劉青青

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

引 言

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，核電站、垃圾焚燒廠、殯儀館等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不斷增加。但該鄰避設(shè)施所引發(fā)的環(huán)境沖突愈加“常態(tài)化”，成為社會治理中的“頑疾”。黨的十九屆四中全會作出堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大決定，提出建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體[1]。然而，社會各主體“收益-風(fēng)險(xiǎn)”不均等常常致使鄰避設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營受到阻礙，更易招致社會矛盾，對社會穩(wěn)定與國家安全。

“鄰避設(shè)施”這一概念最早由美國學(xué)者O’Hare于20世紀(jì)70年代提出，意指能夠帶來整體性社會效益，但受周邊居民反對的公共設(shè)施[2]。李永展、何紀(jì)芳根據(jù)鄰避效果的大小將城市公共服務(wù)設(shè)施分為四個(gè)等級(鄰避指數(shù)在0～100之間，指數(shù)越大，鄰避效果越大)，并指出喪葬設(shè)施具有高度鄰避效果(四級)[3]。之后，駱麗等通過對石子崗殯儀館的研究總結(jié)得出，公眾距離殯葬設(shè)施越近，感知風(fēng)險(xiǎn)越高，并且隨著時(shí)間的推移而下降[4]。趙沁娜等以合肥市殯儀館為調(diào)研對象進(jìn)行研究，進(jìn)一步指出殯儀館會給周邊住宅價(jià)格帶來損失[5]。概言之，殯儀館具有如下特征：一方面，焚燒尸體排放大量有毒有害氣體以及粉塵，引起周邊民眾對居住環(huán)境和人身健康的擔(dān)憂；另一方面，這一設(shè)施的死亡象征意義容易引起周邊居民心理不悅。

關(guān)于鄰避設(shè)施所引發(fā)的社會治理，張樂、童星指出，抵制殯儀館的行動者，看重的是行動本身的價(jià)值附著與意義彰顯[6]。鄢德奎認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從鄰避設(shè)施選址引入公眾參與、事中加強(qiáng)鄰避設(shè)施運(yùn)營環(huán)保督查、事后為鄰避沖突攸關(guān)方提供溝通協(xié)商渠道等法律程序[7]。而王剛等通過梳理R市政府采用的治理策略發(fā)現(xiàn)“市場路徑”的治理措施對于喪葬類鄰避設(shè)施更為有效[8]。綜上所述，現(xiàn)有鄰避治理的文獻(xiàn)主要集中于“鄰避”內(nèi)涵、類型以及治理路徑和結(jié)構(gòu)研究，對本文有一定的借鑒意義。但是現(xiàn)有研究少有從具體實(shí)踐層面，對喪葬設(shè)施相關(guān)的鄰避事件中多元主體統(tǒng)籌考慮，未能反映各主體互動行為及其邏輯。

本文以J殯儀館搬遷為例，分別闡述鄰避治理中政府、市場、社會以及殯儀館工作人員的價(jià)值取向和行動，并分析相互之間的影響和關(guān)系，從而探究當(dāng)前鄰避治理的實(shí)踐困境。對案例現(xiàn)場的進(jìn)入肇始于筆者2019年3～6月及2020年1月對J殯儀館搬遷實(shí)地調(diào)研，通過對涉事主體深度訪談進(jìn)行資料收集，并輔以文獻(xiàn)資料分析，包括政府政策性文件、地方史志資料以及相關(guān)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。

1 案例概述：J殯儀30年搬遷歷程

1.1 遷入遭抵制(20世紀(jì)80年代中期以前)

JN縣古代沒有殯葬管理機(jī)構(gòu)，百姓習(xí)慣將遺體入棺土葬，致使山、林、圩及農(nóng)田墳頭遍地，封建迷信色彩嚴(yán)重。為解決私埋亂葬問題，20世紀(jì)80年代中期，全縣大力推進(jìn)殯葬改革，實(shí)行火化政策。1984年底全縣遺體火化量為前15年總量的49%，火葬場現(xiàn)有設(shè)施不堪重負(fù)，加上城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的需要，原火葬場位于縣城城區(qū)，工廠企業(yè)日見林立，居民住宅分布四周，火葬場煙塵對周圍環(huán)境污染較大，置辦喪事與周邊環(huán)境極不融洽。1986年縣委、縣政府決定火葬場易址重建。經(jīng)過半年多實(shí)地勘察和多方比較，新址確定在人員稀少，位置偏僻的CG村門前山東面。據(jù)村民回憶，當(dāng)年因集體土地被征作殯葬用地，村民與殯儀館建設(shè)隊(duì)產(chǎn)生摩擦，雙方一度陷入僵持。

1.2 與周邊群眾和平共處(20世紀(jì)80年代末～2015年之前)

為維護(hù)社會穩(wěn)定，盡快落實(shí)殯儀館遷建事宜，當(dāng)?shù)卣凑諊矣嘘P(guān)規(guī)定給予被征地農(nóng)戶土地、青苗、附著物、房屋拆遷、安置費(fèi)等補(bǔ)償。同時(shí)，對于征地后的多余勞動力，政府要求按照“誰用地、誰安置、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則多渠道安置。1988年2月火葬場新址一期工程完工，于同年2月對外服務(wù)，更名為J殯儀館。2000年以后，撤縣設(shè)區(qū)，流動人口大量涌入，SJ村和CG村合并成立Y社區(qū)。另外，現(xiàn)代社會中突發(fā)性公共衛(wèi)生事件時(shí)有發(fā)生，殯儀館現(xiàn)有設(shè)備、功能的承載能力相形見絀。2000～2003年，J殯儀館按照國家一級殯儀館標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行原地改擴(kuò)建[9]。

然而這一時(shí)期周邊居民漸漸發(fā)覺村莊濃煙滾滾，河水發(fā)黑，意識到殯儀館環(huán)境污染問題。當(dāng)?shù)厝嗽俅闻c政府、殯儀館進(jìn)行談判，殯儀館承諾出資幫助社區(qū)修建自來水，并對焚燒系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)改造，排煙管道從地下通過，減少污染氣體和粉塵對環(huán)境的影響。如今，J殯儀館考慮到即將搬遷，加之尾氣處理環(huán)保除塵設(shè)備價(jià)格高昂，未曾按照國家標(biāo)準(zhǔn)更新館內(nèi)環(huán)保設(shè)施。

1.3 再遭嫌惡(2015年至今)

2015年前后，N市主城區(qū)日漸飽和，城市不斷向外擴(kuò)展，Y社區(qū)位于N市東大門，是N市“十三五”城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的發(fā)展重心，區(qū)位價(jià)值凸顯。2014年，JN區(qū)政府欲這一片區(qū)打造成為國際生態(tài)新城，而殯儀館的存在使得外來開發(fā)商望而卻步。

為引進(jìn)口碑聲譽(yù)較好的企業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，2015年，區(qū)政府承諾開發(fā)商將開展J殯儀館重新選址遷建工作。一大批新住宅區(qū)拔地而起，殯儀館選址仍遲遲沒有定論，樓盤開發(fā)商和購房者在各大論壇屢屢投訴殯儀館。殯儀館何去何從，民政局至今沒有給予確定答案。

2 鄰避治理的實(shí)踐困境

參與鄰避治理的主體包括各級政府、涉事企事業(yè)單位以及周邊居民，形成國家、市場、社會“三位一體”的治理結(jié)構(gòu)。每一類行動主體對鄰避設(shè)施具有不同的價(jià)值判斷，由此采取的行動具有差異性和復(fù)雜性，從而構(gòu)成多方行動者參與鄰避事件并推動其發(fā)展的內(nèi)在動因。

2.1 政府多重治理目標(biāo)難以平衡

政府在鄰避治理中占主導(dǎo)地位，縱向上表現(xiàn)為政府與下級責(zé)任部門之間的關(guān)系，橫向上表現(xiàn)為同一層級責(zé)任部門和協(xié)同部門之間的關(guān)系，各方治理行為受到了國家政策、治理理念、官員政績等諸多因素的影響。近年來，國家為促進(jìn)社會主義生態(tài)文明和精神文明建設(shè)，不斷加強(qiáng)殯葬管理，實(shí)施殯葬改革，引導(dǎo)、規(guī)范喪事活動、推動移風(fēng)易俗。作為主管單位，民政部門是中央政策主要執(zhí)行者，推進(jìn)殯儀館遷建則成為JN民政局殯葬改革中的重要工作。然而因殯葬行業(yè)的特殊性，殯儀館落地受到周邊社會群體的抵制，社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、環(huán)境影響評估等項(xiàng)目合法性審查難以通過。另外，針對殯葬行業(yè)違法違規(guī)現(xiàn)象，交通、公安、環(huán)保等各部門在協(xié)同民政部門執(zhí)法時(shí)，常常對殯葬行業(yè)抱有忌諱心理，執(zhí)法效果受到影響。

從根本上看，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會穩(wěn)定是地方政府治理行為的主要目標(biāo)，當(dāng)群眾與相關(guān)部門之間因鄰避項(xiàng)目發(fā)生矛盾時(shí)，上級政府往往將消解沖突作為第一要務(wù)，從而延宕鄰避項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程。在J殯儀館案例中，政府因遲遲沒有兌現(xiàn)遷建的承諾，面臨群眾投訴和網(wǎng)絡(luò)輿論的壓力，降低政府的公信力。

2.2 公利-私利對抗化

開發(fā)商、外來購房者和備選遷建地是典型的“鄰避主義者”。對于開發(fā)商來說，因該片區(qū)存在殯儀館和墓地，潛在購房者望而卻步，房價(jià)難以提升，影響“生財(cái)之道”。住房屬于長期消費(fèi)行為，外來購房者和備選遷建地居民的抗拒行為主要源自于對殯儀館的心理不悅和對環(huán)境污染的擔(dān)憂。備選遷建地L機(jī)場附近居民堅(jiān)決拒絕殯儀館落地，并提出若殯儀館落地，則要求整村搬遷。此時(shí)，L機(jī)場提出殯儀館遷建項(xiàng)目與機(jī)場空港建設(shè)規(guī)劃沖突，殯儀館項(xiàng)目遷建事宜方才被暫停。在民政部門看來，殯儀館無論是就地，還是遷建選址，完全遵循法律規(guī)定，并且配套利益補(bǔ)償，防治污染措施到位，老百姓的反對行為屬于鬧事。

各主體對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知差異形塑彼此間難以調(diào)和的對立關(guān)系。殯儀館作為全民性公共服務(wù)設(shè)施，是現(xiàn)代社會處理喪葬事宜的必備場所，然而殯儀館的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)使得無人愿意與之為鄰。從維護(hù)地方和個(gè)人利益的角度，“不要建在我家后院”成為鄰避沖突的出發(fā)點(diǎn)。公利和私利對抗化，是鄰避治理中最為棘手的環(huán)節(jié)。

2.3 周邊居民秉持“生存道義”

“生存道義”一詞出自斯科特，認(rèn)為農(nóng)民在“安全第一”的生存?zhèn)惱碇拢非蟮牟皇鞘杖氲淖畲蠡?，而是較低的風(fēng)險(xiǎn)分配與較高的生存保障[10]。多年來，Y社區(qū)與J殯儀館形成穩(wěn)定的利益補(bǔ)償機(jī)制，社區(qū)居民通過配合政府行動換取生存保障，逐漸適應(yīng)并習(xí)慣殯儀館的存在，未發(fā)生激烈的鄰避沖突。目前，周邊居民對殯儀館的態(tài)度主要有三類：第一類，愿意接受。持這一態(tài)度的群體是社區(qū)內(nèi)的文化程度較高的人，以社區(qū)干部為代表。該群體接受過較高的科學(xué)文化知識教育，認(rèn)為鬼神是被人們想象出來的，且殯儀館已采取一定的污染防治措施，其存在與否對生產(chǎn)生活沒有太大影響。除此之外，殯儀館每年拿出一定的經(jīng)營性收入與所在社區(qū)分紅，極大減少該社區(qū)的排拆性行業(yè)。第二類排拆抵抗，始終介意。這類群體迷信風(fēng)水和鬼神，認(rèn)為殯儀館是個(gè)不吉利的存在，住在附近會影響自己和家人的健康和運(yùn)勢。因此，有經(jīng)濟(jì)能力的人大多選擇搬離此地，另謀他處；而無經(jīng)濟(jì)能力者只能選擇默默忍受，繞道而行。第三類，“墻頭草”。這類群體將“鄰避主義”作為換取更多補(bǔ)償?shù)幕I碼，對“殯儀館”的態(tài)度根據(jù)獲得的利益而定。他們一開始對殯儀館很介意，當(dāng)政府和殯儀館給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償達(dá)到預(yù)期，則殯儀館在可接受范圍內(nèi)；一旦利益沒有達(dá)到預(yù)期，便產(chǎn)生厭惡和晦氣心理，采取抵抗行動。

已有研究表明，鄰避項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行過程中是否給予一定的物質(zhì)補(bǔ)償是影響周邊居民對這一設(shè)施態(tài)度的重要因素[11]。當(dāng)前采取補(bǔ)償措施包括：現(xiàn)金補(bǔ)償、就業(yè)提供、環(huán)境改善、住房安置等。部分投機(jī)分子聯(lián)合“鄰避主義者”采取抵抗行動，趁機(jī)謀取更多額外補(bǔ)償。另外，參與、公平、公共性等公共價(jià)值已經(jīng)成為民眾心新的訴求，對美好人居環(huán)境的向往使得當(dāng)?shù)鼐用窦娂娺x擇搬離Y社區(qū)，將房子租給外來務(wù)工人員，而這些非戶籍居民的環(huán)境權(quán)益很難得到保障。

2.4 “被鄰避者”缺乏社會關(guān)懷

“被鄰避”對象通常被認(rèn)為是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境沖突的制造者和主要責(zé)任人，社會大多對其采取負(fù)面認(rèn)知和評價(jià)，卻忽視這一主體存在的社會合理性，及其正當(dāng)?shù)膬r(jià)值訴求和利益訴求。殯儀館是各地區(qū)民政部門下設(shè)的事業(yè)單位，是專業(yè)承辦喪葬事宜的機(jī)構(gòu)，具有公益性質(zhì)，是城鎮(zhèn)發(fā)展中的“必需品”。然而，中國人的傳統(tǒng)觀念講究“敬鬼神而遠(yuǎn)之”，社會大眾對這一公共設(shè)施建在自家附近一般持排斥和抗拒態(tài)度，殯葬職業(yè)也普遍受到外界的歧視。

目前，J殯儀館共有50余位工作人員，除大年初一外，全年無休。尤其夏季高溫，一線火化員工作環(huán)境更為艱苦。相對于其他服務(wù)行業(yè)，社會對殯葬工作人員的工作準(zhǔn)確性和服務(wù)態(tài)度要求嚴(yán)苛。對于活著的人來說，處置人死后事務(wù)的意識、場所、甚至工作人員都沾染“死亡”的氣息，工作人員稍有不慎，則會引起人們的痛苦記憶和悲憫情感，甚至刺激“嫌惡”情結(jié)的爆發(fā)，更有甚之，對工作人員大打出手，影響公共秩序。J殯儀館整體空間分為前場和后場，即火化區(qū)和服務(wù)區(qū)，兩部分工作人員處于區(qū)隔狀態(tài)，就餐時(shí)間和就餐位置嚴(yán)格錯開?；氐饺粘Ｉ钪?，殯葬工作人員也具有強(qiáng)烈的自我隔絕意識，不愿主動與人交往。在鄰避治理中，政府及社會各界往往缺乏忽視對這一群體的關(guān)懷，面對外界和自我賦予的雙重精神壓力，殯葬工作人員遭受歧視與生存雙重?cái)D壓，不利于殯葬服務(wù)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)論與建議

通過研究發(fā)現(xiàn)：自20世紀(jì)80年代至今，J殯儀館經(jīng)歷了遷入初期遭遇抵制、與周邊群眾和平共處、再遭嫌惡三個(gè)階段。隨著社會大眾環(huán)境意識和權(quán)利意識的提升，一味依靠利益補(bǔ)償機(jī)制緩解鄰避沖突治標(biāo)不治本。究其原因，作為治理主體的政府，在具體實(shí)踐中多重治理目標(biāo)失衡。隨著企業(yè)和開發(fā)商等主體的加入，殯儀館再度成為眾矢之的，凸顯出鄰避設(shè)施整體公共效用與局部負(fù)外部性影響的二元沖突，即公利-私利對抗化。周邊居民秉持“生存道義”，從中斡旋，尋求最大化保障。“被鄰避者”——?dú)泝x館工作人員往往面臨社會歧視和生存雙重壓力。因此，應(yīng)清楚地看到，在鄰避治理過程中，政府、市場、周邊居民及被鄰避者各主體不可分割，互相影響。

首先，政府應(yīng)樹立以公共服務(wù)為主的鄰避治理理念。一方面，各地需要進(jìn)一步深化殯葬改革工作，建立健全殯葬管理制度體系，加強(qiáng)各部門協(xié)作配合，保障群眾殯葬服務(wù)需求。另一方面，政府各部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同合作，摸清和平衡鄰避治理各個(gè)階段各主體的利益訴求，建立鄰避沖突的多元協(xié)商機(jī)制，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，提升治理效能，緩解社會矛盾，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

其次，完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償立法，維護(hù)環(huán)境公平正義。明確各方權(quán)利和義務(wù)，使得環(huán)境補(bǔ)償有法可依，保障環(huán)境補(bǔ)償工作順利開展。政府和鄰避設(shè)施單位應(yīng)及時(shí)公開環(huán)境補(bǔ)償相關(guān)信息，保障公眾參與權(quán)和知情權(quán)，接受社會監(jiān)督。另外，社會各界要對鄰避設(shè)施工作人員的人身安全和心理健康加以關(guān)懷，相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)給予其相應(yīng)的精神慰籍和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

最后，加強(qiáng)政策激勵，宣傳引導(dǎo)。針對殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的特殊性和敏感性，相關(guān)部門應(yīng)以城鄉(xiāng)社區(qū)為平臺，明確陋習(xí)和新風(fēng)界限，加強(qiáng)生命文化教育。強(qiáng)化媒體正向引導(dǎo)責(zé)任，宣傳正確的生態(tài)文明觀念，鼓勵群眾及時(shí)客觀發(fā)聲，消除誤解，最終實(shí)現(xiàn)鄰避設(shè)施建設(shè)中風(fēng)險(xiǎn)與收益、整體與局部的協(xié)調(diào)發(fā)展。