范健

（云南省煙草公司保山市公司 云南 保山 678000）

煙草行業(yè)的持續(xù)發(fā)展，煙草種植地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，以及現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)體系的構(gòu)建，都離不開煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施。煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)管等內(nèi)容，由于涉及到很多的步驟，而且每個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)操作程序和標(biāo)準(zhǔn)都有嚴(yán)格要求，只要其中某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)都會(huì)影響到項(xiàng)目的綜合效益，直接影響著煙葉生產(chǎn)能力。可見，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)意義重大。

1 煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的主要問題

1.1 基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)質(zhì)量問題

部分地區(qū)的煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施施工設(shè)計(jì)不盡合理，存在經(jīng)常發(fā)生項(xiàng)目變更的現(xiàn)象。由此會(huì)導(dǎo)致一些基礎(chǔ)設(shè)置閑置、廢棄的問題，增加成本的同時(shí)造成資源浪費(fèi)。具體表現(xiàn)在：部分施工企業(yè)投標(biāo)盲目，沒有結(jié)合自身情況考慮參與投標(biāo)的必要性，僅僅為了獲得建設(shè)資金而投標(biāo)，中標(biāo)后要么由于對(duì)項(xiàng)目不了解導(dǎo)致施工設(shè)計(jì)質(zhì)量較低，有的施工企業(yè)也存在轉(zhuǎn)包給小企業(yè)的現(xiàn)象；項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不同的施工企業(yè)對(duì)煙葉基礎(chǔ)設(shè)施的了解不一，加之煙草公司沒有明確的統(tǒng)一建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，因此一些基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足煙葉生產(chǎn)、儲(chǔ)存等需求，在投入使用后不就就需要改造、更換的項(xiàng)目不在少數(shù)。煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)質(zhì)量不高問題出現(xiàn)的原因，主要就是因?yàn)槭┕て髽I(yè)缺乏深度調(diào)查研究，對(duì)煙葉生產(chǎn)流程不夠熟悉，設(shè)計(jì)和施工方案不科學(xué)，所以項(xiàng)目完工后容易出現(xiàn)設(shè)計(jì)變更問題。

1.2 項(xiàng)目施工不合理，施工組織管理差

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目具有一定的特殊性，例如點(diǎn)多面廣、涉及多個(gè)地方和多項(xiàng)內(nèi)容等，這會(huì)造成施工單位在施工過程中為節(jié)約成本支出，而采取一些節(jié)省人力、物力和財(cái)力的措施。例如，減少各個(gè)點(diǎn)的施工人員，降低施工工藝標(biāo)準(zhǔn)，把項(xiàng)目再轉(zhuǎn)包和分包出去等。由于人員不足、施工材料沒保障，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和進(jìn)度難以保證，施工過程中存在隨意性；由于項(xiàng)目的轉(zhuǎn)包，一些包工頭憑借自身的社會(huì)關(guān)系和背景，在承接和具體實(shí)施煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的過程中，存在偷工減料、克扣員工工資、降低施工標(biāo)準(zhǔn)等問題，往往導(dǎo)致施工方與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的矛盾，影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度。分包方（人）往往缺乏專業(yè)的企業(yè)管理能力，對(duì)工程項(xiàng)目管理不能做到制度健全、操作規(guī)范；不能嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)管理辦法，管理因人而異；施工隨意性大，不能嚴(yán)格遵守相關(guān)工藝和流程等等，施工組織管理能力較差。加上煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目涉及煙草公司、水利部門、基層政府等，相關(guān)政策與規(guī)定變化較快，各單位之間缺乏充分溝通與協(xié)作，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目普遍存在程序繁瑣、技術(shù)薄弱、質(zhì)量不高等問題。

1.3 項(xiàng)目管護(hù)和監(jiān)理不到位

煙草公司近些年來在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施方面持續(xù)投入，在煙農(nóng)田里形成了大量的煙水、機(jī)耕路、烤房、育苗等設(shè)施，在推動(dòng)地區(qū)煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了較大貢獻(xiàn)。但是，在具體的煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理方面存在較多問題：

（1）項(xiàng)目管護(hù)乏力。如前所述，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的施工需要投入大量的人力、物力和財(cái)力，在具體的項(xiàng)目管理存在施工材料管理不規(guī)范、施工質(zhì)量控制不嚴(yán)等問題；施工人員對(duì)煙草行業(yè)相關(guān)政策理解不足，對(duì)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)把握不夠，不能綜合掌握農(nóng)田、水利、機(jī)械等方面的建設(shè)要求，施工過程較為隨意。不僅如此，項(xiàng)目建成后，按照相關(guān)規(guī)定，煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)工作轉(zhuǎn)交當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)或者村民小組，但村委會(huì)或者村民小組不能安排專門的人員來進(jìn)行管理，例如對(duì)工程設(shè)施的維護(hù)、保養(yǎng)等，因?yàn)榇逦瘯?huì)和村民小組沒有相關(guān)的資金來源，這就導(dǎo)致了一些煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的作用不能得到有效發(fā)揮，工程質(zhì)量也會(huì)受到影響。

（2）竣工驗(yàn)收和檔案資料管理不嚴(yán)格。煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目竣工后，缺乏嚴(yán)格的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和程序，驗(yàn)收存在走過場(chǎng)、走形式現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目標(biāo)識(shí)不符合要求、項(xiàng)目劃分不科學(xué)、檔案資料不全等問題。由于缺乏專業(yè)的檔案管理人員，加之部分建設(shè)管理人員責(zé)任心不強(qiáng)，與項(xiàng)目相關(guān)的檔案資料，例如施工方、監(jiān)理方、材料供應(yīng)方、建設(shè)主體等相關(guān)資料不齊全。

（3）項(xiàng)目監(jiān)理不到位。監(jiān)理單位部分監(jiān)理人員管理協(xié)調(diào)能力、監(jiān)理經(jīng)驗(yàn)參差不齊，對(duì)項(xiàng)目施工質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致出現(xiàn)施工質(zhì)量不合格而返工的問題。

1.4 烤房重建輕管，導(dǎo)致投資浪費(fèi)

傳統(tǒng)的煙葉烤房基本都是散建，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃。統(tǒng)一的烤房建設(shè)措施出臺(tái)之后，雖然改變了散建問題，但烤房的責(zé)權(quán)利不明確，重建輕管問題突出，例如，有的地方烤房幾乎是某個(gè)人或某家獨(dú)用，有的烤房廢棄不用；對(duì)建設(shè)好的烤房缺乏健全的管理制度，沒有明確管理責(zé)任人；有的地方盡管有管理辦法，但執(zhí)行不到位，制度流于形式。上述種種，導(dǎo)致煙草公司烤房建設(shè)成本高卻達(dá)不到應(yīng)有效果，投資浪費(fèi)現(xiàn)象有待解決。

2 煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改進(jìn)對(duì)策

2.1 科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，直接影響著現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)建設(shè)的進(jìn)程。在煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目施工之前，規(guī)劃人員應(yīng)實(shí)地到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研，了解項(xiàng)目地的環(huán)境和煙區(qū)生產(chǎn)情況，了解烤煙輪作情況，對(duì)片區(qū)煙草種植基地的特征進(jìn)行總結(jié)，在此基礎(chǔ)上，以基地單元為單位進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定詳細(xì)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方案。

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃方案獲批后，施工設(shè)計(jì)人員應(yīng)到實(shí)地進(jìn)行勘測(cè)，以基地單元為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃綜合配套設(shè)施項(xiàng)目。在具體的設(shè)計(jì)過程中，設(shè)計(jì)人員要遵循“少占農(nóng)田面積、多方受益”，據(jù)實(shí)設(shè)計(jì)不漏項(xiàng)，確保工程的完整性，減少項(xiàng)目變更設(shè)計(jì)，同時(shí)還要更新理念，確保設(shè)計(jì)與時(shí)俱進(jìn)，滿足煙草產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求和煙農(nóng)的生產(chǎn)需求。

2.2 切實(shí)加強(qiáng)工程質(zhì)量管理與監(jiān)督

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位要全面推行項(xiàng)目合同管理制、工程質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和資金使用情況張榜公示制，健全質(zhì)量管理制度并切實(shí)落到實(shí)處。按照整村推進(jìn)的辦法，每到一個(gè)村完成一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確?！暗揭惶幰娦б惶帯?，嚴(yán)格控制各個(gè)環(huán)節(jié)的施工材料質(zhì)量、施工工藝等，避免以次充好、以假亂真。相關(guān)部門要團(tuán)結(jié)協(xié)作，落實(shí)建設(shè)單位負(fù)責(zé)、監(jiān)理單位控制、施工單位保證、政府部門監(jiān)督相結(jié)合的工程建設(shè)質(zhì)量管理體系，共同做好煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的管理和監(jiān)督工作，例如煙草企業(yè)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的組織實(shí)施和建設(shè)管理，水利部門負(fù)責(zé)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督，水利部門認(rèn)為不合格的工程項(xiàng)目，煙草企業(yè)不得支付余款。同時(shí)，上級(jí)部門負(fù)責(zé)對(duì)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的抽查和驗(yàn)收，覆蓋面要高于30%；其他部門例如審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)政等部門也要按照各自職責(zé)，對(duì)相應(yīng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督監(jiān)察，依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究違法違規(guī)單位和人員的責(zé)任。

2.3 明晰產(chǎn)權(quán)，加強(qiáng)管理

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及的資產(chǎn)，遵循“誰投勞、誰所有、誰管理、誰受益”的原則，農(nóng)戶項(xiàng)目歸農(nóng)戶所有，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村（組）集體項(xiàng)目歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村（組）集體所有，煙農(nóng)共同使用。項(xiàng)目建成后，各地要及時(shí)制定煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施使用、維護(hù)管理辦法，重點(diǎn)抓好技術(shù)性管護(hù)指導(dǎo)和安全教育，確保設(shè)施正常使用和煙農(nóng)生命財(cái)產(chǎn)安全。在糧煙比價(jià)合理的前提下，項(xiàng)目受益農(nóng)戶應(yīng)與煙草部門簽訂長(zhǎng)期種植煙草的合同。

2.4 強(qiáng)化監(jiān)理單位職責(zé)，落實(shí)項(xiàng)目后期全過程管理

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托對(duì)工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)，要加大對(duì)工程監(jiān)理單位和監(jiān)理人員的監(jiān)督力度。首先，要嚴(yán)把煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程委托監(jiān)理合同的簽訂關(guān)，在合同中應(yīng)明確約定監(jiān)理的職責(zé)和義務(wù)、監(jiān)理范圍、人員配備、履約約定、監(jiān)理報(bào)酬的支付方式，對(duì)監(jiān)理不嚴(yán)、監(jiān)理不到位、無故脫崗、隨意更換監(jiān)理人員、監(jiān)理人員工作馬虎、與施工單位串通一氣亂簽證、虛假簽證等增加處罰條款，依法查處各類違法違規(guī)行為。其次，加強(qiáng)工程現(xiàn)場(chǎng)管理，確保相關(guān)數(shù)據(jù)、資料和材料的真實(shí)性與準(zhǔn)確性；加大對(duì)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員的監(jiān)督力度，尤其是對(duì)隱蔽工程及變更工程的監(jiān)理，確保監(jiān)理人員配備充足并能嚴(yán)守崗位。

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目管理中，引入全過程管理思想，除了要重視項(xiàng)目前期的管理，對(duì)項(xiàng)目后期的管理也要高度重視。首先，嚴(yán)格項(xiàng)目驗(yàn)收管理，加大對(duì)驗(yàn)收工作的監(jiān)督，要求驗(yàn)收人員認(rèn)真履行工作職責(zé)，把責(zé)任落實(shí)到每一個(gè)驗(yàn)收人員身上。其次，嚴(yán)格資金使用管理，通過工程造價(jià)審計(jì)和專項(xiàng)補(bǔ)貼資金審計(jì)，杜絕弄虛作假、截留、挪用、擠占煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)貼資金的行為。最后，規(guī)范檔案管理工作。按照項(xiàng)目建設(shè)管理流程和檔案管理辦法，提高人員素質(zhì)，優(yōu)化檔案管理方法，確保煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資料內(nèi)容和形式的完整。

2.5 創(chuàng)新管護(hù)模式

煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)主體要建立項(xiàng)目管護(hù)制度，加大維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的投入和財(cái)政支出，確保項(xiàng)目管護(hù)落實(shí)到位。根據(jù)煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的不同，建設(shè)單位要努力創(chuàng)新管護(hù)模式，提高項(xiàng)目建設(shè)使用效益。首先，收費(fèi)型管護(hù)模式。針對(duì)煙葉經(jīng)營(yíng)權(quán)外包模式可以適當(dāng)收取服務(wù)費(fèi)，但密集型烤房、煙葉育苗基地及處理煙草的農(nóng)用機(jī)械的產(chǎn)權(quán)歸村集體所擁有。其次，協(xié)商管理模式。根據(jù)農(nóng)村一事一議制度建立用水農(nóng)戶組織協(xié)會(huì)，同時(shí)完善管理章程和制度，對(duì)煙路及煙水工程項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商管理，按照煙農(nóng)能夠產(chǎn)生收益的煙田面積，確定如何使用和是否收費(fèi)、怎么收費(fèi)等制度。最后，自行管護(hù)模式。如果由煙農(nóng)或者村集體來管理煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施，那么可以由他們自行承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，同時(shí)作為受益方，享受相關(guān)煙葉產(chǎn)權(quán)和煙葉生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施所帶來的改進(jìn)效益。