宋園園

（江蘇環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院股份公司 江蘇省南京市 210036）

0 前言

自20 世紀(jì)70 年代起，經(jīng)濟(jì)水平的改善使加拿大、德國(guó)、日本、澳大利亞、美國(guó)等多個(gè)國(guó)家接連發(fā)生嚴(yán)重污染事件，其環(huán)境治理問(wèn)題凸顯出來(lái)。此時(shí)，人們開始提升了對(duì)治理污染的重視程度并樹立了正確環(huán)境保護(hù)意識(shí)。為了使環(huán)境污染問(wèn)題得到有效解決，上述國(guó)家紛紛制定了排污許可制度。我國(guó)從1984 年初起，陸續(xù)推出了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等條約，其中明確提出了排污許可要求。但據(jù)當(dāng)前排污管理現(xiàn)狀可知，該方面的管理體制缺乏管理方案設(shè)計(jì)及法律依據(jù)，且與已存在的環(huán)境管理制度銜接模糊，從而導(dǎo)致排污管理制度管理效果不佳。為了解決上述問(wèn)題，我國(guó)于2016 年末頒發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，并提出環(huán)境管理要求，以期通過(guò)此方案使部分地區(qū)排污管理中存在的問(wèn)題得到改善。

1 排污許可管理中存在的問(wèn)題

1.1 環(huán)境管理制度銜接松散

各管理環(huán)節(jié)間銜接較為松散，排污許可證的審核頒發(fā)將環(huán)境評(píng)價(jià)與三同時(shí)作為前置，環(huán)境評(píng)價(jià)、排污許可證、三同時(shí)都是對(duì)環(huán)境管理行為的認(rèn)可，只是在不同的管理環(huán)節(jié)中體現(xiàn)出來(lái)。環(huán)境評(píng)價(jià)是環(huán)境管理的入口，三同時(shí)是對(duì)其進(jìn)行審批，排污許可證是建成后對(duì)其進(jìn)行管理[1]。不足的是，上述管理制制度只能對(duì)單項(xiàng)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，且各項(xiàng)管理制度之間缺少與排污許可證的關(guān)聯(lián)性，從而導(dǎo)致整體環(huán)境管理效果差，執(zhí)行管理中存在空檔等問(wèn)題。

1.2 與當(dāng)前管理現(xiàn)狀關(guān)系模糊

我國(guó)在“九五”時(shí)期就展開了污染總量控制的行動(dòng)。污染物總量的控制是我國(guó)環(huán)境管理的主要方式。但是環(huán)境污染與污染物總量控制之間未建立明確關(guān)系，不是直接相對(duì)的污染容量指標(biāo)。致使總量把控與環(huán)境容量之間銜接松散，在環(huán)境質(zhì)量管理與污染數(shù)量控制上存在不對(duì)等現(xiàn)象，也使排污許可制度對(duì)環(huán)境改善的效果不佳。

1.3 缺乏完善的人力資源及相關(guān)政策的支持

當(dāng)前，排污許可管理過(guò)程中仍存在“輕管理、重發(fā)放”的情況，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的主要原因是排污管理制度操作性低下，在現(xiàn)有的管理?xiàng)l例制度的基礎(chǔ)上缺乏后續(xù)排污管理許可規(guī)定。當(dāng)前的管理?xiàng)l例中，排污單位無(wú)法達(dá)到排污許可證審核發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)的，可將臨時(shí)許可證進(jìn)行發(fā)放。此項(xiàng)管理漏洞導(dǎo)致排污許可證發(fā)放門檻降低，使該項(xiàng)制度過(guò)于形式化對(duì)客觀現(xiàn)象造成了影響，且未達(dá)到排污管理的理想效果。排污許可管理主要以環(huán)境工程評(píng)估及生態(tài)環(huán)境廳環(huán)評(píng)處為依據(jù)對(duì)其盡心管理監(jiān)督，上述部門負(fù)責(zé)全區(qū)主要項(xiàng)目的審批工作，其建設(shè)項(xiàng)目情況繁瑣，工作內(nèi)容較為困難，因此，導(dǎo)致多種資源缺乏對(duì)排污許可證的正常工作順序造成影響[2]。

1.4 排污管理內(nèi)容不夠全面

當(dāng)前，排污許可管理主要面向水污染、大氣污染做總量控制，其中不包含有毒有害、重金屬、危險(xiǎn)物品、固體污染等排放要求。除此之外，當(dāng)前排污許可制度主要對(duì)污染物排放數(shù)量、排放方式及排放濃度進(jìn)行許可，對(duì)污染物生產(chǎn)過(guò)程、污染物原料種類及生產(chǎn)原因等方面重視程度不足，并未將上述因素納入排污許可制度的管理中，這一現(xiàn)象直接對(duì)其制度管理的客觀性、公正性、全面性產(chǎn)生了消極的影響。

2 問(wèn)題解決對(duì)策

2.1 加強(qiáng)各制度間的融合與銜接

環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度在我國(guó)環(huán)境管理過(guò)程中有著至關(guān)重要的作用。想要提升環(huán)境管理質(zhì)量，就應(yīng)將二者進(jìn)行有效融合，并使其在管理方式、思想理念、方法等方面形成統(tǒng)一制度[3]。排污許可制度的強(qiáng)化將清潔生產(chǎn)、排污收費(fèi)、總量控制、信息公開、環(huán)境監(jiān)察等制度進(jìn)行有效融合，實(shí)現(xiàn)將排污許可制度作為中心管理制度的多項(xiàng)融合體系，并將管理空檔有效清除。除此之外，還應(yīng)將與環(huán)境影響評(píng)價(jià)有關(guān)的審批方案及文件作為排污許可制度的考察條件，將其與環(huán)境保護(hù)共同進(jìn)行管理，并將臨時(shí)排污許可證取消，然后對(duì)排污許可證書的管理、處罰、申請(qǐng)等制度進(jìn)行明確。對(duì)環(huán)境影響價(jià)進(jìn)行后評(píng)價(jià)，以環(huán)境影響后評(píng)價(jià)中的內(nèi)容作為依據(jù)對(duì)排污許可證的內(nèi)容作調(diào)整，將動(dòng)態(tài)管理有效落實(shí)。

2.2 對(duì)基礎(chǔ)研究進(jìn)行技術(shù)支持

排污許可制度的強(qiáng)化和環(huán)境質(zhì)量管理之間存在對(duì)應(yīng)關(guān)系，提升區(qū)域環(huán)境質(zhì)量調(diào)查力度、開展流域環(huán)境及區(qū)域的承載力研究，將環(huán)境質(zhì)量與總量控制間建立緊密聯(lián)系，以區(qū)域特點(diǎn)及環(huán)境管理目標(biāo)為依據(jù)，對(duì)不同種類的污染物進(jìn)行總量許可，并將污染防治技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型需求及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。在各行業(yè)中細(xì)分排污許可總量，對(duì)重污染行業(yè)污染物排放的方法進(jìn)行研究。例如，石油化工及煤化工產(chǎn)業(yè)在我國(guó)排污企業(yè)中占據(jù)極大比例，這些重污染行業(yè)排放的多環(huán)芳香烴等污染物質(zhì)對(duì)周圍環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響，為了對(duì)重污染行業(yè)周圍的環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)，應(yīng)將化工類污染項(xiàng)目排放方法研究落實(shí)到實(shí)處，并完善不同種類污染物排放的制度。

2.3 制定環(huán)境保障制度

國(guó)家應(yīng)在政策方面給予支持，以核定區(qū)域環(huán)境容量及合理檢測(cè)為基礎(chǔ)，對(duì)排污許可制度及相關(guān)管理制度進(jìn)行完善落實(shí)，制定環(huán)境保護(hù)機(jī)制，對(duì)排污權(quán)有償使用進(jìn)行研究探索。在污染許可量范圍內(nèi)，排污企業(yè)可對(duì)剩余量做自由交易。除此之外，還應(yīng)創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)公開平臺(tái)，以相關(guān)法律制度為依據(jù)，將企業(yè)監(jiān)測(cè)信息及監(jiān)督執(zhí)法信息公布，并提升社會(huì)監(jiān)督力度，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)建環(huán)境信用黑戶，與排污許可證制度進(jìn)行有效結(jié)合對(duì)其進(jìn)行管理；還應(yīng)創(chuàng)建失信處理制度，將非法排污的企業(yè)拉入黑名單并公開。與此同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)人力資源方面的支持，在現(xiàn)有人力資源的基礎(chǔ)上擴(kuò)充相關(guān)工作人員隊(duì)伍，在相關(guān)部門下開設(shè)排污許可部門及相關(guān)協(xié)調(diào)部門，這些部門主要的工作職責(zé)是開展全區(qū)排污許可調(diào)查、對(duì)排污許可量進(jìn)行核算、創(chuàng)建信息平臺(tái)并對(duì)其進(jìn)行維護(hù)及排污許可證的審核發(fā)放[4]。只有將上述工作落實(shí)到實(shí)處，才能夠?qū)ε盼墼S可證管理工作進(jìn)行完善。

2.4 對(duì)排污許可證內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善

排污許可證的內(nèi)容不僅應(yīng)包括排污單位申請(qǐng)的污染物濃度、種類、方向、排放去向，還應(yīng)包括相關(guān)環(huán)保部門對(duì)污染排放企業(yè)提出的規(guī)范及監(jiān)督要求。將資源消耗、工藝生產(chǎn)、原料生產(chǎn)污染防治等對(duì)污染物排放產(chǎn)生影響的內(nèi)容落實(shí)到排污許可證中。在不同行業(yè)中，除常規(guī)污染物外，應(yīng)在深入研究的基礎(chǔ)上，對(duì)不同種類的特征污染物進(jìn)行歸納分類從而實(shí)現(xiàn)固體廢物、廢水、廢氣等污染物的許可。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)大部分地區(qū)為了排污許可制度的推行作出非常多的努力，為排污監(jiān)管及排污許可證審核發(fā)放等管理方面積累了充足的經(jīng)驗(yàn)。為了有效改善環(huán)境質(zhì)量、將排污許可制度有效的開展推進(jìn)，還應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，在各項(xiàng)制度間創(chuàng)建緊密聯(lián)系，形成從頭至尾的全程管理模式。除此之外，還應(yīng)提升基礎(chǔ)研究力度，科學(xué)合理的制定許可量，并完善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量與總量控制間的相應(yīng)關(guān)系。與此同時(shí)，還應(yīng)完善排污許可證發(fā)放及管理制度，確保有充足的人力資源完成相關(guān)工作，只有細(xì)化并完善排污許可制度的具體內(nèi)容，將其全面覆蓋在環(huán)境保護(hù)中，才能對(duì)我國(guó)各地區(qū)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)。