周 建，張燕萍，辜清華，孫小敏

(中國長江三峽集團有限公司移民工作辦公室，云南 昭通 657000)

目前，國內(nèi)外關(guān)于水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護管理研究較少且缺乏系統(tǒng)性，現(xiàn)有研究一般只針對移民安置過程中的部分環(huán)節(jié)提出環(huán)境保護對策或建議，很少對水電工程移民安置全過程環(huán)境保護管理進行研究分析[1-3]。本文以國內(nèi)水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護工作現(xiàn)狀和存在問題為切入點，研究探討有效的水電工程移民安置環(huán)境保護管理方法，旨在進一步規(guī)范和推動水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護管理體系和制度化建設(shè)，為今后水電工程移民安置環(huán)境保護管理工作提供參考。

1 水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護管理研究的必要性

按照工程建設(shè)區(qū)域劃分，水電工程環(huán)境保護工作主要包括樞紐工程區(qū)和移民安置區(qū)兩個組成部分，目前國家有關(guān)樞紐工程區(qū)環(huán)境保護管理法律規(guī)范較為系統(tǒng)和全面，樞紐工程建設(shè)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護工作在水電工程建設(shè)過程中均能按照相關(guān)規(guī)程規(guī)范要求開展環(huán)境保護措施落實和全過程管理工作；由于移民工作的復(fù)雜性和相關(guān)政策規(guī)范的不完善，移民安置區(qū)的環(huán)境保護措施實施和管理工作因各種主客觀因素影響而相對進展緩慢和滯后，嚴重制約水電工程竣工移民專項驗收和工程總體驗收工作。因此加快研究和制定完善水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護管理辦法，推進移民安置區(qū)環(huán)境保護政策法規(guī)體系的建立，明確移民安置區(qū)環(huán)境保護管理工作方法和重點，既是移民安置區(qū)環(huán)境保護工作的需要，也是提升水電工程環(huán)境保護工作成效的客觀需要。

隨著水電工程環(huán)境保護工作的不斷深入，一系列有關(guān)水電工程項目環(huán)境保護法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范相繼出臺，在一定程度上緩和了水電工程開發(fā)建設(shè)與工程區(qū)生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾，促進了水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護工作的落實。在現(xiàn)行的水電工程移民工作體制下，國家實行“政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、縣為基礎(chǔ)、項目法人參與”的移民工作管理機制，移民安置區(qū)環(huán)境保護工作參與方眾多(包括環(huán)境保護行政主管部門、移民管理機構(gòu)、地方政府、項目業(yè)主、設(shè)計、監(jiān)理單位等)，且移民工程類別繁雜(包括生產(chǎn)安置、搬遷安置及專業(yè)項目復(fù)建等)，如若不建立系統(tǒng)全面的環(huán)境保護法規(guī)政策體系，必然會導(dǎo)致移民安置區(qū)環(huán)境保護管理工作權(quán)責不清、效率低下。

根據(jù)近年來國內(nèi)水電工程移民安置區(qū)域環(huán)境保護工作的實際情況，在移民安置區(qū)環(huán)境保護管理過程中存在一些問題與困難。例如：移民工程項目數(shù)量眾多、種類涵蓋廣、分布區(qū)域散，移民安置區(qū)環(huán)境保護工作開展較為復(fù)雜；移民安置區(qū)環(huán)境保護工作開展方法在現(xiàn)有規(guī)程規(guī)范中沒有明確；對需開展環(huán)境保護工作的移民項目暫無明確界定和開展程序。為有效解決以上問題，有必要根據(jù)水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護工作的特點制定統(tǒng)一的管理辦法，進一步明確移民安置區(qū)環(huán)境保護管理的工作內(nèi)容和技術(shù)要求，以更好地規(guī)范和指導(dǎo)移民安置區(qū)環(huán)境保護管理工作，為水電工程環(huán)境保護政策法規(guī)體系完善提供有益補充。

2 國內(nèi)水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護工作概況

2.1 移民安置區(qū)環(huán)境保護政策法規(guī)體系建立過程

在我國水電工程開發(fā)建設(shè)發(fā)展過程中，可以明顯看到國家對移民安置區(qū)環(huán)境保護工作的重視程度的加深。從建國初期到改革開放以前，由于當時我國自然生態(tài)環(huán)境較好，加之業(yè)內(nèi)普遍存在“重工程、輕移民”的思想傾向，移民安置區(qū)環(huán)境保護工作基本不受重視；改革開放以后，國家提出了“開發(fā)性移民”的方針，并頒布實施了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，水電工程開發(fā)建設(shè)環(huán)境保護工作得到了逐步重視[4-5]。

2006至2007年，國務(wù)院和國家發(fā)改委先后修訂頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院令471號)、《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》(DL/T 5064—2007)和《水電工程水庫庫底清理設(shè)計規(guī)范》(DL/T 5381-2007)，對建設(shè)征地補償和移民安置工作開展原則、移民安置規(guī)劃中有關(guān)環(huán)境保護設(shè)計內(nèi)容和庫底清理設(shè)計編制等提出了明確要求。在這期間，隨著《環(huán)境影響評價法》的頒布與實施，國家對水電工程環(huán)境保護工作提出了新的要求：在工程可行性研究階段需編制環(huán)境影響報告書并獲國家批復(fù)，在實施階段需全面落實環(huán)評批復(fù)文件中各項環(huán)境保護措施并嚴格執(zhí)行“三同時”制度，水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護工作邁入了新階段。

2.2 國內(nèi)水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護工作現(xiàn)狀與問題

1)移民安置區(qū)環(huán)境影響評價制度執(zhí)行情況。在大型水電工程開工核準前，移民安置區(qū)與樞紐工程區(qū)共同編制工程環(huán)境影響報告書和水土保持方案并逐級報國家有關(guān)部門審核批復(fù)，較好地執(zhí)行了移民安置區(qū)總體環(huán)境影響評價制度；但對于移民安置區(qū)城(集)鎮(zhèn)、工礦企業(yè)及專業(yè)項目遷(復(fù))建等移民單項工程，大多未單獨開展環(huán)境影響評價工作(例如，金沙江下游的溪洛渡水電站庫區(qū)移民單項工程基本未進行環(huán)境影響評價)。國內(nèi)中小型水電工程基本未嚴格執(zhí)行移民安置區(qū)環(huán)境影響評價制度[6]。

2)移民安置區(qū)環(huán)境保護措施設(shè)計和實施情況。在大中型水電工程移民安置規(guī)劃大綱或移民安置規(guī)劃報告編制階段，單獨設(shè)立“環(huán)境保護與水土保持”篇章，對移民遷(復(fù))建工程選址和建設(shè)提出有關(guān)環(huán)境保護與水土保持要求，在開展移民安置點、城(集)鎮(zhèn)及專業(yè)項目等移民單項工程規(guī)劃設(shè)計時，同步進行了城(集)鎮(zhèn)市政工程和專項設(shè)施配套的環(huán)境保護和水土保持措施設(shè)計，提出了環(huán)境保護與水土保持工程施工圖設(shè)計和概算費用；在大中型水電工程移民安置實施階段，絕大部分移民安置區(qū)環(huán)境保護項目均能按要求得到實施。相比之下，我國小型水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護措施設(shè)計和實施工作落實較差[6]。

3)移民安置區(qū)環(huán)境保護驗收制度執(zhí)行情況。根據(jù)我國現(xiàn)行政策法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對于移民安置區(qū)未單獨編制環(huán)境影響報告書的水電工程項目，在開展工程竣工環(huán)境保護專項驗收工作時，移民安置區(qū)環(huán)境保護措施需納入工程整體環(huán)保驗收調(diào)查范圍，并與樞紐工程區(qū)同時進行整體驗收；對于部分移民安置區(qū)專門編制環(huán)境影響報告書的水電項目，應(yīng)對移民安置區(qū)開展專門的環(huán)境保護驗收工作。從目前國內(nèi)水電工程竣工環(huán)境保護驗收工作現(xiàn)狀來看，由于移民安置區(qū)移民單項工程環(huán)境影響評價工作未及時開展、已建成的移民工程環(huán)保設(shè)施未及時投運等一系列原因，我國大中型水電工程移民安置區(qū)竣工環(huán)境保護驗收工作相比于樞紐工程區(qū)嚴重滯后，通常無法與主體工程同時完成竣工環(huán)境保護驗收。

3 水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護管理措施探討

1)進一步建立和完善移民安置區(qū)環(huán)境保護法規(guī)政策體系。近年來，國家和地方各級政府對水電工程移民安置工作關(guān)注程度在逐步加深，制定了一系列水庫移民安置有關(guān)政策和規(guī)范，但有關(guān)移民安置區(qū)環(huán)境保護工作政策法規(guī)較為缺乏和不完善。為加快推動我國水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護工作，移民安置區(qū)環(huán)境保護相關(guān)制度體系亟需進一步建立完善，研究出臺專門的移民安置區(qū)環(huán)境保護管理相關(guān)法規(guī)與規(guī)范，明確地方政府、項目法人及有關(guān)各方的環(huán)境保護責任，細化移民安置區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃設(shè)計管理要求和技術(shù)規(guī)范，推動移民工程環(huán)境保護措施及時有效建設(shè)，落實國家有關(guān)環(huán)境保護工作要求。

2)單獨開展移民安置區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃環(huán)評工作。目前國內(nèi)僅有少數(shù)電站單獨開展了移民安置區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃環(huán)評工作，絕大多數(shù)水電工程將移民安置區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃環(huán)評內(nèi)容納入可研階段工程總體環(huán)境影響評價報告，涉及移民工程建設(shè)對庫區(qū)環(huán)境影響分析篇幅較短，較難滿足新形勢下水電工程移民安置工作對環(huán)境保護的要求。由于水電工程(尤其是大中型水電工程)移民安置工作普遍存在長期性、復(fù)雜性、點多面廣等特點，將移民安置區(qū)環(huán)境保護規(guī)劃環(huán)評從水電工程總體環(huán)境影響評價中剝離并單獨編制，將會極大提升水電工程移民安置區(qū)環(huán)境保護的針對性和管理效率。

3)嚴格執(zhí)行移民安置區(qū)環(huán)境監(jiān)理制度。根據(jù)國家環(huán)境保護法的有關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目需與環(huán)境保護實行“三同時”原則，引入移民安置區(qū)環(huán)境監(jiān)理制度是實現(xiàn)移民工程“三同時”的根本保障，但目前國內(nèi)水電工程移民安置區(qū)基本未開始施行環(huán)境監(jiān)理制度。在水電工程移民安置實施階段，環(huán)境監(jiān)理單位需對移民工程的規(guī)劃環(huán)評、環(huán)保設(shè)施建設(shè)以及后續(xù)驗收進行全生命周期管理，其工作職責主要為：指導(dǎo)督促地方政府及時按照有關(guān)要求開展移民單項工程環(huán)評文件編審與報批工作；監(jiān)督移民安置區(qū)環(huán)保設(shè)施實施單位嚴格按照設(shè)計文件和有關(guān)規(guī)范進行施工，確保環(huán)保設(shè)施施工進度和質(zhì)量；在移民安置區(qū)環(huán)保設(shè)施建成后保證設(shè)施正常運行，及時協(xié)調(diào)地方政府開展各移民單項工程環(huán)保驗收工作。在現(xiàn)行水電工程環(huán)境保護管理體系下，可以考慮將移民安置區(qū)環(huán)境監(jiān)理工作內(nèi)容納入移民綜合監(jiān)理或主體工程環(huán)境監(jiān)理考核范疇，或者通過聘請第三方環(huán)境監(jiān)理機構(gòu)對移民安置區(qū)環(huán)境保護工作進行評估和管理。