賈瑜玲,廖嘉玲，何 鈺,毛翔洲，劉 洋，楊 葉

(四川省環(huán)境工程評估中心，成都 610041)

建立以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想和全國生態(tài)環(huán)境保護大會精神、全面落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》《長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動計劃》的重要舉措，是推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、促進高水平保護和高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手[1-2]。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于加快實施長江經(jīng)濟帶11省(市)及青海省“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見》，到2025年，全國要建立起以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，形成區(qū)域生態(tài)環(huán)境評價制度。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建立的重要內(nèi)容，是以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心，通過開展區(qū)域生態(tài)環(huán)境評價，將生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的約束落實到環(huán)境管控單元，并根據(jù)環(huán)境管控單元的特征提出針對性的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。其中，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單是“三線一單”成果體系的應(yīng)用出口，是指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)建設(shè)、重大項目選址的重要依據(jù)，是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容[3]。

四川省是我國西部大開發(fā)的重點區(qū)域，也是依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的戰(zhàn)略腹地和重要增長極，而另一方面，四川地處青藏高原東南緣，是我國生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中“青藏高原生態(tài)屏障”“黃土高原-川滇生態(tài)屏障”的重要組成部分，也是長江上游重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，肩負(fù)著維護我國生態(tài)安全格局的重要使命，加之四川地域遼闊，區(qū)域間資源環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展等差異較大，發(fā)展與保護的矛盾較為突出。本文結(jié)合四川省“三線一單”工作實際，分析生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制難點，提出清單編制的設(shè)計框架及下一步細(xì)化完善的建議，為建立和完善四川省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系提供參考，也為“三線一單”后續(xù)編制省份提供借鑒。

1 四川省生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制難點

“三線一單”中，“三線”是基礎(chǔ)，“一單”(即生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單)是關(guān)鍵，是“三線”的應(yīng)用出口?！叭€一單”成果的有效性，很大程度取決于生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單所提管控要求是否適用、實用、管用，但另一方面，生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的制定極具綜合性和復(fù)雜性，要確保符合實際并能落地生效，存在諸多難點。

難點一，清單的編制需要銜接生態(tài)環(huán)境部門及其他部門現(xiàn)有相關(guān)管理要求[2]。包括梳理國家、省、市各級經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護及自然資源管理要求等各類規(guī)劃、計劃、政策等文件，銜接各類產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、重點行業(yè)管控要求等既有環(huán)境管理要求。

難點二，清單的編制需要清晰梳理與“三線”的對應(yīng)關(guān)系。“三線”劃定的過程，就是梳理和明確區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境約束性條件的過程，也是明確空間上的污染物排放與環(huán)境質(zhì)量的一個輸入和響應(yīng)關(guān)系的過程?！耙粏巍毙枰凇叭€”劃定成果，針對管控單元面臨的生態(tài)環(huán)境問題，從有用、能用的角度出發(fā)，總結(jié)提煉各類空間開發(fā)建設(shè)的污染物排放要求，因地制宜制定清單，解決突出生態(tài)環(huán)境問題，引導(dǎo)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模和效率不斷優(yōu)化。

難點三，清單的編制需要把握好管控深度。“三線一單”編制范圍是覆蓋整個區(qū)域國土空間，要在短時間內(nèi)編制既滿足區(qū)域總體準(zhǔn)入要求又允許地方特殊實際情況調(diào)整的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，并同時平衡發(fā)展與保護的要求，管控要求深度的把握至關(guān)重要。特別是四川省幅員遼闊，五大經(jīng)濟區(qū)自然條件、人口、經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程差異較大，決定了管控要求的制定需要差別化準(zhǔn)入[2]。

2 四川省生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制基礎(chǔ)、依據(jù)及原則

四川省生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的編制以“三線”管控要求為基礎(chǔ)，根據(jù)各環(huán)境管控單元涉及的生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的管控要求，從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險防控、資源利用效率等方面，針對環(huán)境管控單元提出優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、控制規(guī)模等調(diào)控策略及導(dǎo)向性的環(huán)境治理要求，分類明確禁止和限制的環(huán)境準(zhǔn)入要求。

清單的編制以國家和地方相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)劃、相關(guān)政策等為依據(jù)，并遵循以下幾點原則：一是以環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以環(huán)境質(zhì)量改善為目的；二是體現(xiàn)區(qū)位特征，兼顧區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求；三是具有針對性及可操作性，滿足最新環(huán)境管理的要求；四是吸納地方政府意見，嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境底線。

3 四川省生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單編制框架

四川省生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的編制，遵循 “粗細(xì)相宜、寬嚴(yán)相濟”的原則，分省級、五大經(jīng)濟區(qū)、市(州)、具體管控單元四個層級。其中，省級層面明確全省總體編制思路及要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃及管控為主要依據(jù)，確定優(yōu)先保護、重點管控、一般管控單元的總體管控要求。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)全省五大經(jīng)濟區(qū)的區(qū)域特征、發(fā)展定位及突出生態(tài)環(huán)境問題，明確各區(qū)域差異化的總體準(zhǔn)入要求。市(州)層面，在所在區(qū)域總體準(zhǔn)入要求的指導(dǎo)下，結(jié)合市(州)特點、“三線”成果、重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)及存在問題、管控目標(biāo)等，提出分類普適性準(zhǔn)入清單，包括空間布局約束、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及削減要求、環(huán)境風(fēng)險防控、水和能源利用效率等市(州)適用共性要求。各市(州)具體管控單元在市(州)普適性準(zhǔn)入清單基礎(chǔ)上，根據(jù)單元特性、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、要素管控分區(qū)等，提出單元特有管控要求，制定特性準(zhǔn)入清單。

此外，四川省生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的編制過程中還創(chuàng)新性地開展了“三線一單”相關(guān)專題研究，針對我省重點發(fā)展的“5+1”產(chǎn)業(yè)中的電子信息、食品飲料(以白酒產(chǎn)業(yè)為例)，以及傳統(tǒng)行業(yè)的竹漿造紙，開展了環(huán)境準(zhǔn)入指標(biāo)體系探索性研究，在現(xiàn)狀調(diào)查和橫向?qū)Ρ确治龌A(chǔ)上，提出重點行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入體系的約束性和參考性指標(biāo)，為制定差別化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單提供依據(jù)[4-5]。

4 四川省生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單細(xì)化完善建議

目前，四川省“三線一單”省級編制成果已通過生態(tài)環(huán)境部審查驗收，省級、五大經(jīng)濟區(qū)、市(州)層面的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單總體要求已明確，具體管控單元的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單也形成了初稿。為進一步落實精細(xì)化環(huán)境管理的要求，推進“三線一單”成果的落地應(yīng)用，市(州)人民政府應(yīng)在省級編制成果基礎(chǔ)上，以市(州)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單總體管控要求為指導(dǎo)，結(jié)合自身生態(tài)環(huán)境特征和發(fā)展需要，以改善環(huán)境質(zhì)量、助推區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展為核心，進一步完善深化各市(州)具體環(huán)境管控單元的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，確保管控要求可操作、可落地。建議可從以下幾個方面細(xì)化完善生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單內(nèi)容。

4.1 對污染物削減量/削減比例進行分配。省級編制成果中，環(huán)境質(zhì)量底線已針對大氣和水環(huán)境超標(biāo)區(qū)域分別測算出主要污染物的削減量或削減比例，大氣污染物削減比例僅預(yù)測到各市(州)，水污染物削減量僅預(yù)測到各水環(huán)境控制單元。為使污染物削減任務(wù)落地，并與重點污染源掛鉤，建議地方人民政府進行統(tǒng)籌考慮和合理分配，將大氣和水污染削減量或削減比例落實到相關(guān)環(huán)境管控單元對應(yīng)的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單中。

4.2 明確園區(qū)外工業(yè)企業(yè)退出要求。由于歷史沿革和產(chǎn)業(yè)布局先天不足，我省工業(yè)圍城現(xiàn)象較為常見，按照工業(yè)企業(yè)“退城入園”等新環(huán)保要求，省級編制成果對位于工業(yè)園區(qū)外的部分工業(yè)企業(yè)提出了退出要求，建議市(州)對退出要求進行進一步落實，明確應(yīng)退出的企業(yè)名稱及其退出的方式、時限及進度。

4.3 明確岸線風(fēng)險防控涉及化工企業(yè)退出要求。沿江臨城產(chǎn)業(yè)聚集、環(huán)境安全風(fēng)險隱患較大是我省面臨的突出環(huán)境問題之一。按照《四川省長江經(jīng)濟帶發(fā)展負(fù)面清單實施細(xì)則(試行)》，省級編制成果提出了禁止在長江干流和主要主流(包括：岷江干流、沱江干流、赤水河干流、嘉陵江干流、雅礱江干流)1km范圍內(nèi)新建、擴建化工園區(qū)和化工項目的要求。為進一步強化對長江岸線的環(huán)境風(fēng)險防控，按照《四川省打好長江保護修復(fù)攻堅戰(zhàn)實施方案》《中共四川省委四川省人民政府關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》等相關(guān)文件中提出的“對存在違法違規(guī)排污問題的化工企業(yè)(特別是位于長江干流和重要支流岸線延伸陸域1km范圍內(nèi)的化工企業(yè))和廢水超標(biāo)排放的化工園區(qū)限期整改，整改后仍不能達到要求的依法責(zé)令關(guān)閉”、“開展長江沿岸化工園區(qū)、企業(yè)污染排查與整治，依法查處長江干流和重要支流岸線延伸陸域1km范圍內(nèi)存在違法違規(guī)行為的化工企業(yè)，整改后仍不能達到要求的依法關(guān)閉，鼓勵企業(yè)搬入合規(guī)園區(qū)”等要求，建議針對長江干流和主要支流的重點管控單元，在其對應(yīng)的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單中，明確岸線風(fēng)險防控涉及化工企業(yè)及其退出的方式、時限及進度。

4.4 開展工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境績效評價。工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展是工業(yè)綠色發(fā)展的重要內(nèi)容，為推動四川省工業(yè)園區(qū)綠色轉(zhuǎn)型，建議開展全省工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境績效評價，調(diào)查收集轄區(qū)內(nèi)工業(yè)園區(qū)的資源環(huán)境績效指標(biāo)，如單位工業(yè)用地面積工業(yè)增加值、單位工業(yè)增加值綜合能耗/水耗、工業(yè)用水重復(fù)利用率、再生水(中水)回用率、單位工業(yè)增加值廢水排放量等指標(biāo)，并對各指標(biāo)進行排序，同時橫向?qū)Ρ热珖?、全省工業(yè)園區(qū)情況，明確各工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境績效在全國或全省的水平。評價結(jié)果排名靠前或?qū)儆谙冗M水平的工業(yè)園區(qū)，污染物排放總量分配可適當(dāng)傾斜；評價結(jié)果排名靠后或?qū)儆诼浜笏降墓I(yè)園區(qū)，應(yīng)在其對應(yīng)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單中提出監(jiān)管調(diào)控強化措施，促進轉(zhuǎn)型升級。

4.5 制定重點行業(yè)資源環(huán)境績效準(zhǔn)入門檻。高質(zhì)量發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和嚴(yán)格的環(huán)境準(zhǔn)入要求。省級編制成果在專題研究中，已對電子信息、白酒、竹漿造紙等我省重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)提出了差異化的環(huán)境準(zhǔn)入指標(biāo)，并納入了相關(guān)管控單元的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。各市(州)應(yīng)根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，對重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)進一步研究提出適宜的環(huán)境準(zhǔn)入要求，建議在省級編制成果中五大經(jīng)濟區(qū)總體準(zhǔn)入要求指導(dǎo)下，針對各市(州)重點發(fā)展行業(yè)，提出新建企業(yè)資源環(huán)境績效準(zhǔn)入門檻(單位GDP能耗、水耗、主要水和大氣污染物排放量等)，用于進一步指導(dǎo)區(qū)域規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評。

4.6 開展工業(yè)園區(qū)企業(yè)綠色綜合評價。在上述工業(yè)園區(qū)資源環(huán)境績效評價工作基礎(chǔ)上， 有條件的市(州)，可進一步開展工業(yè)園區(qū)企業(yè)綠色綜合評價，定量評估園區(qū)內(nèi)企業(yè)綠色發(fā)展水平，評價指標(biāo)包含但不限于經(jīng)濟效益(畝均產(chǎn)值、畝均稅收、稅收規(guī)模、產(chǎn)能利用率等)和環(huán)境效益(單位產(chǎn)值綜合能耗、單位產(chǎn)值新鮮水耗、單位產(chǎn)值COD排放量、廢氣排放達標(biāo)率等)，根據(jù)評價指標(biāo)制定評分標(biāo)準(zhǔn)，計算企業(yè)綜合得分并排序，根據(jù)評價結(jié)果制定并實行差別化公用工程價格政策，倒逼企業(yè)提質(zhì)增效，分步淘汰落后產(chǎn)能和企業(yè)，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

此外，鑒于生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單的綜合性和約束性，建議根據(jù)國家或地方發(fā)展戰(zhàn)略、相關(guān)政策要求、區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)等重大變化情況，適時動態(tài)更新生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，以滿足服務(wù)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的需求。