李 菁 上海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展（集團(tuán)）有限公司，上海 200086

長期以來，由于養(yǎng)老事業(yè)的公益屬性明顯，養(yǎng)老機構(gòu)盈利能力有限，養(yǎng)老機構(gòu)通常注冊為非營利機構(gòu)，機構(gòu)運營主體屬于“民辦非企業(yè)法人”（簡稱“民非”）。

相比以公司作為運營主體的營利性養(yǎng)老機構(gòu)，以“民非”為主體運營養(yǎng)老機構(gòu)可獲得優(yōu)惠的稅收政策和地方補貼。例如，《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》明確：非營利組織可免除企業(yè)所得稅。同時，國內(nèi)各省、市為支持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，出臺了各類針對養(yǎng)老機構(gòu)運營主體的補貼政策。但很多省市的補貼政策僅針對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)。例如，深圳市目前僅針對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行護(hù)理服務(wù)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面服務(wù)提供資助。

1 項目實操中易出現(xiàn)爭議

（1）民非能否作為社會資本參與PPP 項目存在一定爭議。根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113 號）第二條：社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人。根據(jù)該規(guī)定，社會資本必須是“企業(yè)法人”，那么“民辦非企業(yè)法人”不具備參與PPP項目的資格。財金〔2014〕113 號文已于2017 年11 月過期，今后是否允許“民非”做合格社會資本參與PPP 項目，須待新文件出臺后才能明確。

（2）民非組織作為社會資本能否設(shè)立項目公司亦存在爭議。在實操中，出于隔離風(fēng)險、融資便利、獨立運作等方面考慮，大多數(shù)項目均要求社會資本在中標(biāo)后設(shè)立項目公司，負(fù)責(zé)PPP 項目后續(xù)的投資運作。但對于“民非”能否設(shè)立分支機構(gòu)的問題，在實操層面亦存在一定的爭議。根據(jù)國務(wù)院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》及《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》中規(guī)定，民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織……民辦非企業(yè)單位不得設(shè)立分支機構(gòu)。但《國家工商行政管理局關(guān)于企業(yè)登記管理若干問題的執(zhí)行意見》（工商企字〔1999〕第173 號）規(guī)定，社會團(tuán)體（含工會）、事業(yè)單位及民辦非企業(yè)單位，具備法人資格的，可以作為公司股東或投資開辦企業(yè)法人，但依照中共中央、國務(wù)院的規(guī)定不得經(jīng)商辦企業(yè)的除外?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》所提及的“分支機構(gòu)”涵蓋的范圍會引發(fā)不同理解。

（3）除主體資格外，以非營利組織方式參與項目還難以滿足社會資本的利潤分配的要求。根據(jù)《民法總則》及其他法律法規(guī)的規(guī)定，非營利機構(gòu)在運營過程中無法向投資人分配利潤，期末清算時無法收回期初投資。因此，投資人設(shè)法直接從民非獲取投資收益。因此，實際操作中，若為運營項目而單獨設(shè)立的運營主體為民辦非企業(yè)法人，則投資人缺乏有效的取得收益的途徑。

2 公益性和經(jīng)營性的平衡

養(yǎng)老機構(gòu)PPP 項目不應(yīng)脫離其“公辦”定位，需要設(shè)置合理數(shù)量的公益性床位，以滿足政府履行養(yǎng)老的兜底責(zé)任的需求。政府兜底范圍通常包括：低保老人、三無老人、優(yōu)撫老人以及部分護(hù)理等級較高且經(jīng)濟(jì)困難的老人，該部分老人一般免費入住或按照政府指導(dǎo)價收費。

由于全國各地公辦養(yǎng)老機構(gòu)的政府指導(dǎo)價通常無法覆蓋養(yǎng)老機構(gòu)正常的運營成本，政府在確定公益性床位的時通常會面臨如下難題：如果公益性床位的數(shù)量過少，則無法滿足政府養(yǎng)老兜底責(zé)任的需求。如果公益性床位數(shù)量過多，則經(jīng)營性可運營床位的減少將影響社會資本方的收益。

因此，建議政府方在項目前期準(zhǔn)備時對項目所在區(qū)域的老年人口數(shù)量、年齡分布、滿足兜底要求的老人的條件和數(shù)量、老年人口增長趨勢進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)研，根據(jù)調(diào)研結(jié)果及未來項目區(qū)域養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)規(guī)劃，綜合確定合理的公益性床位的數(shù)量。同時，建立政府兜底床位數(shù)量的動態(tài)調(diào)整機制。由于政府兜底床位的數(shù)量由政府綜合各方面數(shù)據(jù)后預(yù)測確定，若實際兜底床位需求高于預(yù)留公益性床位數(shù)量，則滿足政府兜底條件的老人“無床可住”。為應(yīng)對這種情況，政府需要從項目公司獲取額外的公益性床位。政府方應(yīng)要求社會資本在有空余經(jīng)營性床位的情況下必須滿足政府額外購買公益性床位需求?！禤PP 協(xié)議》中應(yīng)預(yù)留銜接機制，允許政府以適當(dāng)價格購買床位。

3 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及績效考核

養(yǎng)老PPP 項目績效考核體系涉及到養(yǎng)老照護(hù)、醫(yī)療護(hù)理、餐飲、物業(yè)管理、消防安全管理、設(shè)備設(shè)施維護(hù)等眾多領(lǐng)域，其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績效考核體系較為復(fù)雜。制定合理的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和績效考核體系對政府部門提出了巨大挑戰(zhàn)。

養(yǎng)老機構(gòu)PPP 項目制定績效考核體系，應(yīng)注意以下事項：

（1）考核標(biāo)準(zhǔn)需要因地制宜。民政部于2017 年提出了《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》（GB/T 35796-2017），于2019 年提出了《養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定》（GB/T 37276-2018）。各省市也根據(jù)自身的情況頒布了一些養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。但是，其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)中大部分以定性的描述為主，缺乏對實際操作層面的指導(dǎo)。這導(dǎo)致了各養(yǎng)老服務(wù)運營商對質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的理解、管理標(biāo)準(zhǔn)不一，產(chǎn)出的服務(wù)質(zhì)量差別較大。而對于PPP 項目來講，由于每個項目的區(qū)域、配備服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍不同，政府需要根據(jù)項目的實際情況，結(jié)合各項標(biāo)準(zhǔn)，重新建立一套覆蓋項目全部產(chǎn)出范圍的績效考核體系?？梢詫⑦_(dá)到國家級或省級等級評定標(biāo)準(zhǔn)中的某個等級以上作為績效考核中的一項重要指標(biāo)，并約定如果未能達(dá)到約定的等級，則扣除相應(yīng)的分?jǐn)?shù)。但是，由于等級評定標(biāo)準(zhǔn)缺乏對單個項目的針對性，不建議將等級評定標(biāo)準(zhǔn)作為唯一的考核依據(jù)。政府方以國家級或省級等級評定標(biāo)準(zhǔn)為框架，根據(jù)項目自身的特點以及各潛在社會資本方的建議，單獨定制績效考核標(biāo)準(zhǔn)。同時，對于存量項目，若因存量建筑物的結(jié)構(gòu)原因無法滿足國家或省級評定標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)免除社會資本方的相關(guān)責(zé)任。

（2）關(guān)注滿意度調(diào)查。由于養(yǎng)老服務(wù)對象的特殊性，在實操中，難以用客觀的標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確而客觀的評價。因此，在運營中應(yīng)重點關(guān)注客戶滿意度調(diào)查。政府方可以通過全面調(diào)查、逐個訪談等方式了解入住老人對項目運營機構(gòu)的真實評價，并將其作為績效考核結(jié)果的重要組成部分。

（3）關(guān)注人員培訓(xùn)。由于養(yǎng)老服務(wù)的主要服務(wù)載體為從事服務(wù)工作的人員。人員的服務(wù)水平直接決定了項目的服務(wù)質(zhì)量。而隨著養(yǎng)老護(hù)理院資格證的取消，國家層面不再對人員的服務(wù)水平進(jìn)行統(tǒng)一的評價和考核。因此，在項目運作過程中，政府方應(yīng)對人員培訓(xùn)的課程設(shè)置、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)時長、培訓(xùn)率、考核標(biāo)準(zhǔn)等提出明確的要求，確保所有服務(wù)人員具備相應(yīng)的服務(wù)技能，建立服務(wù)技能抽測等機制，定期考核服務(wù)人員的技能情況。

（4）預(yù)留績效考核體系更新機制。由于當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化程度有限，沒有經(jīng)歷實際運營考驗的績效考核體系往往會存在考核指標(biāo)疏漏、可操作性較差等問題。因此，建議政府方與社會資本方根據(jù)實際運營情況逐漸更新和完善績效考核體系，使其更完備，更具可操作性。

4 政府履約監(jiān)管

（1）完善事后監(jiān)管。事后監(jiān)管主要的體現(xiàn)方式為項目運營績效監(jiān)管。政府通過對項目公司進(jìn)行績效考核，并按照績效考核結(jié)果扣除一定的政府補貼或履約保函金額。若連續(xù)多次抽查結(jié)果顯示其服務(wù)質(zhì)量低下，政府應(yīng)保留在短時間內(nèi)要求社會資本退出的權(quán)利。若發(fā)生性質(zhì)惡劣的服務(wù)質(zhì)量事故（例如侮辱、虐待老人、發(fā)生群體維權(quán)事件等），政府應(yīng)有權(quán)立即接管項目，并啟動退出機制。

（2）加強事前監(jiān)管。事前監(jiān)管是從項目公司的運營相關(guān)的決策層面對項目公司進(jìn)行監(jiān)管。政府通常做法是參與項目公司的董事會、總經(jīng)理辦公會等決策會議，并在會議中發(fā)表意見。