何曉南（河北省唐山市遷安市財政局）

當(dāng)前，需要在全面預(yù)算管理視角下去審視基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作質(zhì)量。全面預(yù)算管理內(nèi)含有兩個核心要件：全過程預(yù)算管理、全員參與下的預(yù)算管理。所謂“全過程預(yù)算管理”是指，應(yīng)在事前預(yù)算編制、事中預(yù)算執(zhí)行、事后預(yù)算質(zhì)量評價等三個環(huán)節(jié)做到預(yù)算管理工作。所謂“全員參與下的預(yù)算管理”，則指向了需拓寬預(yù)算管理主體，并使預(yù)算管理主體責(zé)任落實到位。聚焦基層行政事業(yè)單位的工作職能，其必須在事權(quán)與財權(quán)相匹配的情形下才能有效發(fā)揮公權(quán)力的作用。因此，加強預(yù)算管理便意在嚴(yán)格把控基層行政事業(yè)單位對財權(quán)的使用，并在推動事權(quán)落實的基礎(chǔ)上提高預(yù)算資金配置效率和效益。隨著新的政府會計制度的落地，由“收付實現(xiàn)制”向“權(quán)責(zé)發(fā)生制”轉(zhuǎn)變的過程中，本身也對預(yù)算資金的使用效益提出了要求。由此，這就構(gòu)成了本文立論的出發(fā)點。

■ 加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性分析

結(jié)合筆者的工作體會，加強預(yù)算管理的重要性可分析如下：

（一）能夠更好的踐行以人民為中心的工作思路

“以人民為中心”的工作思路體現(xiàn)在了基層行政事業(yè)單位對事權(quán)的履行中，而對財權(quán)的有效運用將為事權(quán)的履行提供有力的物質(zhì)保障，具體反映在基本預(yù)算支出和項目預(yù)算支出方面。從中所體現(xiàn)的重要性便是，能夠更好的使基層行政事業(yè)單位踐行以人民為中心的工作思路。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政部門而言，承擔(dān)著精準(zhǔn)扶貧和新農(nóng)村建設(shè)的歷史任務(wù)，這些任務(wù)的完成情況將關(guān)系到當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口經(jīng)濟福祉的提升狀況?？梢?，唯有在基本預(yù)算支出和項目預(yù)算支出中加強預(yù)算管理，才能將財政資金的扶貧功能精準(zhǔn)的落實到位，進而從根本上提升當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏健?/p>

（二）能夠在基層財經(jīng)工作中起到防微杜漸作用

加強基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理還能起到防微杜漸的作用，具體反映在能夠在全過程預(yù)算管理和全員參與下的預(yù)算管理中，規(guī)避基層主體經(jīng)濟行為失范的系統(tǒng)性風(fēng)險的發(fā)生。實踐表明，預(yù)算編制工作質(zhì)量的好壞直接影響到后續(xù)預(yù)算執(zhí)行效果的呈現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行效果的好壞又直接影響到事權(quán)能否落實到位。因此，強化全過程預(yù)算管理便有助于提升預(yù)算編制工作質(zhì)量，突出全員參與下的預(yù)算管理，便能通過降低預(yù)算執(zhí)行中信息不對稱的影響，而提升預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管效能。

（三）能夠有效促進基層預(yù)算管理工作作風(fēng)建設(shè)

長期以來，基層行政事業(yè)單位的財務(wù)部門都是作為執(zhí)行層的角色而存在，即財務(wù)部門主要履行上級所交付的預(yù)算管理任務(wù)，對于資金的使用用途并不做更多的關(guān)注。這樣一來，是不會弱化財務(wù)部門在預(yù)算資金風(fēng)險管控中的職能作用。隨著加強預(yù)算管理的問題提出，在落實預(yù)算管理主體責(zé)任的倒逼機制下，便能促進基層預(yù)算管理工作的作風(fēng)建設(shè)。在工作作風(fēng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，又能不斷型塑基層行政事業(yè)單位財務(wù)人員的崗位意識和職業(yè)操守，最終在主體因素的作用下使基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作步入健康發(fā)展的軌道。

■ 基層行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的不足

在發(fā)揮預(yù)算管理工作的重要性時，還需厘清目前所面臨的諸多不足。這些不足是構(gòu)成制約預(yù)算管理質(zhì)量提升的影響因素，也是構(gòu)成了加強預(yù)算管理的問題導(dǎo)向。具體而言，可以從以下三個方面來認識：

（一）預(yù)算編制的精準(zhǔn)程度有待提高

基本支出和項目支出的預(yù)算編制精準(zhǔn)程度，關(guān)系到基層行政事業(yè)單位預(yù)算資金統(tǒng)籌安排的效能，目前所存在的不足主要反映在：對基層財權(quán)的支撐上，在預(yù)算編制中未能有效做到預(yù)算資金的供求平衡。之所以會存在這樣的不足，歸因于基層行政事業(yè)單位財務(wù)部門長期作為執(zhí)行層而存在，這就使預(yù)算編制工作陷入到單純履行上級所交付的資金安排任務(wù)之中，而忽略了對基本支出和項目支出對象的考察要求。由工作經(jīng)驗可得，若是預(yù)算編制中出現(xiàn)資金富余的情況，必然會造成資金的浪費；若是預(yù)算編制中出現(xiàn)資金缺口的情形，則必然難以推動基層行政事業(yè)單位對事權(quán)的落地、落實。

（二）預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管效能有待加強

隨著預(yù)算編制工作的結(jié)束，緊接著便是將預(yù)算資金撥付到專門的賬戶以配置到事權(quán)的實施中去。從預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管常態(tài)來看，財務(wù)部門主要根據(jù)事權(quán)落實主體所提交的會計憑證去支付相關(guān)款項，卻難以對會計憑證背后所發(fā)生的經(jīng)濟事件展開有力的考察。這樣一來，在預(yù)算資金的使用中勢必會產(chǎn)生預(yù)算資金漏損的風(fēng)險。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的事權(quán)中承擔(dān)著大量的“三農(nóng)”任務(wù)，由工作性質(zhì)所決定事權(quán)主要落地于：農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力崗位培訓(xùn)；農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等惠民資金；五保、低保等扶貧資金；財政轉(zhuǎn)移支付等領(lǐng)域。以上這些領(lǐng)域又因工作細節(jié)的繁雜而難以對事權(quán)與財權(quán)的匹配性進行全面考察。在諸多因素的共同影響下，便導(dǎo)致了當(dāng)前在預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)管效能存在很多的不足。

（三）預(yù)算評價的量化指標(biāo)有待建立

基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作依照政府會計制度而展開，在缺乏市場評價的情形下，在對基本支出和項目支出的績效評價一直不甚理想。正是由于缺乏有效的市場評價機制，使得基層行政事業(yè)單位習(xí)慣于以任務(wù)為驅(qū)動而弱化了預(yù)算資金節(jié)約使用的主觀意識。關(guān)于這一點在基層事業(yè)單位表現(xiàn)的尤為突出，如在專用性資產(chǎn)的購置中，主要關(guān)注該項資產(chǎn)的使用價值，而較少從資產(chǎn)造價和“產(chǎn)出/投入”關(guān)系中去考察資產(chǎn)購置的合理性和服務(wù)對象滿意度的問題?？梢?，在預(yù)算評價中未能建立可行的量化指標(biāo)體系，便難以達成全面預(yù)算管理的要求。

■ 實施預(yù)算管理的有效方法

根據(jù)以上所述，實施預(yù)算管理的有效方法可從以下四個方面構(gòu)建：

（一）在制度層面促成全面預(yù)算管理的落地

需要圍繞著全面預(yù)算管理的內(nèi)在要求去加強預(yù)算管理工作，所以基層行政事業(yè)單位管理層應(yīng)在財經(jīng)制度和財經(jīng)紀(jì)律條例的導(dǎo)引下，為全面預(yù)算管理的落地提供制度安排。本文建議：（1）針對全過程預(yù)算管理要求，應(yīng)在制度安排中明確預(yù)算編制主體、預(yù)算執(zhí)行主體、預(yù)算評價主體的身份和職責(zé)范圍，這樣就為落實全員參與下的預(yù)算管理提供了基礎(chǔ)。（2）針對全員參與下預(yù)算管理要求，應(yīng)在制度安排中明確科室部門的預(yù)算執(zhí)行職責(zé)和考核指標(biāo)，并由科室負責(zé)人建立針對科室成員的預(yù)算執(zhí)行和考核辦法。

（二）提升財務(wù)部門職能地位參與事權(quán)決策

在基層行政事業(yè)單位管理層所提供的制度安排中，已經(jīng)體現(xiàn)出提升財務(wù)部門職能地位的元素。為了增強預(yù)算編制的精準(zhǔn)程度，還應(yīng)在制度安排中明確：財務(wù)部門全程參與到關(guān)于基本支出和項目支出的事權(quán)決策中來。具體的實施辦法為：財務(wù)部門委派專人參與到事權(quán)的決策中去，財務(wù)人員為決策提供財務(wù)數(shù)據(jù)，如有需要可以聘請資產(chǎn)評估公司出具資金風(fēng)險評估報告，在決策中增大財務(wù)決策所占權(quán)重。這樣一來，財務(wù)部門就能全面掌握事權(quán)的內(nèi)容，并提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性。同時，也能規(guī)避預(yù)算風(fēng)險。

（三）以財務(wù)信息化建設(shè)創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)管模式

在預(yù)算執(zhí)行階段需要解決信息不對稱問題，解決的目的在于消減信息不對稱對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的影響。本文建議，應(yīng)以財務(wù)信息化建設(shè)為載體創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)管模式。具體的實施辦法為：（1）事權(quán)的執(zhí)行主體與會計憑證分離，由會計憑證提供方直接向財務(wù)部門傳遞電子憑證。（2）下沉財務(wù)部門工作重心，根據(jù)事權(quán)的履行情況階段性的委派專人與利益關(guān)聯(lián)方進行碰面，從中把握會計憑證背后經(jīng)濟事件的真實性和合理性程度。（3）引入聲譽約束機制，在基層行政事業(yè)單位的門戶網(wǎng)站中動態(tài)發(fā)布預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管情況通報。

（四）結(jié)合單位性質(zhì)合理開發(fā)量化評價指標(biāo)

應(yīng)區(qū)分基層行政機關(guān)和事業(yè)單位的性質(zhì)，并以此開發(fā)出可行的量化評價指標(biāo)。本文建議，應(yīng)重點圍繞著“產(chǎn)出/投入”關(guān)系去開發(fā)指標(biāo)。無論是行政機關(guān)還是事業(yè)單位，“投入”環(huán)節(jié)都可用貨幣作為單位，他們之間的差異在于對“產(chǎn)出”的規(guī)定。對于行政機關(guān)而言，“產(chǎn)出”應(yīng)突出群眾的獲得感，此時可以借助社會調(diào)查問卷、群眾反饋來獲得，并給予分值量化。對于事業(yè)單位而言，“產(chǎn)出”可將專用性資產(chǎn)的使用情況、專業(yè)技術(shù)服務(wù)能力提升程度、助力社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實表現(xiàn)等作為指標(biāo)，并給予分值量化。

■ 小結(jié)

需要圍繞著全面預(yù)算管理的內(nèi)在要求去加強預(yù)算管理工作，所以基層行政事業(yè)單位管理層應(yīng)在財經(jīng)制度和財經(jīng)紀(jì)律條例的導(dǎo)引下，為全面預(yù)算管理的落地提供制度安排。在基層行政事業(yè)單位管理層所提供的制度安排中，應(yīng)體現(xiàn)出提升財務(wù)部門職能地位的元素。在預(yù)算執(zhí)行階段需要解決信息不對稱問題，解決的目的在于消減信息不對稱對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的影響。應(yīng)區(qū)分基層行政機關(guān)和事業(yè)單位的性質(zhì)，并以此開發(fā)出可行的量化評價指標(biāo)。