楊美青

摘要：隨著城市化的快速推進(jìn)，城市發(fā)展空間緊束，存量開(kāi)發(fā)已經(jīng)成為解決土地供應(yīng)短缺的主要手段。通過(guò)整理城市更新和土地整備大方向的趨同性和實(shí)施的差異性，更好的理解目前存量規(guī)劃的兩種手段。

Abstract： With the rapid development of urbanization， urban development space is tight， and stock development has become the main means to solve the shortage of land supply. By sorting out the convergence of the general direction of urban renewal and land reconditioning and the difference of implementation， we can better understand the two means of current inventory planning.

關(guān)鍵詞：存量規(guī)劃;城市更新;土地整備

Key words： inventory planning;urban renewal;land reconditioning

中圖分類號(hào)：TU984 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2020）01-0076-03

0 ?引言

縱觀世界城市發(fā)展的歷史，新增建設(shè)用地?cái)U(kuò)張到一定階段時(shí)，因歷史、自然、人為等諸多原因會(huì)造成舊城市某片區(qū)土地利用率低、空間格局不合理、人居環(huán)境不適宜等諸多問(wèn)題，難以滿足城市的可持續(xù)發(fā)展。城市有發(fā)展，就必然有增量;城市有歷史，就會(huì)形成存量。隨著土地供應(yīng)短缺情況的加劇，增量規(guī)劃轉(zhuǎn)向存量規(guī)劃已經(jīng)成為必然。

概括來(lái)講，城市從產(chǎn)生的那天起，就存在新與舊、發(fā)展與衰退等對(duì)立性的矛盾。經(jīng)過(guò)接近40年的快速城市化，我國(guó)一線城市已經(jīng)進(jìn)入高度城市化階段，因?yàn)橥恋睾髠滟Y源不足、土地供需矛盾日益尖銳及舊城區(qū)空間格局差、土地產(chǎn)權(quán)復(fù)雜等問(wèn)題，城市的存量規(guī)劃開(kāi)發(fā)面臨著重大的問(wèn)題。

存量規(guī)劃是通過(guò)城市更新等手段對(duì)于建成區(qū)功能優(yōu)化調(diào)整的規(guī)劃，是在保持建設(shè)用地總規(guī)模不變、城市空間不擴(kuò)張的條件下，主要通過(guò)用地的盤活、優(yōu)化、潛挖、提升而實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的規(guī)劃。現(xiàn)階段存量規(guī)劃的手段主要有兩種，一是城市更新，主要借助市場(chǎng)力量解決歷史遺留、違法建設(shè)拆遷補(bǔ)償及后續(xù)建設(shè)等問(wèn)題;二是土地整備，試圖通過(guò)政府手段來(lái)解決各種問(wèn)題。

1 ?概念辨析

我國(guó)城市更新發(fā)展是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)和功能結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過(guò)整治改善舊城區(qū)道路和市政設(shè)施系統(tǒng)，使舊城區(qū)適應(yīng)現(xiàn)代化城市交通和各項(xiàng)現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求來(lái)提高城市環(huán)境品質(zhì)，注重的是建成環(huán)境的質(zhì)量和效益的提高。土地整備創(chuàng)新了土地供應(yīng)流程，搭建起城市規(guī)劃和土地利用的橋梁，重點(diǎn)在于政府與社區(qū)、社區(qū)與市場(chǎng)的博弈，平衡土地整備資金需求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1.1 城市更新

城市更新并非是一個(gè)新的理念，從歷史角度而言，城市更新是一個(gè)伴隨著城市起源、發(fā)展、衰落、復(fù)興等動(dòng)態(tài)變化過(guò)程的永恒話題。實(shí)際上，城市更新最初是在西方國(guó)家工業(yè)化和城市化進(jìn)程中為應(yīng)對(duì)城市的戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷和轉(zhuǎn)型所做的一種城市發(fā)展策略。

“城市更新”是一個(gè)審慎、明智與和諧不斷發(fā)展的過(guò)程。1980年代，我國(guó)的城市更新強(qiáng)調(diào)城市的“新陳代謝”，目標(biāo)是振興大城市中心地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，改善建筑與環(huán)境，達(dá)到社會(huì)的穩(wěn)定;1994年，吳良鏞提出“有機(jī)更新”，主要針對(duì)城市歷史環(huán)境的更新，但強(qiáng)調(diào)物質(zhì)環(huán)境、“持續(xù)發(fā)展”，而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的關(guān)注較少;之后出現(xiàn)的“城市再生”、“城市復(fù)興”再到今天的城市更新，是伴隨著城市化的升級(jí)，針對(duì)現(xiàn)代的城市化問(wèn)題，從政策、管理等全方面融匯的解決城市問(wèn)題，這一過(guò)程中，城市建設(shè)的綜合性和整體性逐漸受到關(guān)注。城市更新這一概念從提出到如今，經(jīng)歷不同的階段，且每個(gè)階段的側(cè)重點(diǎn)不同，人們對(duì)于城市更新的認(rèn)知不再是簡(jiǎn)單的物質(zhì)環(huán)境的改善，同時(shí)也包括生態(tài)、空間、文化、經(jīng)濟(jì)的改造與延續(xù)。

城市更新就是在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的不同階段和過(guò)程中，為解決各種城市問(wèn)題，由多元利益主體緊密合作，通過(guò)重建、改造、翻修等手段與方法，改善城市建筑環(huán)境、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和環(huán)境質(zhì)量。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是針對(duì)城市衰退地區(qū)展開(kāi)了土體再發(fā)開(kāi)和重建運(yùn)動(dòng)，旨在遏制城市衰退進(jìn)程，促使城市保持應(yīng)有的發(fā)展活力。隨著不同的發(fā)展階段，城市更新有著不同的稱謂，其主要戰(zhàn)略與導(dǎo)向、行動(dòng)的空間層次、參與者等各方面都一直在進(jìn)步?，F(xiàn)如今它強(qiáng)調(diào)了城市的整合性，城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化方面的提高與物質(zhì)環(huán)境的改善同等重要。

1.2 土地整備

土地整備的興起源于城市的快速發(fā)展及土地利用沖突的越來(lái)越加劇，是城市土地由增量擴(kuò)張向存量?jī)?yōu)化轉(zhuǎn)變過(guò)程中一個(gè)重要舉措。土地整備整村統(tǒng)籌是城市規(guī)劃與土地利用的橋梁，指將一組相鄰的土地聯(lián)合起來(lái)，土地所有者可將他們的土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給市政當(dāng)局，并允許政府進(jìn)行重新統(tǒng)一規(guī)劃、服務(wù)與再開(kāi)發(fā)，不涉及所有權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓，如果可以有效的籌劃并執(zhí)行，無(wú)需用大量前期資金用于購(gòu)買現(xiàn)有居民的產(chǎn)權(quán)，也不需要政府強(qiáng)制收購(gòu)?fù)恋亍?/p>

起初，多數(shù)國(guó)家通過(guò)土地整備來(lái)，進(jìn)行農(nóng)田整合，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化并改善灌溉技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，農(nóng)田邊界得到重新規(guī)劃，為道路、灌溉和排水系統(tǒng)騰出了空間。隨著國(guó)家的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)逐漸轉(zhuǎn)向工商業(yè)，通過(guò)土地整備將城市邊緣的農(nóng)田經(jīng)過(guò)改造后納入城市地塊，進(jìn)而促進(jìn)了城鎮(zhèn)化。土地整備的重點(diǎn)在于整合現(xiàn)有土地進(jìn)行二次規(guī)劃，進(jìn)而成為存量規(guī)劃的有效途徑。

通過(guò)土地整備，與征地、更新相結(jié)合，綜合運(yùn)用多種手段，重點(diǎn)解決城市化土地歷史遺留問(wèn)題，統(tǒng)籌推進(jìn)城市、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)結(jié)構(gòu)再造和社區(qū)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌解決原農(nóng)村地區(qū)土地產(chǎn)權(quán)、城市空間及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)二元化結(jié)構(gòu)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主體利益共享、社區(qū)和新區(qū)同步城市化。

2 ?城市更新與土地整備的比較

城市更新是針對(duì)城市衰敗地區(qū)而展開(kāi)的土地再開(kāi)發(fā)和重建運(yùn)動(dòng)，土地整備是基于現(xiàn)狀土地產(chǎn)權(quán)錯(cuò)綜混亂的情況下，聯(lián)合相近土地進(jìn)行整體再開(kāi)發(fā)的手段。就對(duì)象目標(biāo)而言，兩者的對(duì)象都是城市衰退地區(qū)，都是進(jìn)行土地存量開(kāi)發(fā)的地區(qū)。兩種方式具有相近的內(nèi)涵，但關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)不同，開(kāi)發(fā)過(guò)程也不盡相同，各個(gè)步驟的具體執(zhí)行相互聯(lián)系卻并非線性結(jié)構(gòu)，平行執(zhí)行或反復(fù)執(zhí)行，因?yàn)轫?xiàng)目的獨(dú)一性，也要根據(jù)背景的不同采取不同的順序。

2.1 城市更新與土地整備的趨同大步驟

前期準(zhǔn)備階段，無(wú)論是城市更新還是土地整備都要對(duì)項(xiàng)目區(qū)域的背景進(jìn)行評(píng)估，從歷史、文化、政治、思想以及構(gòu)成方面的有利條件及限制因素進(jìn)行分析，重點(diǎn)在于項(xiàng)目的必要性、合法性和可行性。同時(shí)要了解涉及財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的法律、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響;了解政府、市場(chǎng)、社區(qū)和非政府組織這四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系以及相互作用，從而建立并明確性質(zhì)、職能、使命的相關(guān)機(jī)構(gòu)，使其促進(jìn)項(xiàng)目的發(fā)展。

中期執(zhí)行階段，在對(duì)于項(xiàng)目開(kāi)展沒(méi)有不可逾越的障礙后即可進(jìn)入項(xiàng)目的發(fā)起、設(shè)計(jì)、實(shí)施階段。涉及土地征用、土地整理、安置補(bǔ)償、拆遷搬遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理系統(tǒng)等諸多具體事宜，這一階段注重過(guò)程和結(jié)果，做好對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督與管理。針對(duì)不同的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行包括法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)、社會(huì)、實(shí)施等方面的可行性研究及環(huán)境影響評(píng)估，在將多種設(shè)計(jì)思路及方案呈現(xiàn)給利益相關(guān)者的同時(shí)為每個(gè)設(shè)計(jì)方案提供估算收益及成本，確保方案的最優(yōu)性。方案實(shí)施期間，需要成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)項(xiàng)目實(shí)施，并與利益相關(guān)者繼續(xù)溝通整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)程。在此過(guò)程中，要及時(shí)的制止和修正發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題。同時(shí)要確保最廣泛的民眾參與、最大程度的貼近弱勢(shì)群體，實(shí)現(xiàn)多元利益相關(guān)者的共同參與、協(xié)同運(yùn)作。

后期評(píng)估階段，對(duì)項(xiàng)目的更新方法及手段的可能性進(jìn)行評(píng)估與反思是項(xiàng)目完成的最后一項(xiàng)，需要通過(guò)獨(dú)立的實(shí)體來(lái)執(zhí)行這項(xiàng)審查，采取系統(tǒng)和透明的方式，對(duì)于經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、績(jī)效、社會(huì)影響等做出客觀分析與評(píng)價(jià)，從而形成項(xiàng)目標(biāo)成果及附加價(jià)值的一個(gè)總體判斷。以便總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步調(diào)整政策、優(yōu)化流程、擴(kuò)大適用范圍提供決策性建議。

2.2 城市更新與土地整備的操作性差異

2.2.1 主導(dǎo)主體不同

城市更新采用的傳統(tǒng)征地拆遷目的在于聚攏土地，土地作為生產(chǎn)要素帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)使得市場(chǎng)化活躍程度大大提升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在由開(kāi)發(fā)商進(jìn)行拆賠的68% 的土地上的違章建筑，基本獲得1：1 的拆賠比。市場(chǎng)更愿意加入到政府的存量規(guī)劃中，是城市更新的主導(dǎo)主體。而土地整備被定義為實(shí)現(xiàn)公共利益和城市整體利益的基本途徑，通過(guò)回收土地使用權(quán)、房屋征收、土地收購(gòu)、征轉(zhuǎn)地歷史遺留問(wèn)題處理等方式，整合零散用地，實(shí)施土地清理和前期開(kāi)發(fā)，并且一并納入土地整備，具體由政府主導(dǎo)。

2.2.2 土地獲取、整理的方式不同

城市更新采取傳統(tǒng)的征地補(bǔ)償方式，政府與原集體簽訂完善土地征用手續(xù)，土地所有者將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給市政當(dāng)局。當(dāng)項(xiàng)目完成之后，土地所有者可以選擇靠近原始地點(diǎn)的另一塊地。由于土地整合完成后，政府將土地協(xié)議出讓給項(xiàng)目實(shí)施主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，借助于市場(chǎng)力量，政府對(duì)拆遷補(bǔ)償不作具體規(guī)定，由市場(chǎng)決定價(jià)格。針對(duì)違法建設(shè)用地的利益分享，政府收回部分土地作為儲(chǔ)備土地。違法建設(shè)主體涉及到原集體、原村民、非原村民、企業(yè)單位及個(gè)人，因主體過(guò)于多元化，政府政策要求原集體自行處置土地范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，且簽訂土地征用合同后政府不再另行支付補(bǔ)償費(fèi)用。土地整備則是土地所有者將他們的土地使用權(quán)暫時(shí)轉(zhuǎn)讓給市政府，并允許政府重新劃分土地，以適應(yīng)擴(kuò)寬的道路及完善的基礎(chǔ)設(shè)施。該方式并不涉及到所有權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓，但是需要計(jì)算參與的土地所有者和使用者加入項(xiàng)目必須要放棄的土地?cái)?shù)量，即土地貢獻(xiàn)率，因?yàn)橥恋卦鲋档囊粋€(gè)很大原因是基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的完善，當(dāng)事人需要以土地的形式提前支付這些基礎(chǔ)設(shè)施的款項(xiàng)，其基本原則是土地整備后土地所有者的資產(chǎn)的凈值至少與之前保持相等。

2.2.3 社區(qū)組成結(jié)構(gòu)不同

城市更新采用傳統(tǒng)調(diào)解土地組裝問(wèn)題，主要是強(qiáng)制購(gòu)買、政府行使征用權(quán)，利用市場(chǎng)來(lái)促進(jìn)土地轉(zhuǎn)讓，一定程度上以公共利益為目的獲取私人財(cái)產(chǎn)。土地所有者將土地賣給地方政府或者私人開(kāi)發(fā)商，土地重新發(fā)展的情況下，原有居民可能被迫離開(kāi)原地，然后被安置到就業(yè)、交通、基礎(chǔ)設(shè)施有限的偏遠(yuǎn)地區(qū)，導(dǎo)致農(nóng)村人口和城市貧民大規(guī)模非自愿流離失所。而土地整備是為了保護(hù)社區(qū)結(jié)構(gòu)，實(shí)際上是為了交換土地或者交換產(chǎn)權(quán)，在重建場(chǎng)景下，現(xiàn)有居民不會(huì)因?yàn)橥恋卣饔枚鴨适渌袡?quán)或者被趕出去，在社區(qū)重新規(guī)劃、重建建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施完善后，他們將回到現(xiàn)在的社區(qū)，與現(xiàn)行的強(qiáng)制購(gòu)買及市場(chǎng)交易形成了鮮明的對(duì)比。

2.2.4 項(xiàng)目透明度不同

從城市更新、土地整備的過(guò)程來(lái)看，土地整備的過(guò)程更加具體化，并且重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)居民的參與性，相對(duì)于城市更新而言，土地整備的過(guò)程更加透明化，項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)有不同的組織機(jī)構(gòu)，將項(xiàng)目預(yù)期呈現(xiàn)于相關(guān)利益者面前，讓受益人評(píng)估工程的有效性。

2.3 城市更新與土地整備的主要劣勢(shì)

城市更新通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)國(guó)有化，滿足政府壟斷建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的需求，拓寬土地財(cái)政來(lái)源并滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要。對(duì)于違法建設(shè)的產(chǎn)權(quán)及利益的處置和分配需要建立剛性原則，目前沒(méi)有對(duì)違法建設(shè)權(quán)屬的主體進(jìn)行區(qū)分，主要是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制由開(kāi)發(fā)商與業(yè)主進(jìn)行談判達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議。在重新開(kāi)發(fā)中，個(gè)人土地所有者的反對(duì)可能會(huì)阻礙該項(xiàng)目，并增加自愿土地轉(zhuǎn)讓的補(bǔ)償費(fèi)用。且市場(chǎng)機(jī)制還沒(méi)有完全發(fā)展，因此導(dǎo)致了局部的征地和投機(jī)，使得很多農(nóng)村土地所有者無(wú)法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

土地整備是一種空間增量拓展和已建成區(qū)用地、空間重新整合的有效途徑。土地整備通過(guò)空間整合和資源騰挪，實(shí)現(xiàn)在資源緊張的情況下，提高土地資源利用率。通過(guò)各個(gè)利益相關(guān)者之間得密切合作實(shí)現(xiàn)三贏的局面。政府可以在不行使征用權(quán)的情況下實(shí)現(xiàn)計(jì)劃的目標(biāo)，從而使這一過(guò)程不那么具有爭(zhēng)議性，通過(guò)向居民提供更好的本地服務(wù)和設(shè)施來(lái)改善社區(qū)，盡管需要土地空間拓寬道路、完善基礎(chǔ)設(shè)施，使得土地所有者的土地面積減少，但是規(guī)劃后的土地價(jià)值比之前更高，且土地所有者可以享受到更好的生活條件，還能增加他們實(shí)際資產(chǎn)的價(jià)值。同時(shí)，市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)有保障，前期不需要投入大量資金獲取土地，且市場(chǎng)與集體之間的博弈結(jié)果促進(jìn)，至少是不阻礙項(xiàng)目的實(shí)施。土地整備一個(gè)獨(dú)有特征就是，它是在包容性的決策機(jī)制中建立起來(lái)的。這項(xiàng)目的社區(qū)參與度通常都很高，這為私人土地所有者、公務(wù)人員和其他利益相關(guān)者提供了機(jī)會(huì)，讓他們學(xué)會(huì)以民主的方式聯(lián)合行動(dòng)以應(yīng)對(duì)城市化問(wèn)題。但也正是因?yàn)橥恋卣麄湫枰恋厮姓吆推渌嫦嚓P(guān)方之間高度協(xié)調(diào)和合作，有時(shí)需要很長(zhǎng)時(shí)間才能啟動(dòng)、設(shè)計(jì)并實(shí)施，耗時(shí)長(zhǎng)。同時(shí)土地整備還是一種不適合當(dāng)今產(chǎn)權(quán)思維的方法，土地整備最重要的是說(shuō)服土地所有者暫時(shí)放棄土地，將土地交與發(fā)起人，但這與如今的產(chǎn)權(quán)私有權(quán)背景并不吻合，很難達(dá)成。

3 ?小結(jié)

廣泛來(lái)講，從動(dòng)因、對(duì)象及目的來(lái)分析，城市更新的主要?jiǎng)右蚴巧鐣?huì)、社區(qū)問(wèn)題加劇了內(nèi)城地區(qū)的不穩(wěn)定和衰退;同時(shí)在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域發(fā)展過(guò)程中，因經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型而導(dǎo)致了城市經(jīng)濟(jì)衰退，以及建筑環(huán)境風(fēng)貌、生態(tài)環(huán)境的衰退，難以滿足城市的可持續(xù)性發(fā)展。在一定程度上，這就決定了更新的主要對(duì)象，多為上述問(wèn)題表現(xiàn)最集中的地區(qū)或空間載體，如城中村、舊工廠、褐色地塊中，主要把控對(duì)象為城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、建筑設(shè)施、環(huán)境生態(tài)更新，通過(guò)更新手段達(dá)到建設(shè)一個(gè)包容、活力、文化和可持續(xù)發(fā)展的城市。土地整備亦是基于此種情況，通過(guò)連片土地聯(lián)合整理而進(jìn)行建成地區(qū)的再次規(guī)劃。從這個(gè)角度來(lái)講，土地整備更像是城市更新過(guò)程中一個(gè)新的更新手段，兩者都是基于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展之下，進(jìn)行土地增值的利益分配。

從主導(dǎo)主體、側(cè)重點(diǎn)、實(shí)施手段來(lái)講，城市更新是市場(chǎng)主導(dǎo)，更加關(guān)注城市建成環(huán)境的質(zhì)量和效益提升，具有更廣泛、豐富分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。而政府主導(dǎo)下的土地整備的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是與各方建立適當(dāng)?shù)募s定與交流，重點(diǎn)是空間整合和資源騰挪的過(guò)程。兩者之間存在種種不同，使得兩者在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生本質(zhì)的不同，因而成為土地存量開(kāi)發(fā)過(guò)程中并存的兩種手段。

基于國(guó)內(nèi)城市存量開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀，無(wú)論是城市更新還是土地整備都有弊端，卻又是現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)困境和利用格局下有利的探索，因而兩者的結(jié)合是在存量土地的開(kāi)發(fā)過(guò)程中必須要考慮的問(wèn)題，從而更好的引導(dǎo)和規(guī)范城市土地存量規(guī)劃的作用。

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