陳云鋒，高紅林，李文利，徐崧源，楊 昕（云南電力建設監(jiān)理咨詢有限責任公司，云南 昆明 650231）

0 引 言

依照中國南方電網(wǎng)有限責任公司（以下簡稱“南方電網(wǎng)”）企業(yè)標準 Q/CSG 213002－2018《管制業(yè)務固定資產(chǎn)投資項目管理辦法》，筆者系統(tǒng)地對云南電網(wǎng)公司 2013年—2016年投資計劃內(nèi) 7 項長期掛賬 110 kV 輸變電工程進行了梳理，從項目建設概況、項目狀態(tài)和調(diào)查項目受阻情況等，剖析了推進此類項目所面臨的問題及其具體成因，同時闡明了推進此類項目的緊迫性、必要性和可行性，并且有針對性地提出了一些對策和建議，供業(yè)內(nèi)人士參考。

1 長期掛賬項目的地域和時間分布

云南電網(wǎng)公司 2013年－2016年投資計劃內(nèi) 7 項長期掛賬 110 kV 輸變電工程，均屬于高壓配網(wǎng)工程，分布在昆明市、大理州、玉溪市和楚雄州等省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展比較好的地區(qū)。其中，2 項工程被列入“十一五”規(guī)劃項目庫，在2013年首次被列入投資計劃；1 項工程從可研批復至今，歷時 5年半尚未開工建設；1 項工程從可研批復至今，歷時8年尚未開工建設。另外 3 項工程被列入“十二五”規(guī)劃項目庫，均在 2014年首次被列入投資計劃，其中 1 項從可研批復至今，已歷時近 7年尚未開工建設；1 項從可研批復至今，已歷時近 7年尚未竣工；1 項從可研批復至今，已歷時近 5年尚未開工。此外，還有 1 項工程被列入“十三五”規(guī)劃項目庫，屬于應急項目，在 2016年首次被列入投資計劃，從可研批復至今，歷時 2年才開工。

2 推進長期掛賬項目所面臨的主要問題及其成因

2.1 面臨的主要問題

當前我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，正處在轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟結構和轉換增長動力的關鍵時期。與此同時，我國的城鎮(zhèn)化水平正在持續(xù)提高，城市規(guī)模在不斷快速擴大。不斷快速變化的內(nèi)外部條件，使得土地和通道等資源日益緊張，也給電網(wǎng)工程建設帶來諸多難題，例如：選址難，站址交付難，站址用地變化，線路通道實施難；林木砍伐和航空評估等手續(xù)辦理周期長，咨詢設計成果交付時間長、設計深度不足；可行性研究和初步設計管理工作銜接不緊密，延續(xù)性差；項目里程碑計劃指導意義不強，執(zhí)行剛性不足；工程延期后，建設規(guī)模未根據(jù)實際負荷變化而及時進行調(diào)整；工程過程資料管理有待加強；等等。隨著內(nèi)外部條件的變化，這些問題日益凸現(xiàn)，也給電網(wǎng)建設增加了不確定性。

2.2 成因分析

從政策、經(jīng)濟、環(huán)境等外部因素和管理、資金、人員、規(guī)劃等內(nèi)部因素分析云南電網(wǎng)公司推進 7 項長期掛賬輸變電工程受阻的原因。從表面上看，變電站站址布點困難和線路通道實施困難，使得不充分、不平衡的電網(wǎng)建設與用電需求之間產(chǎn)生了尖銳矛盾，從而阻礙了電網(wǎng)建設的推進。從本質上看，電網(wǎng)規(guī)劃與城市規(guī)劃不協(xié)調(diào)，使得電網(wǎng)建設和城市發(fā)展沒有達到協(xié)調(diào)統(tǒng)一；電網(wǎng)工程建設用地難以落實，部分政府部門對推動站址交付的積極性不高；電網(wǎng)建設項目手續(xù)辦理周期長，設計單位的設計與創(chuàng)新能力不足，再加上建設單位內(nèi)部管理不完善，致使推進長期掛賬項目受阻。

3 推進長期掛賬項目的應對策略

輸變電工程在推進過程中所面臨的主要問題是，如何厘清思路，分層推進、分類應對、落實措施，確保電網(wǎng)發(fā)展和城市發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進輸變電工程順利開工、投產(chǎn)和安全運行，助力社會經(jīng)濟發(fā)展。這些長期掛賬工程大多位于城市及工業(yè)園區(qū)，主要問題也集中在城市及周邊地區(qū)電網(wǎng)，因而相關對策建議也是針對城市及周邊電網(wǎng)的建設。

3.1 規(guī)劃層面：從規(guī)劃源頭營造良好電網(wǎng)建設外部環(huán)境

（1）規(guī)劃協(xié)調(diào)的重要性。電力是城市的能源，電網(wǎng)是城市的血脈。電網(wǎng)規(guī)劃是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，做好電網(wǎng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的銜接和統(tǒng)一，是保證經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展的重要基礎。妥當處理電網(wǎng)規(guī)劃建設與城市公共事業(yè)建設以及其他城市建設的關系，將有效排除對電網(wǎng)規(guī)劃建設的阻礙。

（2）加強經(jīng)常性聯(lián)系。各級電網(wǎng)規(guī)劃管理領導應成為市、縣級規(guī)劃委員會的成員，嚴格審批各項目的規(guī)劃方案，落實與電網(wǎng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性；提前掌握規(guī)劃項目及外部基礎設施的實施進度，及時考慮與電網(wǎng)建設進度的配合。各供電局應經(jīng)常與城市規(guī)劃部門和市政部門保持聯(lián)系，建立良好的協(xié)調(diào)關系；為適應城市經(jīng)濟發(fā)展的需要，應從全社會的角度開展工作，及時做好電網(wǎng)規(guī)劃和市政規(guī)劃的修編和銜接工作。

（3）規(guī)劃協(xié)調(diào)具體建議，做到提前謀劃、立足長遠、全局最優(yōu)。城市電網(wǎng)的局部最優(yōu)不等于全局最優(yōu)，當前的全局最優(yōu)不等于未來的全局最優(yōu)。電網(wǎng)規(guī)劃應從整體的角度分析，與城市規(guī)劃互為統(tǒng)籌，符合城市整體的空間結構；電網(wǎng)規(guī)劃應合理使用資金，引進先進技術，增強規(guī)劃的綜合性，遵循城市規(guī)劃的原則，擺脫原有規(guī)劃思路的限制。

（4）協(xié)調(diào)好城市電網(wǎng)規(guī)劃和城市總體規(guī)劃。開展包括變電站布點規(guī)劃和線路通道規(guī)劃在內(nèi)的城市電網(wǎng)設施地理布局規(guī)劃，并將其上升為城市控制性規(guī)劃，使得規(guī)劃中的電網(wǎng)設施建設用地和走廊得到法律保護。第一，以預留電網(wǎng)設施的建設用地和走廊作為控制條件，統(tǒng)籌城市的其他規(guī)劃和建設，從而確保變電站布點規(guī)劃的穩(wěn)定，最終實現(xiàn)站址從預控到實控。第二，協(xié)調(diào)好城市電網(wǎng)通道規(guī)劃與其他專項規(guī)劃（如綜合管廊規(guī)劃和工業(yè)園區(qū)規(guī)劃等）的關系：電力電纜通道規(guī)劃應在綜合管廊的規(guī)劃布局基礎上合理整合通道資源，集約利用地下空間，做好地下綜合管廊規(guī)劃；工業(yè)園區(qū)規(guī)劃應與城市水、電、氣、道路和通信規(guī)劃同步進行，不同行業(yè)規(guī)劃應相互備案，特別是線路走廊、電纜通道施工與其他市政設施的施工應相互協(xié)調(diào)，共享信息，以免重復挖掘。第三，協(xié)調(diào)好城市電網(wǎng)規(guī)劃應與城市環(huán)境保護的關系，將“以人為本”的理念融入城市電網(wǎng)規(guī)劃建設中，加強環(huán)境保護意識，減少城市電網(wǎng)規(guī)劃對城市環(huán)境的影響。

3.2 政策層面：建立市區(qū)兩級電網(wǎng)規(guī)劃建設協(xié)調(diào)機制

（1）各供電局應與各地市委、市政府長期保持良好的合作關系。積極推動由地方政府頒布的電網(wǎng)專項規(guī)劃，建立各級政府強有力的電網(wǎng)規(guī)劃建設協(xié)調(diào)機制，與政府簽訂電網(wǎng)建設合作框架協(xié)議；積極推動支持電網(wǎng)建設相關規(guī)定或辦法的出臺，與政府各部門簽訂電網(wǎng)建設責任書。充分利用政府電網(wǎng)建設指揮部等協(xié)調(diào)平臺開展電網(wǎng)建設協(xié)調(diào)工作。各地州供電局與地方國土資源局、土地儲備中心、規(guī)劃局、發(fā)改委和住建局等政府部門建立信息溝通共享機制，共享城市、產(chǎn)業(yè)和電網(wǎng)的發(fā)展信息。

（2）爭取政府支持建立電網(wǎng)建設“綠色通道”。爭取各級政府及有關部門簡化輸變電工程建設審批流程，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)先辦理電網(wǎng)建設項目相關審批手續(xù)，以打捆的方式進行項目審核或審批，從而加快電網(wǎng)建設手續(xù)的辦理。

（3）協(xié)調(diào)政府制定綜合優(yōu)化利用土地資源及地下空間的政策和法規(guī)。與地方政府簽訂框架協(xié)議，明確利用土地資源的各參建方的責任、義務和權利，合理分擔相關費用；遵循城市規(guī)劃和建設原則，即綜合優(yōu)化利用土地資源，盡可能地開發(fā)利用地下空間，盡可能地建設地下設施包括電力設施；可以考慮部分城市的地下通道資源由供電局修建。

雖很懶惰，但很重要。茄果類、瓜類蔬菜作為喜鈣類植物，對鈣肥需求量較大，部分蔬菜甚至超過對氮的需求量，更遠超磷。何金鋼介紹：“如西紅柿對鈣的需求量僅次于鉀，高于氮、磷等其他元素，處于所需營養(yǎng)的第二位。”另據(jù)杭州瑞年貿(mào)易有限公司業(yè)務代表袁軍介紹，鈣是一種惰性元素，本身分子結構不活躍，容易被土壤膠體固定，作物吸收困難。而且進入蔬菜體內(nèi)后，鈣只能隨水通過導管向上運輸，進入葉片、果實內(nèi)后，再也出不來了。所以農(nóng)作物缺鈣主要表現(xiàn)在頂部、根尖等位置。常見的菜花和甘藍的頂枯病、白菜的干燒心、黃瓜的爛龍頭、西紅柿的臍腐病等都是缺鈣導致的。

3.3 管理層面：持續(xù)提高電網(wǎng)項目精益管理水平

（1）構建責任傳遞機制。各供電局應在企業(yè)內(nèi)部建立職責清晰、責權對等、協(xié)同高效的電網(wǎng)建設責任傳遞機制，構建固定資產(chǎn)投資全過程管控模式，研究梳理提出重點項目并納入電網(wǎng)建設責任狀，由各供電局領導組織與各部門（單位）簽訂并對完成情況進行考核，強化管理、剛性執(zhí)行。各供電局應以職責清晰、責權對等和協(xié)同高效為原則，對現(xiàn)有主配網(wǎng)建設全業(yè)務流程節(jié)點進行梳理，提出優(yōu)化調(diào)整建議，整理形成制度調(diào)整建議、新增業(yè)務指導書和工作管理要求并加以落實。

（2）加強對設計單位的管理。建立考核設計單位和定期發(fā)布信息的制度，強化對可行性研究（可研）、初步設計（初設）和施工圖質量的管控。若出現(xiàn)初設方案推翻可研方案、施工圖方案推翻初設方案或者因初設方案導致概算超估算、預算超概算等情況，則應加重對設計單位的考核和問責。業(yè)主項目部應督促設計單位配備足夠的專業(yè)人員，同時重視地質勘察，著重調(diào)查站址和線路通道等周邊環(huán)境，及時加強與政府規(guī)劃部門的信息溝通，以保證設計成果質量，提高設計工作效率。

（3）建立工程建設規(guī)模動態(tài)評估機制?？裳写_定的區(qū)域負荷是項目方案可行的重要支撐，在電網(wǎng)工程全過程中，應建立動態(tài)跟蹤項目可研確定的區(qū)域負荷變化和項目建設規(guī)模調(diào)整的聯(lián)動機制和對應的崗位職責。在可研階段，應重視負荷預測的準確性，負荷不落實的，應暫緩批復可研；在初設階段，應加強可研批復后對負荷變化的跟蹤，當監(jiān)測達到邊界時，應及時預警，必要時調(diào)整工程建設規(guī)模以適應外部環(huán)境的變化；在建設階段，應做好工程建設的進度管控，建立緊密聯(lián)動機制，尤其對里程碑進度的工作，應每半年或定期核對項目可研確定的邊界條件，以便評估項目繼續(xù)建設的必要性和及時性。

（4）做好可研工作和初設工作的銜接。在完成可研工作后，應及時跟進初設工作和施工圖設計工作，同步開展施工準備工作。其間，涉及土地、林木砍伐、航空評估和線路（電纜）通道等的外部手續(xù)，應適度提前辦理，以便及時確認項目建設的可行性。在可研和初設銜接過程中，應加強對變電站和線路通道建設環(huán)境的跟蹤，一旦具備了建設條件，就應盡快落實變電站站址從預控到實控的既定方案，以跟進政府完成線路電纜通道的建設。

（5）建立工程協(xié)調(diào)過程資料的總結和交接制度。完善電網(wǎng)工程協(xié)調(diào)過程資料的管理制度并強化其執(zhí)行力度。在日常工作中，應注意收集協(xié)調(diào)過程資料并定期加以整理，形成階段性總結報告；當管理界面因不同工程建設階段或者不同工程管理人員而發(fā)生轉移時，必須嚴格執(zhí)行工程管理資料的交接和保管制度。

（6）完善、調(diào)整里程碑進度計劃的考核辦法。強化執(zhí)行里程碑進度計劃的剛度，細化審批流程，加大考核力度。

3.4 技術層面：結合其他建筑，節(jié)約土地，提高土地利用率

3.4.1 變電站型式

（1）在滿足規(guī)劃、環(huán)境、衛(wèi)生、消防和建筑等條件下，以半地下、地下和混合建筑等節(jié)地形式進行城市變電站的建設，旨在提高土地利用率，充分挖掘土地價值，實現(xiàn)向空間要效益的目標?？梢灶A見，變電站與其他建筑聯(lián)合建設，將是未來城市發(fā)展的主要趨勢。

（3）在城市規(guī)劃允許的前提下，應優(yōu)先考慮建設半地下型變電站。半地下型變電站地下結構埋置深度遠小于全地下型變電站，不僅大幅度降低工程投資，還有利于檢修和節(jié)能。以上海的地下變電站建設為例，1987年以來，上海建成 35 kV～500 kV 地下變電站共 46 座。2010年投產(chǎn)的 500 kV 靜安（世博）地下變電站為上海世博會的配套項目，是目前世界上最先進的全地下圓筒體 500 kV 變電站之一，地處公共綠地，地上為靜安雕塑公園，地下為筒形 4層 500 kV 變電站。

（4）變電站與其他民用建筑聯(lián)合建設或者貼鄰建設，形成一體建筑、聯(lián)合建筑或相鄰建筑。借鑒城市變電站的建設經(jīng)驗，電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一建設生產(chǎn)生活設施。變電站與其他建筑聯(lián)合建設應采用逐步推進的政策，優(yōu)先推薦變電站結合電力生產(chǎn)基地用房或停車場建設，如此，生產(chǎn)基地用房就不用再單獨立項。例如：天津城區(qū)新建的變電站均按戶內(nèi)型設計，在可能的條件下將多幢建筑物合并為 1 幢戶內(nèi)型變配電大樓進行單獨建造，220 kV 海光寺等變電站為1 幢兩用型大樓，大樓地下 2 層為變電站，地上 3 層為電力管理部門辦公用房。昆明 110 kV 威遠街變電站也是變電站和民用建筑結合的范例。

（5）可以充分利用廣場和公園等城市公共空間建設變電站。采用地下或半地下的建筑形式在城市廣場和公園里建設變電站，既有利于城市公共空間的優(yōu)化，又有助于城市和變電站綜合環(huán)境的治理。

（6）與商業(yè)開發(fā)建設相結合。變電站與商業(yè)建筑的結合形式可以是裙房、位于主體建筑內(nèi)和與主體建筑半結合等。這種節(jié)地建設方式通常適用于變電站用地難以落實的用地緊張的中心城區(qū)，或者土地價值較高的新開發(fā)地區(qū)和大規(guī)模的城市更新地區(qū)，并且建設主體為建設企業(yè)。在合理的情況下，選擇合適的待開發(fā)用地，在其中增設附建式變電站，主體建筑由建設企業(yè)統(tǒng)一建設，供供電局免費使用。若在附建式變電站上部加蓋物業(yè)辦公場所，則會涉及諸多問題，如地塊用地性質的調(diào)整、土地出讓方式的調(diào)整、容積率的確定、補交地價的確定、建設成本的分攤以及加蓋的物業(yè)辦公場所產(chǎn)權的歸屬等，需要逐步研究并加以解決。

3.4.2 大容量變壓器和同塔多回路、倍容量導線等技術的應用

（1）大容量主變壓器的應用。在現(xiàn)有條件較好的110 kV 城區(qū)變電站內(nèi)，應盡可能地采用大容量主變壓器，以提升單座變電站的變電容量；在不占用新、擴建場地的前提下，保證更多的負荷供電，既滿足了用戶的需求，又節(jié)約了用地資源，縮短了建設周期。

（2）氣體絕緣變壓器的應用。氣體絕緣變壓器作為一種新型的防災變壓器，經(jīng)過三十多年的開發(fā)，其制造技術日趨完善。其中，干式氣體絕緣變壓器以六氟化硫（SF6）氣體作為絕緣和冷卻介質，技術上已經(jīng)比較成熟，具有防火、防爆性能好，耐潮濕，維護量小、占地少、重量輕等特點，可做到 110 kV 的 63 MVA。

（3）同塔多回路技術和倍容量導線的應用。當前國內(nèi)外同塔四回路和同塔多回路技術日趨成熟。通過更換大容量導線可以在原有通道的基礎上輸送更多的電能，從而節(jié)約通道，減少建設難度。

3.4.3 線路通道

（1）架空線路走廊。將各電壓等級架空線路走廊與火車軌道線、環(huán)城高速路線等集中并排布置，預留城市范圍或規(guī)劃區(qū)內(nèi)架空線路走廊。

（2）結合市政隧橋和地鐵隧橋。電力電纜敷設結合各種市政設施建設，可以解決電力通道緊張的問題。以上海市為例，在 200 余座橋梁上敷設 220 kV 及以下各種電纜500 余條，至今均安全運行。

（3）結合城市地下綜合管廊。地下綜合管廊的形式可以收納較多電力電纜，集約利用空間；管廊內(nèi)的良好工況，便于電纜運維和后期增放電纜。

（4）與環(huán)境相協(xié)調(diào)。堅持環(huán)境友好的綠色電網(wǎng)建設模式，滿足社會發(fā)展和人們生活日益提高的環(huán)境要求；改善電網(wǎng)建設環(huán)境，實現(xiàn)電網(wǎng)與城市雙向友好，共同發(fā)展。例如：南方電網(wǎng)首座 3 C 綠色示范工程—廣州 110 kV 尖峰變電站，被打造成一條亞熱帶風情街；重慶 110 kV 石板坡變電站，依山而建，與“老山城”完美結合，配電裝置樓外立面外觀符合大學城建筑風格。又如：國外城市某變電站除了承載自身供電功能以外，結合開敞空間，在室內(nèi)植入科普、繪畫等小型展館功能，將變電站變?yōu)橐司由鐓^(qū)和娛樂中心，在發(fā)揮教育功能的同時，也給周邊居民帶來了生活情趣。

（5）分期建設模式。根據(jù)負荷的發(fā)展需要，合理安排變電站的建設時序。對近期負荷暫時未能發(fā)展起來的區(qū)域，先完成變電站土建和 10 kV 高壓室的建設，后期根據(jù)負荷發(fā)展需要擇時擴建變電站主變壓器和 110 kV 等主要電氣設備，保證對站址土地的實控。該種模式建設對環(huán)境影響較小，可實施性相對較好，僅限于在一個周期規(guī)劃時間內(nèi)（5年～10年）即將實施的變電站。

3.5 資金層面：多渠道和多途徑籌措電網(wǎng)建設資金

電網(wǎng)建設資金應由電網(wǎng)企業(yè)、政府和相關受益方共同分攤，單靠政府或是電網(wǎng)企業(yè)是難以承擔的。首先，應由政府制定合理的投資分攤辦法，為多渠道籌集資金創(chuàng)造條件；其次，對商業(yè)建筑采取獎勵容積率和減免相關稅費等方式激勵相關受益方，對拖欠電費的企業(yè)采取置換其土地使用權等方式變相籌措資金。電網(wǎng)企業(yè)還可以采取其他方式，如爭取電價政策、增強自我積累能力、盤活存量資產(chǎn)、爭取國債轉資本金、發(fā)行債券、租賃等，可有效解決資金短缺問題。

3.6 協(xié)調(diào)層面：爭取政府支持，加強民眾宣傳

（1）爭取政府對電網(wǎng)建設的支持。各供電局應及時與地方政府部門溝通，共同開展政企戰(zhàn)略合作，在確保城市電力有效暢通的同時，控制好協(xié)調(diào)節(jié)奏和利益博弈，進一步為實現(xiàn)城市經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展目標作出自己的貢獻。

（2）增強創(chuàng)新發(fā)展綠色電力的宣傳力度。堅持長期化的輿論引導策略，采用多種形式開展綠色電力的宣傳。對于電磁輻射敏感問題，可建議政府協(xié)調(diào)建立權威評估機構，進行科學嚴謹?shù)脑囼?，及時公開監(jiān)測數(shù)據(jù)和研究成果；同時積極接受公眾監(jiān)督，讓公眾消除疑慮，逐步改善公眾對電力設施的趨避心理。

4 結 語

建設管理單位應從規(guī)劃源頭、政策、內(nèi)部管理、技術、資金和協(xié)調(diào)層面加大行動舉措，厘清思路、分層推進、分類應對、落實措施，重視規(guī)劃協(xié)調(diào)的重要性，積極借助政府電網(wǎng)建設協(xié)調(diào)領導機構的作用，加強構建政企聯(lián)動機制，加大對城市變電站與其他建筑的合建和鄰建型式的探索，采用大容量主變、氣體絕緣主變等先進技術，提前規(guī)劃電纜通道，利用綜合管廊，建設環(huán)境友好型電力設施，探索分期建設模式，推動長期掛賬項目的順利實施。