙臺、淄博、東營、威海在“十二五”期間先后參與了國家級公共文化服務(wù)體系示范區(qū)(項目)創(chuàng)建和國家級公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化試點，表明地方政府對公共文化服務(wù)重視程度高，D=1，其他城市未參與，D=0?？紤]被解釋變量為比值數(shù)據(jù)，以及降低變量存在單位根而造成數(shù)據(jù)觀察期縮減的可能性，除虛擬變量以外的解釋變量全部轉(zhuǎn)換為增長率(10)面板數(shù)據(jù)單位根檢驗人均GDP、城鎮(zhèn)化率、人均轉(zhuǎn)移支付等變量是不平穩(wěn)的，轉(zhuǎn)換為增長率形式后，再次檢驗都拒絕單位根存在的假設(shè)，使用2007年作為基期數(shù)據(jù)，觀察值減少1，回歸的時期為2008-2016年。。數(shù)據(jù)來源于《山東統(tǒng)計年鑒(2008-2017)》。

(二)實證分析

1．單位根檢驗

采用IPS檢驗各變量是否存在單位根，結(jié)果顯示p值均小于0.05，所有變量都是平穩(wěn)的。

2．模型選擇

經(jīng)豪斯曼檢驗，所有被解釋變量檢驗結(jié)果均強(qiáng)烈拒絕原假設(shè)，即選擇隨機(jī)效應(yīng)面板數(shù)據(jù)模型。

3．實證結(jié)果與分析

回歸結(jié)果見表5，模型1為基于所有變量的回歸結(jié)果，模型2為剔除不顯著變量后的回歸結(jié)果。

表5 基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量影響因素的回歸結(jié)果

注：***、**、*分別表示 1% 、5% 和 10% 的顯著性水平。

從總體來看，城鎮(zhèn)化率(UR)、地方政府重視程度(D)、經(jīng)濟(jì)增長率(GR)對基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化綜合指數(shù)存在顯著影響，但影響方向不同，前兩項指標(biāo)具有正向影響，后一項指標(biāo)具有負(fù)向影響。其中，城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量會提高0.08個百分點，說明加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有助于提高基本公共文化服務(wù)水平。虛擬變量D的回歸結(jié)果顯示，各地市公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化水平顯著地受到地方政府重視程度因素的影響，對公共文化服務(wù)重視程度高的地方政府可以較大幅度地提升當(dāng)?shù)毓参幕?wù)供給質(zhì)量，這是因為地方公共文化服務(wù)水平的整體提升往往需要多個部門在人力物力財力多方面的協(xié)同努力，對公共文化重視程度較高的地方政府更易打破部門壁壘，建立起跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制或更高層級的聯(lián)動機(jī)制，提高公共文化服務(wù)效率；同時，國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)(項目)等發(fā)展戰(zhàn)略有著相對完善和更為嚴(yán)格的創(chuàng)建、驗收標(biāo)準(zhǔn)，有利于參與進(jìn)來的地方政府加快提升公共文化服務(wù)質(zhì)量。值得注意的是，經(jīng)濟(jì)增長率提高1個百分點，基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量反而會降低0.47個百分點，說明地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長過程中易忽視公共文化服務(wù)的同步發(fā)展，因此，地方政府需加快職能轉(zhuǎn)變，著力提升公共文化服務(wù)供給能力。

從分項來看，影響三個分項指數(shù)的顯著變量和系數(shù)有所不同，顯示了基本公共文化服務(wù)供給存在結(jié)構(gòu)性差異：城鎮(zhèn)化水平顯著促進(jìn)了服務(wù)項目和服務(wù)保障分項指數(shù)的提高，但對服務(wù)設(shè)施影響并不顯著，說明城鎮(zhèn)化進(jìn)程中公共文化服務(wù)的配套設(shè)施建設(shè)存在滯后性；財政投入水平對三個分項指數(shù)影響均不顯著，說明通過簡單地采取過往的重點支出掛鉤機(jī)制(11)重點支出掛鉤機(jī)制是指包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、文化、計劃生育等7類財政支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤，十八屆三中全會提出要清理規(guī)范。，并不能實現(xiàn)基本公共文化服務(wù)項目供給質(zhì)量的提升，可能的原因是投入過程中缺乏支出標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)決策和績效考核機(jī)制約束，公共文化支出效果并不理想；服務(wù)設(shè)施分項指數(shù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，可以理解為地方政府在追求GDP增長“硬實力”的過程中，忽視公共文化“軟實力”的同步跟進(jìn)，公益性文化設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)工作滯后；服務(wù)項目、服務(wù)設(shè)施和服務(wù)保障三個分項指數(shù)均受到地方政府重視程度虛擬變量的正向影響，但影響程度有所不同，對服務(wù)項目標(biāo)準(zhǔn)化分項指數(shù)的影響幅度明顯高于服務(wù)設(shè)施和服務(wù)保障，說明積極融入國家公共文化領(lǐng)域發(fā)展戰(zhàn)略及貫徹執(zhí)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有助于糾正地方政府以往的“重建設(shè)、輕服務(wù)”和“重投入、輕產(chǎn)出”模式的偏差，引導(dǎo)其加快補(bǔ)齊基本公共文化服務(wù)的“短板”。

四、結(jié)論與政策建議

通過以上實證分析，本文可以得出如下主要結(jié)論：(1)山東省基本公共文化服務(wù)整體供給質(zhì)量偏低，且供給結(jié)構(gòu)不甚合理，存在著“重建設(shè)、輕服務(wù)”的問題；(2)山東省各地市基本公共文化服務(wù)供給質(zhì)量存在較大差異，其綜合指數(shù)及其年均增長率在修正后的波士頓矩陣中大體分布在40與110、0與3%的狹長區(qū)域，當(dāng)期表現(xiàn)和成長性均不理想；(3)山東省基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化綜合指數(shù)受到城鎮(zhèn)化水平及地方政府重視程度的正向影響和經(jīng)濟(jì)增長水平的負(fù)向影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化建設(shè)發(fā)展不平衡的矛盾仍然存在。

針對上述問題，提出如下政策建議：

(一)標(biāo)準(zhǔn)化供給：進(jìn)一步完善具有齊魯特色的公共文化服務(wù)體系

實現(xiàn)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展既需要體現(xiàn)文化基本共性內(nèi)容的國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，還需要體現(xiàn)特色個性內(nèi)容的地方實施標(biāo)準(zhǔn)。山東省在基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)過程中，應(yīng)通過公共文化的普遍共性與齊魯文化、海洋文化等特色個性的有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)國家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)與地方實施標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接，確立全省公共文化服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)體系。健全空間布局、土地規(guī)劃、建筑面積、施工規(guī)范等公共文化設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快建成覆蓋全面、互聯(lián)互通的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)；健全圖書館、文化館、博物館、藝術(shù)館、基層綜合性文化服務(wù)中心等各類公共文化機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步規(guī)范服務(wù)項目和服務(wù)流程。

(二)均等化供給：明晰政府間公共文化服務(wù)事權(quán)與支出職責(zé)

首先，明晰事權(quán)界定機(jī)制，合理劃分省、市、縣三級事權(quán)，建立基本公共文化服務(wù)供給協(xié)調(diào)機(jī)制。對于受益范圍廣泛、公益性強(qiáng)、非排他性較高的公共文化服務(wù)，由省級主導(dǎo)供給；而受益范圍限于本地區(qū)、具有一定排他性的公共文化服務(wù)，由市、縣承擔(dān)供給職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，詳列職責(zé)清單、時間表與實施路線圖，明確各自承擔(dān)的公共文化服務(wù)供給范圍。其次，針對山東省公共文化服務(wù)在地級市之間、項目之間、群體之間的供給差異，依據(jù)山東省基本公共文化服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，打破地域壁壘，有效整合全省公共文化資源，頂層設(shè)計，統(tǒng)籌管理，系統(tǒng)利用，逐步形成“省-市-縣-社會”公共文化服務(wù)協(xié)同發(fā)展、良性互動的格局。第三，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，推動革命老區(qū)、貧困地區(qū)公共文化服務(wù)實現(xiàn)跨越式發(fā)展，并將資金用途限定在提供公益性較強(qiáng)的基本公共文化服務(wù)方面，保障老年人、殘疾人、生活困難群眾等特殊群體享有基本公共文化服務(wù)。

(三)社會化供給：健全支持開展群眾性文化活動機(jī)制

按照十九屆四中全會的部署，保障人民文化權(quán)益需要把握好兩方面的要求：一是堅持以人民為中心的工作導(dǎo)向，二是完善城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)體系。后者的一個重要舉措即是通過社會力量的參與，健全支持開展群眾性文化活動機(jī)制，推動公共文化服務(wù)供給的社會化和公共文化資源配置的優(yōu)化。首先，加強(qiáng)制度建設(shè)。在基本公共文化服務(wù)社會化供給過程中的組織領(lǐng)導(dǎo)、政策支持、財政投入和監(jiān)督管理等方面，在明確政府主導(dǎo)地位的前提下，明晰政府與市場活動邊界，建立健全社會化供給的制度或者地方政策法規(guī)。其次，創(chuàng)新政府購買服務(wù)方式。通過政府購買，探索建立“自下而上、以需定供”的互動式、菜單式服務(wù)方式，推動公共文化服務(wù)供給與人民群眾文化需求有效對接。第三，積極培育社會化公共文化服務(wù)力量。充分利用政府和社會資本合作等方式，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，推動公共文化服務(wù)供給主體和供給方式的多元化。

(四)效能化供給：完善群眾參與公共文化服務(wù)的制度化渠道

根據(jù)十九屆四中全會的要求，構(gòu)建基層社會治理新格局需要完善群眾參與的制度化渠道。作為文化治理的一項內(nèi)容，公共文化服務(wù)的一個重要問題是如何激活群眾的主體性和創(chuàng)造性，使其參與到國家文化治理之中，更好發(fā)揮公共文化服務(wù)在基層供給中的社會治理效能。首先，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，暢通群眾的公共文化需求表達(dá)渠道。通過基層社區(qū)(村居)大會、文化站等傳統(tǒng)渠道和近年涌現(xiàn)的 “民主懇談”、“四議兩公開”等新渠道，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，讓群眾的公共文化服務(wù)需求得到暢通表達(dá)，真正使群眾成為公共文化服務(wù)供給和基層社會治理的主角。其次，應(yīng)將群眾的需求作為地方基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)決策的重要參考，積極引導(dǎo)群眾參與標(biāo)準(zhǔn)的制定、實施、調(diào)整的動態(tài)全過程，不斷提高基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)質(zhì)量和實施效果。第三，推動群眾參與公共文化從業(yè)人員的考核評價，將公共參與度和公眾滿意度指標(biāo)引入基層公共文化監(jiān)督評價機(jī)制中，探索開展常態(tài)化的公共文化設(shè)施使用和服務(wù)提供的效能評估，不斷提升公共文化服務(wù)供給質(zhì)量。